PRÁCTICA DEL DERECHO AMBIENTAL EN MÉXICO
PRÁCTICA DEL DERECHO AMBIENTAL EN MÉXICO
R. RAZIEL VILLEGAS NÚÑEZ
tirant lo blanch Ciudad de México, 2022
Copyright ® 2022 La presente obra ha sido dictaminada y aprobada para su publicación, de acuerdo con el sistema de revisión por pares doble ciego, por el Comité Editorial de la Facultad de Derecho de la Universidad Nacional Autónoma de México y su Comité Asesor. Cuidado de la edición: R. Raziel Villegas Núñez Práctica del derecho ambiental en México Primera edición: 2022 © R. Raziel Villegas Núñez (Autor)
© EDITA: FACULTAD DE DERECHO - UNIVERSIDAD NACIONAL AUTÓNOMA DE MÉXICO Ciudad Universitaria, Coyoacán, C.P. 04510, Ciudad de México. coordinacioneditorial@ derecho.unam.mx © IMPRIME Y DISTRIBUYE: TIRANT LO BLANCH MÉXICO Río Tíber 66, Piso 4, Colonia Cuauhtémoc, Alcaldía Cuauhtémoc, C.P. 06500, Ciudad de México. Tel.: (55) 65502317 - infomex@tirant.com - www.tirant.com/mex/ - www. tirant.es Se prohíbe la reproducción parcial o total del contenido de esta obra, así como de sus carac- terísticas de diseño editorial, por cualquier forma o medio analógico o digital, permanente o temporal así como su comunicación pública, distribución y transformación, sin autorización previa y por escrito de los titulares de los derechos protegidos conforme a la Ley Federal del Derecho de Autor. El incumplimiento de lo antes mencionado dará lugar al ejercicio de las acciones que correspondan conforme a la legislación administrativa, civil y penal aplicable en materia de propiedad intelectual. En caso de erratas, la Editorial Tirant lo Blanch México publicará la pertinente corrección en la página web www.tirant.com/mex/ ISBN UNAM: 978-607-30-5515-4 ISBN: 978-84-1397-416-3 EDICIÓN: Coordinación Editorial de la Facultad de Derecho MAQUETA: Disset Ediciones Si desea recibir información periódica sobre las novedades editoriales de la Facultad de Derecho envíe un correo electrónico a: coordinacioneditorial@derecho.unam.mx Si tiene alguna queja o sugerencia, envíenos un mail a: atencioncliente@tirant.com. En caso de no ser atendida su sugerencia, por favor, lea en www.tirant.net/index.php/empresa/ politicas-de-empresa nuestro procedimiento de quejas. Responsabilidad Social Corporativa: http://www.tirant.net/Docs/RSCTirant.pdf
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Catedrático de Filosofía del Derecho y Filosofía Política de la Universidad de Valencia
Procedimiento de selección de originales, ver página web: www.tirant.net/index.php/editorial/procedimiento-de-seleccion-de-originales
Índice PRÓLOGO...............................................................................................
15
INTRODUCCIÓN...................................................................................
19
VISIÓN GENERAL..................................................................................
23
EL DERECHO A UN MEDIO AMBIENTE SANO PARA EL DESARROLLO Y BIENESTAR.........................................................................
27
LA APLICACIÓN ESTRICTA DE LA LEY ADMINISTRATIVA Y EL PRINCIPIO DE TIPICIDAD.....................................................................
31
Caso del crematorio de mascotas y la PROPAEM..............................
34
PROCEDENCIA DE LAS MEDIDAS DE SEGURIDAD Y LA MANERA MALENTENDIDA POR PARTE DE LA AUTORIDAD....................
41
Causas Supervenientes de Impacto Ambiental....................................
45
Medias de Seguridad en la Ley General de Desarrollo Forestal Sustentable..............................................................................................
47
Medidas de seguridad contenidas en la Ley General de Vida silvestre.
55
Medidas de seguridad contenidas en la Ley General para la Prevención y Gestión Integral de los Residuos..............................................
58
Medidas de Seguridad en materia de Zona Federal Marítimo Terrestre.......................................................................................................
64
Medidas de Seguridad Impuestas por los Inspectores..........................
67
Acciones que debe llevar a cabo el gobernado sujeto a una medida de seguridad, para el retiro de la medida impuesta.............................
75
EL AEROGENERADOR DE LA “COP 16”.............................................
79
El Cuenta Cuartos..............................................................................
79
Los hoteles sede de la COP 16............................................................
83
El aerogenerador................................................................................
99
EL JUEZ CUARTO DE DISTRITO, SANCIONADO POR EL CONSEJO DE LA JUDICATURA FEDERAL Y EL HOTEL EN EL PARQUE NACIONAL TULUM......................................................................
105
EL CASO DEL NOTARIO QUE INVADIÓ LA ZONA FEDERAL..........
123
La orden de inspección.......................................................................
127
Identificación de los inspectores..........................................................
133
12
Índice
En el acta de inspección: Lugar a inspeccionar...................................
136
Constatar encontrarse en el lugar correcto.........................................
139
La identificación de los inspectores.....................................................
140
Testigos de asistencia..........................................................................
150
La resolución......................................................................................
154
El juicio de nulidad.............................................................................
162
El juicio de amparo............................................................................
193
EL PROBLEMA DEL PARQUE NACIONAL TULUM............................
199
La Controversia Constitucional contra el Programa de Desarrollo Urbano del municipio de Tulum.........................................................
199
LA INFRACCIÓN DE CAMBIO DE USO DE SUELO EN TERRENOS FORESTALES..................................................................................
219
La existencia de la correspondiente acción u omisión y de la lesión o, en su caso, el peligro a que ha sido expuesto el bien jurídico protegido.................................................................................................
220
La forma de intervención de los sujetos activos..................................
239
La realización dolosa o culposa de la acción u omisión......................
240
Las calidades de los sujetos activo y del pasivo...................................
241
El resultado y su atribuibilidad a la acción u omisión.........................
241
El objeto material...............................................................................
242
Los medios utilizados.........................................................................
243
Las circunstancias de lugar.................................................................
243
Los elementos normativos..................................................................
243
Los elementos subjetivos específicos...................................................
245
LA PESCA EN SITUACIÓN CRÍTICA.....................................................
247
RECUPERACIÓN DE PLAYAS EN CANCÚN Y LAS ESCOLLERAS......
299
La amenaza de muerte........................................................................
318
Proyecto de restauración, recuperación, sostenimiento y mantenimiento de la zona federal marítimo terrestre de Cancún, Playa del Carmen y Cozumel, Quintana Roo....................................................
327
CADUCIDAD. CONTRADICCIÓN DE TESIS. CASO DE COYUCA DE BENÍTEZ...........................................................................................
339
TRANSPARENCIA AMBIENTAL...........................................................
385
CONCLUSIONES....................................................................................
417
Índice
13
BIBLIOGRAFÍA.......................................................................................
421
Libros.................................................................................................
421
Documentos.......................................................................................
421
Leyes, Códigos y Reglamentos............................................................
426
Normas Oficiales................................................................................
427
Tesis de Jurisprudencia del Poder Judicial de la Federación................
427
Tesis del Tribunal Federal de Justicia Administrativa..........................
431
PRÓLOGO Aunque el Derecho Ambiental es una rama nueva del derecho, sus raíces se remontan al inicio de la vida gregaria del ser humano. Convivir y vivir de la naturaleza, seguramente obligaron a las primeras comunidades de humanos a poner ciertas reglas esenciales para la supervivencia: no ensuciar el agua que servía para beber o no cazar más de lo necesario; esto permitía que esos recursos se siguieran renovando. Era tan grande el respeto y la admiración que causaba al humano la naturaleza en la que vivía, que la deificaba. Durante miles de años el humano fue acumulando más conocimiento; aumentó progresivamente su confianza y dejó de adorar las fuerzas de la naturaleza. Pasó entonces, a recibir de los nuevos dioses el mandato de dominar absolutamente todo su entorno. Con una visión antropocéntrica y gran capacidad, modificaron hábitats, domesticaron especies, extinguieron otras, cambiaron ríos, arrasaron bosques, prosiguieron con marcha para conquistar el último rincón de la tierra. Tuvieron tropiezos, se enfrentaron a catástrofes naturales. Llegaban en un momento a destruir todo lo creado durante años o siglos. En ciertos casos el exceso de estos cambios resultó en el colapso de civilizaciones enteras; así, la naturaleza recuperaba amplios territorios. Es lo que sucedió en la parte más feraz del territorio de la civilización maya: un fracaso que recordó al humano su fragilidad. Este avance del hombre en contra de su entorno, guardó durante milenios cierta estabilidad, hasta que la llegada de la Revolución Industrial desequilibró la relación. Los avances tecnológicos hicieron posible, como nunca antes, una gran multiplicación de la especie. Alcanzaron y colonizaron lugares otrora inaccesibles. Construyeron obras impensables. Generaron enormes cantidades de energía a base de combustibles fósiles almacenados por millones de años. Se logró una gran riqueza y una enorme confianza en que el humano era capaz de controlar todo; sólo de vez en cuando terremotos, huracanes o epidemias hacían recordar la gran fragilidad del humano frente al poder de la naturaleza.
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Patricio José Patrón Laviada.
Aun así, la humanidad prosiguió durante siglo y medio su avance cada vez con más capacidades y soberbia, convirtiendo la imagen de una chimenea humeante en símbolo de desarrollo y modernidad. Fue a mediados del siglo pasado, cuando empezaron a incendiarse ríos, el smog comenzó a cubrir las ciudades y el clima a calentarse. La humanidad cayó en la cuenta de que la indisoluble relación del ser humano con su casero, la tierra, ya no podía ignorarse; debía ser regulada con normas y leyes claras ante la existencia de un ocupante irrespetuoso y engreído; la “casa” ya resentía los abusos. Los humanos fueron obligados a repensar lo que causaba estos graves efectos. Es así que el tema ambiental toma importancia y nace el Derecho Ambiental. Con atraso de varias décadas, México empezó a atacar los problemas ambientales. Recordemos que bien entrados los ochentas, aún existía el Comité Planificador del Desmonte. Fueron los visibles y fuertes daños ambientales y la firma del Tratado de Libre Comercio con Estados Unidos y Canadá, TLC, los que hicieron que el país asumiera su responsabilidad en el cuidado del medio ambiente. A partir de los noventas, la atención al medio ambiente adquiere el rango de Secretaría dentro del organigrama del gobierno federal. Se creó la PROFEPA con otras importantes instituciones y se hicieron leyes, muchas de ellas de avanzada, para la protección a la naturaleza. Este esfuerzo organizado del gobierno, sumado al de muchas organizaciones de la sociedad civil comprometidas con el cuidado de la naturaleza, logró cambios importantes, aunque no suficientes. La falta de cultura ambiental, la cultura del: Hágase la voluntad de Dios en el terreno de mi compadre; en el mío yo hago lo que me da la gana, el uso de de la moda verde como botín por muchos políticos y, sobre todo, nuestra histórica falta de rigor técnico y de Estado de derecho, obstaculizaron los resultados deseados. Convencido de la importancia de proteger el medio ambiente y con la certeza de que el cumplimiento de la ley es la mejor forma de hacerlo, me llevaron a aceptar el cargo de Procurador de la PROFEPA, en 2008. Buscando hacer el mejor equipo con miembros de la misma institución y algunos expertos más que pude sumar, una de las personas recomendadas fue el licenciado Raziel Villegas Núñez —tra-
Prólogo
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bajaba en la SEMARNAT, y ya había estado en la PROFEPA— quien aceptó unirse a nuestro proyecto. Raziel estuvo en las playas defendiendo el área natural protegida de Tulum. Parque que nació un abril de mil novecientos ochenta y uno —de terrenos expropiados por el gobierno federal al gobierno del estado de Quintana Roo— un Parque Nacional de las playas de Tulum. Son terrenos que en marzo de ese mismo año, el gobierno de Quintana Roo había recibido en donación del mismo Gobierno Federal. La expropiación había sido asentada en el Registro Público de la Propiedad del gobierno de Quintana Roo. Un día, el registro desaparece; pasan a la venta los terrenos por las Autoridades Estatales, evento seguido de medidas disparatadas durante décadas, “culminando” en que el Municipio autorizó un Plan de Desarrollo Urbano en el área natural protegida. Fue una verdadera típica historia de terror a la mexicana, en la que se demuestra ante tanto absurdo realizado por las autoridades, que más que un Estado fallido, podríamos hablar del milagro de la existencia de un Estado. Buscábamos las huellas de tantos enredos, haciendo el trabajo legal, dando seguimiento, inspeccionando; en fin, procurando cumplir con la ley en medio de una campaña de amenazas y panfletazos. De la acción en el campo pasábamos a la Suprema Corte de Justicia y al Consejo de la Judicatura Federal para denunciar a jueces corruptos, o hacer alegatos de oído a ministros sobre contradicciones de tesis que habíamos presentado, o asistíamos a Los Pinos a intentar lograr acuerdos con diferentes Secretarías sobre temas importantes. Buscábamos en todo momento cumplir con la ley en un gobierno ambientalista y comprometido con el Estado de derecho, pero lleno de prepotencia y sobrado de hombres diciendo: Sí señor presidente, frase que destruía nuestros esfuerzos en milisegundos. Fueron tres años intensos. Fue un tiempo en que el hacer lo más normal y cotidiano en una procuraduría de protección al ambiente —hacer cumplir las leyes ambientales— se convertía en algo complicado y extraordinario. Nos topamos con la ignorancia y con la prepotencia, además de la corrupción del: Más vale pedir perdón que pedir permiso. Quedamos a la deriva del cinismo de políticos que se sumaban a la moda verde, que sólo para estar a la moda, demostraban falta de rigor estos funcionarios públicos.
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Patricio José Patrón Laviada.
Algunas de estas historias más parecen sacadas de una mente surrealista; esto se relata en el libro Práctica del Derecho Ambiental en México, pero el autor —quizá para demostrar que no es sólo un Quijote combatiendo molinos de viento, en lugares inadecuados, desfaziendo entuertos— también nos regala una serie de análisis serios y rigurosos de intrincados casos legales del Derecho Ambiental. En un país donde tenemos un gran problema de falta de rigor y ética, fue un orgullo trabajar con Raziel, comprometido con el ambiente y la ley, estudioso, dedicado, riguroso y con una gran ética; demostró que la mejor manera que tenemos para defender a la naturaleza del daño que le hemos hecho los humanos en nuestra larga travesía en común —particularmente dañina en la última parte de este viaje— es el cumplimiento de las leyes. Bienvenido este libro que nos ayudará un poco más a entender el complicado y fascinante mundo de la protección legal de nuestro medio ambiente.
PATRICIO JOSÉ PATRÓN LAVIADA.
Procurador Federal de Protección al Ambiente 2008-2011. Gobernador del estado de Yucatán 2001-2007.
INTRODUCCIÓN Me siento muy honrado de tener el inmenso placer de elaborar esta sencilla introducción para esta gran obra intitulada Práctica del Derecho Ambiental en México, de mi estimado y reconocido amigo, Raziel Villegas Núñez. Esta obra, sin duda alguna, hacía mucha falta para las y los iusambientalistas que han hecho de la gestión ambiental una práctica responsable diaria, aquí el Mtro. Raziel Villegas muestra de forma documentada el panorama del Derecho Ambiental mexicano desde su praxis, lo cual es necesario para entender las problemáticas y las mejoras que necesitan ser implementadas en nuestro orden jurídico nacional. El trabajo que se nos presenta se encuentra dividido en catorce secciones, las cuales abordan diversos temas del Derecho Ambiental en México, ilustrados por casos específicos extraídos de la visión y experiencia académica y práctica del autor cuando formó parte de la Procuraduría Federal de Protección al Ambiente, o en la Secretaría de Medio Ambiente y Recursos Naturales; o bien, como abogado litigante y consultor en materia ambiental. De inicio, el autor nos presenta una “Visión General” del Derecho Ambiental, con sus antecedentes y su evolución en nuestro sistema jurídico, pero añadiendo una explicación de la manera en la que él aborda cada uno de los temas contenidos. La segunda sección expone y nos introduce a una explicación sobre el objeto de protección y la problemática que conlleva el derecho a un medio ambiente sano, la forma en la que se puede desarrollar y sus alcances jurídicos. A partir de ahí el Mtro. Raziel Villegas desarrolla en cada sección, los llamados temas selectos del Derecho Ambiental, con casos concretos ocurridos en el ámbito de la aplicación estricta de leyes administrativas; las medidas de seguridad establecidas en las leyes ambientales; el cambio de uso de suelo en el ámbito forestal; el daño ambiental provocado por violaciones a la normativa ambiental y omisiones por parte de la autoridad; los procedimientos de sanción en materia ambiental; las áreas naturales protegidas; la pesca y acuacultura; la Zona Federal Marítimo Terrestre; las Controversias Constitucionales en
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Aquilino Vázquez García.
materia ambiental; así como el derecho de acceso a la información, en materia de transparencia, con relación a las actuaciones de las autoridades ambientales; entre otros. El autor presenta los casos ahí descritos de acuerdo con su experiencia, por lo que resulta interesante su forma de abordaje, tratamiento y elaboración de cada una de las problemáticas que ilustra, conformando este trabajo esencial para la literatura jurídico ambiental, por lo que será un texto muy enriquecedor en la enseñanza y fortalecimiento del derecho ambiental, pues resulta muy ilustrativo y ejemplificador para quienes inician en el estudio de esta rama del derecho. Un elemento constante con el que nos encontramos durante la lectura de esta magna obra es la presencia de omisiones o violaciones a las normas ambientales y a los procedimientos por parte de algunas autoridades señaladas específicamente. Por lo que también será de consulta obligatoria para todas y todos los que ya están inmersos en este tema, académica y prácticamente. Las conclusiones de la obra, en palabras del propio autor, son un balance general de la situación que, si bien no resulta muy satisfactoria, al menos nos muestra un poco de luz en el horizonte, resaltando la importancia de la constancia, dedicación y responsabilidad que se debe tener al ejercer facultades como autoridad ambiental, o al ejercer acciones legales como abogado postulante. En las clases teóricas de derecho ambiental, conceptos como “daño ambiental”, “manifestación de impacto ambiental”, “cambio de uso de suelo en terrenos forestales”, “delitos ambientales”, “cambio climático”, y otros que son básicos para el estudio de la materia, se antojan lejanos o abstractos, por lo que esta obra es una gran radiografía que expone ante nuestros ojos la realidad que se vive en los tribunales y en las actuaciones de las autoridades y de la sociedad. Cada uno de los casos expuestos, son un llamado a hacer conciencia y a realizar un análisis de la legislación ambiental vigente, pero también de la forma en la que ejercen sus atribuciones las autoridades, pues no debemos olvidar que tenemos un factor importante que hace que sea imprescindible e imperante nuestra actuación: el cambio climático. Recordemos que los efectos provocados por nuestras acciones o por nuestras omisiones, no se verán reflejadas únicamente en el ámbito jurídico, y que no nos afectarán sólo a nosotros, las ge-