temática
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TIRANT T
TRIBUTARIO PROFESIONAL
El consejo para la defensa del contribuyente
Jaime Parrondo Aymerich Antonio Sánchez Gervilla
EL CONSEJO PARA LA DEFENSA DEL CONTRIBUYENTE
TIRANT TRIBUTARIO PROFESIONAL Consejo científico:
Juan Lopez Martínez
Catedrático de Derecho Financiero y Tributario de la Universidad de Granada
Jose Manuel Pérez Lara
Profesor Titular de Derecho Financiero y Tributario de la Universidad de Granada
Antonia Agulló Agüero
Catedrática de Derecho Financiero y Tributario de la Universitat Pompeu Fabra
Ignacio Corral Guadaño
Director de la Escuela de Hacienda Pública
Rafael Fernández Montalvo Magistrado del Tribunal Supremo
Amparo Navarro Faure
Catedrática de Derecho Financiero y Tributario de la Universidad de Alicante
Procedimiento de selección de originales, ver página web: www.tirant.net/index.php/editorial/procedimiento-de-seleccion-de-originales
EL CONSEJO PARA LA DEFENSA DEL CONTRIBUYENTE
JAIME PARRONDO AYMERICH Inspector de Hacienda del Estado Inspector de los Servicios de Economía y Hacienda
tirant lo blanch Valencia, 2021
Copyright ® 2021 Todos los derechos reservados. Ni la totalidad ni parte de este libro puede reproducirse o transmitirse por ningún procedimiento electrónico o mecánico, incluyendo fotocopia, grabación magnética, o cualquier almacenamiento de información y sistema de recuperación sin permiso escrito del autor y del editor. En caso de erratas y actualizaciones, la Editorial Tirant lo Blanch publicará la pertinente corrección en la página web www.tirant.com.
TIRANT TRIBUTARIO PROFESIONAL Director de la colección
Domingo Carbajo Vasco
© Jaime Parrondo Aymerich
© TIRANT LO BLANCH EDITA: TIRANT LO BLANCH C/ Artes Gráficas, 14 - 46010 - Valencia TELFS.: 96/361 00 48 - 50 FAX: 96/369 41 51 Email:tlb@tirant.com www.tirant.com Librería virtual: www.tirant.es ISBN: 978-84-1397-657-0 MAQUETA: Tink Factoría de Color Si tiene alguna queja o sugerencia, envíenos un mail a: atencioncliente@tirant.com. En caso de no ser atendida su sugerencia, por favor, lea en www.tirant.net/index.php/empresa/politicas-deempresa nuestro procedimiento de quejas. Responsabilidad Social Corporativa: http://www.tirant.net/Docs/RSCTirant.pdf
Índice Abreviaturas................................................................................................................... 9
1. ¿ES EL CDC UN GRAN DESCONOCIDO?........................................................... 11
2. BREVE RESEÑA HISTÓRICO PREAMBULAR.................................................... 13
3. NORMATIVA REGULADORA.............................................................................. 17 3.1. Esquema general............................................................................................. 17 3.2. Regulación...................................................................................................... 17 4. EL CDC COMO ÓRGANO................................................................................... 21 4.1. Introducción................................................................................................... 21 4.2. Funciones........................................................................................................ 22 4.3. Estructura del CDC......................................................................................... 24 4.4. El Pleno........................................................................................................... 24 4.4.1. Composición del Pleno........................................................................ 25 4.4.1.A. Vocales externos a la Administración Tributaria................... 25 4.4.1.B. Vocales de la Administración Tributaria............................... 28 4.4.1.C. Régimen de los miembros del CDC...................................... 29 4.4.1.D. Auxilio de expertos.............................................................. 32 4.4.2. Funciones............................................................................................ 32 4.4.3. Funcionamiento.................................................................................. 33 4.5. La Comisión Permanente................................................................................ 35 4.5.1. Composición....................................................................................... 35 4.5.2. Funciones............................................................................................ 36 4.5.3. Funcionamiento.................................................................................. 38 4.6. Presidente del Pleno........................................................................................ 39 4.6.1. Designación......................................................................................... 39 4.6.2. Funciones............................................................................................ 41 4.7. El Secretario del Consejo y de la Comisión Permanente.................................. 42 4.8. La Unidad Operativa...................................................................................... 43 4.8.1. Dependencia........................................................................................ 43 4.8.2. Funciones............................................................................................ 44 4.8.3. Organización....................................................................................... 44 4.8.4. Funcionamiento.................................................................................. 47 4.9. El Servicio Responsable................................................................................... 48
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Índice
5. EL PROCEDIMIENTO DEL CDC.......................................................................... 49 5.1. Introducción................................................................................................... 49 5.2. Primera fase: queja/sugerencia......................................................................... 50 5.2.1. Presentación de la queja o sugerencia.................................................. 51 5.2.2. Admisión a trámite.............................................................................. 54 5.2.2.A. Competencia........................................................................ 54 5.2.2.A.1. Quejas................................................................ 54 a) Ámbito subjetivo de las quejas...................... 55 b) Ámbito material de las quejas....................... 56 5.2.2.A.2. Sugerencias........................................................ 58 5.2.2.B. Legitimación........................................................................ 58 5.2.2.C. Tempestividad...................................................................... 59 5.2.2.D. Causas de inadmisión........................................................... 59 5.2.3. Abstención.......................................................................................... 64 5.2.4. Fin 1ª Fase: Servicio Responsable........................................................ 66 5.2.5. Otras cuestiones.................................................................................. 68 5.3. Segunda fase: disconformidad en las quejas..................................................... 70 5.3.1. Inicio de la segunda fase...................................................................... 71 5.3.2. Tramitación y finalización................................................................... 72 5.4. Informes y propuestas..................................................................................... 74 6. EL CDC EN NÚMEROS......................................................................................... 79
7. REFLEXIONES FINALES....................................................................................... 87
Bibliografía.................................................................................................................... 91
Abreviaturas AEAT
Agencia Estatal de Administración Tributaria
ANFCDC
Acuerdo del Pleno del CDC de 24 de febrero de 2010, modificado por Acuerdos de 20 de febrero de 2013 y 23 de mayo de 2018. Normas de funcionamiento del CDC
CDC
Consejo para la Defensa del Contribuyente
CP
Comisión Permanente
LGT
Ley 58/2003, de 17 de diciembre, Genera Tributaria
MAEAT-2019 Memoria de la Agencia Estatal de Administración Tributaria de 2019 https://www.agenciatributaria.es/AEAT.internet/Inicio/La_Agencia_Tributaria/Memorias_y_estadisticas_tributarias/Memorias/Memorias_ de_la_Agencia_Tributaria/_Ayuda_Memoria_2019/_Ayuda_Memoria_2019.html MCDC-2019
Memoria del Consejo para la Defensa del Contribuyente de 2019 https://www.hacienda.gob.es/Documentacion/Publico/GabSEHacienda/ CDC/Memorias/memoria-cdc-2019.pdf
RESCDC
Resolución de 22 de julio de 2010, de la Secretaría de Estado de Hacienda y Presupuestos, por la que se desarrolla el Real Decreto 1676/2009, de 13 de noviembre, por el que se regula el Consejo para la Defensa del Contribuyente y se determina su sede electrónica
RDCDC
Real Decreto 1676/2009, de 13 de noviembre, por el que se regula el Consejo para la Defensa del Contribuyente
UOCDC
Unidad Operativa del Consejo para la Defensa del Contribuyente
1. ¿Es el CDC un gran desconocido? ¿Sabe la gente —saben los contribuyentes— que existe un órgano denominado “Consejo para la Defensa del Contribuyente” ante el cual pueden presentarse quejas (como manifestación de la insatisfacción del “quejoso”1 con los servicios prestados por la Administración del Estado con competencias tributarias) o sugerencias (como iniciativas para mejorar la calidad o accesibilidad de los servicios prestados por la Administración del Estado con competencias tributarias)? Pues bien, a la fecha en que se acaban de escribir estas líneas (primeros de julio de 2021) las últimas publicaciones oficiales-tributarias disponibles se refieren al ejercicio 2019. De ellas resulta que, si presumiéramos que en 2019 todos los obligados tributarios se relacionaron con la AEAT una sola vez y que los que no tuvieron una “buena” experiencia hubiesen tenido un mínimo conocimiento de la existencia y misión del CDC y, en consecuencia, hubiesen presentado una queja (lo cual es mucho presumir), la respuesta a la pregunta que abre este capítulo sería muy sencilla: por el número de quejas y sugerencias que se presentan ante el CDC, la inmensa mayoría de los obligados tributarios parece desconocer la existencia y misión de este. De acuerdo a la MAEAT-20192, en dicho ejercicio el censo general ascendía a 56.266.338 obligados tributarios. De acuerdo a la MCDC-20193, en dicho ejercicio el CDC abrió 13.974 expedientes4. Los números cantan solos: si consideráramos que cada uno de los expedientes abiertos por el CDC hubiese sido promovido por un obligado tributario diferente, sólo el 0,0248 por 100 de los obligados tributarios acudió en 2019 al CDC con alguna cuestión referente a la defensa de sus derechos; redondeando: 250 obligados por cada millón de ellos. Para dejar cerrado este punto inicial debemos recordar que el CDC no es un órgano revisor en el sentido del Título V de la LGT5:
1
4 5 2 3
Según el DRAE, la palabra “quejoso” tiene una única acepción: “1. adj. Dicho de una persona: Que tiene queja de otra. U. t. c. s.”. Aunque la acepción sería perfectamente usable, especialmente como sustantivo, a lo largo de estas líneas no la emplearemos por el carácter parcialmente peyorativo que tiene en su uso coloquial. Véase su cuadro 3. Página 37. Como después veremos, el CDC abre tres tipos de expedientes: queja, sugerencia o felicitación. Artículo 7.3 RDCDC.
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© Las quejas y sugerencias no tienen la consideración de recurso administrativo ni su interposición suspende la tramitación del procedimiento al que se refieran ni interrumpe los plazos de tramitación resolución. © La presentación de quejas y sugerencias no condiciona el ejercicio de las restantes acciones o derechos que puedan ejercitar los interesados. © Las contestaciones y demás actos del CDC no constituyen ni reconocen derechos subjetivos o situaciones jurídicas individualizadas por lo que no son susceptibles de recurso alguno, administrativo o jurisdiccional. Posteriormente volveremos sobre estos asuntos.
2. Breve reseña histórico preambular Como señalan Eva Andrés Aucejo y José Andrés Rozas Valdés6: Su origen, …, proviene … Concretamente de Suecia, país donde se halla el primer antecedente de esta figura bajo la denominación de “Ombusdman” (cuyo significado literal es el de “delegado” o “mandatario”), creada por Ley de 6 de junio de 1809. Nace con un perfil y unas características similares a las que posee en el presente; ya desde su inicio responde a la configuración de organismo independiente, con autoridad para dirigir recomendaciones a las Administraciones a fin de corregir las disfuncionalidades observadas. De veloz y rápida puede tildarse —sin duda alguna— su difusión a lo largo de todo el siglo XX tanto en los países europeos, como en América, África y Asia.
Como dijera Antonio Cayón Galiardo7: A nuestro juicio es imposible explicar el nacimiento del Consejo sin vincularlo de alguna manera al movimiento que, en distintos momentos, se ha producido en muchos países a favor de un Estatuto del Contribuyente en el que se recogieran, a modo de verdadero catálogo, los derechos y garantías de los contribuyentes principalmente en sus relaciones con la Administración tributaria. Este movimiento —que hemos criticado por su pretensión de totalizar en un texto único las garantías del ciudadano contribuyente y porque contribuye a aislar el ordenamiento tributario del resto del mundo jurídico— es además un reflejo de la profunda transformación que se propuso de las relaciones entre la Administración y los administrados, pretendiendo la creación de un modelo de gestión del sistema tributario acorde con la idea de servicio público y no solo como expresión de una organización investida de potestades de policía y de intervención en la vida y en la economía de los ciudadanos. Surge así esta figura entrelazada también con la aparición y el desarrollo de las funciones tributarias propias de una administración prestacional (información, asesoramiento y otros servicios que se destinan directamente al contribuyente) Es decir, el Consejo nace en lo esencial como un servicio que la Administración presta a los contribuyentes especializado en la tutela de sus derechos y garantías, aunque no se excluyan otros aspectos del funcionamiento administrativo.
El preámbulo del Real Decreto 2458/1996, de 2 de diciembre, por el que se crea el Consejo para la Defensa del Contribuyente en la Secretaría de Estado de Hacienda (germen del actual RDCDC) decía:
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Véase el apartado de Bibliografía. Véase el apartado de Bibliografía. Antonio Cayón Galiardo (q.e.p.d.) fue Presidente del CDC entre 2012 y 2015.
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La constante y necesaria mejora de la calidad de los servicios prestados desde la Administración a los ciudadanos exige que ésta se dote de los instrumentos jurídicos y operativos necesarios al efecto de facilitar el oportuno cauce a los administrados para que les permita trasladar a la misma, de manera ágil y eficaz sus quejas, sugerencias y reclamaciones que permitan un real acercamiento de la Administración en la realidad cotidiana de sus relaciones con los administrados. En este marco, en el que debe de reiterarse la voluntad de facilitar a los ciudadanos todos los cauces posibles para hacer llegar a las autoridades y responsables de los diferentes organismos públicos cualesquiera quejas, reclamaciones, sugerencias o propuestas que aquellos ciudadanos deseen transmitir como consecuencia de sus relaciones con las Administraciones públicas, y especialmente, en el caso que nos ocupa, con la Secretaría de Estado de Hacienda, responsable, a través de la Agencia Estatal de Administración Tributaria, de la gestión del sistema tributario estatal y aduanero, lo que se acomete en el presente Real Decreto mediante la creación de un Consejo para la Defensa del Contribuyente, que sin perjuicio de su naturaleza consultiva, se concibe con caracteres de independencia y representatividad y al que se dota de los medios profesionales y operativos necesarios para asegurar la eficacia en su actuación interna, estructurando de hecho a estos efectos una novedosa oficina para la Defensa del Contribuyente encargada de canalizar todas las posibles quejas, reclamaciones o propuestas de los ciudadanos, así como de asesorar a la Secretaría de Estado de Hacienda en todas las cuestiones concernientes a la mejor protección y defensa de los contribuyentes en sus relaciones con la Administración tributaria del Estado.
La exposición de motivos de la Ley 1/1998, de 26 de febrero, de Derechos y Garantías de los Contribuyentes, señalaba: La presente Ley introduce en algunos preceptos modificaciones esenciales en el ordenamiento jurídico vigente y, en otros, reproduce los principios básicos que deben presidir la actuación de la Administración tributaria en los diferentes procedimientos. Por ello, junto a la importante reforma que esta Ley representa, debe destacarse, asimismo, su carácter programático, en cuanto que constituye una declaración de principios de aplicación general en el conjunto del sistema tributario, con el fin de mejorar sustancialmente la posición jurídica del contribuyente en aras a lograr el anhelado equilibrio en las relaciones de la Administración con los administrados y de reforzar la seguridad jurídica en el marco tributario. A este propósito responde, asimismo, la creación del Consejo para la Defensa del Contribuyente, llevada a cabo por el Real Decreto 2458/1996, de 2 de diciembre, y que contribuirá eficazmente a la aplicación de la presente Ley.
Por último, en el preámbulo del vigente RDCDC puede leerse: El artículo 34.2 de la Ley 58/2003, de 17 de diciembre, General Tributaria, confiere al Consejo para la Defensa del Contribuyente la función de velar por la efectividad de los derechos de los contribuyentes, atendiendo a las quejas por estos formuladas y realizando sugerencias y propuestas pertinentes.
El Consejo para la Defensa del Contribuyente
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La mencionada defensa, según el precepto anterior, se realizará en la forma y con los efectos que reglamentariamente se determinen. Con la aprobación de la Ley 58/2003, de 17 de diciembre, General Tributaria, el Consejo para la Defensa del Contribuyente recibió un impulso por parte del legislador, por cuanto se institucionalizó de forma plena encuadrándose en la estructura de la organización tributaria, al ser reconocido expresamente en una norma con rango de ley, ya que su creación primigenia había sido fruto de una norma reglamentaria en el año 1996, en concreto el Real Decreto 2458/1996, de 2 de diciembre, por el que se crea el Consejo para la Defensa del Contribuyente en la Secretaría de Estado de Hacienda; posteriormente desarrollado por la Resolución de 14 de febrero de 1997, de la Secretaría de Estado de Hacienda, por la que se establece el procedimiento para la formulación, tramitación y contestación de las quejas, reclamaciones y sugerencias, a que se refiere la disposición final única del Real Decreto 2458/1996, de 2 de diciembre, por el que se crea el Consejo para la Defensa del Contribuyente en la Secretaría de Estado de Hacienda. La elevación de su regulación a rango legal es, sin duda, consecuencia del reconocimiento de la conveniencia de la existencia de un órgano específicamente pensado para desarrollar una función de protección de los derechos de los obligados tributarios. En este sentido, la labor del Consejo para la Defensa del Contribuyente ha sido intensa, antes y después de la aprobación de la Ley General Tributaria vigente, ejerciendo su función primordial de defensa de los derechos de los obligados tributarios, como se dijo más arriba, permitiendo la mejora de los servicios prestados por la Administración Tributaria, no solo gracias a las quejas manifestadas por los usuarios de tales servicios, sino también, y de forma señalada, a través de sus sugerencias y de las propuestas de todo tipo planteadas por el propio Consejo, siempre con el objetivo común de apuntalar la evolución y desarrollo de un sistema tributario moderno, que debe tener entre sus prioridades la de buscar y conseguir el equilibrio entre garantizar el cumplimiento del principio constitucional según el cual los ciudadanos deben contribuir al sostenimiento de los gastos públicos, y aplicar el sistema tributario con absoluto sometimiento a la legalidad, salvaguardando así, entre otros, el principio de seguridad jurídica.
3. Normativa reguladora El esquema temporal de la normativa reguladora del CDC es el siguiente:
3.1. Esquema general Gráfico 1
1996
1997
2009
2003
2010
2013
2017
2018
MODIFICA
MODIFICAN
DEROGA
RES SEH 14/02 RD 2458
2
1
LGT
RD 1676
3
4
INS SEH 14/02
ANFCDC
ANFCDC
5
5
ANFCDC RD 1070
5
7 RES SEH 22/07
Vigentes
6
DEROGA
3.2. Regulación Con anterioridad a alcanzar rango legal en la LGT, la primera regulación formal del CDC tuvo lugar en 1996 mediante el Real Decreto 2458/1996, de 2 de diciembre, por el que se crea el Consejo para la Defensa del Contribuyente en la Secretaría de Estado de Hacienda. Dicha disposición fue sustituida (y expresamente derogada) por el vigente RDCDC (1676/2009).
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En 1997 se dictaron, por un lado, la Resolución de 14 de febrero de 1997, de la Secretaría de Estado de Hacienda, por la que se establece el procedimiento para la formulación, tramitación y contestación de las quejas, reclamaciones y sugerencias, a que se refiere la disposición final única del Real Decreto 2458/1996, de 2 de diciembre, por el que se crea el Consejo para la Defensa del Contribuyente en la Secretaría de Estado de Hacienda y, por otro, la Instrucción de 14 de febrero de 1997, de la Secretaría de Estado de Hacienda, sobre establecimiento y funcionamiento de la Unidad Operativa del Consejo para la Defensa del Contribuyente, creado por el Real Decreto 2458/1996, de 2 de diciembre. Ambas fueron sustituidas (y expresamente derogadas) por la vigente RESCDC (de 22 de julio de 2010). De acuerdo al artículo 34.2 LGT: 2. Integrado en el Ministerio de Hacienda, el Consejo para la Defensa del Contribuyente velará por la efectividad de los derechos de los obligados tributarios, atenderá las quejas que se produzcan por la aplicación del sistema tributario que realizan los órganos del Estado y efectuará las sugerencias y propuestas pertinentes, en la forma y con los efectos que reglamentariamente se determinen.
El 13 de noviembre de 2009 se dictó el Real Decreto 1676/2009, por el que se regula el Consejo para la Defensa del Contribuyente. Este Real Decreto (RDCDC) está vigente (con la modificación resultante de lo que se dirá en el punto 6 siguiente) A este RDCDC se hará referencia a lo largo de la exposición. Figura como anexo 1 el texto consolidado de esta disposición tal y como aparece en el Boletín Oficial del Estado. El Pleno del CDC, en ejercicio de las atribuciones conferidas por la disposición final primera RDCDC (modificada por el RD 10170/2017), ha dictado unas normas de funcionamiento que fueron aprobadas por Acuerdo del Pleno de 24 de febrero de 2010 y modificadas por Acuerdos de 20 de febrero de 2013 y 23 de mayo de 2018. Figura como anexo 2. En estas normas de funcionamiento se localizan, entre otras cosas, el régimen de convocatoria de las sesiones, la forma de adoptarse los acuerdos, etc.. El 22 de julio de 2010 se dictó la Resolución de la Secretaría de Estado de Hacienda y Presupuestos, por la que se desarrolla el Real Decreto 1676/2009, de 13 de noviembre, por el que se regula el Consejo para la Defensa del Contribuyente y se determina su sede electrónica. Esta Resolución (RESCDC) está vigente y a ella se hará referencia a lo largo de la exposición. Esta RESCDC no ha sufrido, hasta el momento, modificación expresa alguna. Figura como anexo 3 el texto de esta disposición publicado en el Boletín Oficial del Estado.
El Consejo para la Defensa del Contribuyente
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El RDCDC fue modificado mediante el Real Decreto 1070/2017, de 29 de diciembre, por el que se modifican el Reglamento General de las actuaciones y los procedimientos de gestión e inspección tributaria y de desarrollo de las normas comunes de los procedimientos de aplicación de los tributos, aprobado por el Real Decreto 1065/2007, de 27 de julio, y el Real Decreto 1676/2009, de 13 de noviembre, por el que se regula el Consejo para la Defensa del Contribuyente. Al hilo de la exposición que seguirá haremos referencia a las modificaciones incorporadas al RDCDC por este último. Baste ahora decir que, de acuerdo a su preámbulo, las modificaciones efectuadas pretenden “adaptarlo a las nuevas normas administrativas generales y a la nueva estructura del Ministerio de Hacienda y Función Pública. Durante los últimos años se han producido dentro del derecho administrativo español modificaciones normativas de gran calado dirigidas a la mejora de la gobernanza pública bajo los principios de eficacia, eficiencia, transparencia y servicio al ciudadano. En este sentido, el Consejo para la Defensa del Contribuyente como órgano asesor y de colaboración en materia de relación entre la Administración y los contribuyentes no puede ser ajeno a dichos cambios. En este contexto, se realizan una serie de modificaciones en su texto normativo básico, en un doble sentido….”
Toda la información sobre las disposiciones vigentes y sobre algunos aspectos más a los que se hará referencia posteriormente pueden consultarse en la siguiente dirección: https://www.hacienda.gob.es/es-ES/Areas%20Tematicas/Impuestos/ Consejo%20Defensa%20Contribuyente/Paginas/Consejo%20 para%20la%20Defensa%20del%20Contribuyente.aspx