Issuu

manuals Una col·lecció clàssica en la literatura universitària espanyola. Tots els títols de la col·lecció manuals els trobarà a la pàgina web de Tirant lo Blanch, www.tirant.es

978-84-1355-878-3

9 788413 558783

MANUAL DE FONAMENTS DEL DRET ADMINISTRATIU I DE LA GESTIÓ PÚBLICA

Juli Ponce Solé

Llibres de text per a totes les especialitats de Dret, Criminologia, Economia i Sociologia.

MANUAL DE FONAMENTS DEL DRET ADMINISTRATIU I DE LA GESTIÓ PÚBLICA TEXTOS LEGALS, MATERIALS PER PRACTICAR, DADES EMPÍRIQUES

Juli Ponce Solé

manuals

MANUAL DE FONAMENTS DEL DRET ADMINISTRATIU I DE LA GESTIÓ PÚBLICA TEXTOS LEGALS, MATERIALS PER PRACTICAR, DADES EMPÍRIQUES

COMITÈ CIENTÍFIC DE L’EDITORIAL TIRANT LO BLANCH

María José Añón Roig

Catedràtica de Filosofia del Dret de la Universitat de València

Ana Cañizares Laso

Catedràtica de Dret Civil de la Universitat de Màlaga

Javier de Lucas Martín

Catedràtic de Filosofia del Dret i Filosofia Política de la Universitat de València

Víctor Moreno Catena

Catedràtic de Dret Processal de la Universitat Carlos III de Madrid

Jorge A. Cerdio Herrán

Francisco Muñoz Conde

José Ramón Cossío Díaz

Angelika Nussberger

Catedràtic de Teoria i Filosofia del Dret. Institut Tecnològic Autònom de Mèxic Ministre en retirada de la Suprema Cort de Justícia de la Nació i membre del Col·legi Nacional

Eduardo Ferrer Mac-Gregor Poisot

Catedràtic de Dret Penal de la Universitat Pablo de Olavide de Sevilla Jutgessa del Tribunal Europeu de Drets Humans. Catedràtica de Dret Internacional de la Universitat de Colonia (Alemanya)

President de la Cort Interamericana de Drets Humans. Investigador de l’Institut d’Investigacions Jurídiques de la UNAM

Héctor Olasolo Alonso

Owen Fiss

Luciano Parejo Alfonso

Catedràtic emèrit de Teoria del Dret de la Universitat de Yale (EEUU)

José Antonio García-Cruces González

Catedràtic de Dret Mercantil de la UNED

Luis López Guerra

Catedràtic de Dret Constitucional de la Universitat Carlos III de Madrid

Ángel M. López y López

Catedràtic de Dret Civil de la Universitat de Sevilla

Marta Lorente Sariñena

Catedràtica de Historia del Dret de la Universitat Autònoma de Madrid

Catedràtic de Dret Internacional de la Universitat del Rosario (Colòmbia) i President de l’Institut Iberoamericà de La Haya (Holanda) Catedràtic de Dret Administratiu de la Universitat Carlos III de Madrid

Tomás Sala Franco

Catedràtic de Dret del Treball i de la Seguretat Social de la Universitat de València

Ignacio Sancho Gargallo

Magistrat de la Sala Primera (Civil) del Tribunal Suprem d’Espanya

Tomás S. Vives Antón

Catedràtic de Dret Penal de la Universitat de València

Ruth Zimmerling

Catedràtica de Ciència Política de la Universitat de Mainz (Alemanya)

Procediment de selecció d’originals, veure pàgina web: www.tirant.net/index.php/editorial/procedimiento-de-seleccion-de-originales

MANUAL DE FONAMENTS DEL DRET ADMINISTRATIU I DE LA GESTIÓ PÚBLICA TEXTOS LEGALS, MATERIALS PER PRACTICAR, DADES EMPÍRIQUES

Juli Ponce Solé

Catedràtic de Dret Administratiu Universitat de Barcelona

tirant lo blanch València, 2020

Copyright ® 2020 Tots els drets reservats. Ni la totalitat ni part d’aquest llibre pot reproduir-se o transmetre per cap procediment electrònic o mecànic, incloent fotocòpia, enregistrament magnètic, o qualsevol emmagatzematge d’informació i sistema de recuperació sense permís escrit del autor i de l’editor. En cas d’errades i actualitzacions, l’Editorial Tirant lo Blanch publicarà la pertinent correcció a la pàgina web www.tirant.com.

© TIRANT LO BLANCH EDITA: TIRANT LO BLANCH C/ Arts Gràfiques, 14 - 46010 - Valéncia TELFS.: 96/361 00 48 - 50 FAX: 96/369 41 51 Email: tlb@tirant.com www.tirant.com Llibreria virtual: www.tirant.es ISBN: 978-84-1355-879-0 Si té alguna queixa o suggeriment, envieu-nos un mail a: atencioncliente@tirant.com. En cas de no ser atesa la seva suggeriment, si us plau, llegeixi en www.tirant.net/index.php/empresa/politicas-de-empresa nostre procediment de queixes. Responsabilitat Social Corporativa: http://www.tirant.net/Docs/RSCTirant.pdf

“Lo que no hemos tenido que descifrar ni aclarar mediante un esfuerzo personal, lo que ya estaba claro anteriormente a nosotros, no es nuestro” Marcel PROUST, El tiempo recobrado (En busca del tiempo perdido, Vol. VII)

“No hi ha dubte que l’economia, o el dret públic, en el qual ensenya sobre aquest particular, proporcionant els insinuats avantatges, és l’art de fer feliços els homes en allò temporal. El dret privat és certament utilíssim: ni pretenc jo disminuir en gens els avantatges, que d’ell resulten a l’estat, i l’estretíssima obligació, que té tot jurista, d’estar perfectament instruït en ell per no perjudicar a tercer: però tot ell es redueix a que cadascun sàpiga el que és seu, o el dret, que li toca; el públic a donar-ho, i conservar-ho per mitjà dels judicis, i a augmentar-lo amb el comerç, i economia, fent aquesta, que les hisendes dels particulars, que no donarien si no un tres o quatre per cent, rendeixin vuit, deu o més, obrint la circulació amb camins, canals, ponts, disminució de drets, franquícies, premis, bona proporció en els tributs, i amb molts altres mitjans, que suggereix la prudència econòmica. Quina cosa més a propòsit de la quietud i obediència dels vassalls, que el que tots tinguin ocupació, mitjà de subsistir amb ella, família i béns que perdre?” Ramón LÁZARO DE DOU Y DE BASSOLS (Barcelona, 1742-Cervera, 1832. Professor de Dret, va ser escollit diputat provincial per Catalunya i primer president de les Corts de Cadis al 1810). El paràgraf s’extreu d’Instituciones del derecho público general de España con noticia del particular de Cataluña y de las principales reglas de gobierno en cualquier estado (1800) (facsímil editat per Banchs editor, Barcelona, 1975). El text original és en castellà i el què es reprodueix és una traducció, feta i revisada per Rubén Garcia Cebollero i Anna Carreras i Aubet i es troba inclosa al llibre Dret, juristes i gestió pública a Catalunya. Lectures de Dret públic català seleccionades amb motiu del centenari de l’Escola d’Administració Pública de Catalunya, EAPC, 2012, pàg. 18.

Índex Introducció............................................................................................................................ 17 Abreviatures utilitzades......................................................................................................... 27

1. ELS FONAMENTS I LES BASES CONSTITUCIONALS DEL DRET ADMINISTRATIU 1.1 Els fonaments del dret administratiu............................................................................. 29 1.1.1 El dret administratiu com a ordenament jurídic i com a ciència jurídica. Dret administratiu i ciències socials........................................................................... 29 1.1.2 Tipus d’activitat administrativa. La inactivitat administrativa com un supòsit de mala administració............................................................................................ 34 1.1.3 El dret de les administracions públiques: dret administratiu, dret públic i dret privat. Criteris de definició de l’Administració pública....................................... 39 1.1.4 La formació i l’evolució històrica del dret administratiu.................................... 43 1.1.5 L’evolució del Dret Administratiu i de la gestió pública en les darreres dècades.. 59 1.1.6 Dret administratiu, globalització i Dret europeu................................................ 75 1.2 Les bases constitucionals del dret administratiu; la posició jurídica i institucional de l’Administració pública................................................................................................. 79 1.2.1 L’estat de social, democràtic de dret i autonòmic. Els drets socials com autèntics drets subjectius exigibles. Vies de legitimació democràtica de les Administracions Públiques i govern obert. Estat de Dret i Estat amb dret.................................... 79 a) Estat Social i Dret Administratiu.................................................................. 80 b) L’Estat Democràtic i Dret Administratiu....................................................... 91 b.1 Democràcia representativa i AP............................................................ 92 b.1.1 Principi de legalitat, normes i AP............................................... 92 b.1.2 La direcció de les AAPP pels governs........................................ 93 b.1.3 Democràcia directa, democràcia participativa i Dret Administratiu......................................................................................... 93 b.1.4 Transparència i Dret Administratiu........................................... 94 b.1.5 Govern obert, bon govern, bona administració i prevenció de la corrupció.................................................................................. 95 c) L’Estat de Dret............................................................................................. 96 c.1 Les conseqüències més importants de la clàusula d’Estat de Dret pel Dret Administratiu............................................................................... 97 c.1.1 El principi de legalitat i les AAPP.............................................. 97 c.1.2 Principi de tutela efectiva dels drets dels ciutadans.................... 97 c.1.3 Principi de garantia patrimonial................................................ 98 c.2 Quin Dret per les AAPP d’acord amb la CE?........................................ 98 c.2.1 Existeix una reserva constitucional de Dret Administratiu que imposi límits, fins i tot al legislador, en l’elecció de quin Dret facin servir les AAPP?............................................................... 98 c.2.2 Existeix una reserva constitucional per als òrgans judicials contenciós-administratius respecte del control de l’activitat administrativa?......................................................................... 100 d) L’Estat descentralitzat................................................................................... 101

Índex

1.2.2 La posició jurídica de les administracions públiques: legalitat; servei objectiu als interessos generals; autotutela; procediment; transparència; control de l’actuació administrativa, responsabilitat i garantia patrimonial........................................ 102 1.2.3 Els drets i deures dels ciutadans en les seves relacions amb les administracions públiques........................................................................................................... 107 a) La relació jurídica administrativa. Drets i deures dels ciutadans. La posició dels drets fonamentals i la seva rellevància en el dret administratiu.............. 107 a.1 Dret subjectius..................................................................................... 109 a.2 Obligació jurídica................................................................................. 111 a.3 Deures dels ciutadans........................................................................... 111 a.4 Interessos legítims................................................................................ 112 a.5 Quins tipus d’interessos legítims existeixen?......................................... 113 b) L’estatut d’interessat..................................................................................... 114 c) En especial: el dret d’accés a la informació pública i el dret a una bona administració................................................................................................... 116 c.1 El dret d’accés a la informació pública................................................. 117 c.2 El dret a una bona administració.......................................................... 119 1.2.4 Principi de legalitat i potestats administratives................................................... 126 a) Vinculació a la llei i al Dret. Definició, implicacions..................................... 126 b) Potestats administratives: atribució; potestats reglades i discrecionals. Tipus de marge d’apreciació; elements i abast del seu control................................ 127 b.1 Atorgament d’una potestat administrativa reglada............................... 127 b.2 Atorgament d’una potestat administrativa discrecional........................ 128 b.2.1 Què és la discrecionalitat?......................................................... 128 b.2.2 Que no és la discrecionalitat: ni llibertat de l’administració pública ni indiferència jurídica respecte al seu exercici. Contra la mala administració i la corrupció...................................................... 129 b.2.3 Com hauria de ser l’exercici de la discrecionalitat? La discrecionalitat no és arbitrarietat i ha de ser bona administració......... 130 b.3 Els conceptes jurídics indeterminats sense marge de valoració i amb marge de valoració............................................................................... 132 b.4 El correcte exercici de la discrecionalitat i el seu control jurídic............ 134 b.5 Proposta de llista de verificació de la correcció jurídica de l’exercici de la discrecionalitat................................................................................. 136 b.6 En particular: possibilitats i límits de la jurisdicció contenciosa administrativa (remissió).............................................................................. 137 1.3 Per practicar i aprendre més.......................................................................................... 138

2. LES FONTS DEL DRET ADMINISTRATIU 2.1 El sistema de fonts. Algunes dades empíriques............................................................... 171 2.1.1 El sistema de fonts. Atenció especial a la potestat reglamentària i als principis de bona regulació................................................................................................... 179 2.1.2 Les disposicions de caràcter general i els reglaments: noció; fonament; tipus; procediment d’elaboració; límits i controls........................................................ 183 a) Noció........................................................................................................... 183 b) Fonament..................................................................................................... 185 c) Tipus............................................................................................................ 186 c.1 Tipus de reglaments en funció de la seva relació amb la llei.................. 186 c.1.1 Reglaments independents (anomenats utilitzant l’expressió llatina prater legem, és a dir, fora de la llei).......................................... 187

Índex

c.1.2 Reglaments executius (anomenats secundum legem, és a dir, d’acord amb la llei)................................................................... 188 c.1.3 Reglaments de necessitat (anomenats contra legem, és a dir, en contra de la llei)........................................................................ 188 c.1.4 Reglaments locals................................................................................. 189 c.2 Tipus de reglaments en funció de qui els dicta...................................... 194 c.3 Tipus de reglaments en funció del destinatari....................................... 195 d) Procediment d’elaboració............................................................................. 195 e) Límits........................................................................................................... 202 f) Controls....................................................................................................... 204 f.1 El control per la mateixa administració................................................ 205 f.1.1 Derogació................................................................................. 205 f.1.2 Revisió d’ofici........................................................................... 205 f.1.3 Recurs administratiu contra acte fundat únicament en un reglament.......................................................................................... 205 f.2 El control pels tribunals de justícia....................................................... 205 f.2.1 La jurisdicció contenciosa administrativa-administrativa. Declaració d’il·legalitat...................................................................... 205 f.2.2. La resta de jurisdiccions. Inaplicació......................................... 208 2.1.3 La distinció entre acte administratiu i disposició de caràcter general; noció i abast de les instruccions.............................................................................................. 209 2.1.4 Altres fonts del dret administratiu: referència especial als principis generals del dret i al dret europeu. La funció del precedent administratiu............................. 217 2.2 Per practicar i aprendre més.......................................................................................... 224

3. L’ORGANITZACIÓ ADMINISTRATIVA I ELS EMPLEATS PÚBLICS 3.1 L’organització administrativa. Algunes dades empíriques.............................................. 239 3.1.1 Principis constitucionals i europeus de l’organització administrativa................. 242 3.1.2 Elements bàsics de l’organització administrativa. La distinció entre persona jurídica i òrgan administratiu. Òrgans actius i consultius; òrgans centrals i perifèrics; òrgans unipersonals i col·legiats. Òrgans de direcció política; òrgans directius i unitats de gestió administrativa. Les relacions interadministratives i les relacions interorgàniques.................................................................................................. 246 3.1.3 Pluralitat i tipologia d’administracions públiques i altres ens del sector públic: administracions territorials; ens instrumentals; administracions corporatives; autoritats administratives independents............................................................. 254 3.1.4 Reflexions finals................................................................................................. 309 3.2 La funció pública.......................................................................................................... 311 3.2.1 Algunes dades empíriques. Principis constitucionals i europeus de la funció pública................................................................................................................... 311 a) Introducció. La funció pública. Paraules i significats.................................... 311 b) Algunes dades empíriques............................................................................ 314 c) El factor humà…i la intel·ligència artificial................................................... 316 d) Principis constitucionals i europeus de la funció pública.............................. 319 d.1 La situació abans de la CE de 1978: una mica d’història...................... 319 d.2 La Constitució de 1978, els principis constitucionals i els Estatuts d’Autonomia. El dret a una bona administració i la funció pública.............. 322 d.3 La situació després de la CE de 1978: principis europeus de la funció pública................................................................................................. 324 3.2.2 Concepte i àmbit de la funció pública; noció i classes d’empleats públics........... 325

Índex

a) Funcionaris de carrera.................................................................................. 327 b) Funcionaris interins...................................................................................... 329 c) Personal laboral........................................................................................... 329 d) Personal eventual......................................................................................... 330 e) Personal directiu........................................................................................... 330 3.2.3 Estructura i ordenació del personal al servei de l’Administració......................... 331 3.2.4 L’accés a la funció pública.................................................................................. 333 3.2.5 Els drets, l’ètica administrativa i els deures dels empleats públics....................... 339 3.2.6 Les situacions dels funcionaris........................................................................... 347 3.2.7 La responsabilitat dels funcionaris..................................................................... 348 3.2.8 La pèrdua de la condició de funcionari.............................................................. 349 3.2.9 Final: l’envelliment de la funció pública, la crisi econòmica i el futur de la intel· ligència artificial................................................................................................. 349 3.3 Per practicar i aprendre més.......................................................................................... 351

4. L’ACTUACIÓ FORMALITZADA DE L’ADMINISTRACIÓ 4.1 El procediment administratiu........................................................................................ 397 4.1.1. Concepte, rellevància, funcions i classes de procediment administratiu. Algunes dades empíriques............................................................................................... 397 4.1.2 La regulació del procediment administratiu....................................................... 403 4.1.3 La regulació del procediment administratiu....................................................... 404 a) La relació entre llei i reglament i la distribució de competències entre Estat i comunitats autònomes................................................................................. 404 b) Els principis generals i les seves funcions...................................................... 406 b.1 Principi d’oficialitat o obligació de deguda diligència i deguda cura..... 407 b.2 Principi contradictori........................................................................... 408 b.3 Principi antiformalista o in dubio pro actione...................................... 408 b.4 Principi de gratuïtat.............................................................................. 409 b.5 Principi d’economia processal.............................................................. 409 b.6 Imparcialitat......................................................................................... 410 b.7 Transparència....................................................................................... 411 b.8 Participació.......................................................................................... 411 b.9 Bona fe................................................................................................. 411 b.10 Confiança legítima............................................................................... 412 4.1.4 Elements del procediment administratiu: subjectes; fases i tràmits; el temps en el procediment administratiu i l’obligació de resoldre i de notificar....................... 413 a) Subjectes...................................................................................................... 413 a.1 L’administració que actua..................................................................... 414 a.2 Els privats que s’hi relacionen.............................................................. 414 b) Fases i tràmits.............................................................................................. 416 b.1 Fase d’iniciació..................................................................................... 417 b.1.1 Inici d’ofici (arts. 58 i ss.).......................................................... 417 b.1.2 Inici a sol·licitud de persona interessada.................................... 420 b.2 Fase d’instrucció (arts. 75 a 83)............................................................ 426 b.2.1 Al·legacions i informació pública (art. 76 i art. 83)................... 426 b.2.2 Prova (arts. 77 i 78 LPAC)........................................................ 428 b.2.3 Informes (arts. 79 i 80 LPAC)................................................... 429 b.2.4 Audiència (art. 84).................................................................... 431 b.3 Terminació (arts. 84 i ss.)..................................................................... 433 b.3.1 Resolució (art. 88).................................................................... 433

Índex

b.3.2 b.3.3 b.3.4 b.3.5

Terminació convencional (art. 86 LPAC)................................... 435 Desistiment i renúncia (art. 93)................................................. 437 Caducitat (arts. 25 i 95)............................................................ 437 Impossibilitat material de continuar el procediment (art. 21, art. 84.2)......................................................................................... 438 b.3.6 Silenci administratiu (remissió)................................................. 438 c) El temps en el procediment administratiu i obligació de resoldre i notificar.. 439 c.1 El temps en el procediment administratiu............................................. 439 c.1.1 En procediments administratius no electrònics.......................... 441 c.1.2 Procediments electrònics........................................................... 444 c.2 Obligació de resoldre i notificar: el silencia administratiu..................... 446 c.2.1 Quin és el termini que tenen les AAPP per resoldre i notificar la resolució que posi fi als procediments?...................................... 447 c.2.2 Què passa si s’incompleix el termini per resoldre i notificar la resolució per part de l’AP?........................................................ 449 4.2 L’acte administratiu....................................................................................................... 458 4.2.1 Concepte i elements dels actes administratius: consideració especial de la motivació.................................................................................................................. 458 4.2.2 Validesa i eficàcia dels actes administratius. Distinció........................................ 497 4.2.3 La validesa i la legalitat de l’acte administratiu: presumpció; causes d’invalidesa; tipologia de situacions, conseqüències i remeis................................................... 501 a) Les irregularitats no invalidants................................................................... 503 b) Anul·labilitat................................................................................................ 504 c) Nul·litat de ple Dret..................................................................................... 505 4.2.4 L’eficàcia de l’acte administratiu. Requisits i conseqüències................................ 509 a) Notificació................................................................................................... 511 a.1 Quins actes cal notificar?...................................................................... 514 a.2 A qui s’ha de notificar?......................................................................... 514 a.3 Quin ha de ser el contingut de la notificació?....................................... 514 a.4 Què succeeix si no és notifica l’acte, si es notifica per l’AP tard o si la notificació és defectuosa?..................................................................... 514 a.5 Com ha de practicar-se la notificació? Notificacions electròniques i en paper.................................................................................................... 515 a.6 Que passa si no es pot practicar la notificació?..................................... 519 b) Publicació..................................................................................................... 519 4.2.5 L’extinció i l’execució de l’acte administratiu..................................................... 523 a) Quins requisits han d’existir perquè l’AP pugui exercir aquest privilegi?...... 525 b) Com ho ha de fer l’AP?................................................................................ 526 4.3 Per practicar i aprendre més.......................................................................................... 531

5. ELS CONTROLS JURÍDICS DE L’ACTUACIÓ ADMINISTRATIVA 5.1 Controls interns............................................................................................................ 542 5.1.1 Panorama general dels diferents tipus de controls en via administrativa. Nocions i distincions fonamentals. La revisió i la revocació d’actes; els recursos administratius; altres mecanismes de resolució de conflictes i de control........................ 542 5.1.2 Els recursos administratius: concepte, elements, classes, procediment................. 544 a) Autoritat que resol el recurs......................................................................... 545 b) Recurrent..................................................................................................... 545 c) Actes recurribles........................................................................................... 547 d) Requisits de l’escrit d’interposició del recurs................................................ 548

Índex

e) Principis i regles del procediment administratiu de recurs............................. 549 f) La suspensió dels efectes de l’acte impugnat................................................. 550 g) Classes de recursos....................................................................................... 553 g.1 Recursos administratius ordinaris........................................................ 553 g.2 El recurs d’alçada (arts. 121 i 122 LPAC)............................................. 554 g.2.1 Tipus d’acte administratiu que es pot recórrer amb aquest recurs........................................................................................... 554 g.2.2 Davant de qui i en quin termini es presenta el recurs i qui resol. 554 g.2.3 Termini per resoldre i notificar la resolució............................... 554 g.2.4 Efectes del silenci...................................................................... 554 g.2.5 Impossibilitat de doble recurs d’alçada ni de recurs de reposició posterior................................................................................... 555 g.2.6 Obligatorietat del recurs........................................................... 555 g.3 El recurs (potestatiu) de reposició (arts. 123 i 124 LPAC)..................... 556 g.3.1 Tipus d’acte administratiu que es pot recórrer amb aquest recurs........................................................................................... 556 g.3.2 Davant de qui i en quin termini es presenta el recurs i qui el resol.......................................................................................... 558 g.3.3 Termini per resoldre i notificar la resolució............................... 559 g.3.4 Efectes del silenci...................................................................... 559 g.3.5 Impossibilitat de doble recurs de reposició ni de recurs posterior d’alçada.................................................................................... 559 g.3.6 És un recurs potestatiu.............................................................. 559 g.3 Recurs extraordinari de revisió (arts. 125 i 126 LPAC)......................... 561 g.3.1 Tipus d’acte administratiu que es pot recórrer amb aquest recurs........................................................................................... 561 g.3.2 Davant de qui i en quin termini es presenta el recurs i qui resol. 562 g.3.3 Termini per resoldre i notificar la resolució............................... 562 g.3.4 Efectes del silenci...................................................................... 563 g.3.5 Impossibilitat de doble recurs extraordinari de revisió.............. 563 g.4 Recursos administratius especials......................................................... 566 g.4.1 Reclamacions economicoadministratives................................... 566 g.4.2 Altres (recurs especial en matèria de contractació pública, etc.). 567 5.1.3 La revisió i la revocació d’actes: supòsits, tipologia de situacions, procediment.. 571 a) Revisió d’ofici............................................................................................... 574 b) Declaració de lesivitat.................................................................................. 577 c) Revocació..................................................................................................... 578 c.1 Revocació d’actes desfavorables o de gravamen per motius d’oportunitat........................................................................................................ 579 c.2 Revocació d’actes desfavorables per motius de legalitat........................ 581 c.3 Principi d’irrevocabilitat dels actes favorables o declaratius de drets per motius d’oportunitat............................................................................ 584 c.4 Excepcions als principi d’irrevocabilitat d’actes favorables o declaratius de drets per motius d’oportunitat......................................................... 584 d) Rectificació d’errors..................................................................................... 585 5.2 Per practicar i aprendre més.......................................................................................... 586 5.3 El control de la jurisdicció contenciosa administrativa.................................................. 588 5.3.1 Àmbit, extensió i límits de la jurisdicció contenciosa administrativa.................. 588 a) Introducció................................................................................................... 588 b) Dades empíriques i realitat del contenciós administratiu.............................. 593

Índex

c) Àmbit i extensió de la jurisdicció contenciós administrativa. Els seus límits i l’abús de jurisdicció...................................................................................... 597 5.3.2 Implicacions fonamentals del dret a la tutela judicial efectiva i de la configuració constitucional del control judicial de l’activitat administrativa. L’efectivitat en la tutela cautelar i en l’execució de les decisions jurisdiccionals............................. 602 5.3.3 La planta jurisdiccional i les competències dels jutges i tribunals: criteris generals..................................................................................................................... 604 5.3.4 El procés contenciós administratiu, elements fonamentals: les parts, l’objecte, el procediment, la terminació i els recursos. Referència als procediments especials, en particular el de protecció de drets fonamentals.............................................. 612 a) Qüestions comunes als procediments del contenciós-administratiu.............. 613 a.1 capacitat processal, legitimació, representació i defensa. Objecte del recurs................................................................................................... 613 a.2 L’objecte del recurs............................................................................... 618 a.2.1 Recurs contra actes administratius (expressos o presumptes)................ 618 a.2.2 Recurs contra disposicions de caràcter general o reglamentari.............. 619 a.2.3 Recurs contra la inactivitat de l’Administració..................................... 621 a.2.4 El recurs contra l’actuació material en via de fet................................... 624 a.3 Mesures cautelars i la seva vinculació amb l’art. 24 CE........................ 628 a.4 Costes processals.................................................................................. 632 a.5 Terminis............................................................................................... 633 b) Els procediments davant de la jurisdicció contenciosa administrativa........... 634 b.1 El procediment en primera o única instància (arts. 43 i ss)................... 634 b.1.1 Interposició del recurs, admissió i actuacions preparatòries....... 634 b.1.2 Actuacions preparatòries........................................................... 636 b.1.3 Activitat instructora del procediment........................................ 636 b.1.4 Vista o conclusions................................................................... 637 b.1.5 Acabament................................................................................ 637 b.2 El procediment abreujat (art. 78 LJCA)................................................ 638 b.3 Els procediments especials (arts. 114 i ss)............................................. 639 b.3.1 Protecció dels drets fonamentals de la persona.......................... 639 b.3.2 Qüestió d’il·legalitat.................................................................. 640 b.3.3 Suspensió administrativa prèvia d’acords.................................. 641 b.3.4 Procediment per a la garantia de la unitat del mercat................ 641 b.3.5 Procediment per la declaració judicial d’extinció de partits polítics.......................................................................................... 641 b.4 Els recursos.......................................................................................... 642 b.4.1 Contra providències i autes....................................................... 642 b.4.2 Recurs d’apel·lació contra sentències......................................... 642 b.4.3 Recurs de cassació i recurs de cassació autonòmic.................... 642 b.4.4 Recurs de revisió....................................................................... 646 c) L’execució de les sentències.......................................................................... 646 c.1 Qüestions generals: la vinculació amb l’art. 24 CE............................... 646 c.2 Procediment d’execució de sentència.................................................... 647 c.3 Execució de sentència que declara la invalidesa d’un acte administratiu o disposició.......................................................................................... 648 c.4 Execució de sentència que condemna a fer alguna cosa a l’AP.............. 648 c.5 Execució de sentència que condemna al pagament de quantitat líquida......................................................................................................... 649

Índex

5.4 Breus reflexions sobre el Dret administratiu global i el control de l’Administració: jurisdicció contenciosa administrativa i arbitratge internacional.......................................... 649 5.5 Per practicar i aprendre més.......................................................................................... 651

6. LA RESPONSABILITAT PATRIMONIAL DE L’ADMINISTRACIÓ PÚBLICA 6.1 Introducció. Dades empíriques. Marc normatiu i funcions de la responsabilitat patrimonial................................................................................................................................ 657 6.2 Característiques generals de la responsabilitat patrimonial............................................ 664 6.3 Requisits per la concurrència de responsabilitat i bona administració........................... 666 6.4 Extensió i càlcul de la reparació.................................................................................... 680 6.5 Vies per reclamar la responsabilitat. Procediment administratiu de reclamació de la responsabilitat. Reclamació en via judicial. El principi d’unitat jurisdiccional. La responsabilitat civil de l’Administració derivada de delicte................................................ 681 6.5.1 Via administrativa.............................................................................................. 681 a) Procediment general..................................................................................... 681 b) Procediment abreujat................................................................................... 682 6.5.2 Via judicial......................................................................................................... 683 6.6 Responsabilitat de l’Estat legislador, de l’Administració judicial i del Tribunal Constitucional............................................................................................................................ 684 6.6.1 Aplicació per una AP de Lleis declarades inconstitucionals pel TC..................... 685 6.6.2 Aplicació per una AP d’una norma contrària a la UE......................................... 685 6.6.3 Aplicació per una AP d’una llei no declarada inconstitucional però que genera danys................................................................................................................. 686 a) La llei té naturalesa expropiatòria................................................................ 686 b) La llei no té naturalesa expropiatòria però genera danys.............................. 686 6.7 Per practicar i aprendre més.......................................................................................... 687

7. EPÍLEG. EL DRET ADMINISTRATIU I LA SEVA EVOLUCIÓ FUTURA 7.1 Reflexions conclusives................................................................................................... 697 7.2 Tendències futures......................................................................................................... 705 7.2.1 Dret Administratiu, trandisciplinarietat i anàlisis empíriques............................. 705 7.2.2 Àmbits de desenvolupament.............................................................................. 709 7.3 El Dret administratiu i la gestió pública després de la pandèmia de la Covid-19........... 711 7.4 Per practicar i aprendre més.......................................................................................... 715

Introducció El present manual intenta presentar els fonaments del Dret Administratiu d’una manera concisa, clara i visual, intentant que atragui l’atenció de la lectora o el lector, mitjançant la referència continua a altres branques del Dret, a altres ciències, a elements culturals, artístics, literaris…, utilitzant vincles d’internet a vídeos, àudios, notícies de premsa, esquemes… En definitiva, es tracta d’un manual que reflecteix gairebé 30 anys d’experiència docent i de coordinació de plans docents, recercadora i de transferència de coneixement, escrit amb la voluntat d’ajudar a les persones que vulguin aprendre Dret administratiu (siguin juristes o no juristes). El manual està vinculat, és clar, a un mètode docent determinat, que intenta afrontar el repte de l’assoliment d’una docència de qualitat del dret administratiu. En funció d’aquest mètode docent, l’estructura i contingut del manual s’ha basat en la resposta a cinc preguntes, que són, en la nostra opinió, claus: 1) A qui s’ensenya Dret Administratiu? 2) Per a què s’ensenya Dret Administratiu? 3) Què hauria d’ensenyar-se? 4) Com hauria d’ensenyar-se el Dret Administratiu? 5) Quant Dret Administratiu hauria d’ensenyar-se i com caldria avaluar? Es pot veure, per exemple, FONT LLOVET, Tomàs, “Enseñanza, aprendizaje y educación en el Derecho administrativo”, Revista de administración pública, 2000, num. 153, p. 251-266, disponible en obert al web de la revista.

Respostes que han de tenir en compte dos fets que han impactat en la docència universitària del Dret en general i de l’administratiu en particular, com són la posada en marxa en les darreres dècades de l’anomenat Procés de Bolonya, és a dir el conjunt de mesures que volen configurar l’Espai Europeu d’Ensenyament Superior, o EEES i de la Llei 34/2006, de 30 de octubre, sobre el acceso a las profesiones de Abogado y Procurador de los Tribunales. Respecte a la pregunta a qui s’ensenya Dret Administratiu, un factor important a tenir en compte per poder respondre-la adequadament és el de la pluralitat i l’heterogeneïtat. Pluralitat d’alumnes, la qual cosa implica diferents necessitats d’aprenentatge, perquè no estan en la mateixa situació un farmacèutic, un economista o un jurista, encara que tots hagin d’aprendre Dret Administratiu.

Introducció

Però també pluralitat i heterogeneïtat dins d’un mateix context educatiu, per exemple el dels juristes, perquè el manual pot ser útil a opositors i a estudiants, al seu torn amb molt diferents inquietuds, bagatges personals i treballs, perquè són o seran futurs operadors jurídics en diverses branques (funció judicial, exercici de l’advocacia, Administracions Públiques…). Aquesta pluralitat i heterogeneïtat comporta un repte d’adequació a diferents necessitats, un repte de docència conscientment polièdrica, temptativament transdisciplinari, per adequar-se a tal complexitat, sense renunciar per això al rigor i qualitat. Quant a la segona i tercera pregunte, és a dir per a què s’ensenya Dret Administratiu i què s’ensenya, el punt de partida sembla clar: S’ensenya… Dret Administratiu per aprendre… Dret Administratiu. Però només Dret Administratiu? I quin Dret Administratiu? Creiem que l’ensenyament del Dret Administratiu hauria de comportar l’ensenyament de continguts, d’habilitats i aptituds i de valors constitucionals. Quant als continguts, apareix clara la importància de les categories generals com a elements vertebradors i garantidors de coherència del sistema. Respecte a les habilitats i aptituds, entre elles estarien no sols l’essencial del denominat “pensar com a juristes”, sinó també dots comunicatius, orals i escrites, lideratge, capacitat de gestió del canvi o treball en equip, per exemple. Quant als valors constitucionals, hem de remetre’ns en aquest punt a l’art. 27.2 CE, que subratlla com l’ensenyament, també la jurídica, ha de tenir per objecte “el ple desenvolupament de la personalitat humana en el respecte als principis democràtics de convivència i als drets i llibertats fonamentals”. En definitiva, la Universitat ha d’ajudar a formar les estructures mentals, a construir la seva màquina de pensar jurídica, com assenyala SANTAMARÍA PASTOR (en el pròleg al llibre de ESCUIN, V., El acceso del personal y la provisión de puestos de trabajo en la Administración del Estado y de las CCAA, INAP, 1986. L’adquisició intensiva d’informació tindrà el seu moment posterior, per exemple, en el marc d’unes oposicions. “Lo demás es experiencia, que ni se enseña ni se aprende, se adquiere”, com indica Luís MARTÍN REBOLLO (Leyes administrativas. Manual y normas básicas, Civitas Thompson Reuters, 2016, 2ª edició, pàg. 727)

Finalment, la qüestió de l’ètica en els estudis de Dret (administratiu).

Introducció

El sentit d’aquesta formació no hauria de ser una memorització automatitzada de regles deontològiques, si no un autèntic exercici de treball d’empatia a través de dilemes ètics, amb la finalitat de potenciar la intel·ligència emocional dels futurs juristes. Es dirà que voler evitar la corrupció amb formació ètica és ingenu i que l’ètica ha de venir apresa de casa. Però és essencial incidir en fases primerenques formatives per establir fonaments sòlids, perquè l’ètica és un múscul que ha de practicar-se en el gimnàs universitari, no sols a la sala de musculació intel·lectual, si no també en l’emocional. D’aquí la importància dels programes de clíniques jurídiques i dels postgraus específics. Que poden completar-se amb la docència de tècniques com l’atenció plena (mindfulness, ja en ús en l’àmbit jurídic), per afrontar les tensions que sorgiran en el futur, quan fer el correcte entri en pugna amb el possible i exigit per les circumstàncies, els clients o els caps. Acabem, doncs, amb l’anomenada ètica de l’amoralitat dels advocats i altres professionals del Dret: una neutralitat moral professional, que separaria aquesta de la moral personal. Amb poc èxit, a la vista dels trastorns mentals que afecten amb singular virulència a aquests professionals… Com va assenyalar KARL LLEWLLYN, un rellevant jurista nord-americà (la traducció és nostre): “La compassió sense tècnica és un caos; i la tècnica sense compassió és una amenaça”. Potser els diversos casos de corrupció en els quals s’han vist implicades persones de formació jurídica en els darrers anys puguin suposar en el futur un revulsiu com va suposar el Watergate als EE.UU i l’ètica jurídica, en el sentit aquí exposat, pugui ocupar un major espai de l’actual en la formació dels juristes. La resposta a la quarta pregunta, això és com hauria d’ensenyar-se el Dret administratiu, ve condicionada per les anteriorment ofertes. Hauria d’ensenyar-se el Dret Administratiu, des del nostre punt de vista, de tal manera que es potenciés l’enteniment de les institucions bàsiques (des d’una perspectiva funcionalista i realista, no positivista formalista). Com assenyala Alejandro NIETO (Testimonios de un Jurista (1930-2017), INAP-Global Law Press Editorial Derecho Global, pàginas 395 y 398) “el realismo jurídico pone un énfasis especial tanto en la ley positiva como en los comportamientos públicos y sociales practicados de hecho a la hora de realizar la ley. (…) su objetivo es ayudar a los juristas a entender como está funcionando el Derecho en la sociedad. A cuyo efecto —y tal es su gran secreto— no se contenta con analizar las leyes sino que, además, tiene en cuenta las decisiones singulares (de los jueces, auto-

Introducció ridades administrativas e individuos y los comportamientos humanos de quienes operan con unas y otras”

A més, cal també desenvolupar la pràctica de les habilitats i aptituds al·ludides i l’enteniment dels valors constitucionals implicats en l’ús del Dret. Tot plegat, de tal manera que es fomenti l’adquisició del bagatge que permeti un aprenentatge innovador en el futur, nodrit d’un raonable i raonat esperit crític. A tal fi, considerem que l’ús exclusiu de la classe magistral pot ser insuficient i, fins i tot, contraproduent, ja que no sempre permet el desenvolupament de les habilitats i aptituds esmentades necessàries per a l’aprenent de Dret Administratiu. Per això ens sembla imprescindible usar diverses tècniques docents al llarg del curs, intercanviant-les. En aquesta combinació de diferents mètodes docents, àmpliament coneguts per tots, el paper de les noves tecnologies pot ser d’interès, com hem tingut ocasió de comprovar personalment. Noves tecnologies que, ha d’advertir-se, s’emprin o no en la pràctica docent, no deixen d’impactar, si més no indirectament, en aquesta. Efectivament, les actuals promocions d’estudiants són persones natives digitalment. Fet històricament nou que condiciona les seves preferències sobre com rebre i processar informació, inclosa la jurídica. I el professor de Dret Administratiu ha de ser conscient d’aquest fet, el qual, si bé té potencialitats per explorar, no deixa de presentar problemes. Com ha estat assenyalat, pel director dels estudis PISA (GONZÁLEZ GONZÁLEZ, J. C. y GUTIÉRREZ DÍAZ, M., Formación innovadora, INAP, 2013, pp. 18 y 23, respectivament): “la educación en nuestros días es mucho más que fomentar maneras de pensar que favorezcan enfoques creativos y críticos a la resolución de problemas y toma de decisiones. Es también fomentar maneras de trabajar basadas en la comunicación y la colaboración y en el dominio de las herramientas que requieren, tales como la capacidad de reconocer y usar el potencial de las nuevas tecnologías, así como evitar sus riesgos”.

Perquè: “De hecho, el cambio de un sistema basado en la acumulación de conocimientos a un sistema basado en el desarrollo de competencias, definidas como un conjunto equilibrado de conocimientos, destrezas y actitudes, es quizá el cambio más importante y radical que se está dando actualmente en educación”

Un problema per aconseguir l’apuntat és la falta actual de maduresa de l’estudiant universitari associada a un fenomen general que ha estat estudiat consistent en l’allargament de l’adolescència en les nostres societats, que ara duraria dels 10 als 24 anys, com ha estat analitzat en un article de gener de 2018 per la revista The Lancet Child and Adolescent Health (SAWYER, SUSAN M ET AL., “The age