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ANÁLISIS ECONÓMICO, JURÍDICO Y FISCAL DEL JUEGO

MIGUEL MAZÓN HERNÁNDEZ

tirant lo b anch Valencia, 2007

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“Uno es en el juego lo que es en la vida: una extensión de sus propias dudas, de su osadía, de los rasgos personales que le caracterizan.” Ferran Torrent, La vida en el abismo (2004)

ÍNDICE PRÓLOGO ...........................................................................................

INTRODUCCIÓN ...............................................................................

I. ANTECEDENTES HISTÓRICOS ........................................

1. El juego a lo largo de la Historia ..................................

2. El juego en España, 1276-1977 .......................................

II. LA NORMATIVA ESPAÑOLA DEL JUEGO .....................

1. Introducción ......................................................................

2. El Derecho Común ...........................................................

3. La regulación del juego público ...................................

4. Entidad pública de loterías y apuestas del estado (LAE) ................................................................................... 4.1. La Lotería ..................................................................... 4.1.1. Historia de la lotería ........................................ 4.1.2. Constitución y normativa ................................. 4.1.3. Estatuto de la LAE ........................................... 4.1.4. Euromillón ........................................................ 4.2. Datos económicos de la LAE ........................................ 4.3. Transferencias al tesoro público .................................. 4.4. Red de ventas. Inversión publicitaria .........................

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5. Entitat autónoma de jocs i apostes (EAJA)................ 5.1. Creación y normativa .................................................. 5.2. Recaudación de apuestas ............................................. 5.3. Billetes, sorteos y premios ............................................ 5.4. Puntos de venta ............................................................

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6. Organización Nacional de Ciegos Españoles (ONCE) ............................................................................... 6.1. Estructura y organización ........................................... 6.2. Recursos económicos .................................................... 6.2.1. El cupón ............................................................

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ÍNDICE

6.2.2. Conflictos de competencias .............................. 6.2.3. Acuerdos Gobierno-ONCE ............................... 6.2.4. Perspectivas de futuro...................................... 6.3. Datos económicos del cupón ........................................ 6.4. Red de ventas. Inversión publicitaria ......................... 7. La regulación del juego privado ................................... 7.1. Concepto de juego privado ........................................... 7.2. Análisis competencias desde la perspectiva jurídicoadministrativa .............................................................

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III. ANÁLISIS COMPETENCIAL DESDE LA PERSPECTIVA JURÍDICO-ADMINISTRATIVA ...........................................

1. El juego, competencia de las comunidades autónomas ....................................................................................... 1.1. Constitución española de 1978 .................................... 1.2. Estatutos de autonomía ............................................... 1.3. Decretos de traspasos ................................................... 1.4. Conflictos de competencias ..........................................

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2. El Juego en la Unión Europea ......................................

IV. LA TRIBUTACIÓN DEL JUEGO EN EL SISTEMA TRIBUTARIO ESPAÑOL ............................................................. 1. La tributación sobre el juego ........................................ 1.1. Características generales ............................................. 1.2. Tasas sobre rifas, tómbolas. Apuestas y combinaciones aleatorias ...................................................................... 1.3. Tasa fiscal sobre los juegos de envite y azar ............... 1.3.1. El artículo 3 de Real Decreto Ley 16/77, de 25 de febrero ............................................................... 1.3.2. Adecuación de la tasa a la Constitución Española ........................................................................ 1.3.3. Potestad normativa de las Comunidades Autónomas ................................................................ 1.3.4. La tasa fiscal sobre el juego: coexistencia con el IVA .................................................................... 2. Valoración económica de la imposición sobre el juego ....................................................................................

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ÍNDICE

2.1. Características generales ............................................. 2.2. Cifras de recaudación ..................................................

V. ANÁLISIS DE LOS MERCADOS DEL JUEGO PRIVADO EN ESPAÑA .............................................................................

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1. Introducción ......................................................................

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2. Casinos ................................................................................ 2.1. Estructura de la oferta ................................................. 2.2. Estructura de la demanda ........................................... 2.3. Principales empresas gestoras de casinos por volumen de facturación ...............................................................

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3. Bingos ................................................................................. 3.1. Estructura de la oferta ................................................. 3.2. Estructura de la demanda ........................................... 3.3. Principales empresas gestoras de bingos por volumen de facturación ...............................................................

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4. Máquinas recreativas y de azar .................................... 4.1. Máquinas recreativas de tipo A ................................... 4.2. Máquinas recreativas de tipo B ................................... 4.2.1. Estructura de la oferta ..................................... 4.2.2. Estructura de la demanda ............................... 4.2.3. Principales empresas gestoras de máquinas recreativas por volumen de facturación .............

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5. Principales empresas del juego en el sector privado

162

6. La publicidad del juego privado en España ..............

168

7. La conferencia sectorial del juego ...............................

171

8. La actividad preventiva y la ludopatía .......................

173

VI. EL DESARROLLO DEL JUEGO A TRAVÉS DE INTERNET ...............................................................................

142

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179

1. Introducción ......................................................................

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2. Situación actual del juego en internet ........................

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ÍNDICE

3. Regulación del juego a nivel internacional ...............

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4. Posición de España ..........................................................

194

VII. CIFRAS GLOBALES DEL JUEGO .....................................

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1. Análisis de las cantidades jugadas...............................

201

2. Análisis de las cantidades gastadas .............................

214

VIII. ANÁLISIS MACROECONÓMICO DEL SECTOR DEL JUEGO ......................................................................................

219

1. Introducción .......................................................................

219

2. Estudio económico ............................................................

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3. Predicciones del juego......................................................

231

4. Aportación fiscal del juego ..............................................

234

5. Efectos redistributivos del juego ...................................

238

IX. CONCLUSIONES ...................................................................

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BIBLIOGRAFÍA .................................................................................

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Prólogo La actividad de los juegos en España está regulada por el Estado y las Comunidades Autónomas. Esta situación se fundamenta entre otros motivos, por ser una actividad que puede ser nociva para determinadas personas y porque los beneficios que se obtienen de la misma, una parte importante deben revertir a la propia sociedad. En España, la oferta de juegos, siempre bajo la tutela y reglamentación públicas, tiene desde 1977, diversos agentes responsables de su gestión, que van desde los estrictamente públicos, Loterías y Apuestas del Estado, a los privados (Casinos, Bingos, Máquinas) pasando por un punto intermedio, específico de nuestro país como es la Once (Cupón). Si tenemos en cuenta que en el año 2004 se jugaron más de veintisiete mil millones de euros y que casi cuatro mil millones de éstos fueron a las arcas públicas, entenderemos la importancia de este sector económico y de sus repercusiones sociales. A pesar de dicha relevancia social, política y económica resulta sorprendente la escasez de estudios que existen sobre esta actividad. Con este trabajo hemos intentado una aproximación al sector del juego desde su legalización en 1977 hasta la actualidad, explicando la evolución de los distintos juegos y los conflictos de competencias y de fiscalidad que se han generado no sólo entre las CC.AA. y la Administración Central, sino también entre los distintos Estados que forman la Unión Europea. Por último, la llegada de nuevos desafíos, tanto de tipo jurídico como económico y fiscal (territorialidad), que las nuevas tecnologías (Internet) van planteando a los profesionales de este sector tan dinámico, exigen pronosticar con bases rigurosas cómo va a evolucionar este sector en los próximos años.

INTRODUCCIÓN El juego entendido no tanto como actividad recreativa o lúdica, sino como una modificación patrimonial en cuanto designio del azar ha existido y practicado siempre. Sobre las motivaciones que inducen a jugar, siempre han entrado en colisión las argumentaciones de los que defienden el derecho de todos a jugar; con los que mantienen que el juego daña a las personas que lo practican a su entorno y a la sociedad, y por tanto hace falta evitarlo o protegerse. A lo largo de la historia, tal como se señala en los antecedentes históricos, el juego ha sido una actividad considerada como un fenómeno perverso, y por tanto peligroso y nocivo para las personas, que había que erradicar de las costumbres sociales de nuestro país. Para conseguirlo se ocupó una legislación severa que tipificó como delitos la organización de los juegos y su práctica organizado por los agentes privados, existiendo épocas más o menos democráticas en las que fue tolerado o permitido. Sin embargo, tales hechos no impedían que el propio Estado tuviera sus propias loterías y el resto de juegos fuera practicado pese a su ilegalidad por amplias capas sociales de la población. La filosofía y la literatura contemporáneas han mostrado una sensibilidad particular para retratar el tema del juego. Borges ha construido una fábula cuyas relaciones con nuestro mundo actual (excesivamente controlado y racionalizado) invitan a pensar la imbricación del desarrollo de la pasión por un juego de azar, en el caso la lotería y la organización sociopolítica, en cuyo seno se desarrolla. Dostoievski ha sabido retratar las transformaciones en la vida del jugador, como unos instintos utilitarios que busca en los juegos de casino pueden transformarse en atracciones fatales que marcan la pérdida de sentido

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para la existencia del jugador. Por último desde el punto de vista de la filosofía destacan planteamientos como el del filósofo francés Gilles Deleuze, que define al juego como una experiencia humana radicalmente excepcional, improductiva y alejada del mundo habitual. En cambio desde el punto de vista económico, existen muy pocos estudios, y los que existen tratan el tema de forma secundaria, de lo que esta actividad económica significa, de ahí la importancia de realizar un análisis económico de cada uno de los juegos autorizados y de su conjunto, tanto desde el punto de vista de la oferta como de la demanda y sus consecuencias, en factores como el empleo, la fiscalidad etc. Con la llegada de la democracia a España, y la aprobación de la Constitución en 1978, de esta situación tradicional, en que el juego legal era un limitado y raro fenómeno, en manos exclusivas de los poderes públicos, y el ilegal que se practicaba de forma semiclandestina, se pasó a otra bien distinta, y en la que el juego se le considera una actividad a desarrollar tanto por la Administración como por los agentes privados, con una fiscalidad específica, en el marco de un proceso de liberalización de servicios, dando lugar a la diferenciación entre juegos públicos y privados. En los primeros años de su legalización, se produjo lo que los expertos denominan el “effect champagne”, y ante la novedad un gran número de personas se acercaron a la práctica de los mismos. La Administración, a nuestro juicio, tuvo que dar respuesta regulando los mismos, en algunos casos deprisa y corriendo, dictando normas que con posterioridad había que modificar, por no haber previsto todas las circunstancias que afectaban a esta actividad, tanto desde el punto de vista jurídico-administrativo como fiscal, y cuyas consecuencias llegan hasta la actualidad. Por otra parte, a comienzos de los años 80, se produjo una descentralización de competencias de la Administración Cen-

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tral a las Comunidades Autónomas que se crearon como consecuencia del Estado Autonómico previsto en nuestra Constitución. A las mismas había que dotarles de competencias, y entre ellas fueron transferidas las del juego, así como de ingresos entre los que se incluyeron los provenientes de las tasas de juego. Las transferencias sobre el juego, han tenido una alta litigiosidad, tanto para determinar el alcance competencial de la misma, sobre todo los conflictos con los juegos de la LAE y de la Once, como desde el punto de vista fiscal, en cuanto a la concepción de la tasa, la posibilidad de los recargos sobre la misma y su coexistencia con el IVA, sobre todo después de nuestra integración en la Unión Europea a mediados de los años 80, entre la Administración Central y las respectivas Comunidades Autónomas. Todas estas circunstancias jurídicas, competenciales, fiscales y económicas van a ser los objetivos de estudio de esta Tesis Doctoral. En primer lugar será objeto de análisis el denominado juego público: El gestionado por la Administración Central, a través de la Entidad empresarial Loterías y Apuestas del Estado. En este apartado se analizan: su constitución, normativa, y datos económicos de todos los juegos que oferta en los que se incluyen, la Lotería, la Primitiva y las Quinielas, y la creación de nuevas loterías. Desde el punto de vista de la demanda se analizan las cantidades jugadas en cada uno de los juegos, los premios ofertados, así como el gasto por Comunidades Autónomas y por habitante, señalando las principales incidencias de los mismos. Por otra parte se analiza su red de ventas en todo el territorio nacional, la publicidad de sus juegos y las transferencias de sus

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ingresos al tesoro público de los últimos años así como la distribución de cada uno de ellos. Posteriormente se analizan también los juegos públicos de la, única Comunidad Autónoma que los ha creado hasta ahora, Cataluña. En efecto la Generalitat de Cataluña, ha creado la Entitat Autónoma de Jocs i Apostes (EAJA), empresa pública encargada de explotar juegos específicos que se pueden desarrollar en su ámbito territorial. Pese a su reciente creación y a la falta de documentación, son objeto de estudio tanto la creación, normativa, juegos, premios y su red de ventas. Por último, en este apartado se estudia un hecho específico en el juego, en este caso el de la venta del Cupón, gestionado por la Organización Nacional de Ciegos Españoles. Se analiza sus antecedentes históricos desde su creación, la evolución de su normativa específica y estatutos, su relación con el Gobierno a través del Protectorado, haciendo especial hincapié en el Cupón pro Ciegos. En efecto, siendo el elemento esencial de ingresos de la Once, se estudia sus antecedentes, su evolución a lo largo de los años, las nuevas formas del cupón, así como la creación de nuevos juegos. Finalmente se realiza un estudio de las ventas de los distintos tipos de juego del Cupón, premios, gasto por Comunidades Autónomas y por habitante, su red de ventas, el uso de la publicidad y de las nuevas tecnologías para incrementar las mismas y hacerlo más competitivo. En segundo lugar se estudia los denominados juegos privados, separando los temas competenciales, fiscales y económicos. Por lo que respecta a las competencias de las Comunidades Autónomas, se estudia en el Capítulo III, todo el proceso de transferencias a través de los Estatutos de Autonomía, diferen-

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ciando las distintas formas como se realizaron. Se analiza el alcance de las competencias sobre el juego y el desarrollo normativo de cada una de las CCAA, así como los principales conflictos competenciales con la Administración Central y las resoluciones del Tribunal Constitucional al respecto. Por último en este Capítulo, se estudia nuestra integración en la Unión Europea, y los conflictos que existen entre la legislaciones nacionales y la europea en materia de juego, y si son o no incompatibles con la misma ,señalando la jurisprudencia del Tribunal de Justicia Europeo al respecto. En lo referido a la tributación del juego en el sistema tributario español, en el Capítulo IV, se hace una referencia a sus antecedentes históricos, y una separación entre la tributación por un lado de las Rifas, Tómbolas, Apuestas y Combinaciones Aleatorias, y por otro, la de Casinos, Bingos y Máquinas Recreativas y de Azar, previstos en el Real Decreto-Ley 16/77 de 25 de febrero. Este Decreto-Ley, es objeto de un estudio pormenorizado, en concreto su Art. 3, base de toda la imposición sobre el juego, estudiándose: en primer lugar su adecuación o no a la Constitución, dada su denominación de tasa y no de impuesto y las Sentencias del Tribunal Constitucional al respecto; en segundo lugar al haber sido transferido a las CCAA, como un ingreso en el sistema de financiación de las mismas, el alcance de sus competencias, la posibilidad de recargos etc y las sentencias del Tribunal Constitucional sobre los conflictos que se han originado; y en tercer lugar analizamos la mencionada tasa y su coexistencia con el IVA, después de nuestra integración europea y las sentencias del Tribunal de Justicia Europeo al respecto. En el Capítulo V, realizamos un análisis de los mercados de juego privado en España. Analizamos en primer lugar el mercado de Casinos, señalando el número de casinos, donde están ubicados, características

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de los mismos, visitantes, cantidades jugadas en los distintos tipos de juego que en los mismos se realizan, empleo que generan, así como las principales empresas gestoras de casinos. En segundo lugar analizamos el mercado de Bingos, señalando el número que existen en cada una de las CCAA, su tendencia a reducir su número, los ingresos de los mismos, el empleo que generan, sus características especiales así como las principales empresas gestoras de los mismos. Y en tercer lugar, el mercado de las Máquinas Recreativa y de Azar, diferenciando las de tipo A (recreativas) y B (premio). Se realiza un estudio del número existente, donde están ubicadas, sus ingresos, características especiales para su explotación, así como las principales empresas gestoras de las mismas. Se estudia la normativa sobre publicidad que pueden realizar los juegos privados, que es diametralmente opuesta a la de los juegos públicos, ya que estos realizan grandes campañas publicitarias y no los juegos privados que la tienen expresamente prohibida con el régimen sancionador correspondiente en caso de incumplimiento. Se incluye en este Capítulo, a la Conferencia Sectorial del Juego, que es un órgano creado entre la Administración Central y las CCAA, a efectos de coordinación entre las distintas administraciones competentes en materia de juego, que a mi juicio no ha tenido los resultados esperados. Se analiza la Actividad Preventiva y la Ludopatía, estudiando causas, síntomas, consecuencias personales y sociales, impulsando medidas preventivas y curativas para erradicar en lo posible dicha enfermedad. Este apartado finaliza, mencionado a las principales empresas del juego en España por su volumen de facturación, señalando sus principales participaciones y la tendencia creciente hacia la concentración. En el Capítulo VI, dada la importancia que están adquiriendo los juegos a través de Internet, se analiza, la situación actual,

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su uso, expansión y la reacción de distintos países ante el mismo, sobre todo por los problemas de territorialidad, fiscales y sociales que genera. Al existir un gran vacío normativo en muchos casos y en otros diversidad de normas para hacer frente a esta situación nueva, motiva que se estén expandiendo sin ningún tipo de reglamentación, afectando a otros sectores de juego, estudiando casos concretos de lo que está sucediendo en España. Se estudia las distintas alternativas de los países más importantes, ante este reto, y las posibles soluciones que han dado los mismos, organizaciones internacionales, la Unión Europea y la posición de España. En el Capítulo VII, se hace una análisis económico de todos los juegos en su conjunto tanto los gestionados por el sector público como el privado. Se analizan las cantidades jugadas y gastadas, de cada uno de los juegos, de los últimos años, viendo como han ido evolucionando las mismas. Se estudia también las cantidades jugadas y gastadas de los juegos públicos y privados, referidas al año 2003 y 2004, tanto desde el punto de vista de la oferta como de la demanda, su distribución por las Comunidades Autónoma, y el gasto por habitante. Finalmente, en el Capítulo VIII, se efectúa un análisis macroeconómico del sector del juego, exponiendo la situación actual de los estudios teóricos al respecto y planteando un modelo econométrico del juego en la economía española, con regresiones sobre el producto interior bruto y sobre el consumo nacional, a los que se añade una variable ficticia consistente en las expectativas de desempleo. Modelo econométrico que servirá para efectuar predicciones sobre las cantidades que se van a jugar en los próximos años. Se plantea también la aportación del juego a los presupuestos públicos, cuantificando la tasa fiscal del juego. Los resultados de nuestras estimaciones, así como las principales conclusiones de nuestro trabajo serán expuestas al final

I. ANTECEDENTES HISTÓRICOS 1. EL JUEGO A LO LARGO DE LA HISTORIA El juego forma parte de la propia naturaleza del ser humano, es por tanto tan antiguo como la humanidad misma, de ahí que el juego se manifieste en todas las culturas. Ya en las pinturas murales de la Edad de Piedra aparecen rituales descritos que pueden calificarse de actividades lúdicas, conociéndose la “Taba”, hueso de animal que adopta las funciones de un dado primitivo, desde el Pleistoceno Inferior. Y en el antiguo Egipto se señala la existencia de los dados y las damas, (en la pirámide de Keops se encontró una tablilla elaborada con anterioridad al 3000 antes de Cristo, en la que relata una partida de dados entre el dios de la noche Thot y la Luna). En las civilizaciones de la antigüedad, se interpreta hoy que el juego desempeñaba una función religiosa o mítico-mágica, y se le relaciona con ritos conducentes a la participación grupal. Sin embargo, en las civilizaciones clásicas, a pesar de mantenerse, aún, el espíritu religioso en ciertos juegos, no debe ocultarse el papel que desempeñaban otros juegos en la vida humana, siendo la competición y el azar (argon/alea) los elementos que van a definir los rasgos de una cultura determinada, y no la posición fatalista de que todas las cuestiones importantes de una sociedad se abandonasen a la suerte, como en el cuento de Jorge Luis Borges (1941) La lotería de Babilonia. Se dice también que en China, en el año 2.300 a.C., un emperador inventó el Go, antecedente del ajedrez; y que los aztecas practicaban el Patolli, juego semejante al parchís. Así pues, el juego es una actividad humana, que engloba realidades muy diversas, de ahí que su definición sea compleja, siendo no obstante la más utilizada la realizada por un historiador holandés, Johan Huizinga (1972) en su obra Homo Ludens,