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COORDINACIÓN ENTRE EL CATASTRO Y EL REGISTRO DE LA PROPIEDAD

Óscar Germán Vázquez Asenjo Registrador de la Propiedad Este libro incluye íntegros los trabajos de investigación llevados a cabo en el término municipal de Castellbisbal por Antonio Giner Gargallo, Registrador de la Propiedad y Decano Autonómico de los Registradores de Cataluña

Valencia, 2013

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Este trabajo se ha realizado en el marco del Proyecto de investigación. “El Registro de la propiedad como instrumento vertebrador de la información territorial (II)” (DER2011-23321), financiado por el Ministerio de Economía y competitividad. Con la colaboración del Instituto Internacional de Información Territorial, Bases Gráficas Registrales y Catastro (ITRC).

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ÍNDICE PRÓLOGO........................................................................................................... 15 PRESENTACIÓN................................................................................................. 17 1. CESIÓN INFORMAL DE LOS TÍTULOS DE PROPIEDAD........... 22 2. APARICIÓN DE CONFLICTOS DE TITULARIDAD SOBRE EL TERRITORIO................................................................................. 23 3. EXCESIVO COSTE EN EL MANTENIMIENTO DE LA PROPIEDAD................................................................................................ 23 I. EJEMPLO DE DERECHO COMPARADO: PERÚ...................................... 29 1. INTRODUCCIÓN.......................................................................... 29 2. PRESENTACIÓN DEL PROCEDIMIENTO ACTUALMENTE VIGENTE EN PERÚ: PASOS.............................................................. 31 3. ANÁLISIS COMPARATIVO DEL PROCEDIMIENTO GRÁFICO REGISTRAL PERUANO Y ESPAÑOL............................................ 35 4. ANÁLISIS DEL PROCEDIMIENTO GRÁFICO REGISTRAL ACTUAL EN EL PERÚ: ESTUDIO CRITICO Y PROPUESTAS........... 38 4.1. Debilidades de aplicación del procedimiento............................ 39 4.2. Debilidades propias del procedimiento gráfico registral en el Perú.......................................................................................... 40 4.3. Propuesta de procedimiento integral de trabajo en el ámbito gráfico registral del Perú........................................................... 42 4.4. Puntos novedosos del procedimiento a proponer...................... 42 4.5. El análisis espacial de naturaleza registral que realiza el área de catastro.................................................................................... 45 4.6. Contenido del análisis que realiza el área de catastro............... 45 4.7. Carencias técnicas actuales que impiden llevar a cabo un adecuado análisis........................................................................... 48 5. PROPUESTA DE NUEVAS FUNCIONES DE SANEAMIENTO Y COORDINACIÓN CATASTRAL PARA EL ÁREA DE CATASTRO................................................................................................ 49 5.1. Introducción y renovación de cartografías básicas, catastrales y registrales................................................................................. 50 5.2. Saneamiento necesario o innecesario........................................ 55 5.3. Saneamiento puntual o conservación; saneamiento zonal o renovación.................................................................................. 56 5.4. El procedimiento de catastro: las fases..................................... 57 5.5. Propuesta gráfica de regularización.......................................... 60 5.6. Procedimiento normativo para la subsanación de discrepancias descriptivas de los predios........................................................ 61

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5.7. Consecuencias para el proceso de análisis del área de catastro. 62 6. SISTEMA INTEGRADO DE COORDINACIÓN REGISTRO-CATASTRO.......................................................................................... 63 6.1. Esquema de trabajo de los técnicos del área de catastro y de los registradores............................................................................. 64 6.2. Premisa básica: trabajo con igriam en la creación de bases gráficas registrales......................................................................... 65 6.3. Aportación de material............................................................. 65 6.4. Configuración catastral o cartográfica...................................... 66 6.5. Propuesta de base gráfica registral............................................ 67 6.6. Validación................................................................................ 68 II. PROPUESTA DE UN NUEVO MODELO DE SISTEMA DE INFORMACIÓN TERRITORIAL................................................................................. 71 1. PLANTEAMIENTO........................................................................ 71 2. EL SISTEMA DE INFORMACIÓN TERRITORIAL DOMINICAL.. 77 3. ¿QUE APORTA EL REGISTRO AL SISTEMA?.............................. 79 4. ¿QUE APORTA EL CATASTRO A ESTE SISTEMA?...................... 80 5. ESTRUCTURA DEL SISTEMA DE INFORMACIÓN TERRITORIAL DOMINICAL........................................................................ 81 5.1. El contraste de efectos en cuanto a las titularidades que aparecen en el sistema....................................................................... 82 5.2. El contraste de recintos que se derivaría en una armonización natural o en la resolución de diferencias patológicas a través de procedimientos de regularización............................................. 83 6. EL VALOR AÑADIDO DEL SISTEMA........................................... 84 III. CONCEPTO, CONTENIDO Y ASPECTOS DE LA COORDINACIÓN ENTRE EL REGISTRO DE LA PROPIEDAD Y EL CATASTRO................ 89 IV. PLANTEAMIENTO GENERAL: DIFERENTES DIMENSIONES DEL CONCEPTO DE PREDIO INTEGRAL....................................................... 95 §1. Dimensión conceptual............................................................................ 101 1. CUADRO INICIAL......................................................................... 101 2. PLANTEAMIENTO........................................................................ 101 2.1. Dominio registral versus apariencia catastral........................... 103 2.2. Crítica a la existencia de bases gráficas registrales.................... 109 3. OBJETIVO A LOGRAR CON LA COORDINACIÓN CONCEPTUAL: DETERMINAR CUÁNDO PARCELA Y FINCA SON COORDINABLES........................................................................... 119

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5. 6. 7.

3.1. Errores en la descripción de la finca registral............................ 121 3.1.1. Provisionalidad por razón de superficie......................... 121 3.1.2. Provisionalidad por inconsistencia de linderos.............. 124 3.1.3. Provisionalidad por otras razones................................. 124 3.2. Cómo rectificar la descripción de la finca................................. 125 3.2.1. Valor de la información................................................ 127 3.2.2. Valor de la oportunidad................................................ 127 3.2.3. Valor de la voluntariedad.............................................. 128 3.3. Errores en la descripción de la parcela catastral....................... 128 3.3.1. Control de la descripción desactualizada o contradictoria de la parcela catastral.............................................. 129 3.3.2. Corrección de la descripción desactualizada o contradictoria de la parcela catastral...................................... 131 3.3.3. Forma de corrección propuesta por el actual Texto Refundido de la Ley del Catastro Inmobiliario.................. 132 MEDIOS PARA APRECIAR VISUALMENTE LA POSIBILIDAD O IMPOSIBILIDAD DE LA COORDINACIÓN................................. 134 4.1. Sitio de información común (sic).............................................. 137 4.2. Sobrelínea de armonización...................................................... 139 4.3. Tablas de coordinación............................................................ 143 RESUMEN ESQUEMÁTICO DEL ANÁLISIS CONCEPTUAL....... 145 CUADRO DE LA PROPUESTA....................................................... 146 TABLA DE COORDINACIÓN....................................................... 147

§2. Aspecto relativo a la dimensión espacial................................................. 149 1. CUADRO INICIAL......................................................................... 149 2. PLANTEAMIENTO GENERAL..................................................... 149 2.1. La parcialidad espacial del registro de la propiedad................. 150 2.1.1. Estados de representación gráfica en que se encuentran las fincas registrales....................................................... 152 2.1.2. Patologías de la inmatriculación................................... 154 2.2. El carácter universal del catastro.............................................. 154 3. ALTERACIONES REGISTRALES Y CATASTRALES..................... 156 3.1. Folio real y parcelario universal............................................... 156 3.2. Modificaciones de la finca registral........................................... 157 3.3. Modificaciones del catastro. Las fases...................................... 158 4. OBJETIVOS A LOGRAR................................................................ 164 5. PROCEDIMIENTO PARA LOGRAR LOS OBJETIVOS PROPUESTOS........................................................................................ 170 5.1. Cuando se altera la descripción de la finca registral.................. 170 5.2. Cuando se altera la descripción de la parcela catastral............. 171 6. CUADRO FINAL............................................................................ 172 7. TABLA DE COORDINACIÓN....................................................... 172

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§2. Bis. Materialización práctica de los procesos de conservación y renovación catastral.......................................................................................... 175 1. LA TÉCNICA DEL FOLIO REAL EN LA PRACTICA: PROCESOS INDIVIDUALES DE CONSERVACIÓN.......................................... 175 1.1. Situación de coordinación (convergencias y divergencias)........ 178 1.2. Análisis de coordinación previo al de convergencia/divergencia............................................................................................ 184 1.3. Cuadro resumen de convergencias y coordinación................... 193 1.4. Estados de coordinación consecutivos y acumulativos.............. 193 2. TRAMITACIÓN FORMAL DEL PROCESO DE CONSERVACIÓN CATASTRAL........................................................................ 194 3. PRIMER PASO: APORTACIÓN DE DOCUMENTACIÓN A NOTARÍA............................................................................................. 195 3.1. Con base gráfica registral validada definitivamente.................. 196 3.2. Sin base gráfica registral: necesidad de aportación de planimetría extra registral..................................................................... 197 3.3. Aportación de material catastral o de otro tipo de material cartográfico................................................................................... 199 4. INTERVENCIÓN NOTARIAL EN LOS PROCESOS INDIVIDUALES DE CONSERVACIÓN.............................................................. 201 4.1. Manifestaciones y peticiones a realizar en la escritura pública.. 201 4.2. Cuadro resumen....................................................................... 205 4.3. Cuadro de supuestos y propuesta de cláusulas de redacción notarial........................................................................................ 206 5. INSCRIPCIÓN DEL ESTADO DE COORDINACIÓN EN EL REGISTRO DE LA PROPIEDAD......................................................... 210 5.1. Planteamiento inicial de investigación. Informe del decanato autonómico de los registradores de cataluña “Informe Guimet”..... 210 5.1.1. Resumen ejecutivo de la consultoría realizada.............. 211 6. ANÁLISIS DEL PROCEDIMIENTO REGISTRAL PREVISTO EN LA LEY DE ECONOMÍA SOSTENIBLE. PROPUESTA PARA SU MATERIALIZACIÓN EFECTIVA................................................... 216 7. FUNCIONES REGISTRALES EN LA COORDINACIÓN CATASTRAL A LA HORA DE CALIFICAR EL TÍTULO.......................... 217 7.1. Primero: coordinación entre finca registral y parcela catastral.. 218 7.2. Segundo: coordinación convergente o divergente entre la descripción de la finca y la parcela................................................ 221 7.3. Tercero: comunicaciones de los registradores al catastro.......... 223 7.4. Cuarto: comunicaciones del catastro a los registros.................. 223 7.5. Quinto: expedientes de rectificación catastral........................... 224 7.6. Sexto: sistema de información común...................................... 228 8. ESTUDIO COMPARATIVO ENTRE LA INFORMACIÓN CONTENIDA EN EL CATASTRO Y EN EL REGISTRO DE LA PROPIEDAD EN EL MUNICIPIO DE CASTELLBISBAL....................... 230

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11 8.1. Coordinación entre la información del catastro inmobiliario y la del registro de la propiedad.................................................. 230 8.2. Procedimiento de convergencia entre la información del catastro y la del registro................................................................... 234 8.3. Puntos esenciales del análisis comparativo entre la información registral y catastral................................................................... 236 8.3.1. Procedimiento de convergencia entre la información del Catastro y del Registro................................................. 236 8.3.2. Convergencia entre Catastro y Registro........................ 238 8.3.3. Divergencia entre Catastro y Registro........................... 238 8.4. Proyecto Castellbisbal: presentación......................................... 238 8.5. Proyecto Castellbisbal: planteamiento, desarrollo y conclusiones............................................................................................ 241 9. LA TÉCNICA DEL PARCELARIO CATASTRAL EN LA PRACTICA: PROCESOS GLOBALES DE RENOVACIÓN.......................... 250 §3. Aspectos relativos a la dimensión temporal............................................ 265 1. CUADRO INICIAL......................................................................... 265 2. PLANTEAMIENTO........................................................................ 265 2.1. Información registral como necesariamente actual................... 267 2.1.1. Actualidad de la publicidad registral............................. 272 2.1.2. Carácter especial de la información gráfica registral..... 274 2.1.3. La publicidad del visor de Bases Gráficas Registrales.... 275 2.2. La información catastral como necesariamente actualizable..... 283 3. TRATAMIENTO DE LA DIMENSIÓN TEMPORAL CATASTRAL EN EL ACTUAL TEXTO REFUNDIDO DE LA LEY DEL CATASTRO INMOBILIARIO.................................................................... 284 4. CAUSA DE LA NECESIDAD DE GOZAR DE AMBOS TIPOS DE INFORMACIÓN............................................................................ 286 5. OBJETIVO A LOGRAR: LA PARCELA DESCRITA CON ARREGLO A LA REALIDAD INMOBILIARIA ACTUAL Y LA FINCA DESCRITA CON ARREGLO A LA PARCELA ACTUALIZADA.... 288 6. PROCEDIMIENTO PARA LOGRAR EL OBJETIVO PROPUESTO: LA DESCRIPCIÓN ACTUALIZADA EN EL PROCESO DE COORDINACIÓN.......................................................................... 290 7. CUADRO DE PROPUESTA............................................................ 292 8. TABLA DE COORDINACIÓN....................................................... 293 §4. Aspectos relativos a la cuestión de la voluntariedad................................... 295 1. CUADRO INICIAL......................................................................... 295 2. PLANTEAMIENTO........................................................................ 295 2.1. Voluntariedad registral y obligatoriedad catastral.................... 296 2.2. Inscripción voluntaria, obligatoria, constitutiva....................... 298 2.3. Concurrencia de la voluntad del dueño en el registro y en el catastro.................................................................................... 298

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3. MODELO A LOGRAR: CONCURRENCIA DE VOLUNTADES... 302 3.1. Consideración de la voluntad en el proceso de coordinación.... 302 3.2. El consentimiento en la coordinación registro-catastro desde la perspectiva registral.................................................................. 303 3.3. El consentimiento en la coordinación registro-catastro desde la perspectiva catastral................................................................. 304 3.4. Ventajas e inconvenientes de los “consentimientos” registral y catastral................................................................................... 305 3.5. Situación en el actual TRLCI.................................................... 306 4. FÓRMULA PARA LOGRAR EL MODELO PERSEGUIDO........... 318 5. CUADRO DE PROPUESTA............................................................ 319 La voluntad en el predio integral..................................................... 319 6. TABLA DE COORDINACIÓN....................................................... 320 §5. Dimensión formal de la base gráfica integral.......................................... 321 1. CUADRO INICIAL......................................................................... 321 2. PLANTEAMIENTO........................................................................ 321 3. NECESIDAD DE DESCRIPCIONES GRÁFICAS DE LAS FINCAS REGISTRALES................................................................................ 322 3.1. Identificación tradicional de las fincas registrales...................... 322 3.2. Circunstancias que exigen innovaciones en la técnica identificativa tradicional de las fincas registrales..................................... 327 3.2.1. Incremento de la circulación de la riqueza territorial y movilidad poblacional.................................................. 327 3.2.2. Necesidad derivada de la actual situación de inscripción generalizada.................................................................. 328 3.2.3. Necesidad de que los sistemas de información territorial puedan aprovecharse de la técnica del Registro de la Propiedad..................................................................... 328 3.3. Intentos erróneos de innovación: asunción de la base gráfica catastral................................................................................... 329 3.4. Forma adecuada de realizar la innovación pretendida.............. 332 3.5. Georreferenciación jurídica a través de la validación................ 333 3.6. Diferencia entre los procesos de coordinación y correspondencia entre el registro y el catastro............................................... 334 4. MODELO A LOGRAR................................................................... 347 4.1. Reflexiones sobre las representaciones del territorio................. 348 4.2. Margen de tolerancia en la representación de los linderos........ 352 4.3. Margen de tolerancia en la determinación de superficies.......... 355 4.4. Limites de tolerancia externos e internos.................................. 357 5. FÓRMULA PARA LOGRAR EL MODELO PERSEGUIDO........... 358 5.1. Técnica de visualización de convergencias y divergencias; la sobrelínea de armonización......................................................... 359 6. CUADRO DE PROPUESTA............................................................ 363 7. TABLA DE COORDINACIÓN....................................................... 363

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13 §6. Dimensión relativa a las finalidades del predio integral.......................... 365 1. CUADRO INICIAL......................................................................... 365 2. PLANTEAMIENTO........................................................................ 365 3. LA VALORACIÓN DEL TERRITORIO......................................... 368 3.1. Diferentes tipos de valoración.................................................. 368 3.2. Valoración pericial................................................................... 371 3.3. Valor catastral.......................................................................... 378 3.4. Diferencias entre el valor catastral y el valor pericial de un inmueble..................................................................................... 380 4. MODELO A LOGRAR................................................................... 386 5. INFORMACIÓN TERRITORIAL ASOCIADA AL PREDIO INTEGRAL.............................................................................................. 387 5.1. Sentido bidireccional de la información territorial asociada al predio integral.......................................................................... 389 5.2. Grados en la asociación gráfica territorial................................ 397 5.3. Información territorial asociada simple.................................... 398 5.4. Información territorial asociada compleja................................ 399 5.5. Inscripción gráfica registral...................................................... 401 6. CUADRO DE PROPUESTA............................................................ 402 7. TABLA DE COORDINACIÓN....................................................... 403 §7. Dimensión jurídica del predio integral.................................................... 405 1. CUADRO INICIAL......................................................................... 405 2. PLANTEAMIENTO........................................................................ 405 3. VALOR JURÍDICO DE LA TITULARIDAD REGISTRAL Y LA CATASTRAL................................................................................... 408 3.1. Intercambio de titularidades dominicales................................. 412 3.2. Utilidad en diferenciar la titularidad catastral y registral.......... 416 3.3. Los diferentes efectos jurídicos que existen entre el registro y el catastro.................................................................................... 419 4. VALOR JURÍDICO DE LOS ELEMENTOS DESCRIPTIVOS DE LA PARCELA CATASTRAL Y DE LA FINCA REGISTRAL........... 425 4.1. La base gráfica registral como inscripción................................ 426 4.1.1. Dualidad de técnicas en el tratamiento gráfico registral. 426 4.1.2. Cumplimiento por parte del sistema de bases gráficas registrales de los caracteres del procedimiento de inscripción registral........................................................... 427 5. EFECTOS JURÍDICOS DE LA INSCRIPCIÓN GRAFICA REGISTRAL.............................................................................................. 439 5.1. Validación de la base gráfica con valor de mero dictamen........ 439 5.2. La base gráfica registral validada con efectos identificativos..... 441 5.3. La base gráfica registral validada con efectos descriptivos........ 446 5.3.1. Requisito previo de base gráfica registral con efectos identificativos................................................................ 446

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5.3.2. Requisito del consentimiento del titular registral colindante............................................................................. 448 5.3.3. Requisito de la sanción de la autoridad oficial competente.............................................................................. 450 6. MODELO A LOGRAR................................................................... 453 7. FÓRMULA PARA LOGRAR EL MODELO PERSEGUIDO........... 454 8. VENTAJAS DEL SISTEMA PROPUESTO FRENTE A LA SITUACIÓN ACTUAL............................................................................... 455 8.1. Sistema de información territorial en el ámbito de la titularidad jurídica..................................................................................... 455 9. CUADRO DE PROPUESTA............................................................ 459 10. TABLA DE COORDINACIÓN....................................................... 460 §8. Ficha de coordinación............................................................................ 461 1. ENCABEZAMIENTO DE LA FICHA............................................. 463 2. DIMENSIÓN CONCEPTUAL........................................................ 463 3. DIMENSIÓN ESPACIAL................................................................ 465 4. DIMENSIÓN TEMPORAL............................................................. 469 5. DIMENSIÓN VOLITIVA................................................................ 470 6. DIMENSIÓN FORMAL................................................................. 472 7. DIMENSIÓN FINALITARIA.......................................................... 474 8. DIMENSIÓN JURÍDICA................................................................ 477 BIBLIOGRAFÍA................................................................................................... 481

PRÓLOGO “Considerando que la práctica totalidad de las actividades humanas tienen lugar sobre el territorio, éste debe ser gestionado para tratar de armonizar el desarrollo social y económico con la preservación del medio ambiente, los recursos naturales y el propio territorio. Gestionar no es otra cosa que tomar decisiones y las decisiones las toman las personas. Para tomar decisiones, las personas deben conocer el territorio. Pero el territorio es tan complejo que su estudio sólo puede ser abordado con la ayuda de un modelo simplificado de la realidad. Además de un modelo del territorio, se requiere información sobre las dimensiones social, económica y ambiental. Estas variables definen un sistema de indicadores, que sirve para medir el grado de efectividad de las intervenciones humanas (políticas públicas o actividades privadas). Los modelos del territorio se construyen mediante información geográfica, cuya característica esencial es poseer una componente espacial (localización y propiedades espaciales de las entidades o fenómenos geográficos del mundo real), además de la componente temática y la temporal. Un modelo territorial más complejo no es necesariamente mejor. Debe adaptarse a los propósitos del estudio y ser eficiente desde el punto de vista económico. Además, es de crucial importancia la correcta comunicación del modelo entre quien lo elabora y quien lo utiliza (lenguaje cartográfico). Los Sistemas de Información Geográfica (SIG) permiten combinar y analizar información geográfica digital. La característica esencial de los SIG es la capacidad de análisis espacial, y se aplican a multitud de problemas sectoriales, por ejemplo, el Registro de la Propiedad. Por tanto, los SIG pueden servir de base para la toma de decisiones. Sin embargo, la gestión territorial requiere una visión integral del territorio, que se ve dificultada por el complejo marco legal y distribución de competencias de las diferentes Administraciones Públicas. En la práctica, son posibles dos alternativas tecnológicas para almacenar la información geográfica, hacerlo de forma centralizada o distribuida. Esta segunda opción da origen al concepto de Infraestructura de Datos Espaciales (IDE), que utiliza Internet como canal de comunicaciones y cuya característica esencial es la interoperabilidad. Una vez que disponemos de un modelo del territorio, de un sistema de indicadores y de la tecnología, el último elemento necesario para la toma de decisiones es el conocimiento.

Óscar Germán Vázquez Asenjo

La característica esencial del conocimiento es que, a diferencia de los datos y la información, es exclusivo de las personas. Atendiendo a la facilidad comunicación y explotación del conocimiento, se puede hablar de dos tipos, tácito y explícito, que dan lugar a cuatro transformaciones posibles: socialización, externalización, internalización y combinación. Sólo es posible crear conocimiento en las organizaciones (y, por tanto, valor), cuando estas transformaciones se producen de forma continua y dinámica, activando la denominada espiral del conocimiento. En la práctica, lo primero es realizar un análisis multidimensional de la organización (personas, tecnología, procedimientos y cultura corporativa), que permita determinar qué transformaciones de conocimiento hay que activar. Una vez identificadas éstas, se utilizará una herramienta informática concreta para promover cada transformación. Estas herramientas se pueden agrupar en un Portal de Gestión del Conocimiento. De vuelta al territorio, resulta necesario definir el contenido y alcance del modelo, esto es, determinar qué hay que saber para poder decir que se ‘conoce’ el territorio. De esta cuestión surge el concepto de Dato Único Territorial (forma, adscripción administrativa, propiedad, aptitud, valor, atributos, tiempo, …). La mejor solución para desarrollar el Dato Único Territorial es utilizar la filosofía IDE. Integrando todo lo visto hasta ahora (modelo del territorio, sistema de indicadores, tecnología, marco legal y conocimiento), además de los criterios técnicos y políticos, surge el concepto de Cuadro de Mando Territorial: una herramienta de apoyo a la toma de decisiones sobre el territorio. Por último, agrupando el Portal de Gestión del Conocimiento y el Cuadro de Mando Territorial, se obtiene un sistema integral para la gestión territorial y de creación de valor para la organización, que hemos denominado Sistema de Conocimiento Territorial.” LAUREANO ZURITA ESPINOSA Presentación de su ponencia “Conocimiento y Gestión del Territorio”. Congreso Internacional “la Información Territorial en el Registro de la Propiedad”. Celebrado los días 15 y 16 de diciembre de 2011. Aula Tomás y Valiente de la Facultad de Derecho de la Universidad de la Laguna. http://www.infoinspire.org.

PRESENTACIÓN Uno de los proyectos que más fondos económicos de origen internacional ha recibido durante las últimas décadas sin duda alguna ha sido el relativo a la creación o consolidación de los llamados catastros “multifinalitarios” y sobre todo el establecimiento de sistemas de coordinación entre Catastro y Registro de la Propiedad1. La cuestión de la coordinación entre Registro y Catastro siempre será un fenómeno dinámico en el tiempo, de aplicación general a todo tipo de territorios y constantemente abierto a cualquier tipo de realidad social. Y esto es así incluso en los países más avanzados del llamado primer mundo. La razón de la necesidad de coordinar Registro y Catastro no estriba en una defectuosa regulación normativa (que puede darse), en la insuficiencia de recursos tecnológicos (que puede darse también), o en una carencia de medios económicos para abordar procesos de este tipo (cualquiera que sea la cantidad empleada en ellos, por los beneficios sociales que se desprenden de sus resultados, consideramos que la misma siempre será insuficiente), sino en la propia esencia del comportamiento humano cuando actúa sobre el territorio. Pretender que la relación entre el hombre y su propiedad sea lo que una norma o un Registro, ya sea jurídico o fiscal, dice que tiene que ser y no lo que realmente es, suele constituir un fallido intento normativo, por otro lado muy frecuente, del que necesariamente todos deberíamos aprender. La finalidad a que obedecen los proyectos de creación catastral o de coordinación registro-catastro a los que nos referimos suele ser siempre triple: – Atender la necesidad de que circule el crédito territorial. – Evitar litigiosidades judiciales o sociales por razón de disputas sobre las tierras. – Y dotar a las arcas públicas de recursos tributarios procedentes del territorio. Las dos primeras finalidades tradicionalmente han sido satisfechas por los diferentes sistemas registrales, la tercera lo ha sido por la institución catastral.

Se ha evolucionado desde modelos de coordinación basados en el intercambio directo de datos entre el Catastro y el Registro hacia sistemas de coordinación en los que el intercambio y la actualización de la información territorial se organiza a través de operadores jurídicos —técnicos y notarios, fundamentalmente- mediante la incorporación de la información gráfica, en la mayor parte de los casos con carácter previo, al documento notarial. JIMÉNEZ CLAR, ANTONIO J. “La coordinación catastro-registro desde una perspectiva internacional”. Revista El Notario del Siglo XXI Marzo-Abril 2012 nº 42.

Óscar Germán Vázquez Asenjo

Habitualmente estos proyectos internacionales de coordinación RegistroCatastro parten de la ocurrencia de crear, normalmente partiendo de cero, una institución catastral potente que se relacione con un Registro de la Propiedad, más o menos eficaz, pero desarrollado con anterioridad. Un modelo nuevo que suministre confianza, garantice el crédito territorial y al tiempo sirva de escenario para la realización de la labor administrativa sobre el territorio2. Casi siempre se acude al recurso del otorgamiento masivo de títulos de propiedad donde, a cada nuevo propietario, se le adjudica un título formal y material inmobiliario con un contenido perfectamente descrito y catastrado. Pero quizás carente de la investigación necesaria para asegurar la inexistencia de dominios o derechos reales ya existentes o incluso registralmente inscritos sobre esa misma parte del territorio. Estos procesos de titulación masiva se suelen caracterizar por las siguientes notas: – Suelen ser procesos muy costosos desde el punto de vista económico y además muy intensos en su gestación desde el punto de vista profesional. – Suelen ser procesos que pretenden hacer, en mayor o menor medida, “tabla rasa” con respecto a la situación jurídica anterior. – Suelen ser procesos globales, sobre partes completas de territorio; y en ellos se suele dar un fenómeno de inmatriculación masiva.

La integración de la información territorial, uno de cuyos requisitos es la coordinación de la información gráfica y la información jurídica relativa a cada bien inmueble, se ha llevado a cabo por lo general utilizando dos modelos o patrones básicos, siguiendo la metodología propuesta por Jorge Castanyer. El primero modelo es el de la integración institucional en el que Catastro y Registro funcionan como dos caras de un mismo sistema de información. Uno se centra en la información jurídica y otro en la información física y se maneja una única base de datos para cada tipo de información. Este es el sistema que utiliza el proyecto de ley de Registro Inmobiliario de Costa Rica o el existente en la provincia de Salta, en Argentina El otro modelo consiste en la llamada coordinación plena en el que Catastro y Registro son sistemas de información separados que comparten datos. La información jurídica se almacena en bases de datos separadas para el Registro y el Catastro. El Registro es el único capacitado para modificar la información jurídica y los cambios se reflejan automáticamente o de forma manual pero sistemática en el Catastro. La información geográfica se almacena únicamente en la base datos del Catastro y cualquier modificación física (superficie, linderos, posición) de las parcelas debe ser formalmente aceptada por el Catastro para que pueda reflejarse en el Registro. Este es el sistema actualmente en desarrollo, por ejemplo, en Colombia o en Panamá. Por otra parte el proceso de coordinación supone la utilización de dos sistemas de información (Catastro y Registro de la Propiedad) que en la mayor parte de los casos ya venían funcionando por separado, de manera más o menos eficiente de acuerdo con sus propias reglas y normativa. JIMÉNEZ CLAR, ANTONIO J. “La coordinación catastro-registro desde una perspectiva internacional”. Revista El Notario del Siglo XXI Marzo-Abril 2012 nº 42.

Coordinación entre el Catastro y el Registro de la Propiedad

– Suelen ser procesos integrales, en el sentido de hacer un tratamiento registral, catastral y urbanístico conjuntos. – Y suelen ser proyectos que no llegan a alcanzar el éxito en la adopción de medidas adecuadas que garanticen perpetuidad en el tracto de titularidades y descripciones de las fincas que dichos procesos abordan. Suelen gozar tales supuestos de titulación masiva de un inicio de vida sin duda alguna muy dichoso.Muchas personas pueden acceder a la propiedad de manera formal, quizás por primera vez en su vida. Cuando el proceso es masivo y simultaneo, la euforia del éxito político hace olvidar el análisis de las dificultades posteriores que aguardan al proceso iniciado. El modelo conceptual apuntado suele presentarse en diversos países con bastante claridad y también con bastante reiteración, como un proyecto nuevo de futuro que ha de librarse de la pesada carga del pasado registral tradicional, habitualmente considerado como “obstaculizador y obsoleto”. En estos casos, se trata de crear procesos de titulación masiva de tierras caracterizados por las siguientes notas: 1. Estos terrenos se preparan tanto física como jurídicamente para ser entregados a quienes se consideran “manos vivas”, es decir, ciudadanos dispuestos a poner en explotación como propietarios, tales terrenos. 2. Estos procesos, parten de un estudio de la situación del territorio objeto de tratamiento. Plantean técnicas de reparcelación “ex novo” que abarcan la totalidad de un determinado ámbito territorial: para todas las fincas y para todos los titulares. 3. A través de medidas más o menos garantistas, tratan de investigar la realidad jurídica existente para evitar impugnaciones al proceso por parte de titulares de dominios y cargas no aparentes pero si perjudicados. Por último proceden primero a lotizar o parcelar el territorio y segundo a adjudicar los lotes a grupos de personas con características socio culturales y económicas similares. 4. La lotización del territorio, es decir la parcelación en fincas dotadas de título de propiedad, se formaliza en documentos fehacientes, se inscriben dichos títulos en el registro inmobiliario o de la propiedad y al tiempo, se archiva su descripción perimetral gráfica y alfanumérica en una institución catastral normalmente creada “ad hoc” para atender las necesidades del proceso3.

En líneas generales el esquema consiste en la solicitud de autorización por parte de los particulares a la Dirección de Mensuras para que se realicen los trabajos de mensura del inmueble. Una vez autorizada la solicitud, se procede al nombramiento del Agrimensor al que se le inviste con el carácter de Oficial Público para tal trabajo. Realizados los trabajos

Óscar Germán Vázquez Asenjo

En este primer momento se produce un cierto rechazo a la existencia de dos instituciones diferentes, Registro y Catastro para el tratamiento de una única cuestión. Y reconociendo que la institución que irrumpe con más fuerza y novedad es el Catastro, no resulta extraño comprobar que en algunos casos han existido intentos e incluso se ha logrado obtener algún “éxito” en la tarea de suprimir en mayor o menor medida las funciones propias del Registro de la Propiedad, para ser sustituidas por el llamado Catastro jurídico o “multifinalitario”4.

por parte del Agrimensor, los mismos son objeto de aprobación, observación y rechazo por parte de la Dirección Regional de Mensuras a través del acto administrativo correspondiente. Una vez que la Dirección Regional de Mensuras ha aprobado los planos definitivos de configuración del inmueble, se procede a la designación catastral definitiva de las parcelas, remite los planos definitivos a los Tribunales de Tierras para el proceso de saneamiento respectivo, y una vez por el Registro, registradas las parcelas lo remite a su vez a la Dirección Regional de Mensuras para que haga constar en las parcelas catastrales la finca registral con la que se corresponden. BLANCO URZÁIZ JORGE “Una experiencia comparada en el estudio de las Bases Gráficas registrales”. Ponencia presentada al Congreso internacional “la Información Territorial en el Registro de la Propiedad” “ULL” la Laguna 15 y 16 de diciembre de 2011.” Existe entre los países de Europa una amplia variedad respecto a las relaciones del Catastro con el Registro de la Propiedad. En muchos casos esta relación viene definida desde hace siglos y es difícil romper las estructuras establecidas en sectores políticamente sensibles. Sin embargo se puede afirmar que existe una tendencia a la unificación en una única institución del Catastro y el Registro. Es un proceso —non stop— que ya han llevado a cabo más del 50% de los países europeos y que muchos otros están planificando. Así los países que ha tenido que establecer exnovo o reestablecer un sistema registral de Bienes Inmueble han consolidado el Catastro y el Registro en una única institución, ya sea desde el origen como Lituania, Letonia, Chipre, República Checa y Eslovaquia, o posteriormente como Hungría, Rumania y actualmente Bulgaria. Otros países que tradicionalmente tenían dos instituciones separadas han optado por la fusión en un futuro cercano de sus catastros y registros como es el caso de Finlandia, Suecia y Eslovenia. En los casos en que existen dos instituciones diferenciadas la tendencia clara es a compartir una única base de datos. Así lo han establecido ya Austria, Finlandia, Suecia, Estonia y Eslovenia y están trabajando en ello Dinamarca, Portugal y Alemania. En el caso de no compartir una única base de datos (generalmente porque el Registro no tiene base gráfica) se desarrollan sistemas para intercambiar periódicamente los datos entre ambas instituciones. Con una clara tendencia a apoyar los datos del registro de la propiedad sobre los datos gráficos y alfanuméricos catastrales. DURAN BOO, IGNACIO Y VELASCO MARTÍN-VARES AMÁLIA “La relación entre el Catastro y el Registro de la Propiedad en los países de la Unión Europea” Revista CT/Catastro nº 61 Oct. 2007

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No se adivina en ese momento inicial del proceso de titulación masiva la razón por la que las titularidades dominicales inmobiliarias han de constar en un Registro y las descripciones de los predios han de figurar en un Catastro. Siendo el Registro una institución aparentemente “problemática” porque analiza las situaciones que se le plantean individualmente, sin tener capacidad para resolver situaciones territoriales globales y porque además tiene la potestad de rechazar por interpretación del Registrador el ingreso de aquellos títulos que no reúnen determinados requisitos de forma y fondo, aparece el Catastro como una fórmula nueva, ágil, desprovista de problemática histórica y capaz, aunque solo sea en apariencia, de resolver en poco tiempo situaciones territoriales conflictivas larvadas durante décadas. Los Registros de la Propiedad tradicionales suelen ser atacados, en la mayoría de las ocasiones de manera superficial e injusta5, por las siguientes razones: – Retraso en el despacho de la documentación presentada. – Arbitrariedad en la calificación registral. – Llevanza del sistema en folio personal y no real. – Deficiente diseño financiero de la institución. – Falta de adecuada preparación técnica por parte del Registrador. El proceso de inscripción registral es lento e incierto: la tardanza en el despacho ordinario se debe fundamentalmente al aumento exponencial de la documentación a inscribir en estos países y a la falta de tecnología adecuada para abordar su despacho. También a una forma de llevar los libros, la del folio personal, pensada sin duda para otra época diferente. La incertidumbre a la hora de obtener calificación suspensiva o denegatoria del título presentado se halla íntimamente ligada a la forma retributiva y al juego de la responsabilidad de los Registradores en estos sistemas. Y sin embargo, la razón fundamental por la que no se llega a lograr la implantación definitiva de un Catastro jurídico (invocando modelos como el alemán o el australiano), prescindiendo del Registro de la Propiedad, suele radicar en la carga

Con todo ello se manifiesta una fuerte corriente de unificación de las instituciones geográficas y catastrales y también de integración de estas con el Registro de la Propiedad. Las bases de datos relacionadas con el territorio tienden a interconectarse y centralizarse a nivel estatal y tienen la vocación de servir de base a las políticas de todas las administraciones públicas. Sin embargo en muchos casos suponen un cambio en los sistemas legislativos establecidos que en ocasiones es difícil acometer por la existencia de impedimentos sociales o grupos de poder, como en el caso de Alemania por la existencia de dieciséis “landers” con políticas independientes, o en el Reino Unido, Irlanda o España, debido a la larga tradición de funcionamiento autónomo de los Registros de la Propiedad. DURAN BOO, IGNACIO Y VELASCO MARTÍN-VARES AMÁLIA “La relación entre el Catastro y el Registro de la Propiedad en los países de la Unión Europea” Revista CT/Catastro nº 61 Oct. 2007.

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histórica de titularidades y derechos que figuran inscritos en la institución registral inmobiliaria (y no siempre de manera ordenada) de la cual no parece prudente desprenderse totalmente so pena de asumir conflictos sociales de primer orden. La propiedad regularizada o formal, es decir la propiedad titulizada, adquiere un valor muy superior al que tendría si no gozase de la seguridad de tales garantías. Solo por esta circunstancia, ya merece la pena cualquier esfuerzo inversor que haya podido ser realizado. Sin embargo, es precisamente ese aumento de valor el elemento de riesgo que pone en peligro la continuidad en el proceso de titulación masiva. Por tres razones fundamentales6:

1. CESIÓN INFORMAL DE LOS TÍTULOS DE PROPIEDAD Muchas de las personas que adquieren lotes de tierras no tienen más patrimonio que el propio título de propiedad que acaban de recibir. Título que es enajenado a terceros cuando las circunstancias económicas obligan a ello. Estas segundas transmisiones de lotes, se suelen realizar de manera informal, como de manera informal se modifica la configuración del lote físico recibido, para segregarlo, agruparlo o simplemente dividirlo y entregar sus diversas partes a los propietarios vecinos. Para el adquirente el título de propiedad inscrito en el Registro y la constancia parcelaria del lote, son garantía de un negocio pacífico y rentable, tanto más rentable cuantos menos gastos e impuestos ocasione. Por ello, el segundo adquirente se quedará con el título de propiedad ajeno debidamente registrado y catastrado, pero no inscribirá, en muchos casos ni tan siquiera otorgará fehacientemente título alguno donde formalice la adquisición y por supuesto llevará a cabo por la vía de hecho cuantas alteraciones considere conveniente realizar sobre el predio de su propiedad, sin someterse a permisos ni licencias y sin hacerlas constar en el Catastro, con lo cual el tracto registral que inicialmente se creó con la inmatricu-

“el marco legal e institucional de asignación de tierras, saneamiento físico-legal, registro y catastro de las propiedades se caracteriza por su falta de continuidad, por la participación de diversos actores, y por duplicidades, vacíos y cruces de funciones entre los mismos(…). Esta situación genera conflictos de competencias y problemas de coordinación interinstitucionales en la asignación y defensa de los derechos de propiedad, que resultan ser una de las causas más importantes de las dificultades para el acceso a la formalidad y la permanencia en la misma por parte de los pobladores. Además, la gestión y administración de recursos del Estado resulta ineficiente y los pobladores perciben un ambiente confuso, que no les permite identificar claramente a qué institución deben dirigirse. COFOPRI, Estudio de Prefactibilidad: Proyecto de Consolidación de los Derechos de Propiedad, Lima, enero 2006, pág. 170.

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lación de la entrega inicial del lote correspondiente, queda interrumpido quizás para siempre.

2. APARICIÓN DE CONFLICTOS DE TITULARIDAD SOBRE EL TERRITORIO Cuando la técnica de titulación masiva no está lo suficientemente elaborada, el valor de los activos entregados hace surgir, reales o fingidos, propietarios o titulares de cargas o derechos reales anteriores que no han sido tenidos en cuenta durante el proceso de lotización y que aportan títulos más o menos discutibles acerca de sus posibles derechos. Una mala técnica de archivo o un defectuoso mantenimiento del Registro inmobiliario o de la propiedad en estos países (folio personal, destrucción y mala reconstrucción de archivos, duplicidades y dobles inmatriculaciones, etc.) hace en muchos casos indetectable la existencia de los derechos en que se apoyan las reclamaciones de estos nuevos titulares. El Registro de la propiedad no proporciona seguridad y todo el proceso se resiente evidentemente (reclamaciones judiciales, altercados de orden público, paralización en la tramitación de expedientes, etc.).

3. EXCESIVO COSTE EN EL MANTENIMIENTO DE LA PROPIEDAD7 La entrega de lotes de terreno a un propietario ha de desarrollarse de manera natural, es decir solo puede ser propietario aquel que por sus condiciones puede soportar las cargas de mantenimiento que necesariamente conlleva la propiedad

No faltaban tampoco en los demás territorios de la península gran número de fincas diminutas cuyo valor era muy inferior al costo del papel sellado de la clase mas inferior que pueda emplearse en el otorgamiento ante Notario de cualquier acto o contrato y al importe de los honorarios de este funcionario por módicos que sean. Esta subdivisión de las fincas, unida al escaso valor de las mismas, fue un poderoso obstáculo a la inscripción del dominio o de algún derecho real: 1º por la dificultad de deslindarlas y, por consiguiente, de practicar la registración o apertura de registro particular a cada una; 2º, por el costo de la titulación, aunque se rebaje mucho el importe del timbre o papel sellado y los honorarios del Notario y 3º, por el impuesto de derechos reales y traslación del dominio a que están sujetos los actos o contratos relativos a bienes inmuebles. Y es una máxima de la ciencia jurídica, que el exigir para la conservación o el ejercicio de un derecho, formalidades o requisitos que llevan consigo necesariamente gastos superiores o equivalentes a la cuantía del mismo, equivale a la perdida de este por abandono forzoso de su legítimo poseedor. OLIVER Y ESTELLER, BIENVENIDO “Derecho Inmobiliario español”. 1892.2ª Ed. Civitas 2009 pág.. 481.