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LOS DELITOS LEVES Causas y consecuencias de la desaparición de las faltas

PATRICIA FARALDO CABANA

Catedrática de Derecho Penal, Universidade da Coruña Adjunct Professor, Queensland University of Technology, Australia

Valencia, 2016

Copyright ® 2016 Todos los derechos reservados. Ni la totalidad ni parte de este libro puede reproducirse o transmitirse por ningún procedimiento electrónico o mecánico, incluyendo fotocopia, grabación magnética, o cualquier almacenamiento de información y sistema de recuperación sin permiso escrito de la autora y del editor. En caso de erratas y actualizaciones, la Editorial Tirant lo Blanch publicará la pertinente corrección en la página web www.tirant.com.

Este libro se ha escrito en el marco de los proyectos de investigación sobre “El sistema penal español en el período post-crisis” (DER2014-52674-R), financiado por el Programa Estatal de Investigación, Desarrollo e Innovación orientada a los Retos de la Sociedad del Ministerio de Economía y Competitividad; y “Protección penal de la inversión y del crédito público y privado”, financiado por el Ministerio de Economía y Competitividad (DER2012-34302) y por la Consellería de Cultura, Educación e Ordenación Universitaria de la Xunta de Galicia (EM 2012/076).

Director de la Colección: JOSÉ LUIS GONZÁLEZ CUSSAC Catedrático de Derecho Penal Universitat de València

© TIRANT LO BLANCH EDITA: TIRANT LO BLANCH C/ Artes Gráficas, 14 - 46010 - Valencia TELFS.: 96/361 00 48 - 50 FAX: 96/369 41 51 Email:tlb@tirant.com www.tirant.com Librería virtual: www.tirant.es ISBN: 978-84-9119-321-0 MAQUETA: Tink Factoría de Color Si tiene alguna queja o sugerencia, envíenos un mail a: atencioncliente@tirant.com. En caso de no ser atendida su sugerencia, por favor, lea en www.tirant.net/index.php/ empresa/politicas-de-empresa nuestro Procedimiento de quejas.

Dedico este libro a mis padres, por hacerlo posible. Y a mi hijo, por intentar evitarlo

ABREVIATURAS AA.VV. ACP ADPCP BOP CE CP CPC DJ EBEP

autores varios anteproyecto de Código Penal Anuario de Derecho Penal y Ciencias Penales Boletín Oficial de la Provincia Constitución española de 1978 Código Penal Cuadernos de Política Criminal Documentación Jurídica Ley 7/2007, de 12 de abril, del Estatuto Básico del Empleado Público EPC Estudios Penales y Criminológicos LEC Ley 1/2000, de 7 de enero, de Enjuiciamiento Civil LECrim Real Decreto de 14 de septiembre de 1882 por el que se aprueba la Ley de Enjuiciamiento Criminal LO Ley Orgánica LPSC Ley Orgánica 4/2015, de 30 de marzo, de Protección de la Seguridad Ciudadana LPACAP Ley 39/2015, de 1 de octubre, del procedimiento administrativo común de las administraciones públicas LTSV Real Decreto Legislativo 6/2015, de 30 de octubre, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley sobre Tráfico, Circulación de Vehículos a Motor y Seguridad Vial NEJ Nueva Enciclopedia Jurídica NJW Neue Juristische Wochenschrift PANCP Propuesta de Anteproyecto de Nuevo Código Penal PCP Proyecto de Código Penal PJ Poder Judicial RDPC Revista de Derecho Penal y Criminología RdPP Revista de Derecho y Proceso Penal RECPC Revista Electrónica de Ciencia Penal y Criminología RGDP Revista General de Derecho Penal RGLJ Revista General de Legislación y Jurisprudencia RJC Revista Jurídica de Cataluña RP Real Decreto 1398/1993, de 4 de agosto, por el que se aprueba el Reglamento del procedimiento para el ejercicio de la potestad sancionadora (vigente hasta el 2 de octubre de 2016) SAP Sentencia de la Audiencia Provincial STC Sentencia del Tribunal Constitucional STS Sentencia del Tribunal Supremo ZStW Zeitschrift für die gesamte Strafrechtswissenschaft

PRÓLOGO La desaparición del Libro III del Código penal (en adelante CP) es, sin duda, una de las novedades más relevantes (además de un hito histórico en el movimiento de reforma penal) que ofrece la Ley Orgánica 1/2015, de 30 de marzo, por la que se modifica la Ley Orgánica 10/1995, de 23 de noviembre, del CP. De ahí el notable interés que posee este libro que prologo, escrito por mi querida (y primera) discípula, Patricia Faraldo Cabana, quien en un tiempo record (como nos tiene acostumbrados) ha sido capaz de escribir un extenso y valioso estudio sobre esta trascendental reforma del CP, en el que de forma completamente exhaustiva (y no es un tópico) analiza, con la profundidad y brillantez que han venido caracterizando todos sus trabajos anteriores, las numerosas cuestiones que pueden relacionarse con la eliminación de las faltas. El estudio comienza desenmascarando el equívoco1 al que pretende llevarnos el legislador español de 2015, al hablar indebidamente de “despenalización de las faltas”2, cuando lo cierto es que tal despenalización no se corresponde con la realidad, se mire como se mire. Y Patricia Faraldo lo demuestra con un minucioso examen de todas ellas.

Aunque algún penalista ha calificado de oxímoron la expresión “delito leve”, lo cierto es que ello supone halagar inmerecidamente al legislador de 2015, porque, si bien el oxímoron supone la combinación en una misma estructura sintáctica de dos palabras o expresiones de significado opuesto, el resultado debe ser el nacimiento de un nuevo sentido, que supone además la aparición de una figura literaria. Y ni que decir tiene que el legislador de 2015 no solo no creó figura literaria alguna y ni provocó el nacimiento de un nuevo sentido, sino que, antes al contrario, lo único que gestó fue un completo sinsentido. Con todo, conviene aclarar, de entrada, el significado concreto que se quiere otorgar al término “despenalización”. Patricia Faraldo parte la base de concebirlo como una renuncia a toda clase de consecuencia jurídica sancionadora con relación a un hecho determinado, reservando el vocablo “descriminalización”, en cambio, para referirse al supuesto en que se renuncia exclusivamente a la sanción criminal a través de la pena, pero el hecho sigue sancionado con arreglo a otros sectores del Ordenamiento jurídico, señaladamente el administrativo. Personalmente, comparto esta terminología, que ya utilicé en mi trabajo sobre “La despenalización de las faltas y las reformas relativas al libro III”, PJ núm. especial XII, 1990. Pues bien, con arreglo a este significado, el término “despenalización”, aplicado a esta reforma, es notoriamente incorrecto. Ello no obstante, aunque entendiésemos dicho término en el sentido que damos al vocablo “descriminalización”, la reforma de 2015 tampoco se condice en modo alguno con este significado, según explico a continuación en el texto.

CARLOS MARTÍNEZ-BUJÁN PÉREZ

De tal examen se infiere que una parte importante de las infracciones hasta ahora contenidas en el Libro III del CP no solo no desaparece del texto punitivo, sino que reaparece en el Libro II bajo la fisonomía de delitos leves, configurando tipos atenuados de delitos menos graves preexistentes o tipos autónomos. Es más, existe incluso un determinado número de faltas que pasa a integrarse en la categoría de delitos menos graves: sea en alguno de los delitos anteriormente existentes, sea en nuevos delitos menos graves creados ex novo por el legislador de 2015 (si bien en algunos supuestos se añade, ciertamente, un ulterior elemento típico). Por otra parte, en el juicio que merece la referida despenalización, la autora considera acertadamente que no puede pasarse por alto la circunstancia de que la supresión de algunas faltas contra el orden público se ve sobradamente compensada no solo por la desmesurada ampliación que experimentan en la reforma de 2015 los delitos de atentado, resistencia y desórdenes públicos, sino también por la aprobación de la nueva Ley de Protección de la Seguridad Ciudadana, en la que se introducen nuevas infracciones administrativas (introducción que explícitamente se justifica por la desaparición de las faltas) y se eleva la cuantía de las sanciones ya existentes. En fin, a la vista del análisis realizado, Patricia Faraldo llega a la conclusión de que únicamente queda al margen de cualquier consecuencia sancionadora un tercio del total de faltas incluidas en el derogado Libro III; y con la decisiva peculiaridad añadida de que las faltas que realmente desaparecen del ámbito punitivo representan nada más que el 5% de las faltas conocidas en 2014, según los datos que se recogen en el Anuario Estadístico del Ministerio del Interior. A continuación, la autora analiza las razones que en su día justificaron la introducción de las faltas en la legislación histórica, confrontándolas con los objetivos político-criminales que declaradamente se esperan obtener con su desaparición y con los objetivos reales, pero no explicitados, que se persiguen. A tal efecto, lleva a cabo posteriormente un pormenorizado estudio de las consecuencias dogmáticas que se derivan de la conversión de las faltas en delitos leves y menos graves, examinando todas las instituciones de la Parte General que se hallan implicadas en dicha conversión, así como las novedades que surgen tanto en el sistema de sanciones aplicables a los delitos leves como en su perseguibilidad. Al propio tiempo, se exponen también las novedades en la regulación de los delitos leves en la Parte Especial del CP, incluyendo no solo las reformas expresas sino también las (más numerosas) reformas tácitas que

PRÓLOGO

comportan la ampliación del ámbito de aplicación de delitos preexistentes3. Al final de su profundo estudio Patricia Faraldo llega a unas conclusiones que me parecen plenamente compartibles. Entre ellas cabe destacar, principalmente, la de que hay razones sólidas para augurar un completo fracaso en la consecución de los objetivos político-criminales apuntados por el legislador para justificar una reforma de este calado, puesto que, de un lado, la supresión de las faltas no mejora la situación de solapamiento de los tipos penales y administrativos y, de otro lado, no agilizará la sanción de las infracciones leves ni conseguirá reducir la congestión del sistema judicial. Por el contrario, lo que realmente ha conseguido el legislador de 2015 es sumergirnos en un panorama desolador y distópico, que Patricia Faraldo sintetiza en los siguientes puntos: agravamiento de las penas de buena parte de las infracciones que permanecen en el CP; empeoramiento de la posición de la persona infractora con carácter general; aumento de la discrecionalidad del Ministerio Fiscal, en cuyas manos queda el proceso de despenalización real que el legislador no se ha atrevido o no ha querido afrontar; empeoramiento de la posición de víctimas y perjudicados en el caso de las infracciones leves que se reconducen al Derecho Civil; en fin, aumento del poder punitivo de la Administración y empeoramiento de la posición de los infractores cuando se trata de las infracciones leves que se reconducen al Derecho Administrativo sancionador. Finalmente, solo me queda recomendar encarecidamente la lectura de este libro, que a buen seguro será de suma utilidad y de consulta obligada para todos los profesionales del Derecho. Es una lástima que ese proteico y enigmático cuerpo que denominamos “legislador de la reforma de 2015” no haya podido contar con un estudio como el que Patricia Faraldo ha llevado a cabo en esta publicación; no obstante, queda el consuelo de que el “legislador de la reforma de 2016” (y el de años sucesivos) sí podrá contar con este excepcional bagaje, aunque ello no garantice, obviamente, que el legislador de los años venideros lo tenga en consideración. Y no puedo terminar este prólogo sin felicitar a Patricia por la extraordinaria labor investigadora que ha venido realizando desde su in3

Particular interés reviste el fenómeno de las reformas tácitas, las cuales se producen en la medida en que en el término “delito” hay que incluir ahora también los delitos leves, mientras que antes de la reforma de 2015 se entendía que las faltas quedaban al margen. Se produce así un cambio sustancial del ámbito de aplicación de algunos delitos que se construyen por remisión al concepto de “delito”. A estas reformas tácitas se dedica el tercer apartado del capítulo 7 del libro.

CARLOS MARTÍNEZ-BUJÁN PÉREZ

corporación al área de Derecho Penal de la Universidad de A Coruña, así como por su firme compromiso con la búsqueda de un Derecho Penal mejor que el que padecemos: técnicamente mejor y anclado en los principios garantísticos que dimanan del Estado de Derecho. CARLOS MARTÍNEZ-BUJÁN PÉREZ Catedrático de Derecho Penal de la Universidad de A Coruña

1. INTRODUCCIÓN La Ley Orgánica (en adelante LO) 1/2015, de 30 de marzo por la que se modifica la Ley Orgánica 10/1995, de 23 de noviembre, del Código Penal, ha llevado a cabo una modificación de gran calado en la organización del Código Penal de 1995 (en adelante CP), consistente en la completa desaparición del Libro III, en el que históricamente se han regulado las faltas. Si tenemos en cuenta que del total de infracciones penales conocidas en España en 2014 (último año del que se disponen de cifras), que asciende a 2.092.040, las faltas suponen el 52,07% (1.089.485)4, y que los juicios de faltas ingresados ascendieron en 2014 a 1.040.918, resolviéndose 1.073.581, de los cuales el 9,3% (100.284) lo fueron como juicios rápidos5, está claro que la supresión de las faltas constituye una cuestión clave en la gestión del orden jurisdiccional penal. El legislador ha de haber tenido un motivo poderoso para llevar a cabo un cambio tan trascendente. ¿Es así? El Preámbulo de la LO 1/2015 explica que “se suprimen las faltas que históricamente se regulaban en el Libro III del Código Penal, si bien algunas de ellas se incorporan al Libro II del Código reguladas como delitos leves. La reducción del número de faltas — delitos leves en la nueva regulación que se introduce — viene orientada por el principio de intervención mínima, y debe facilitar una disminución relevante del número de asuntos menores que, en gran parte, pueden encontrar respuesta a través del sistema de sanciones administrativas y civiles” (apartado I). Por tanto, la justificación conceptual de la reforma se centra en el principio de intervención mínima. No es un argumento novedoso. Este principio ya se utilizó en 1989 para justificar la importante reducción del número de faltas que entonces se llevó a cabo mediante la LO 3/1989, de 21 de junio, de actualización del Código Penal6. 4

Datos aportados en el Anuario Estadístico del Ministerio del Interior para el año 2014, Ministerio del Interior, Madrid, 2015, p. 154. Datos aportados en el informe del Consejo General del Poder Judicial titulado Panorámica de la Justicia durante 2014, publicado en su página web. No se incluyen en esta cifra, obviamente, las faltas juzgadas con arreglo al procedimiento aplicable al delito principal. De acuerdo con el Preámbulo de la LO 3/1989, “entre los principios en que descansa el Derecho penal moderno destaca el de intervención mínima. En mérito suyo el aparato punitivo reserva su actuación para aquellos comportamientos o conflictos cuya importancia o trascendencia no puede ser tratada adecuadamente más que con

PATRICIA FARALDO CABANA

El objetivo político-criminal perseguido es descargar el sistema penal de asuntos “menores”: tras indicar que la reforma se orienta en parte a suprimir “aquellas otras infracciones que, por su escasa gravedad, no merecen reproche penal” (apartado I), más adelante se explica que “[e]n la actualidad debe primarse la racionalización del uso del servicio público de Justicia, para reducir la elevada litigiosidad que recae sobre Juzgados y Tribunales, con medidas dirigidas a favorecer una respuesta judicial eficaz y ágil a los conflictos que puedan plantearse. Al tiempo, el Derecho Penal debe ser reservado para la solución de los conflictos de especial gravedad” (apartado XXXI). Tampoco éste es un argumento novedoso. La necesidad de evitar el dispendio de medios públicos en el procesamiento de infracciones de escasa gravedad también fue utilizada en 1989 para justificar la reforma llevada a cabo entonces7.

Las faltas que se han suprimido eran infracciones penales leves, contrapuestas hasta la reforma de 2015 a los delitos, que eran las infracciones

el recurso a la pena; tan grave decisión se funda a su vez en la importancia de los bienes jurídicos en juego y en la entidad objetiva y subjetiva de las conductas que los ofenden. Hace ya tiempo que existe unanimidad en la jurisprudencia y doctrina españolas en cuanto a que nuestro sistema penal tiene una amplitud excesiva, siendo grande el número de las infracciones penales carentes de sentido en la actualidad, sea porque ha desaparecido su razón de ser, sea porque el Derecho privado o el Derecho administrativo están en condiciones de ofrecer soluciones suficientes, con la adicional ventaja de preservar el orden de lo delictivo en su lugar adecuado, que debe ser la cúspide de los comportamientos ilícitos. En el mismo tipo de consideraciones debe inscribirse el hecho demostrable de que fuera de lo punible se describen y sancionan conductas de entidad notoriamente superior a las que son objeto de las descripciones penales. Resulta así que, de un lado, se ha llegado a un exceso de presencia de lo punitivo, y, de otro, se ha producido cierto desequilibrio entre las penas y el sistema de reacciones jurídicas no penales. La situación expuesta es particularmente visible en el ámbito de las faltas. Las que en su día fueron llamadas “delitos veniales” integran un cuerpo de infracciones penales de excesiva amplitud”. De acuerdo con el Preámbulo de la LO 3/1989, “a ello [n. de la a., a la necesidad de acomodar la regulación penal al principio de intervención mínima] se añaden las imaginables consecuencias de agolpamiento ante los Tribunales de Justicia de muchos pequeños problemas que no merecen ciertamente el dispendio de tantos esfuerzos de los poderes públicos”. La vinculación de estas formas leves de criminalidad y la sobrecarga de la Administración de Justicia es una constante histórica. Véase, entre otros, ARMENTA DEU, M. T., Criminalidad de bagatela y principio de oportunidad: Alemania y España, PPU, Barcelona, 1991, p. 24.

LOS DELITOS LEVES

penales graves y menos graves8. Esta clasificación, que se remitía a la de las penas9, era muy relevante en la práctica pues tenía múltiples efectos, tanto procesales como sustantivos: desde el distinto procedimiento de enjuiciamiento y las diferentes posibilidades de acordar ciertas medidas cautelares, hasta los diversos plazos de prescripción y cancelación de antecedentes penales, pasando por los criterios de determinación de la pena, la imposición de penas accesorias o el castigo de la tentativa, entre otros. Como veremos, tras la reforma se mantiene la clasificación tripartita de las infracciones penales, distinguiéndose ahora entre delitos leves, menos graves y graves10. No se trata tanto de que las faltas desaparezcan — solo lo hace aproximadamente un tercio del total— como de que se hayan convertido en buena parte en delitos leves y menos graves, integrándose en el articulado del Libro II del Código Penal. También se mantienen las consecuencias procedimentales de esta clasificación, dado que no desaparece el juicio de faltas. Éste se sigue aplicando a los delitos leves, a los que se añaden aquellos delitos que tengan una pena que, por su extensión, se pueda clasificar a la vez como leve o menos grave. Al mismo tiempo, se han modificado numerosos preceptos de los Libros I y II que aludían a las faltas11, a veces para eliminar dicha mención y a veces para sustituirla por una referencia a los delitos leves, aprovechándose en algunos casos 8

Critica la categoría de los delitos leves por entender que “es un oxímoron o una contradictio in terminis”, BOLDOVA PASAMAR, M. A., “La desaparición de las faltas en el proyecto de reforma de Código Penal de 2013”, RECPC núm. 16, 2014, p. 7, quien afirma que “el delito es grave por naturaleza. Por ello resulta un contrasentido hablar de delitos leves (quizás sí se pudiera hablar de un delito menor, incurriendo posiblemente en anglicismo). De ahí la corrección terminológica de las faltas para designar a las infracciones penales leves”. Según el art. 13 CP, en la versión original de 1995: “1. Son delitos graves las infracciones que la Ley castiga con pena grave. 2. Son delitos menos graves las infracciones que la Ley castiga con pena menos grave. 3. Son faltas las infracciones que la Ley castiga con pena leve”. La LO 1/2015 ha modificado el art. 13.3 CP, que ahora señala que “son delitos leves las infracciones que la ley castiga con pena leve”. No se han eliminado, sin embargo, todas las referencias a las faltas. Por ejemplo, el art. 73 CP las sigue mencionando: “Al responsable de dos o más delitos o faltas se le impondrán todas las penas correspondientes a las diversas infracciones para su cumplimiento simultáneo, si fuera posible, por la naturaleza y efectos de las mismas”. Lo mismo ocurre en el art. 74.1 CP, al definir el delito continuado: “1. No obstante lo dispuesto en el artículo anterior, el que, en ejecución de un plan preconcebido o aprovechando idéntica ocasión, realice una pluralidad de acciones u omisiones que ofendan a uno o varios sujetos e infrinjan el mismo precepto penal o preceptos de igual o semejante naturaleza, será castigado como autor de un delito o falta continuados con la pena señalada para la infracción más grave, que se impondrá en su mitad superior, pudiendo llegar hasta la mitad inferior de la pena superior en grado…”.

PATRICIA FARALDO CABANA

la ocasión para introducir cambios sustantivos en la regulación de estas infracciones. Como señala el apartado XXXI del Preámbulo de la LO 1/2015, “la reforma supone la derogación completa del Libro III del Código Penal, de forma que desaparece la infracción penal constitutiva de falta. Ello exige adecuar un gran número de artículos que hacen referencia a la dualidad delito o falta, simplemente para eliminar esa mención a las faltas penales. De ahí la extensión de la reforma que se acomete, que en muchos casos consiste en una mera adecuación de la regulación a la supresión del sistema dualista, como sucede con buena parte de los artículos de la parte general del Código Penal, o con otros preceptos de la parte especial como los relativos a las asociaciones ilícitas, la prevaricación judicial o la imputación de delitos, o también el castigo de la receptación en faltas, que con la reforma queda derogado”.

Por otra parte, numerosos delitos que no han sido modificados expresamente en la reforma experimentan un cambio en su ámbito de aplicación —generalmente, aunque no siempre, en sentido ampliatorio—, a consecuencia de la inclusión de los delitos leves en el término más genérico de “delito”, cambio que en buena medida no fue previsto ni, por tanto, querido por el legislador. Para valorar estas novedades se analizan las razones que en su día justificaron la introducción de las faltas en la legislación histórica, confrontándolas con los objetivos político-criminales que declaradamente se espera obtener de su desaparición y con los objetivos reales, pero no explicitados, que se persiguen. También se exponen los cambios que la reforma introduce expresa o tácitamente en determinados preceptos de los Libros I y II del Código Penal y en el sistema de penas, así como las novedades procedimentales. Se terminará con unas conclusiones. Con carácter previo hay que avanzar que el legislador apoya su decisión en un estado de opinión favorable a la desaparición de las faltas. En el Preámbulo de la LO 1/2015 señala que “una buena parte de los operadores jurídicos viene reclamando la supresión de las infracciones penales constitutivas de falta: por la notoria desproporción que existe entre los bienes jurídicos que protegen y la inversión en tiempo y medios que requiere su enjuiciamiento; pero también por la dudosa necesidad de que conductas carentes en muchos casos de gravedad suficiente, deban ser objeto de un reproche penal. En tal sentido se viene pronunciando la Fiscalía General del Estado, que aboga por que las actuales infracciones consideradas como faltas penales queden al margen del Código Penal por su escasa gravedad. Y también el Consejo General del Poder Judicial, que de forma reciente ha propuesto despenalizar ciertos comportamientos tipificados como faltas penales como medida adecuada para reducir los elevados niveles de litigiosidad, que son especialmente altos en el orden jurisdiccional penal” (apartado XXXI).

LOS DELITOS LEVES

En efecto, había voces relevantes que reclamaban la despenalización de las faltas, ya desde hace años. Baste recordar que el Libro Blanco de la Justicia de 1998, elaborado por el Consejo General del Poder Judicial, ya proponía en su apartado i) “La supresión del juicio de faltas… Esta medida ha de comportar necesariamente la despenalización de las faltas y la supresión del Libro III del Código Penal, debiendo contemplarse como ilícitos administrativos o, en su caso, reclamarse las respectivas indemnizaciones ante el orden jurisdiccional civil. Aquellas conductas que no puedan ser objeto de despenalización, tales como las lesiones, deberán tener el mismo tratamiento procesal que los delitos menos graves…”. Más recientemente, el Consejo incluyó la destipificación de las faltas de menor relevancia entre sus Propuestas para la reducción de la litigiosidad, elaboradas en 2012. Durante la tramitación legislativa de la LO 1/2015, el Consejo Fiscal proponía eliminar todas las faltas excepto las de lesiones, hurto, estafa y apropiación indebida12. Había llegado más lejos la Memoria de la Fiscalía General del Estado del año 2012, cuando proponía lo que llamaba la desjudicialización de las faltas13. Lo mismo hacía un sector doctrinal14. Por tanto, en principio la opinión era favorable a la desapari12

Informe del Consejo Fiscal al Anteproyecto de Ley Orgánica por la que se modifica la Ley Orgánica 10/1995, de 24 de noviembre, del Código Penal, de 20 de diciembre de 2012, p. 332 (Disposición Transitoria Cuarta). Tras lamentarse del esfuerzo dedicado por el Ministerio Fiscal y los órganos judiciales a las faltas, que consideraba “desproporcionado por excesivo”, el Fiscal General del Estado apuntaba en su discurso que “ha llegado la hora de plantearnos en serio si es correcto persistir en la judicialización de este tipo de conflictos de rango menor, o si por el contrario procede buscar soluciones flexibles extramuros del proceso por vías de conciliación o mediación de las partes afectadas, mediante su reducción al ámbito administrativo sancionador o, inversamente, en aquellos muy escasos supuestos en que la especial significación antijurídica de la conducta lo justifique, mediante su incorporación al elenco de los delitos menos graves. Precisamente en este momento está en marcha una intensa actividad prelegislativa que parece orientarse en tal sentido” (pp. XXV y 157). Cfr. COBO DEL ROSAL/ QUINTANAR DÍEZ en COBO DEL ROSAL, M. (Coord.), Derecho Penal español. Parte Especial, 2ª ed. Dykinson, Madrid, 2005, pp. 12041205; DÍAZ-MAROTO Y VILLAREJO, J., Las faltas contra los intereses generales y contra el orden público en el Código penal español, Civitas Thomson Reuters, Cizur Menor, 2009, pp. 16-20; TRILLO NAVARRO, J. P., “Criminalidad de bagatela: descriminalización garantista”, La Ley Penal núm. 51, 2008, pp. 44-45. De “tremendo fracaso” calificaba la respuesta penal a las faltas MAGRO SERVET, V., “La derogación de las faltas del Código Penal: nuevas vías para luchar contra la “delincuencia menor””, La Ley 2009-4, p. 1864, proponiendo ya hace años la conversión de buena parte de ellas en delitos, de forma que la reincidencia y la reiteración delictiva tuvieran efectos negativos para el reo y el aumento de las penas consintiera la utilización de los mecanismos de suspensión y sustitución con la imposición de reglas de conducta de

PATRICIA FARALDO CABANA

ción de las faltas, aunque a la vista de los términos concretos de la reforma se discrepe del legislador en la manera de hacerlo15. Sin embargo, también hay posiciones que valoran muy negativamente la opción elegida por el legislador16, incluso entre los órganos consultivos. Por ejemplo, el Consejo de Estado se mostró particularmente crítico en su Dictamen 358/2013, sobre el Anteproyecto de ley orgánica por la que se modifica la Ley Orgánica 10/1995, de 23 de noviembre del Código Penal, aprobado el 27 de junio de 2013, con la derogación del Libro III, que considera una “reforma de calado en el sistema penal español” que hubiera merecido “una más detenida justificación”, por cuanto “no se ven las ventajas” a esta “ruptura con una larga tradición histórica de nuestro Derecho Penal, plasmada en sucesivos códigos, al menos desde 1848 hasta el ahora vigente de 1995”, y sí numerosos inconvenientes tanto en su aspecto sustantivo como procesal.

Para encontrar un antecedente legislativo que claramente se oriente en la misma línea de despenalización de las faltas hay que remontarse a la LO 3/1989, de 21 de junio, de actualización del Código Penal17, que afectó al entonces vigente Código Penal de 1944/73.

índole resocializadora. BOLDOVA PASAMAR, M. A., “La desaparición”, cit., pp. 2-3, afirma que “su existencia, al ocuparse de hechos de escasa gravedad e incluso de supuestos de bagatela, tropieza con los principios político-criminales del Derecho penal moderno (intervención mínima, carácter fragmentario del Derecho penal y pena como última ratio) y, además, la respuesta que se ofrece a la delincuencia menor a través de las consecuencias jurídicas de las faltas, especialmente cuando se trata de delincuencia menor habitual, no resulta eficaz”. Vid. por ejemplo, CUGAT MAURI, M., “La discutible bondad de la supresión del Libro III”, CPC núm. 113, 2014, pp. 159 y ss.; DÍEZ RIPOLLÉS, J. L., “Sucintas observaciones sobre algunas decisiones del Anteproyecto de Reforma del Código Penal de 2012”, en ÁLVAREZ GARCÍA, F. J. (Dir.), Estudio crítico sobre el Anteproyecto de Reforma Penal de 2012, Tirant lo Blanch, Valencia, 2013, p. 27; MARÍN DE ESPINOSA CEBALLOS, E. B./ GONZÁLEZ TASCÓN, M. M., “Delitos y penas leves: Art. 13 CP”, en ÁLVAREZ GARCÍA, F. J. (Dir.), Estudio crítico sobre el Anteproyecto de Reforma Penal de 2012, Tirant lo Blanch, Valencia, 2013, p. 55; o el Informe del Consejo Fiscal al Anteproyecto. Vid. por ejemplo, FARALDO CABANA, P., “La desaparición de las faltas: entre la agravación de las penas y el aumento de la represión administrativa”, InDret. Revista para el Análisis del Derecho núm. 3, 2014, pássim; JIMÉNEZ SEGADO, C., “Eliminar las faltas tiene delito (leve)”, La Ley 2014-1, pp. 1231-1236; RODRÍGUEZ LAINZ, J. L., “Los nuevos delitos leves: aspectos sustantivos y procesales”, La Ley 2015-2, pp. 1393 y ss.; SÁEZ RODRÍGUEZ, C./ SANTOS ITOIZ, E., “La derogación de las faltas en el Anteproyecto de reforma del Código Penal”, 2013, pp. 1-36, disponible en la página web http://libros.otroderechopenal.com/DerogacionFaltas.pdf. Esta ley orgánica produjo una sustancial reducción del número de faltas. Véanse al respecto las distintas contribuciones contenidas en Poder Judicial, número especial XII, 1990, así como las observaciones de BAJO FERNÁNDEZ, M., La actualización

LOS DELITOS LEVES

La idea de que era necesario aligerar de contenido el Libro III se había plasmado tanto en el Proyecto de Código Penal de 1980 como en la Propuesta de Anteproyecto de Nuevo Código Penal de 1983. En el primero, la Exposición de Motivos declaraba su objetivo de corregir “la hipertrofia… cualitativa del sistema penal…, despenalizando todos los hechos que no son dignos de sanción penal”, sometiendo al Libro III, en particular, “a un intenso proceso de despenalización, relegando al ámbito de las infracciones administrativas gran parte de las faltas de contenido puramente contravencional y que carecían de un correlativo delito”, no obstante lo cual seguía manteniendo un buen número de infracciones leves, recogidas en los arts. 656 a 685 PCP 198018. Por su parte, la propuesta de anteproyecto de 1983 suponía un importante avance en materia de despenalización de faltas, en la línea trazada por el proyecto de 1980, en el que se inspiraba. Por tanto, su Libro III era todavía más reducido que el de éste, sin llegar a plantear su completa desaparición, que entonces se entendió que sería “precipitada e inadecuada”19. Eso sí, no solo eliminaba algunos comportamientos, sino que también incluía otros nuevos20. Estos textos pre-legislativos no llegaron a convertirse en ley, y sus propuestas en materia de faltas tampoco fueron plenamente asumidas en las reformas legislativas posteriores, al menos hasta la LO 3/198921. Así, la reforma lle-

del Código penal de 1989, Centro de Estudios Ramón Areces, Madrid, 1989; BOIX REIG, J. et al., La reforma penal de 1989, Tirant lo Blanch, Valencia, 1989; y MUÑOZ CONDE, F. et al., La reforma penal de 1989, Tecnos, Madrid, 1989, pp. 144 y ss. Calificaba la despenalización de “tímida”, indicando que “se queda a mitad de camino en lo que respecta a las faltas del Libro III, donde se mantienen muchos tipos de los que se debería haber descargado el Proyecto”, SÁINZ CANTERO, J. A., “El Proyecto del Código penal a la luz del movimiento mundial de reforma de las leyes penales”, en AA.VV., La reforma penal y penitenciaria, Servicio de Publicaciones de la Universidad de Santiago, Santiago de Compostela, 1980, p. 182. En el mismo sentido, PERIS RIERA, J., El proceso despenalizador, Universidad de Valencia, Valencia, 1983, p. 329. QUINTERO OLIVARES, G., “La reforma penal en España”, DJ núm. 37/40, Volumen I, Ministerio de Justicia, Madrid, 1983, p. 19. Como la falta de utilización indebida de vehículos de motor cuyo valor no excediese de 30.000 pesetas (art. 593 PANCP 1983), la defraudación de fluido eléctrico u otras energías cuando el valor de lo defraudado no excediese de 30.000 pesetas (art. 596 PANCP 1983), la producción de ruidos excesivos (art. 604.4 PANCP 1983) o el maltrato cruel de animales ofendiendo los sentimientos de los presentes (art. 607 PANCP 1983, que asumía así la propuesta del art. 685 PCP 1980) Indica que el legislador tuvo muy presente la propuesta de anteproyecto de 1983 al redactar la LO 3/1989, COUCEIRO TOVAR, A., “Los principios inspiradores de la Reforma dentro de la incriminación y desincriminación de las leyes penales”, PJ núm. especial XII, 1990, pp. 73-74. Esta ley no pretendió “otra cosa que adaptar la regulación punitiva material de la delincuencia menor, sobre todo en el ámbito de las faltas y de la imprudencia, que en relación con el tráfico automovilístico constituye uno de los sectores estadísticamente más importantes de la actividad judicial, a la nueva organización de la Administración de Justicia, descargando a ésta en la parte penal de

PATRICIA FARALDO CABANA

vada a cabo por la LO 8/1983, de 25 de junio, de Reforma Urgente y Parcial del Código Penal, se limitó a dejar sin contenido los arts. 575 y 580.1 CP 1944/74, destipificando las conductas de promoción y participación en sitios y establecimientos públicos en cualquier clase de juegos de azar que no fueren de puro pasatiempo y recreo22, y la del encargado de la guarda o custodia de un enajenado que le deja vagar por las calles o sitios públicos sin la debida vigilancia. En este último caso se introducía al mismo tiempo un nuevo número 6 bis en el art. 584 CP 1944/73 que castigaba a “los encargados de un enajenado que dejaren de cumplir sus deberes de tutela o guarda”, por lo que en realidad se trataba de una mera reordenación espacial. En la Exposición de Motivos se explicaba que, “de acuerdo, también, con la decisión que se propone para los juegos ilícitos, procede la supresión de la falta descrita en el artículo 575. Dentro, también, del libro III, queda sin contenido el artículo 580.1 introduciéndose en su lugar el artículo 583.6 bis, que sitúa en su correcto emplazamiento de falta contra las personas, las faltas de maltrato de los enajenados. Por último, la igualdad entre cónyuges obliga a fundir en uno solo y nuevo precepto —el artículo 583.2— las faltas hasta ahora descritas en los números 2 y 3 de dicho artículo 533”. En conjunto, no se puede decir que la reforma de las faltas tuviera mucha incidencia23. Por su parte, la LO 2/1984, de 26 de marzo, reguladora del derecho de rectificación, se limitó a dejar sin contenido el art. 566.1 CP 1944/73, que contenía una falta de imprenta. No se dieron explicaciones al respecto. Por último, la LO 5/1988, de 9 de junio, sobre modificación de los artículos 431 y 432 y derogación de los artículos 239, 566.5º, 567.1º y 3º y 577.1º del Código Penal, suprimió el contenido de los arts. 566.5, 567.1 y 3 y 577.1 CP 1944/73, relacionados con las infracciones de escándalo público y blasfemia24.

Por su parte, el Código Penal de 1995 efectuó en su versión original una reordenación de las faltas, cambiando el orden de los capítulos para

hechos de escasa gravedad o trascendencia social, que pueden ser soluciones por otras vías o remedios jurídicos”. MUÑOZ CONDE, F., et al., La reforma penal de 1989, cit., p. 14. Estos objetivos siguen estando de plena actualidad. Que se justificó en la Exposición de Motivos por ser “la regulación del juego de competencia netamente administrativa a partir de su autorización”, por lo que “carece de sentido la subsistencia del actual Título VI, rubricado “De los juegos ilícitos””. Habla de “nula o escasa incidencia” GONZÁLEZ-CUÉLLAR GARCÍA, A., “Consideraciones sobre la reforma del Libro III del Código Penal”, ADPCP 1987, pp. 611612. Narra el razonamiento tras esta reforma, fundado sobre todo en el principio de intervención mínima, GARCÍA VALDÉS, C., “La reforma del Libro III del Código penal”, en AA.VV., Estudios de Derecho Penal y Criminología. En homenaje al profesor José María Rodríguez Devesa. Tomo I, UNED, Madrid, 1989, pp. 325-328.

LOS DELITOS LEVES

adecuarlo al de los delitos en el Libro II, pero no hubo un proceso de verdadera despenalización25. En las reformas posteriores no se tocaron con frecuencia las faltas, y cuando se hizo no fue para despenalizarlas sin más. Hasta la reforma de 2015, las modificaciones llevadas a cabo en las faltas pretendían, fundamentalmente, incluir nuevas conductas o modificar las sanciones. Véase la LO 9/2002, de 10 de diciembre, de modificación de la Ley Orgánica 10/1995, de 23 de noviembre, del Código Penal, y del Código Civil, sobre sustracción de menores, que dio nueva redacción al art. 622 CP para incluir la conducta de infracción “del régimen de custodia de sus hijos menores establecido por la autoridad judicial o administrativa”, sobre la base de que “en aquellos supuestos donde quien verifica la conducta de sustracción o de negativa a restituir al menor es uno de sus progenitores, cuando las facultades inherentes a la custodia del menor han sido atribuidas legalmente al otro progenitor o alguna persona o institución en interés del menor, resulta necesario prever una respuesta penal clara, distinta del delito de desobediencia genérico” (Exposición de Motivos). La LO 15/2003, de 25 de noviembre, por la que se modifica la Ley Orgánica 10/1995, de 23 de noviembre, del Código Penal, modificó los arts. 617, 618, 621, 624, 625, 626, 629, 630, 631, 632, 633, 635, 636 y 637 CP. La mayoría de estos cambios se debió a la desaparición de la pena de arresto de fin de semana y su sustitución por la nueva pena de localización permanente o por trabajos en beneficio de la comunidad. Pero también se creó “una falta de maltrato de animales cuando la conducta fuese muy leve y no tuviese las consecuencias previstas para el delito. Lo mismo ocurre en relación con la perturbación del orden en los actos públicos o espectáculos deportivos o culturales y con determinadas conductas leves contrarias al medio ambiente” (según el apartado III de la Exposición de Motivos, que olvidó mencionar la falta de incumplimiento de obligaciones familiares establecidas en convenio judicial aprobado o resolución judicial, y la de abandono de jeringuillas u otros instrumentos peligrosos)26. Por su parte, la LO 1/2004, de 28 de diciembre, de Medidas de Protección Integral contra la Violencia de Género, modificó el art. 620 CP para castigar como delito las coacciones leves y las amenazas leves de cualquier clase cometidas contra quien sea o haya sido la esposa del autor, o mujer que esté o haya estado ligada a él por una análoga relación de afectividad, aun sin convivencia, decisión que constituyó uno de los aspectos más conflictivos y

Pese a lo indicado por algunos autores, como CASTILLEJO MANZANARES, R., El juicio de faltas, Tirant lo Blanch, Valencia, 2004, p. 13. Critica estas incorporaciones VICENTE MARTÍNEZ, R. de, “La supresión del Libro III del Código Penal y la consecuente reconversión de las faltas”, en AA.VV., Especial Reforma Código Penal, Wolters Kluwer, Madrid, 2015, p. 45; de la misma autora, La nueva regulación de las faltas como delitos leves, infracciones administrativas o ilícitos civiles tras la reforma penal de 2015, Bosch, Barcelona, 2015, pp. 11-12.

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criticados de la reforma penal en materia de violencia de género27. La LO 5/2010, de 22 de marzo, por la que se modifica la Ley Orgánica 10/1995, de 23 de noviembre, del Código Penal, afectó a los arts. 623, 626 y 631 CP. Destaca aquí la modificación de la falta de hurto que, como veremos con detalle más adelante, se encuadraba “en la tónica general de endurecimiento punitivo ante un tipo de delincuencia patrimonial que se entiende como “profesionalizada””28, así como la de la localización permanente, relevante en el ámbito de las faltas reiteradas de hurto, y que perseguía el objetivo de “ofrecer una mayor dureza en la respuesta frente a la reiteración de la infracción que sea al tiempo compatible con la naturaleza leve de la sanción, evitando el efecto desocializador del régimen de cumplimiento continuado que caracteriza a la pena de prisión propiamente dicha” (apartado V de la Exposición de Motivos). Por último, la LO 7/2012, de 27 de diciembre, por la que se modifica la LO 10/1995, de 23 de noviembre, del Código Penal en materia de transparencia y lucha contra el fraude fiscal y en la Seguridad Social, constituye el antecedente más claro de la actual reforma, por cuanto sentó una pauta que se ha seguido, como veremos, en 201529: derogó las faltas de defraudación a la Hacienda de la Unión Europea y a los presupuestos generales de la Comunidad Europea por cuantía entre 4.000 y 50.000 euros, entonces contenidas en los arts. 627 y 628 CP, y modificó al mismo tiempo el art. 306 CP para incluir ahí la conducta, desde entonces un delito menos grave. Esto se justificó en el Preámbulo sobre la base de la necesidad de “introducir mejoras técnicas en la regulación de las defraudaciones a la Hacienda y a los Presupuestos de la Unión Europea” (apartado I).

Por tanto, pese a que ya hace muchos años que se elevan voces a favor de la desaparición de las faltas, hasta el Anteproyecto de 2012 no había indicio alguno de que se fuera a efectuar una reforma de esta envergadura30. De hecho, se puede afirmar que ha constituido una sorpresa. La idea aparece por primera vez en el Anteproyecto presentado en 2012, y se mantiene sin cambios en el de 201331. 27

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Al respecto, por todos, ACALE SÁNCHEZ, M., La discriminación hacia la mujer por razón de género en el Código penal, Reus, Madrid, 2006, pp. 216 y ss. GUARDIOLA LAGO, M. J., “La reforma penal en el delito y la falta de hurto”, en ÁLVAREZ GARCÍA, F. J./ GONZÁLEZ CUSSAC, J. L. (Dirs.), Comentarios a la reforma penal de 2010, Tirant lo Blanch, Valencia, 2010, pp. 255 y ss. Cfr. VICENTE MARTÍNEZ, R. de, La nueva regulación, cit., pp. 31-32. Lo destaca CUGAT MAURI, M., “La discutible bondad”, cit., pp. 160-161. Anteproyecto de Ley Orgánica por la que se modifica la Ley Orgánica 10/1995, de 23 de noviembre, del Código Penal, aprobado por el Consejo de Ministros de 17 de octubre de 2012, y Anteproyecto de 3 de abril de 2013. Se trata de textos con diferencias sustanciales en su articulado, si bien en lo que respecta a las faltas ambos contienen una disposición derogatoria única que establece la derogación del Libro III, modificando numerosos artículos de los Libros I y II. No cambia la explicación que ofrece el pre-legislador en las respectivas exposiciones de motivos sobre la derogación de las faltas, aunque sí la numeración, pues el apartado XXVIII de la Exposición de