1_9788411304436 by Editorial Tirant Lo Blanch

CONSTITUCIÓN Y PANDEMIA. EL ESTADO ANTE LA CRISIS SANITARIA

COMITÉ CIENTÍFICO DE LA EDITORIAL TIRANT LO BLANCH María José añón roig

Catedrática de Filosofía del Derecho de la Universidad de Valencia

ana Cañizares Laso

Catedrática de Derecho Civil de la Universidad de Málaga

Jorge a. Cerdio Herrán

Catedrático de Teoría y Filosofía de Derecho. Instituto Tecnológico Autónomo de México

José raMón Cossío díaz

Ministro en retiro de la Suprema Corte de Justicia de la Nación y miembro de El Colegio Nacional

eduardo Ferrer MaC-gregor Poisot

Juez de la Corte Interamericana de Derechos Humanos, Investigador del Instituto de Investigaciones Jurídicas de la UNAM

owen Fiss

Catedrático emérito de Teoría del Derecho de la Universidad de Yale (EEUU)

José antonio garCía-CruCes gonzáLez

Catedrático de Derecho Mercantil de la UNED

Luis LóPez guerra

Catedrático de Derecho Constitucional de la Universidad Carlos III de Madrid

ángeL M. LóPez y LóPez

Catedrático de Derecho Civil de la Universidad de Sevilla

Marta Lorente sariñena

Catedrática de Historia del Derecho de la Universidad Autónoma de Madrid

víCtor Moreno Catena

Catedrático de Derecho Procesal de la Universidad Carlos III de Madrid

FranCisCo Muñoz Conde

Catedrático de Derecho Penal de la Universidad Pablo de Olavide de Sevilla

angeLika nussberger

Catedrática de Derecho Constitucional e Internacional en la Universidad de Colonia (Alemania) Miembro de la Comisión de Venecia

HéCtor oLasoLo aLonso

Catedrático de Derecho Internacional de la Universidad del Rosario (Colombia) y Presidente del Instituto Ibero-Americano de La Haya (Holanda)

LuCiano PareJo aLFonso

Catedrático de Derecho Administrativo de la Universidad Carlos III de Madrid

ConsueLo raMón CHornet

Catedrática de Derecho Internacional Público y Relaciones Internacionales de la Universidad de Valencia

toMás saLa FranCo

Catedrático de Derecho del Trabajo y de la Seguridad Social de la Universidad de Valencia

ignaCio sanCHo gargaLLo

Magistrado de la Sala Primera (Civil) del Tribunal Supremo de España

toMás s. vives antón

Catedrático de Derecho Penal de la Universidad de Valencia

rutH ziMMerLing

Catedrática de Ciencia Política de la Universidad de Mainz (Alemania)

Javier de LuCas Martín

Catedrático de Filosofía del Derecho y Filosofía Política de la Universidad de Valencia

Procedimiento de selección de originales, ver página web: www.tirant.net/index.php/editorial/procedimiento-de-seleccion-de-originales

CONSTITUCIÓN Y PANDEMIA. EL ESTADO ANTE LA CRISIS SANITARIA

ANA CARMONA CONTRERAS BLANCA RODRÍGUEZ RUIZ

tirant lo blanch Valencia, 2022

Copyright ® 2022 Todos los derechos reservados. Ni la totalidad ni parte de este libro puede reproducirse o transmitirse por ningún procedimiento electrónico o mecánico, incluyendo fotocopia, grabación magnética, o cualquier almacenamiento de información y sistema de recuperación sin permiso escrito de los autores y del editor. En caso de erratas y actualizaciones, la Editorial Tirant lo Blanch publicará la pertinente corrección en la página web www.tirant.com.

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Índice Prefacio.....................................................................................................

ANA CARMONA CONTRERAS BLANCA RODRÍGUEZ RUÍZ

El Derecho de excepción y la pandemia de COVID-19 MIGUEL ÁNGEL PRESNO LINERA

1. El origen de la Ley Orgánica 4/1981 como instrumento de excepción frente a las crisis sanitarias..................................................................

2. La declaración de tres estados de alarma para hacer frente a la pandemia de COVID-19...............................................................................

3. La STC 148/2021, de 14 de julio, que resolvió el recurso de inconstitucionalidad interpuesto contra el Real Decreto 463/2020, de 14 de marzo..................................................................................................

4. La STC 168/2021, de 5 de octubre, que enjuició la suspensión de los plazos por la mesa del congreso de los diputados durante el estado de alarma.................................................................................................

5. Conclusiones.......................................................................................

6. Bibliografía..........................................................................................

El estado de alarma y las instituciones representativas JOSÉ MARÍA MORALES ARROYO

1. Introducción........................................................................................

2. Un estado de alarma en unas Cortes políticamente fraccionadas.........

3. La teórica preponderancia de la institución representativa..................

4. La producción y la agenda legislativa..................................................

5. La estabilidad gubernamental..............................................................

6. Unas conclusiones definidas por la prudencia......................................

7. Epílogo: Y entonces llegó el Tribunal Constitucional...........................

8. Bibliografía..........................................................................................

Índice

El papel de los parlamentos durante los estados de emergencia constitucionales provocados por la pandemia CARLOS VIDAL PRADO

1. Frenos y contrapesos entre los poderes en situaciones de emergencia...

2. El parlamento no puede verse reducido a un rol secundario, sino que debe incrementar la intensidad de su control.......................................

3. Lo sucedido en España en la primera declaración de estado de alarma de 2020. ¿Parálisis de la actividad parlamentaria?...............................

4. Presencialidad de la actividad parlamentaria. Alternativas...................

106

5. Bibliografía..........................................................................................

112

El gobierno ante situaciones de emergencia ANTONIO PORRAS NADALES

1. Introducción: estrategias de partida.....................................................

115

2. El marco originario de la gobernabilidad: el gobierno ante el congreso.. 2.1. Los ámbitos periféricos.......................................................... 2.2. El ámbito institucional central...............................................

119 120 122

3. El colapso del modelo inicial............................................................... 3.1. Aplicación del programa de gobierno.................................... 3.2. La Constitución desbordada..................................................

124 125 127

4. Hacia la gobernanza territorial............................................................

129

5. Desarrollo normativo y evolución del proceso.....................................

132

6. El sistema de mutaciones..................................................................... 6.1. Diagnósticos y estrategias...................................................... 6.2. Rendición de cuentas.............................................................

134 136 137

7. Conclusiones.......................................................................................

140

8. Bibliografía..........................................................................................

144

La gestión de la pandemia en clave territorial: Estado autonómico y crisis sanitaria ANA CARMONA CONTRERAS

1. Introducción: Comunidades Autónomas y crisis sanitaria.................... 2. El primer estado de alarma: La apuesta por una gestión centralizada de la pandemia.................................................................................... 2.1. Etapa inicial: La declaración de la alarma y sus dos primeras prórrogas......................................................................... 2.2. Primeras señales de contención del virus: Sentando las bases para acometer el proceso de desescalada................................

147 152 152 154

Índice

3. La activación del proceso de desescalada: La lenta recuperación de competencias por las CCAA................................................................

157

4. Nueva normalidad y devolución competencial: De la normativa excepcional a la normativa extraordinaria..............................................

159

5. Un nuevo estado de alarma a escala nacional o cómo preservar el poder autonómico................................................................................... 5.1. Constatando la descomposición de la nueva normalidad....... 5.2. El segundo estado de alarma:................................................. 5.2.1. Una primera aproximación crítica desde la reflexión teórica........................................................................ 5.2.2. La desautorización procedente del Tribunal Constitucional: La sentencia 183/2021, de 27 de octubre.....

166 166 169 169 175

6. Reflexiones conclusivas.......................................................................

179

7. Bibliografía..........................................................................................

184

Estado de alarma y derechos fundamentales ante la pandemia de la COVID-19. Presupuestos teóricos para el enjuiciamiento constitucional GERMÁN M. TERUEL LOZANO

1. Tres presupuestos teóricos sobre el derecho constitucional de excepción tras la experiencia de la covid-19 (a modo de introducción)........ 2. Primer presupuesto: La suspensión general de derechos fundamentales (art. 55.1 CE) como “desfundamentalización” parcial y el canon del contenido esencial para el enjuiciamiento de las restricciones de derechos en situaciones de emergencia....................................................... 2.1. La suspensión general de derechos: una categoría de difícil aprehensión........................................................................... 2.2. Los cánones de enjuiciamiento: la dimensión “material” de la suspensión general de derechos fundamentales, contenido esencial y el control constitucional de los potenciales excesos en la restricción o suspensión de derechos fundamentales en situaciones de emergencia............................................. 2.3. La declaración de inconstitucionalidad del confinamiento domiciliario previsto en el RD 465/2020, de 17 de marzo...... 3. Segundo presupuesto: el estado de excepción como respuesta potencial a una crisis sanitaria...................................................................... 3.1. Una lectura alternativa a la interpretación “canónica” de la quiebra del orden público como presupuesto para la declaración del estado de excepción............................................... 3.2. El estado de excepción como alternativa de lege lata, también forzada pero preferible...................................................

188

189 189

198 205 208 208 212

Índice

4. Tercer presupuesto: el “valor añadido” del estado de alarma en la difusa frontera con la legislación sectorial de emergencias...................... 4.1. El totum revolutum en la respuesta a la crisis de la covid-19: la polémica sobre el marco jurídico en los periodos fuera de la excepción constitucional.................................................... 4.2. Propuesta delimitadora del espacio propio del estado de alarma vedado a la legislación sectorial de emergencias: la adopción de un régimen jurídico temporal con intensas restricciones a los derechos fundamentales y/o la concentración del poder en una autoridad única................................... 5. Bibliografía..........................................................................................

215 215

224 235

La limitación de los derechos fundamentales en el contexto del Estado de Alarma ANTONIO ARROYO GIL

1. Introducción........................................................................................

241

2. Consideraciones preliminares sobre el derecho de excepción...............

243

3. La difícil distinción entre “limitación” y “suspensión” de derechos......

249

4. Breve análisis de la STC 148/2021, de 14 de julio, y de sus votos particulares...............................................................................................

252

5. Las medidas restrictivas de la libertad de circulación durante el primer estado de alarma: una limitación agravada que no llega a ser suspensión..

261

6. Derecho ordinario vs. Derecho de excepción en la limitación del derecho a circular libremente.....................................................................

268

7. Conclusión..........................................................................................

273

8. Bibliografía..........................................................................................

275

Estado de alarma y libertad religiosa ABRAHAM BARRERO ORTEGA

1. Introducción........................................................................................

279

2. Alcance de las medidas restrictivas......................................................

284

3. El debate en torno a la proporcionalidad “por comparación”..............

288

4. Protocolos de aislamiento y asistencia religiosa...................................

293

5. Homenaje civil de Estado a las víctimas..............................................

294

6. A guisa de conclusión..........................................................................

295

7. Bibliografía..........................................................................................

296

Índice

Elecciones en pandemia: la afectación del derecho fundamental al sufragio en el estado de alarma ESPERANZA GÓMEZ CORONA

1. Cuestiones previas...............................................................................

299

2. La suspensión de elecciones durante el estado de alarma..................... 2.1. La suspensión en el País Vasco. El Decreto 7/2020, de 17 de marzo.................................................................................... 2.2. La suspensión de las elecciones en Galicia. El Decreto del Presidente de la Xunta 45/2020, de 18 de marzo...................

300 302 306

3. La celebración de las elecciones aplazadas: limitación del derecho de sufragio...............................................................................................

308

4. La celebración de las elecciones catalanas............................................

309

5. Conclusiones. propuestas de lege ferenda............................................

311

6. Bibliografía..........................................................................................

313

Discriminación en tiempos de crisis: gestión del COVID-19 y exclusión social BLANCA RODRÍGUEZ RUIZ

1. Introducción........................................................................................

315

2. Presunción de igualdad en tiempos de crisis.........................................

318

3. Género y discriminación interseccional. Consideraciones preliminares.

327

4. Gestión de la crisis y dinámicas interseccionales..................................

331

5. Democracia, autonomía y crisis: la necesaria diferenciación normativa..

338

6. Bibliografía..........................................................................................

339

El ejercicio de los derechos fundamentales durante el estado de alarma (el ejemplo de la libertad de expresión) JOAQUÍN URÍAS

1. Introducción........................................................................................ 1.1. El estado de alarma................................................................

343 344

2. La suspensión de derechos durante el estado de alarma....................... 2.1. La prohibición de suspensión de derechos.............................. 2.2. La naturaleza de los derechos fundamentales de cara a su suspensión............................................................................. 2.3. La naturaleza de la suspensión de derechos............................ 2.4. Suspensión de derechos en la STC 148/2021..........................

346 346

3. La limitación de derechos durante la vigencia del estado de alarma..... 3.1. La posibilidad de limitar derechos.........................................

363 365

348 353 358

Índice

3.2. El valor institucional de los derechos..................................... 3.3. Una teoría operativa de la limitación de derechos durante el estado de alarma....................................................................

367

4. Bibliografía..........................................................................................

371

368

Sobre el efecto contagio de la excepcionalidad sanitaria o cómo ha afectado la de los Estados miembros a los principios de funcionamiento de la Unión Europea MIRYAM RODRÍGUEZ-IZQUIERDO SERRANO

1. Introducción........................................................................................

373

2. El contagio: la Unión ante las declaraciones de emergencia, alarma y excepción en los Estados miembros.....................................................

376

3. Síntomas leves: algunas derogaciones más que justificadas de obligaciones de DUE.....................................................................................

378

4. Agravamiento y necesidad de asistencia urgente: del colapso de la libertad de circulación a la gestión y certificación de vacunas................ 4.1. Los momentos iniciales.......................................................... 4.2. Primeros remedios medicinales: el empleo del soft law........... 4.3. Vacuna, sanaciones y secuelas: de la jefatura de compras farmacéuticas a las propuestas de Reglamento sobre certificados covid digitales..............................................................

380 380 383 385

5. Dos conclusiones y una anécdota, a modo de epílogo..........................

390

6. Bibliografía..........................................................................................

392

COVID-19 y suspensión del Convenio Europeo de Derechos humanos: ¿una necesidad? FERNANDO ÁLVAREZ-OSSORIO MICHEO

1. El sacrificio de los derechos.................................................................

395

2. Pandemia: ¿de qué riesgo hablamos?...................................................

399

3. Derechos Fundamentales y derechos humanos como caras de una misma moneda..........................................................................................

403

4. La suspensión del convenio: quién, cómo, cuándo y con qué efectos....

405

5. COVID-19: ¿era necesaria la suspensión de la vigencia del convenio?.

410

6. Bibliografia..........................................................................................

417

Prefacio La pandemia causada por el virus SARS-CoV-2 generó a principios de 2020 un contexto de intensa crisis de salud pública que ha dominado, alterándolas, nuestras vidas en estos dos últimos años. Con la finalidad de paliar los efectos devastadores derivados del virus, así como para controlar sus avances, los Estados se han visto constreñidos a articular medidas excepcionales que han dejado sentir sus efectos sobre un amplio elenco de derechos fundamentales, con la libertad de circulación a la cabeza, además de en el funcionamiento de las instituciones públicas y en el ejercicio del poder a escala territorial. En el caso de España, el Gobierno de la nación recurrió en tres ocasiones (dos en todo el territorio nacional, y una localizada exclusivamente en parte del territorio de la Comunidad de Madrid) al estado de alarma. Es el primero de los estados excepcionales que contempla el artículo 116.1 de nuestra Constitución y es el que, según el artículo 4 b) de la ley que los desarrolla (la ley orgánica 4/1981, de los estados de alarma, excepción y sitio), puede ser declarado cuando se produzcan “alteraciones graves de la normalidad” cuyo origen se encuentre en la concurrencia de “crisis sanitarias, tales como epidemias y situaciones de contaminación graves”. Los tres estados de alarma operativos en el arco temporal referido han mostrado trazos configuradores muy diversos en lo que a sus enfoques y medidas reguladoras se refiere, poniendo de manifiesto tanto la versatilidad de dicho instrumento excepcional como la falta de parámetros de referencia para su aplicación a una situación de crisis sanitaria hasta entonces ignota, pero que mantuvo rasgos sustancialmente análogos a lo largo del tiempo. El primer estado de alarma (declarado el 14 de marzo de 2020 y en vigor hasta el 21 de junio de ese año) dejó en evidencia un intenso espíritu centralizador, que concentró en la esfera del Ejecutivo estatal el grueso de la capacidad decisional para hacer frente a la pandemia. Consecuentemente, la sanidad, una competencia de titularidad autonómica -dejando a salvo la coordinación y las bases, que corresponden al Estado (artículo 149.1.6 CE)- abandonó su ámbito “natural” para pasar a ser gestionada en primera y determinante persona por la esfera central. Asimismo, ante la gravedad de la situación, con el virus descontrolado y la curva de

Ana Carmona Contreras / Blanca Rodríguez Ruíz

contagios en ascenso continuo, se optó por introducir severas restricciones de derechos fundamentales, muy señaladamente de la libertad de circulación, implantando un estricto confinamiento domiciliario de la población como regla general, si bien dejando a salvo un nutrido elenco de excepciones. Como inevitable efecto inducido, también quedó afectado el ejercicio de otros derechos individuales directamente conectados con aquella y cuyo ejercicio la requiere, tales como el de reunión y manifestación, la educación o la libertad religiosa. Mención especial, por su extraordinaria relevancia institucional, merece el derecho de sufragio, en juego en las elecciones en las Comunidades Autónomas del País Vasco y Galicia: ambas fueron suspendidas, pese a la ausencia de normativa que contemplase tal eventualidad, ante la gravedad de la situación epidemiológica concurrente en las fechas de su convocatoria, y dada la imposibilidad por parte de los responsables públicos de garantizar su desarrollo en condiciones sanitarias idóneas y seguras. En el segundo estado de alarma operativo en todo el territorio nacional (declarado el 25 de octubre de 2021 y prorrogado hasta el 9 de mayo de 2021), la filosofía asumida por el Ejecutivo marca un decidido contrapunto con el modus operandi apenas aludido. En primer lugar, se abandona el precedente espíritu centralista, según se desprende de la atribución a los presidentes de las Comunidades Autónomas la condición de “autoridades delegadas competentes” del Gobierno. Dicha condición trae aparejada un importante perfil sustantivo, puesto que les confiere la potestad para aplicar las medidas restrictivas de derechos fundamentales contempladas por los decretos de declaración y prórroga de la alarma. Además, y en segundo lugar, las medidas excepcionales ahora previstas son significativamente menos invasivas de los derechos fundamentales que las contempladas con anterioridad. Así, frente a la precedente normativa completa y específica en materia de limitación de derechos, ahora se decide rebajar la intensidad de las restricciones, eludiendo el confinamiento domiciliario general y apostando por los cierres perimetrales de zonas geográficas y la limitación del número de personas en reuniones en reuniones, tanto en domicilios como en espacios públicos. Se opta, asimismo, por establecer que las limitaciones contempladas resultan meramente “posibles”, esto es, susceptibles de ser aplicadas o no por las Comunidades Autónomas en función de las circunstancias epidemiológicas existentes en sus res-

Prefacio

pectivos territorios. La única excepción a tal aproximación posibilista es la referida a la limitación de la libertad deambulatoria en horario nocturno -el denominado “toque de queda”-, que es de aplicación preceptiva en todo el territorio nacional durante la vigencia del estado de alarma. A las autoridades autonómicas únicamente compete la facultad de adelantar o retrasar su inicio o su finalización dentro de las franjas horarias contempladas. En este contexto de decidido impulso a la materialización efectiva del principio de cogobernanza (que en la primera alarma se limitó al terreno de lo meramente simbólico) se procede a situar en el centro de la dinámica de cooperación-coordinación entre el Estado y las Comunidades Autónomas al Consejo Interterritorial del Sistema Nacional de Salud, dotándolo de un protagonismo inédito en la etapa precedente. Al hilo de la configuración descentralizada de la alarma surge también otra cuestión, dotada de indudable relevancia constitucional (y a la que el Tribunal Constitucional va a enfrentarse), como es la relativa al ejercicio del control parlamentario sobre la acción gubernamental en sede autonómica. Así es porque en el esquema operativo propuesto son precisamente los Ejecutivos regionales los llamados a determinar las medidas específicamente adoptadas. Consecuentemente, son éstos los que deben responder ante sus respectivos parlamentos, sometiéndose al preceptivo control. El Congreso de los diputados, pues, queda despojado de la función fiscalizadora que la Constitución le atribuye, dado que el Gobierno, al haber delegado a los presidentes autonómicos la capacidad decisional y de gestión, se limita únicamente a “informar” a la Cámara sobre la situación existente. Otro rasgo distintivo de esta nueva etapa de excepcionalidad, también conectada con el control que corresponde a la Cámara Baja, alude a la articulación temporal de las prórrogas. Si en la anterior, éstas se sucedieron con una cadencia de 15 días, concediéndose hasta en 6 ocasiones, ahora se aplica un planteamiento diametralmente opuesto, puesto que solo se solicitó una prórroga por un plazo de seis meses. Elementos determinantes de cara a justificar expresamente la solución escogida fueron no solo la gravedad de la situación sanitaria derivada de la pandemia de Covid-19, sino también la concurrencia de otras enfermedades que muestran una importante dimensión estacional (como la gripe o las afecciones del aparato respiratorio) y que se incrementan exponencialmente en los meses de otoño e invierno

Ana Carmona Contreras / Blanca Rodríguez Ruíz

con una climatología más adversa. Junto a tales motivos de índole sanitaria aludidos por el Gobierno en el decreto de prórroga no cabe, sin embargo, ignorar otra causa, ésta de naturaleza política, que justifica implícitamente la extensión de ésta. Se trata de la voluntad del Ejecutivo de esquivar el efecto de progresiva erosión y debilitamiento experimentado con ocasión de las sucesivas prórrogas obtenidas en la primera alarma y que quedó patente en la pérdida paulatina de apoyos en el Congreso. Si el contexto de excepcionalidad sanitaria provocó una situación de alta complejidad social y económica, la activación de la excepcionalidad jurídica a la que nos hemos referido sucintamente nos situó en un escenario que, en términos constitucionales, encierra una complejidad propia. Su análisis centra el objeto de esta obra. La misma tiene su origen en unas jornadas celebradas en la Universidad de Sevilla entre los días 1 y 4 de diciembre de 2020, organizadas por el Departamento de Derecho Constitucional. En ellas analizamos desde tal perspectiva las cuestiones suscitadas por la excepcionalidad jurídica de la alarma. Partiendo de una imprescindible reflexión sobre el sentido constitucional del derecho de excepción, las jornadas ofrecieron un recorrido a través de su aplicación durante la crisis sanitaria, articulando un riguroso debate sobre su incidencia en el funcionamiento de las instituciones y la producción normativa, su influencia sobre la distribución territorial del poder, la constitucionalidad de las restricciones impuestas a distintos derechos fundamentales, así como sobre el papel del derecho de la Unión Europea y de la jurisprudencia del Tribunal Europeo de Derechos Humanos en la materia. Esas reflexiones están en el origen de este libro. El proceso de elaboración de las contribuciones escritas ha sido laborioso, sobre todo por la mutabilidad del escenario jurídico analizado. De ahí que su publicación se haya prolongado en el tiempo, de tal guisa que estando próximo a lo que iba a ser su primer “final” (julio de 2021) el Tribunal Constitucional hizo acto de presencia e irrumpió en escena con su sentencia 148/2021, referida a la primera alarma y declarándola contraria a la Constitución. En dicho momento, con nuestros planes de cierre desbaratados, abrimos una fase de prórroga a fin de incorporar las importantes novedades derivas de la resolución del Tribunal. Una prórroga que se prolongó más allá de lo inicialmente previsto cuando en octubre se publicó la sentencia 183/2021, en la

Prefacio

que la segunda alarma a escala nacional también mereció la rotunda reprobación del Alto Tribunal. El giro experimentado por la valoración constitucional de la pandemia tras las resoluciones del máximo intérprete de la Constitución transformó profundamente la hoja de ruta de buena parte de los análisis iniciales realizados, lo que exigió una nueva aproximación a buena parte de los temas analizados. El resultado obtenido tras un largo y complejo proceso de gestación es una monografía en la que se incorpora una visión tan integral y rigurosa como actualizada del estado jurídico-constitucional de la cuestión en nuestro ordenamiento. Pasen y lean.

ANA CARMONA CONTRERAS BLANCA RODRÍGUEZ RUÍZ Sevilla 1 de junio de 2022

El Derecho de excepción y la pandemia de COVID-19 MIGUEL ÁNGEL PRESNO LINERA1

Catedrático de Derecho Constitucional Universidad de Oviedo

Me he ocupado antes de estas cuestiones en «Estado de alarma y sociedad del riesgo global» en Atienza Macías, E. y Rodríguez Ayuso, J. F., (coord.), Las respuestas del Derecho a las crisis de salud pública, Dykinson, Madrid, 2020, pp. 15-28; en «Teoría y práctica de los derechos fundamentales en tiempos de COVID-19», Revista Administración & Cidadanía, EGAP, Vol. 15, núm. 2/2020, https://egap. xunta.gal/revistas/AC/article/view/4643/7201 y en «El estado de alarma en crisis», Revista de las Cortes Generales, nº 111, 2021, pp. 129-197; en el blog El derecho y el revés (https://presnolinera.wordpress.com/) he publicado diversos comentarios, desde el 8 de marzo de 2020, sobre la aplicación del Derecho de excepción a la crisis sanitaria del COVID-19; véanse, asimismo, las entradas de Francisco Velasco Caballero en su blog https://franciscovelascocaballeroblog. wordpress.com/ De gran interés el seguimiento realizado por Álvarez García, V.; Arias Aparicio, F. y Hernández Díez, E., Lecciones jurídicas para la lucha contra una epidemia, Iustel, Madrid, 2020, y la información disponible en https:// forocsyj.com/coronavirus-the-law/; también de Álvarez García, 2020, el año de la pandemia de la COVID-10, Iustel, Madrid, 2021; con carácter general, es de gran utilidad toda la información recogida por el profesor Cotino Hueso en el Observatorio Derecho Público y Constitucional y Covid-19 (https://www.uv.es/ derechos/): para una panorámica bibliográfica mucho más completa https://derechocovid.com/publicaciones-post-covid/ Para una perspectiva comparada son de gran interés las publicaciones disponibles en https://www.comparativecovidlaw.it/ y https://verfassungsblog.de/category/debates/covid-19-and-states-of-emergencydebates/; centrados en la Unión Europea https://fra.europa.eu/en/themes/covid-19 y http://www.sidiblog.org/2020/03/24/forum-covid-19-diritto-internazionale-ediritto-dellunione-europea; en Estados Unidos https://blogs.loc.gov/law/2020/03/ coronavirus-resource-guide/?loclr=bloglaw; sobre COVID-19 y prisiones https:// covid19prisons.wordpress.com/ Entre los trabajos, en lengua castellana sobre las respuestas comparadas, Kölling, M., «Las instituciones democráticas y los derechos fundamentales en tiempos de Covid-19» en Alemania en Biglino Campos, P. y Durán Alba, J. F. Los efectos horizontales de la COVID sobre el sistema constitucional, Colección Obras colectivas, Zaragoza: Fundación Manuel Giménez Abad. DOI: https://doi.org/10.47919/FMGA.OC20.0020; Alcaraz, H., «El estado de emergencia sanitaria en Francia ¿elogio de la excepción?», Los efectos horizontales de la COVID sobre el sistema constitucional,… DOI: https://doi.org/10.47919/ FMGA.OC20.0023 y Mastromarino, A., «La respuesta a la emergencia Covid-19: el caso italiano», Los efectos horizontales de la COVID sobre el sistema constitucional,… https://doi.org/10.47919/FMGA.OC20.0024

Miguel Ángel Presno Linera Sumario: 1. El origen de la ley orgánica 4/1981 como instrumento de excepción frente a las crisis sanitarias. 2. La declaración de tres estados de alarma para hacer frente a la pandemia de covid-19. 3. La STC 148/2021, de 14 de julio, que resolvió el recurso de inconstitucionalidad interpuesto contra el Real Decreto 463/2020, de 14 de marzo. 4. La STC 168/2021, de 5 de octubre, que enjuició la suspensión de los plazos por la mesa del congreso de los diputados durante el estado de alarma. 5. Conclusiones. 6. Biblografia

1. EL ORIGEN DE LA LEY ORGÁNICA 4/1981 COMO INSTRUMENTO DE EXCEPCIÓN FRENTE A LAS CRISIS SANITARIAS Como es sabido, pocos meses después del intento de golpe de estado de 23 de febrero de 1981 se publicó la Ley Orgánica 4/1981, de 1 de junio, de los estados de alarma, excepción y sitio (LOEAES), que desarrolla el artículo 116 de la Constitución española (CE), no especialmente concreto en lo que respecta al estado de alarma. Esa norma había empezado su andadura parlamentaria en el mes de septiembre de 1979 como Proyecto de Ley Orgánica de seguridad ciudadana que, según su “Memoria”/Preámbulo suponía “un importante cambio en relación con la Ley de Orden Público de 1959 y criterios inspiradores de la misma, al conjugar la nueva normativa la defensa de las instituciones con el fortalecimiento de los sistemas de garantía de las libertades públicas”. El Capítulo III era el dedicado a la regulación de los estados de alarma, excepción y sitio, dando cumplimiento, según la Memoria “a lo dispuesto en el artículo 116 de la Constitución… Insiste el precepto citado en la exigencia de concretar los efectos de las respectivas declaraciones, lo que constituye una clara referencia, por lo que respecta a los estados de excepción y sitio, al artículo 55 de la propia Constitución, cuyo párrafo 1 determina expresamente, por vía enumerativa y con carácter excluyente, los derechos fundamentales y las libertades públicas que podrán ser suspendidos cuando se produzca la declaración de dichos estados.

Sin embargo, aunque la Constitución española, frente al criterio mantenido por otros textos constitucionales recientes -como la Ley Federal de Bonn o la Constitución italiana de 1947- haya seguido la línea de recoger en su propio articulado los mecanismos de defensa