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2ª EDICIÓN AMPLIADA
LITIGACIÓN ADMINISTRATIVA
(Directora)
Judith Gifreu Font
Libros de texto para todas las especialidades de Derecho, Criminología, Economía y Sociología. Una colección clásica en la literatura universitaria española. Todos los títulos de la colección manuales los encontrará en la página web de Tirant lo Blanch, www.tirant.es
Judith Gifreu Font
2ª EDICIÓN AMPLIADA
978-84-1147-297-5
LITIGACIÓN ADMINISTRATIVA
(Directora)
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LITIGACIÓN ADMINISTRATIVA 2ª Edición ampliada
COMITÉ CIENTÍFICO DE LA EDITORIAL TIRANT LO BLANCH María José Añón Roig
Catedrática de Filosofía del Derecho de la Universidad de Valencia
Ana Cañizares Laso
Catedrática de Derecho Civil de la Universidad de Málaga
Jorge A. Cerdio Herrán
Catedrático de Teoría y Filosofía de Derecho. Instituto Tecnológico Autónomo de México
José Ramón Cossío Díaz
Ministro en retiro de la Suprema Corte de Justicia de la Nación y miembro de El Colegio Nacional
Eduardo Ferrer Mac-Gregor Poisot
Juez de la Corte Interamericana de Derechos Humanos Investigador del Instituto de Investigaciones Jurídicas de la UNAM
Owen Fiss
Catedrático emérito de Teoría del Derecho de la Universidad de Yale (EEUU)
José Antonio García-Cruces González
Catedrático de Derecho Mercantil de la UNED
Luis López Guerra
Catedrático de Derecho Constitucional de la Universidad Carlos III de Madrid
Ángel M. López y López
Víctor Moreno Catena
Catedrático de Derecho Procesal de la Universidad Carlos III de Madrid
Francisco Muñoz Conde
Catedrático de Derecho Penal de la Universidad Pablo de Olavide de Sevilla
Angelika Nussberger
Catedrática de Derecho Constitucional e Internacional en la Universidad de Colonia (Alemania) Miembro de la Comisión de Venecia
Héctor Olasolo Alonso
Catedrático de Derecho Internacional de la Universidad del Rosario (Colombia) y Presidente del Instituto Ibero-Americano de La Haya (Holanda)
Luciano Parejo Alfonso
Catedrático de Derecho Administrativo de la Universidad Carlos III de Madrid
Consuelo Ramón Chornet
Catedrática de Derecho Internacional Público y Relaciones Internacionales de la Universidad de Valencia
Tomás Sala Franco
Catedrático de Derecho del Trabajo y de la Seguridad Social de la Universidad de Valencia
Ignacio Sancho Gargallo
Catedrático de Derecho Civil de la Universidad de Sevilla
Magistrado de la Sala Primera (Civil) del Tribunal Supremo de España
Marta Lorente Sariñena
Tomás S. Vives Antón
Catedrática de Historia del Derecho de la Universidad Autónoma de Madrid
Javier de Lucas Martín
Catedrático de Filosofía del Derecho y Filosofía Política de la Universidad de Valencia
Catedrático de Derecho Penal de la Universidad de Valencia
Ruth Zimmerling
Catedrática de Ciencia Política de la Universidad de Mainz (Alemania)
Procedimiento de selección de originales, ver página web: www.tirant.net/index.php/editorial/procedimiento-de-seleccion-de-originales
LITIGACIÓN ADMINISTRATIVA 2ª Edición ampliada
Directora
JUDITH GIFREU FONT
Autores
Rafael Ariño Sánchez Javier Bonet Frigola Tomás Cano Campos María Teresa Carballeira Rivera Carlos Coello Martín Rafael Fernández Bautista Marta Franch i Saguer Susana Eva Franco Escobar Josep Ramon Fuentes i Gasó Héctor García Morago Fernando García Rubio Judith Gifreu Font
Joaquim Guitart Ferrer Jorge Herrera Castillo José María Macías Castaño Alfonso Montañés Lozano Rosa Isabel Peña Sastre María Luisa Roca Fernández-Castanys Alejandro Román Márquez Gabriel Soria Martínez Silvia Subirana de la Cruz Roberto Vallina Hoset José Luis Zamarro Parra Javier Zuloaga González
tirant lo blanch Valencia, 2022
Copyright ® 2022 Todos los derechos reservados. Ni la totalidad ni parte de este libro puede reproducirse o transmitirse por ningún procedimiento electrónico o mecánico, incluyendo fotocopia, grabación magnética, o cualquier almacenamiento de información y sistema de recuperación sin permiso escrito de los autores y del editor. En caso de erratas y actualizaciones, la Editorial Tirant lo Blanch publicará la pertinente corrección en la página web www.tirant.com.
© Judith Gifreu Font (Directora)
© TIRANT LO BLANCH EDITA: TIRANT LO BLANCH C/ Artes Gráficas, 14 - 46010 - Valencia TELFS.: 96/361 00 48 - 50 FAX: 96/369 41 51 Email: tlb@tirant.com www.tirant.com Librería virtual: www.tirant.es ISBN: 978-84-1147-298-2 Si tiene alguna queja o sugerencia, envíenos un mail a: atencioncliente@tirant.com. En caso de no ser atendida su sugerencia, por favor, lea en www.tirant.net/index.php/empresa/politicas-de-empresa nuestro procedimiento de quejas. Responsabilidad Social Corporativa: http://www.tirant.net/Docs/RSCTirant.pdf
Índice Abreviaturas...................................................................................................................
11
Prólogo..........................................................................................................................
13
Nota a la 2ª edición........................................................................................................
15
Capítulo I
El procedimiento administrativo: fases, plazos y formas de terminación.........................
17
Judith Gifreu Font Capítulo II
Los recursos en vía administrativa..................................................................................
91
María Teresa Carballeira Rivera Capítulo III
La responsabilidad patrimonial de la Administración. Procedimientos...........................
125
Marta Franch i Saguer Capítulo IV
El procedimiento para el ejercicio de la potestad sancionadora de la Administración.....
155
Tomás Cano Campos Capítulo V
Jurisdicción y competencia en el orden contencioso-administrativo................................
197
Javier Bonet Frigola Capítulo VI
El procedimiento contencioso-administrativo ordinario.................................................
229
Rafael Fernández Bautista Joaquim Guitart Ferrer Capítulo VII
Los procedimientos contencioso-administrativos especiales............................................
263
Carlos Coello Martín Capítulo VIII
Las partes en el procedimiento contencioso-administrativo. Capacidad, legitimación, representación y defensa.................................................................................................
321
José María Macías Castaño Capítulo IX
La actuación del abogado en las distintas fases del proceso............................................ Rosa Isabel Peña Sastre
351
8
Índice
Capítulo X
La prueba.......................................................................................................................
381
Javier Zuloaga González Capítulo XI
Las medidas cautelares...................................................................................................
407
Gabriel Soria Martínez Capítulo XII
Las resoluciones procesales: tipos...................................................................................
435
María Luisa Roca Fernández-Castanys Capítulo XIII
Los recursos contra las resoluciones judiciales. Especial referencia al recurso de casación................................................................................................................................
461
Jorge Herrera Castillo Capítulo XIV
La ejecución de sentencia. Extensión de efectos de las sentencias....................................
505
Héctor García Morago Capítulo XV
La ejecución provisional y definitiva en procesos contencioso-administrativos de títulos judiciales. Oposición a la ejecución................................................................................
531
Silvia Subirana de la Cruz Roberto Vallina Hoset Capítulo XVI
Las técnicas de intervención administrativa: autorización, concesión, declaración responsable y comunicación.....................................................................................................
565
Alejandro Román Márquez Capítulo XVII
La expropiación forzosa.................................................................................................
601
Fernando García Rubio Capítulo XVIII
Los contratos administrativos.........................................................................................
645
José Luis Zamarro Parra Capítulo XIX
El régimen jurídico de extranjería................................................................................... Susana Eva Franco Escobar
681
Índice
9
Capítulo XX
Los procedimientos tributarios. La vía económico-administrativa: la revisión de los actos administrativos en materia tributaria..............................................................................
713
Rafael Ariño Sánchez Alfonso Montañés Lozano Capítulo XXI
La mediación intrajudicial en el procedimiento contencioso-administrativo................... Josep Ramon Fuentes i Gasó
747
Abreviaturas AGE AN ATS ATSJ CC CCAA CE CGPJ CMC GPMI LEC LEF LAJ LAJEIP LBRL LCSP LGT LGUM LJCA LJS LM LOPD LOPJ LOREG LOEX LOTC LPAC LRJPAC LRJSP
Administración General del Estado Audiencia Nacional Auto del Tribunal Supremo Auto del Tribunal Superior de la Justicia Real Decreto de 24 de julio de 1889, por el que se publica el Código Civil Comunidades Autónomas Constitución Española de 1978 Consejo General del Poder Judicial Centro de Mediación de Cataluña Guía para la práctica de la mediación intrajudicial Ley 1/2000, de 7 de enero, de Enjuiciamiento Civil Ley de Expropiación Forzosa, de 16 de diciembre de 1954 Letrado de la Administración de Justicia Ley 52/1997, de 27 de noviembre, de Asistencia Jurídica al Estado e Instituciones Públicas Ley 7/1985, de 2 de abril, Reguladora de las Bases de Régimen Local Ley 9/2017, de 8 de noviembre, de Contratos del Sector Público Ley 58/2003, de 17 de diciembre, General Tributaria Ley 20/2013, de 9 de diciembre, de garantía de la unidad de mercado Ley 14/1998, de 13 de julio, Reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa Ley 36/2011, de 10 de octubre, Reguladora de la Jurisdicción Social Ley 5/2012, de 6 de julio, de Mediación en Asuntos Civiles y Mercantiles Ley Orgánica 15/1999, de 13 de diciembre, de Protección de Datos de Carácter Personal Ley Orgánica 6/1985, de 1 de julio, del Poder Judicial Ley Orgánica 5/1985, de 19 de junio, Reguladora del Régimen Electoral General Ley Orgánica 4/2000, de 11 de enero, sobre Derechos y Libertades de los Extranjeros en España y su Integración Social Ley Orgánica 2/1979, de 3 de octubre, del Tribunal Constitucional Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público
12 LRLP LTBG LTICAJ PLCSP RAFSPME REPEPOS REF RD RGLCAP RGR RGRVA
RSCL SAN STC STS STSJ STJUE TACRC TC TEAC TEAL TEAR TRLCSP TRLSRU TSJ UE
Abreviaturas
Ley 13/2009, de 13 de noviembre, de Reforma de la Legislación Procesal para la Implantación de la Nueva Oficina Judicial Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de Transparencia, Acceso a la Información Pública y Buen Gobierno Ley 18/2011, de 5 de julio, Reguladora del Uso de las Tecnologías de la Información y la Comunicación en la Administración de Justicia Proyecto de Ley de Contratos del Sector Público, publicado en el Boletín Oficial de las Cortes con fecha 10 de agosto de 2017 Real Decreto 203/2021, de 30 de marzo, por el que se aprueba el Reglamento de Actuación y Funcionamiento del Sector Público por Medios Electrónicos Real Decreto 1398/1993, de 4 de agosto, por el que se aprueba el Reglamento del Procedimiento para el Ejercicio de la Potestad Sancionadora Decreto de 26 de abril de 1957, por el que se aprueba el Reglamento de la Ley de Expropiación Forzosa Real Decreto Real Decreto 1098/2001, de 12 de octubre, por el que se aprueba el Reglamento General de la Ley de Contratos de las Administraciones Públicas Real Decreto 939/2005, de 29 de julio, por el que se aprueba el Reglamento General de Recaudación Real Decreto 520/2005, de 13 de mayo, por el que se aprueba el Reglamento General de desarrollo de la Ley 58/2003, de 17 de diciembre, General Tributaria, en materia de Revisión en Vía Administrativa Decreto de 17 de junio de 1955, por el que se aprueba el Reglamento de Servicios de las Corporaciones Locales Sentencia de la Audiencia Nacional Sentencia del Tribunal Constitucional Sentencia del Tribunal Supremo Sentencia del Tribunal Superior de Justicia Sentencia del Tribunal de Justicia de la Unión Europea Tribunal Administrativo Central de Recursos Contractuales Tribunal Constitucional Tribunal Económico-Administrativo Central Tribunales económico-administrativos Locales Tribunales económico-administrativos Regionales Real Decreto Legislativo 3/2011, de 14 de noviembre, por el que se aprueba el Texto Refundido de la Ley de Contratos del Sector Público Real Decreto Legislativo 7/2015, de 30 de octubre, por el que se aprueba el Texto Refundido de la Ley del Suelo y Rehabilitación Urbana Tribunal Superior de Justicia Unión Europea
Prólogo El propósito que ha movido a los autores de este libro a elaborar los distintos capítulos que le dan cuerpo y forma no ha sido otro que el de facilitar a los lectores que se acercan a estas páginas una aproximación al Derecho Administrativo en su vertiente más procesal. Esta obra tiene su razón de ser en la voluntad de ofrecer a los graduados en Derecho un manual para la preparación de las materias correspondientes a la especialidad de litigación administrativa, que les sea de utilidad tanto en el marco del Máster Oficial en Abogacía como también, posteriormente, con vistas a la superación de la prueba de evaluación de la aptitud profesional para el ejercicio de la profesión de abogado. Es por este motivo que se ha respetado palmariamente el orden y contenido de los temas que conforman el programa de Litigación Administrativa, teniendo en cuenta las sucesivas pruebas de aptitud diseñadas por los Ministerios competentes en materia de Justicia y Educación, de conformidad con lo dispuesto en la Ley 34/2006, de 30 de octubre, sobre el acceso a las profesiones de abogado y procurador de los tribunales y en su Reglamento, aprobado por el Real Decreto 775/2011, de 3 de junio. Los capítulos que conforman esta obra abordan con claridad y precisión los aspectos más relevantes de cada una de las materias de estudio, ya se trate de temáticas más generales —así, el procedimiento administrativo común, los recursos administrativos y los procedimientos contencioso-administrativos—, o de cuestiones más concretas y sustantivas, como la responsabilidad patrimonial, la contratación pública, la expropiación forzosa y la extranjería, por citar algunos. Los autores son especialistas en la materia, procedentes de distintos ámbitos profesionales del Derecho: abogados, magistrados y docentes universitarios con distintas responsabilidades en el ejercicio del Derecho. En la preparación de esta obra, se han evitado las disquisiciones doctrinales y científicas con vistas a ofrecer un enfoque claramente pedagógico y sintético, destacando aquellos aspectos del Derecho que generan mayor controversia en la práctica. Los capítulos mantienen fielmente idéntica metodología docente y se acompañan de cuadros sinópticos, mapas conceptuales o esquemas, así como de preguntas test sobre el contenido del tema desarrollado. Los principales destinatarios de esta obra son, como se ha apuntado, titulados en Derecho que preparan su acceso a la profesión de abogado, y aunque su uso es fundamentalmente docente, también puede ser de utilidad para los abogados en ejercicio y todas aquellas personas interesadas o vinculadas con la práctica procesal administrativa.
Judith Gifreu Font Barcelona, 13 de octubre de 2017
Nota a la 2ª edición La primera edición de esta obra se publicó en 2018. Desde entonces, se han sucedido modificaciones legislativas relevantes en el ordenamiento jurídico español que están teniendo una importante afectación en las actividades de las administraciones públicas y en el proceso contencioso-administrativo. A su vez, la labor de los tribunales, precedida o acompasada con las aportaciones de la doctrina científica, ha ido avanzado inexorablemente en la interpretación de cuestiones litigiosas de interés para los estudiosos y aplicadores del Derecho Administrativo. Todo ello sugiere la necesidad y conveniencia de repensar y actualizar los distintos temas que conforman este libro, incorporando las novedades normativas y jurisprudenciales más relevantes y profundizando en su problemática, en la medida de las posibilidades de una obra de finalidades didácticas como la que tiene el lector en sus manos. En esta segunda edición se mantiene la sistematización de los temas presentes en la primera edición, que permiten ofrecer una visión completa y poliédrica de las claves y componentes esenciales de la litigación administrativa (acto administrativo, procedimiento administrativo, técnicas de revisión administrativa de los actos y procedimiento contencioso-administrativo), que se ha enriquecido con un nuevo capítulo final sobre mediación, en atención al interés creciente que esta cuestión está suscitando en el ámbito jurídico. Vaya por delante el agradecimiento a los autores de esta obra colectiva, todos ellos especialistas en Derecho Administrativo con una dilatada experiencia profesional y docente en este ámbito, que se han prestado amablemente a la revisión y actualización de la obra, prescindiendo de dogmatismos y manteniendo el rigor, la sencillez expositiva y el esfuerzo de síntesis que la caracterizan, todo ello en beneficio del usuario. El resultado es un material de consulta útil, riguroso y solvente para estudiantes y profesionales del Derecho Administrativo. Esperemos que esta nueva edición siga contando con vuestra confianza.
Judith Gifreu Font Barcelona, 25 de julio de 2022
Capítulo I
El procedimiento administrativo: fases, plazos y formas de terminación1 Judith Gifreu Font
Profesora titular de Derecho Administrativo Directora de la Cátedra Enric Prat de la Riba de Estudios Jurídicos Locales Universidad Autónoma de Barcelona
SUMARIO: 1. El marco legal del procedimiento administrativo común. 1.1. Las relaciones ad extra entre la Administración y los ciudadanos como criterio delimitador del contenido de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del procedimiento administrativo común de las Administraciones Públicas. 1.2. El concepto de procedimiento administrativo común y los principios que rigen su desarrollo. a) Concepto. b) Principios del procedimiento administrativo común. 2. Los sujetos del procedimiento: el órgano administrativo competente y los interesados. 2.1. El órgano administrativo competente: abstención y recusación. 2.2. Los interesados: derechos y deberes. 3. Los términos y plazos en el procedimiento. 3.1. Introducción. 3.2. El cómputo de plazos por horas, días, meses y años. a) Los plazos por horas. b) Los plazos por días. c) Los plazos por meses y años. 3.3. El cómputo de plazos en los registros electrónicos. 3.4. Ampliación de plazos y tramitación de urgencia. 3.5. Reglas específicas relativas al plazo para dictar resolución expresa y notificarla a los interesados. 4. Las fases del procedimiento administrativo común. 4.1. La iniciación del procedimiento. a) Inicio de oficio. b) Inicio a solicitud del interesado. 4.2. La ordenación del procedimiento. 4.3. La instrucción del procedimiento. a) Alegaciones de los interesados. b) Prueba. c) Informes. d) Trámite de audiencia. e) Información pública. 4.4. La finalización del procedimiento. a) La terminación normal del procedimiento: la resolución administrativa y su notificación. b) La terminación anormal del procedimiento. 5. La tramitación simplificada del procedimiento administrativo común: el procedimiento abreviado. 6. La ejecutoriedad de las resoluciones administrativas. Artículos de referencia: arts. 103 y 105 CE; arts. 20 a 25, 28, 29 a 33, 40 a 46 y 53 a 105 LPAC; arts. 23 y 24 LRJSP; art. 5 Código civil; arts. 182 a 185 LOPJ; arts. 130 a 136 y 151.1 LEC; arts. 46 y 128 LJCA.
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Este trabajo se ha realizado como miembro del Grupo de investigación de la Universitat Rovira i Virgili “Territorio, Ciudadanía y Sostenibilidad”, reconocido como grupo de investigación consolidado y que cuenta con el apoyo del Departament de Recerca i Universitats de la Generalitat de Catalunya (SGR 2017-781). Asimismo, es resultado del proyecto de I+D+i “El nuevo rol de la ciudadanía ante la justicia administrativa: la regulación y la implementación de la mediación como sistema de prevención y resolución de conflictos” (referencia PID2020112688GB-100), financiado por MCIN/ AEI/10.13039/501100011033.
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Judith Gifreu Font
1. EL MARCO LEGAL DEL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO COMÚN 1.1. Las relaciones ad extra entre la Administración y los ciudadanos como criterio delimitador del contenido de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del procedimiento administrativo común de las Administraciones Públicas La Ley 30/1992, de 26 de noviembre (Tol 257544), de régimen jurídico de las Administraciones Públicas y del procedimiento administrativo común (LRJPAC), modificada por la Ley 4/1999, de 13 de enero (Tol 709581), se ha ocupado de regular el procedimiento administrativo común durante poco más de dos décadas. La necesidad de abordar una reforma integral y estructural del conjunto de normas que rigen la organización y actuación de las Administraciones Públicas para, entre otras finalidades, racionalizar su actuación, mejorar la eficiencia en el uso de los recursos públicos y aumentar su productividad, así como para evitar duplicidades e ineficiencias, llevaron al legislador estatal a aprobar, en sustitución de la LRJPAC, dos nuevas leyes administrativas que constituyen en la actualidad los pilares del Derecho administrativo español: la Ley 39/2015, de 1 de octubre (Tol 5494102), del procedimiento administrativo común de las Administraciones Públicas (LPAC) y la Ley 40/2015, de 1 de octubre, (Tol 5494100) de régimen jurídico del sector público (LRJSP). Ambas leyes se justifican, en lo esencial, en la competencia exclusiva del Estado sobre el “procedimiento administrativo común” y las “bases del régimen jurídico de las Administraciones Públicas” (art. 149.1.18ª CE), respectivamente2. Con fundamento en esta dualidad de títulos competenciales, mientras que la LRJSP tiene carácter de legislación básica y, por tanto, es susceptible de desarrollo autonómico, la LPAC constituye una Ley Común que resulta de aplicación al conjunto de las Administraciones Públicas —respecto de todas las actuaciones que lleven a cabo—, es prevalente frente a cualquier otra y compatible con las leyes que regulen procedimientos singulares3. Hay que señalar que, en puridad, la LPAC no diseña un procedimiento único y concreto a través del cual deban gestionarse todos los asuntos de competencia administrativa —ya que este procedimiento no existe como tal—, sino que articula un procedimiento tipo o “modelo”, que recoge los elementos comunes a todos los procedimientos administrativos. En consecuencia, corresponde a la legislación sectorial fijar el procedimiento concreto para cada sector de actividad, respetando, en todo caso, los principios y reglas del procedimiento administrativo común. Así pues, tanto el
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Vid. la Disposición Final primera de la LPAC, que alude asimismo a otros títulos competenciales. Vid. los Informes del Consejo de Estado números 274/2015 y 275/2015, de 29 de abril, en relación con los anteproyectos de las susodichas leyes.
El procedimiento administrativo
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Estado como las Comunidades Autónomas pueden dictar leyes que establezcan el régimen sustantivo de los distintos tipos de actividades y servicios administrativos de su competencia, con observancia de lo establecido en la LPAC4. Lo que equivale a decir que los distintos procedimientos existentes deben respetar los trámites regulados por la LPAC, en la medida que sea oportuno incorporarlos (por ejemplo, no todos los procedimientos prevén un trámite de información pública), mientras que los trámites especiales y particulares se regirán por sus normas específicas5. La LPAC no alberga mutatis mutandis todo el articulado de la LRJPAC puesto que el legislador estatal ha optado por redistribuir el contenido material de esta última en dos textos legales separados, en atención a cuál sea el ámbito en el que se desarrollan las relaciones de las Administraciones Públicas. El criterio delimitador lo constituye la distinción entre las relaciones ad intra y las relaciones ad extra, consistiendo las primeras en la regulación del funcionamiento interno de las Administraciones, con un carácter netamente organizativo e institucional, y quedando vinculadas las segundas a las que se establecen entre la Administración y los administrados. La LPAC se circunscribe a las relaciones ad extra de la Administración, constituyendo su objeto la regulación del procedimiento administrativo6 pero integrando también, y en esto sigue el ejemplo de sus antecesoras [la Ley de procedimiento administrativo de 17 de julio de 1958 (Tol 147491) y la LRJPAC], el régimen jurídico de los actos administrativos. Lo que en una primera aproximación podrían parecer dos cuestiones distintas (procedimiento y acto) son, en parte, una sola. Así lo ha manifestado el Tribunal Constitucional al declarar que, si bien no es cierto que toda previsión normativa que incida en la forma
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5
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Téngase en cuenta, además de la legislación sectorial, la normativa autonómica que regula el procedimiento administrativo general. Así, por ejemplo, la Ley 26/2010, de 3 de agosto (Tol 1904053), de régimen jurídico y de procedimiento de las Administraciones Públicas de Cataluña. Como establece el Preámbulo de la LPAC, el Tribunal Constitucional ha reconocido que la regulación del procedimiento administrativo común por el Estado no impide que las Comunidades Autónomas dicten las normas de desarrollo necesarias para la aplicación de su Derecho propio “siempre que se respeten las reglas que, por ser competencia exclusiva del Estado, integran el concepto de Procedimiento Administrativo Común con carácter básico”. Vid. el art. 1.2 LPAC, que establece una reserva de Ley en relación con la inclusión de trámites adicionales o distintos a los contemplados en esta Ley, pudiéndose concretar mediante reglamento algunas especialidades del procedimiento como la identificación de los órganos competentes, los plazos, las formas de iniciación y terminación, así como las publicaciones e informes que deban recabarse. Esta previsión legal no afecta a los trámites adicionales o distintos contenidos en leyes vigentes con anterioridad a la entrada en vigor de la LPAC. La LPAC integra en su contenido, como especialidades del procedimiento común, los dos reglamentos dictados en desarrollo de la LRJPAC como procedimientos especiales en materia de responsabilidad patrimonial y de ejercicio de la potestad sancionadora [RD 429/1993, de 26 de marzo (Tol 148349), y RD 1398/1993, de 4 de agosto (Tol 254573)]. Así pues, estas materias dejan de contar con procedimientos especiales, que se convierten en meras especialidades dentro del procedimiento administrativo común.
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de elaboración, validez y eficacia de los actos o en las garantías de los administrados puede encuadrarse en la competencia exclusiva que el Estado posee en la materia de procedimiento administrativo común (art. 149.1.18 CE), tampoco lo es que el alcance de esta materia competencial se reduzca “a la regulación del procedimiento, entendido en sentido estricto, que ha de seguirse para la realización de la actividad jurídica de la Administración (iniciación, ordenación, instrucción, terminación, ejecución, términos y plazos, recepción y registro de documentos); en esta competencia se han incluido también los principios y normas que «prescriben la forma de elaboración de los actos, los requisitos de validez y eficacia, los modos de revisión y los medios de ejecución de los actos administrativos, incluyendo señaladamente las garantías generales de los particulares en el seno del procedimiento» (STC 227/1988). Sin embargo, de ello no puede deducirse que forme parte de esta materia competencial toda regulación que de forma indirecta pueda tener alguna repercusión o incidencia en el procedimiento así entendido o cuyo incumplimiento pueda tener como consecuencia la invalidez del acto” [STC 50/1999, de 6 de abril (Tol 13002)]7. Por su parte, las relaciones ad intra o interadministrativas se regulan en la LRJSP, que contiene las bases del régimen jurídico de todas las Administraciones Públicas8. Según el Tribunal Constitucional, en esta materia se incluyen la regulación de la composición, estructura, competencias y funcionamiento de los órganos de las Administraciones Públicas [STC 32/1981, de 28 de julio (Tol 110834); 35/1982, de 14 de junio (Tol 79008); 76/1983, de 5 de agosto (Tol 100395) y 214/1989, de 21 de diciembre (Tol 8541)]9.
7
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En la STC 227/1988, de 29 de noviembre (Tol 80074), el Tribunal Constitucional aclara que el procedimiento administrativo común incluye no solo “la estructura general del iter procedimental” sino también la forma de elaboración, los requisitos de validez y eficacia, los modos de revisión y los medios de ejecución de los actos administrativos (FJ 32º). La LRJSP contiene algunos preceptos que tienen como exclusivo destinatario al sector público estatal. Esto es así porque dicha norma incorpora la regulación contenida en la Ley de organización y funcionamiento de la Administración General del Estado (LOFAGE), que queda derogada. No obstante, este criterio delimitador de las leyes de 2015 no se ha aplicado en toda su lógica, como ha puesto de manifiesto la doctrina. Así, no se explica que la iniciativa legislativa y la potestad para dictar reglamentos (arts. 127 a 132 LPAC) se regule en la LPAC puesto que no todas las normas reglamentarias tienen por objeto relaciones ad extra, y lo mismo puede decirse de la regulación de los registros electrónicos. López Menudo, F., “Significación de los conceptos de procedimiento común y de régimen jurídico. Razones y sinrazones de la reforma” en López Menudo, F. (Dir.), Innovaciones en el procedimiento administrativo común y el régimen jurídico del sector público, Sevilla: Editorial Universidad de Sevilla, 2016, pp. 34 y ss. y Sánchez Morón, M., “Una reforma precipitada o la desarticulación gratuita del régimen jurídico de las Administraciones Públicas”, El Cronista del Estado Social y Democrático de Derecho 56, 2015, pp. 18 a 27.