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monografías ALTA CALIDAD EN INVESTIGACIÓN JURÍDICA

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VICTORIA EUGENIA PLAZA JIMÉNEZ

LA INFLUENCIA DE LOS LOBBIES EN LOS PODERES DEL ESTADO

Valencia, 2021

COMITÉ CIENTÍFICO DE LA EDITORIAL TIRANT LO BLANCH

María José Añón Roig Javier de Lucas Martín

Catedrática de Filosofía del Derecho de la Universidad de Valencia

Catedrático de Filosofía del Derecho y Filosofía Política de la Universidad de Valencia

Ana Cañizares Laso Víctor Moreno Catena

Catedrática de Derecho Civil de la Universidad de Málaga

Catedrático de Derecho Procesal de la Universidad Carlos III de Madrid

Francisco Muñoz Conde Jorge A. Cerdio Herrán Catedrático de Derecho Penal de la

Catedrático de Teoría y Filosofía de Derecho. Instituto Tecnológico Autónomo de México

Universidad Pablo de Olavide de Sevilla

Angelika Nussberger José Ramón Cossío Díaz Catedrática de Derecho Constitucional e

Ministro en retiro de La Suprema Corte de Justicia de la Nación y miembro de El Colegio Nacional

Internacional en la Universidad de Colonia (Alemania). Miembro de la Comisión de Venecia

éctor Olasolo Alonso Eduardo Ferrer Mac-Gregor Poisot H Catedrático de Derecho Internacional de la

Juez de la Corte Interamericana de Derechos Humanos. Investigador del Instituto de Investigaciones Jurídicas de la UNAM

Universidad de Rosario (Colombia) y Presidente del Instituto Ibero-Americano de La Haya (Holanda)

Owen Fiss Luciano Parejo Alfonso

Catedrático emérito de Teoría del Derecho de la Universidad de Yale (EEUU)

Catedrático de Derecho Administrativo de la Universidad Carlos III de Madrid

Catedrático de Derecho Mercantil de la UNED

Catedrático de Derecho del Trabajo y de la Seguridad Social de la Universidad de Valencia

José Antonio García-Cruces González Tomás Sala Franco

Luis López Guerra Ignacio Sancho Gargallo

Catedrático de Derecho Constitucional de la Universidad Carlos III de Madrid

Magistrado de la Sala Primera (Civil) del Tribunal Supremo de España

Ángel M. López y López Tomás S. Vives Antón

Catedrático de Derecho Civil de la Universidad de Sevilla

Catedrático de Derecho Penal de la Universidad de Valencia

Marta Lorente Sariñena Ruth Zimmerling

Catedrática de Historia del Derecho de la Universidad Autónoma de Madrid

Catedrática de Ciencia Política de la Universidad de Mainz (Alemania)

Procedimiento de selección de originales, ver página web: www.tirant.net/index.php/editorial/procedimiento-de-seleccion-de-originales

2021

Todos los derechos reservados. Ni la totalidad ni parte de este libro puede reproducirse o transmitirse por ningún procedimiento electrónico o mecánico, incluyendo fotocopia, grabación magnética, o cualquier almacenamiento de información y sistema de recuperación sin permiso escrito de los autores y del editor. En caso de erratas y actualizaciones, la Editorial Tirant lo Blanch publicará la pertinente corrección en la página web www.tirant.com Este libro será publicado y distribuido internacionalmente en todos los países donde la Editorial Tirant lo Blanch esté presente.

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LA INFLUENCIA DE LOS LOBBIES EN LOS PODERES DEL ESTADO

Victoria Eugenia Plaza Jiménez

Valencia, 2021

SUMARIO Agradecimientos.............................................................................................. 15 Prologo. ......................................................................................................... 17 Presentación. .................................................................................................. 19 Introducion.................................................................................................... 23 En España.......................................................................................................... 29 Metodología....................................................................................................... 33 Estado de la cuestión: Grupos de presión, lobbies y algunos conceptos fundamentales.................................................................................................... 39 Breves referencias a la transparencia, democracia, participación y puertas giratorias............................................................................................................ 43 COVID-19. Los lobbies intensifican su actividad............................................... 47 1 - La Conceptualización de Los Lobbies y Grupos de Interés........................ 53 1.1. Los Grupos de interés.................................................................................. 53 1.1.1. Tipos de grupos de interés..................................................................... 59 1.1.2. El derecho de petición de los grupos de interés (Gran Bretaña y Estados Unidos)........................................................................................................... 61 1.2. Marco conceptual de los lobbies.................................................................. 64 1.3. Objetivos y actividades................................................................................ 70 2 - Acceso a la Información y transparencia. .................................................. 73 2.1. Ranking de transparencia de las CCAA....................................................... 82 3 - Referencias a la regulación de los Lobiies em EEUU................................. 85 3.1. Los Lobistas en Estados Unidos ¿Quiénes son?............................................ 88 3.1.1. Los lobistas como informadores ........................................................... 90 3.2. El lobby ante el poder ejecutivo................................................................... 92 3.3. El lobby ante el poder legislativo................................................................. 98 3.3.1. Los Comités Asesores.......................................................................... 102 3.3.1.1. Una multiplicidad de puntos de presión........................................ 102 3.3.1.2. El Lobbying en el Congreso, la rama más permeable..................... 104 3.3.1.3 Una inversión a largo plazo............................................................ 107 3.4. Mejora en la elaboración de reglamentos en EEUU................................... 107 3.5. El lobby ante el Poder Judicial................................................................... 110

3.5.1. Participación de los lobbies en la formación de la judicatura............... 111 3.6. Los lobbies más influyentes en EEUU....................................................... 111 3.7. Necesidad de Reforma del Lobby.............................................................. 113 3.7.1. Lobbying Disclosure Act (LDA).......................................................... 113 3.7.2. Reformar la ley o autogobernar la profesión........................................ 114 3.8. Ejemplo de intervención de los lobbies en un proceso legislativo............... 115 4 - El Lobby en La Unión Europea................................................................. 125 4.1. Introducción............................................................................................. 125 4.2. Regulación de la actividad de lobbying en el proceso legislativo y ejecutivo de la Unión Europea............................................................................................. 136 4.2.1. Modelos de regulación parlamentaria.................................................. 139 4.2.2. Modelos de regulación legislativo - ejecutivo....................................... 140 4.3. El registro del lobby en la Unión Europea................................................. 142 4.4. El Lobby como gestión de relaciones institucionales.................................. 149 4.4.1. Las prácticas de gestión de relaciones institucionales a nivel europeo.......151 4.5. El impacto del lobby para la mejora de la democracia de la Unión Europea................................................................................................... 152 4.5.1. Fortaleciendo los impactos positivos y reduciendo los negativos.......... 153 4.5.2. Reforzando el sistema de corrección de mecanismos............................ 155 4.5.3. Estudio de la Gestión de asuntos públicos en la Unión Europea como herramienta de mejora de la democracia........................................................ 157 5 - El Lobby en España................................................................................... 159 5.1. Introducción............................................................................................. 159 5.2. El Registro de la CNMC........................................................................... 168 5.3. El Lobby en la regulación de las Comunidades Autónomas....................... 187 El ejemplo catalán............................................................................................ 192 5.4. El lobby en el ámbito municipal. El ejemplo de Madrid............................ 195 5.5. El Proceso legislativo en España................................................................. 198 5.6. Negociación de las normas reglamentarias................................................. 203 5.7. Ejemplos de la influencia de los lobbies en la toma de decisiones del ejecutivo y en proceso legislativo..................................................................................... 205 5.8. La huella normativa................................................................................... 207 5.9. La Evaluación de los Lobbies en España.................................................... 212 5.10. La actuación de los lobbies en España durante la crisis de la COVID- 19.214 6 - Las Puertas Giratorias (Revolving Door Movements)............................. 219 6.1. Introducción............................................................................................. 219

6.2. Puertas giratorias en EEUU....................................................................... 226 6.3. Puertas giratorias de la Unión Europea...................................................... 228 6.4. Puertas giratorias de España...................................................................... 232 Epílogo.......................................................................................................... 241 Bibliografia................................................................................................... 263 Páginas web consultadas................................................................................... 269

“Los lobistas me hacen entender un problema en diez minutos, mientras que mis colaboradores tardan tres días”, John Kennedy

“La igualdad de participación es una de las igualdades positivas más importantes de la vida moderna”, M Shapiro

A mis sobrinas Mila y Emilia “my two little sunshines”

Agradecimientos En primer lugar, mi agradecimiento a Ricardo Rivero, catedrático de Derecho Administrativo de la Universidad de Salamanca, universitario ejemplar, que me ha servido de estímulo y guiado sabiamente. Al profesor Manuel Ballbé, un reconocido innovador en el ámbito del Derecho Administrativo, lamentablemente ya fallecido, por sus consejos, siempre mostro una gran ilusión porque este trabajo viera la luz. A José Eduardo Cardozo, brillante parlamentario brasileño, ex ministro de Justicia de Brasil, por sus observaciones y ayuda. A Pilar Jiménez Tello, que siempre me apoyo a lo largo de este viaje. A Mercedes Fuertes, catedrática de Derecho Administrativo de la Universidad de León cuyas aportaciones han sido sin duda importantes para esta publicación, a Elena Villarejo, profesora de Derecho Administrativo y gran conocedora del tema y a mi querida Pepa García-Cirac, profesora de Derecho Administrativo y ex presidenta de las Cortes de Castilla y León, sin duda tres brillantes mujeres que son una gran referencia para mí. A todos los profesores, tanto en España como en EEUU, que durante mis estudios me transmitieron el gusto por la investigación. Y, finalmente a mi familia por haberme inculcado el amor al estudio y que sobrellevaron los arduos momentos que atravesé durante la elaboración de este trabajo.

Prologo La monografía de Victoria Eugenia Plaza Jiménez “La influencia de los lobbies en los Poderes del Estado” nos permite acercarnos a una temática que, aunque conocida a grosso modo, arroja luces y sombras no habiendo proporcionado hasta la fecha una visión transparente a los ciudadanos de nuestro país. La autora afronta el tema de una manera realista y global habiendo conocido de cerca la actividad de lobbying durante su estancia en EEUU, concretamente en la Universidad de Irvine (California) dónde tuvo la oportunidad de finalizar sus estudios y realizar un internship en una empresa norteamericana. Esta experiencia le brindó la oportunidad de observar como la actividad de lobbying se veía reconocida y con total normalidad en su práctica, esta fue su primera inmersión en la materia. De regreso a España, observó cómo esta actividad se llevaba a cabo dentro de los grandes despachos a través del departamento de de Public Affairs o Relaciones Institucionales, pero sin un reconocimiento diáfano de su verdadera naturaleza. La obra combina el conocimiento teórico, fruto de una intensa investigación y la experiencia práctica de una excelente profesional, aportando solución a las necesidades sociales. Esta monografía representa la aportación científica y académica desde la práctica y ejercicio de la actividad del lobbying. La autora pretende realizar una reflexión sobre la actividad de los lobbies, su génesis histórica, partiendo de los artículos del Federalista sobre el buen gobierno con arreglo a la separación de poderes, textos que difundieron la conquista de un orden jurídico en el que las conductas humanas y sus individualidades tienen cabida en una sociedad abierta y con libertades fundamentales hasta la actualidad, su tratamiento en el marco normativo del modelo norteamericano y de los países europeos de nuestro entorno, para finalmente centrase en España. En realidad, afirma la autora “no se podría concebir una democracia sana, sin la intervención cada vez más cualificada de los grupos de interés. Estos contribuyen sin duda a mejorar la actividad de los legisladores y de los poderes públicos”. La conjunción entre estos grupos de estructura social, las instituciones del Estado y la Sociedad, será la mejor forma de avanzar en democracia. Para ello, conviene garantizar la igualdad y la transparencia en la actividad de lobbying en el ámbito del poder ejecutivo, legislativo, y judicial, solo partiendo de esas premisas indica lograremos que esta actividad sea, y así se entienda, positiva por parte de la ciudadanía. La autora es valiente y ello se puede ver en los ejemplos que nos muestra a lo largo de la obra. Sin duda esta obra ayudará a conocer la realidad del tema y la necesidad de que se regule en nuestro país la actividad de lobbying que, hasta la fecha, viene ejerciéndose con ocultismo y falta de transparencia, para que de una vez por

todas pase a ser una actividad regulada y transparente, como ocurre en los países que tienen una democracia sana, convirtiéndose en una herramienta de gran utilidad y al alcance de todos. La audacia de la autora la lleva a abordar con valentía la problemática de las puertas giratorias, haciendo un recorrido por casos que han tenido gran repercusión en EEUU, Europa y en nuestro país. Ella nos hace ver los riesgos que entrañan, pero también nos muestra las oportunidades. Afronta la influencia de la excepcional situación de la Covid 19, las numerosas incertidumbres que ha provocado esta crisis a nivel social, económico y normativo, y como ello ha puesto de manifiesto, la intervención de los lobbies para defender sus intereses particulares intentando adelantarse al impacto y consecuencias que tendrá la crisis económica. La Democracia de calidad permite que cada cual defienda su punto de vista e interés, pero la diferencia entre los sistemas más avanzados y con mejores resultados y otros que aspiran a serlo es la capacidad de conocer y comprender quien está detrás de cada decisión, quien y como intenta influir en lo que nos concierne a todas las personas. La autora de este libro, la doctora Victoria Eugenia Plaza, ayuda a que esto algún día sea posible en España. Ricardo Rivero Ortega, Catedrático de Derecho Administrativo Rector de la Universidad de Salamanca

Presentación A corrupção não nasceu nos nossos dias. Provavelmente tenha nascido no mesmo instante em que, convivendo em sociedade, os seres humanos desenvolveram a noção de res publica. Sua eliminação completa, a priori, parece ser hoje uma tarefa impossível, em face de quaisquer fórmulas que conhecemos de exercício do poder político institucionalizado. Não é possível falar-se em sociedades, Estados ou formas de governo imunes à corrupção, mas apenas em países que possuam níveis menores ou maiores da ocorrência do fenômeno. E é nessa perspectiva, naturalmente, que poderemos analisar quais fatores administrativos, culturais, políticos, econômicos, ideológicos e históricos devem ser tidos como capazes de causar ou influenciar, direta ou reflexamente, práticas costumeiras ou generalizadas de apropriação indevida da coisa pública por particulares ou por agentes públicos. A democracia guarda uma relação paradoxal com a corrupção. Se por um lado a história nos mostra que os processos de formação de maiorias eleitorais para a outorga de mandatos ou de tomada de decisões legislativas ou administrativas, não raro, alimentam ou são alimentados por práticas corrompidas, de outro, parece ser inegável que os sistemas democráticos bem estruturados e mais amplos fornecem os melhores meios para que essas mesmas práticas possam ser combatidas e punidas eficazmente. Nos regimes autocráticos, ditatoriais ou totalitários o combate a apropriação indevida do patrimônio público quase sempre é impossível ou muito difícil. Afinal, a luz do sol sempre será, realmente, o melhor desinfetante para o extermínio de práticas corruptas. E, como a ninguém é dado desconhecer, nos regimes autoritários não existe propriamente uma real possibilidade de que práticas governamentais ou administrativas possam ser colocadas sob a iluminação solar. Neles, tudo se faz sob o império absoluto das trevas que encobrem o conhecimento público, sempre mantidas pela violência ou pelo temor dos que mandam. Nas democracias, corruptos podem ser descobertos e colocados atrás das grades. Nos regimes autoritários, a corrupção nunca é desvelada, aplicando-se as sanções criminais apenas para os adversários ou em relação aos que tenham caído em desgraça perante os olhos do poder constituído. É fato que os sistemas democráticos são imperfeitos. Mas também é fato que a democracia é a melhor e mais saudável forma de exercício do poder político conhecido pelos agrupamentos humanos ao longo do processo civilizatório. Por isso, cada vez mais devemos nos perguntar: o que devemos fazer para aperfeiçoá-la? O que devemos fazer para torná-la mais efetiva, mais participativa e mais transparente? De que modo podemos vir a melhorá-la, para que o poder controle o poder, e os abusos e as práticas nocivas diminuam ou ensejem controles, apurações e punições eficientes?

Temos aqui um conjunto de perguntas muito difíceis de serem respondidas, em especial diante da complexidade dos fatos da vida moderna. E é nisso que reside a principal virtude do estudo La influencia de los lobbies en los Poderes del Estado, de Victoria Eugenia Plaza Jiménez. Enfrentando com firmeza e coragem um dos aspectos que devem ser objeto de análise para o desenvolvimento de instrumentos de combate à da corrupção e para o equacionamento dos problemas vivenciados pelas nossas democracias modernas, reputo que essa monografia nos fornece uma contribuição inestimável. Apesar de jovem, Victoria Eugenia demonstrou possuir experiência de vida invejável e profundidade de abordagem teórica que normalmente só é adquirida pelo percurso de uma longa vida. Realmente, os anos parecem não ter feito falta na formação intelectual ou na aquisição de experiências institucionais pela autora. Tem toda razão, ao afirmar, sem meias palavras, que “uma democracia madura não pode ser concebida, sem a intervenção cada vez mais qualificada dos grupos de interesse”, e que, por isso, a atividade de lobbying deve ser vista como algo que pode implicar avanços ou retrocessos na eficácia da vida pública. Deveras, em todas as democracias do mundo a atividade de lobby é uma realidade constante, permanente e diária. Em todo e qualquer processo decisório democrático, temos a ação de grupos que agem para pressionar a escolha de opções governamentais discricionárias ou legislativas. E isso não deve jamais ser visto como algo “ilegítimo” ou “nocivo” em si mesmo. Não se pode tirar de nenhum cidadão o direito de influenciar, argumentar ou pressionar agentes públicos, de modo lícito e ético, para a obtenção de resultados que possam vir a atender ou a satisfazes determinados interesses particulares ou mesmo os interesses da maior parte da população. Por isso, afirma corretamente Victoria Eugenia que o lobby deve ser compreendido como uma atividade intrínseca à democracia representativa. E nisso reside a mais absoluta verdade. Lobby e democracia, ao menos nos modernos Estados de Direito, sempre serão realidades indissociáveis. Por definição, os representados têm o direito de convencer ou de pressionar aqueles que os representam, democraticamente, para que tomem as decisões que reputam ser o melhor caminho a ser seguido. É próprio das democracias representativas que assim seja. Só que tudo que é naturalmente correto pode, dependendo das circunstâncias, transformar-se em algo nocivo, moralmente reprovável ou criminoso. Na calada da noite, em diversos países do mundo, lobistas agem como corruptores, sedutores imorais, ou ainda, como pessoas inescrupulosas que coagem ou chantageiam agentes públicos, valendo-se do poder econômico, político ou das fraquezas humanas mais evidentes, para forçar que caminhos não propriamente republicanos sejam seguidos. Não raramente, nesses casos, o lobby e a corrupção, desde que tomada esta expressão em sentido amplo, se tornam realidades que caminham juntas.