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Una de las principales aportaciones de esta obra, es sin duda, la colaboración de juzgadores y académicos, ya que el análisis que cada una de las personas participantes establece un punto de vista diferente y complementario, que permite comprender integralmente esta institución jurídica, sus alcances y los desafíos que enfrenta.

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RESPONSABILIDAD PATRIMONIAL DEL ESTADO: ANÁLISIS DE CASOS PRÁCTICOS Y REFLEXIONES

MAGDA ZULEMA MOSRI GUTIÉRREZ (Coordinadora)

En este libro se analizan algunos de los casos más destacados resueltos por el Tribunal Federal de Justicia Administrativa en materia de responsabilidad patrimonial del Estado, como los de la mina Pasta de Conchos y la inundación del bordo poniente, entre otros. Asimismo, se exponen los antecedentes de la incorporación de la Responsabilidad Patrimonial del Estado en el sistema jurídico mexicano, sus expectativas, las tesis y jurisprudencias que se han emitido al respecto, así como una propuesta crítica para ofrecer un instrumento de participación ciudadana que permita la corrección de la actividad irregular del Estado que no está considerada actualmente en el esquema de la responsabilidad patrimonial.

RESPONSABILIDAD PATRIMONIAL DEL ESTADO: ANÁLISIS DE CASOS PRÁCTICOS Y REFLEXIONES

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MAGDA ZULEMA MOSRI GUTIÉRREZ (Coordinadora)

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RESPONSABILIDAD PATRIMONIAL DEL ESTADO: ANÁLISIS DE CASOS PRÁCTICOS Y REFLEXIONES

COMITÉ CIENTÍFICO DE LA EDITORIAL TIRANT LO BLANCH

María José Añón Roig

Catedrática de Filosofía del Derecho de la Universidad de Valencia

Ana Cañizares Laso

Catedrática de Derecho Civil de la Universidad de Málaga

Jorge A. Cerdio Herrán

Catedrático de Teoría y Filosofía de Derecho. Instituto Tecnológico Autónomo de México

José Ramón Cossío Díaz

Ministro en retiro de la Suprema Corte de Justicia de la Nación y miembro de El Colegio Naciona

Eduardo Ferrer Mac-Gregor Poisot

Presidente de la Corte Interamericana de Derechos Humanos. Investigador del Instituto de Investigaciones Jurídicas de la UNAM

Owen Fiss

Catedrático emérito de Teoría del Derecho de la Universidad de Yale (EEUU)

José Antonio García-Cruces González Catedrático de Derecho Mercantil de la UNED

Luis López Guerra

Catedrático de Derecho Constitucional de la Universidad Carlos III de Madrid

Ángel M. López y López

Catedrático de Derecho Civil de la Universidad de Sevilla

Marta Lorente Sariñena

Catedrática de Historia del Derecho de la Universidad Autónoma de Madrid

Javier de Lucas Martín

Catedrático de Filosofía del Derecho y Filosofía Política de la Universidad de Valencia

Víctor Moreno Catena

Catedrático de Derecho Procesal de la Universidad Carlos III de Madrid

Francisco Muñoz Conde

Catedrático de Derecho Penal de la Universidad Pablo de Olavide de Sevilla

Angelika Nussberger

Jueza del Tribunal Europeo de Derechos Humanos. Catedrática de Derecho Internacional de la Universidad de Colonia (Alemania)

Héctor Olasolo Alonso

Catedrático de Derecho Internacional de la Universidad del Rosario (Colombia) y Presidente del Instituto Ibero-Americano de La Haya (Holanda)

Luciano Parejo Alfonso

Catedrático de Derecho Administrativo de la Universidad Carlos III de Madrid

Tomás Sala Franco

Catedrático de Derecho del Trabajo y de la Seguridad Social de la Universidad de Valencia

Ignacio Sancho Gargallo

Magistrado de la Sala Primera (Civil) del Tribunal Supremo de España

Tomás S. Vives Antón

Catedrático de Derecho Penal de la Universidad de Valencia

Ruth Zimmerling

Catedrática de Ciencia Política de la Universidad de Mainz (Alemania)

Procedimiento de selección de originales, ver página web: www.tirant.net/index.php/editorial/procedimiento-de-seleccion-de-originales

RESPONSABILIDAD PATRIMONIAL DEL ESTADO: ANÁLISIS DE CASOS PRÁCTICOS Y REFLEXIONES

(Coordinadora) MAGDA ZULEMA MOSRI GUTIÉRREZ Colaboradores: MANUEL L. HALLIVIS PELAYO ÁLVARO CASTRO ESTRADA AVELINO C. TOSCANO TOSCANO CÉSAR OCTAVIO IRIGOYEN URDAPILLETA ADRIANA GARCÍA GARCÍA DIRK ZAVALA RUBACH ANA ELENA FIERRO MARÍA TERESA MARTÍNEZ GARCÍA RAMÓN IGNACIO CABRERA LEÓN ZULEMA MOSRI GUTIÉRREZ

tirant lo blanch Ciudad de México, 2019

Copyright ® 2019 Todos los derechos reservados. Ni la totalidad ni parte de este libro puede reproducirse o transmitirse por ningún procedimiento electrónico o mecánico, incluyendo fotocopia, grabación magnética, o cualquier almacenamiento de información y sistema de recuperación sin permiso escrito de los autores y del editor. En caso de erratas y actualizaciones, la Editorial Tirant lo Blanch México publicará la pertinente corrección en la página web www.tirant.com/mex/

© EDITA: TIRANT LO BLANCH DISTRIBUYE: TIRANT LO BLANCH MÉXICO Río Tiber 66, Piso 4 Colonia Cuauhtémoc Delegación Cuauhtémoc CP 06500 Ciudad de México Telf: +52 1 55 65502317 infomex@tirant.com www.tirant.com/mex/ www.tirant.es ISBN: 978-84-1313-615-8 MAQUETA: Tink Factoría de Color Si tiene alguna queja o sugerencia, envíenos un mail a: atencioncliente@tirant.com. En caso de no ser atendida su sugerencia, por favor, lea en www.tirant.net/index.php/empresa/politicas-deempresa nuestro procedimiento de quejas. Responsabilidad Social Corporativa: http://www.tirant.net/Docs/RSCTirant.pdf

Índice Introducción.................................................................................................... 11 Dra. Zulema Mosri Gutiérrez

Prólogo............................................................................................................ 17 Manuel L. Hallivis Pelayo

RAZONES PARA INCORPORAR LA FIGURA DE LA RESPONSABILIDAD PATRIMONIAL DEL ESTADO EN EL ORDEN JURÍDICO MEXICANO Álvaro Castro Estrada

I. INTRODUCCIÓN.......................................................................................... 31 II. PRIMER ACERCAMIENTO CON EL TEMA DE LA RESPONSABILIDAD PATRIMONIAL DEL ESTADO...................................................................... 32 III. CONTEXTO JURÍDICO IMPERANTE ANTES DE LA REFORMA CONSTITUCIONAL DE 2002................................................................................. 32 IV. UN RETO HECHO REALIDAD.................................................................... 34 V. OPINIONES EN CONTRA DE LA RESPONSABILIDAD PATRIMONIAL DEL ESTADO................................................................................................. 35 VI. ASPECTOS RELEVANTES DE LA FIGURA JURÍDICA.............................. 35 VII. VENTAJAS PARA EL SERVICIO PÚBLICO................................................. 37 VIII. REFORMA CONSTITUCIONAL POR LA QUE SE CREA LA RESPONSABILIDAD PATRIMONIAL DEL ESTADO OBJETIVA Y DIRECTA......... 38 IX. LEYES SECUNDARIAS EN LA MATERIA.................................................... 39 X. AVANCES Y RETOS....................................................................................... 43 XI. CONCLUSIONES Y PROSPECTIVA DEL TEMA EN NUESTRO PAÍS...... 72 XII. BIBLIOGRAFÍA.............................................................................................. 75

LA RESPONSABILIDAD PATRIMONIAL DEL ESTADO DESDE LA PERSPECTIVA DEL ANÁLISIS ECONÓMICO DEL DERECHO Adriana García García y Dirk Zavala Rubach

I. INTRODUCCIÓN.......................................................................................... 77 II. MODELOS ECONÓMICOS QUE JUSTIFICAN LA EXISTENCIA DE LA RESPONSABILIDAD PATRIMONIAL DEL ESTADO................................. 81 1. Modelo económico de los ilícitos culposos............................................. 81 2. La responsabilidad indirecta.................................................................... 90 3. El modelo del agente-principal............................................................... 93 III. EL JUZGADOR Y LA IMPOSICIÓN DE RESPONSABILIDAD PATRIMONIAL DEL ESTADO....................................................................................... 97 1. Compensación a las víctimas del daño...................................................... 97 2. Disuasión de actividades irregulares......................................................... 99 IV. CONCLUSIONES.......................................................................................... 101

Índice

RESPONSABILIDAD PATRIMONIAL HERRAMIENTA DE CONTROL DEL ACTUAR GUBERNAMENTAL. EL CASO DEL BORDO PONIENTE Ana Elena Fierro

I. INTRODUCCIÓN.......................................................................................... 103 II. JUICIOS DE CONTROL DE LEGALIDAD HERRAMIENTA CIUDADANA.................................................................................................................... 104 III. JUICIOS DE RESPONSABILIDAD PATRIMONIAL EN EL ORDEN JURÍDICO MEXICANO......................................................................................... 105 IV. CASO DEL BORDO PONIENTE.................................................................. 110 V. REFLEXIONES FINALES.............................................................................. 113 VI. BIBLIOGRAFÍA.............................................................................................. 114

ANÁLISIS DE UN CASO PRÁCTICO EN MATERIA DE RESPONSABILIDAD PATRIMONIAL DEL ESTADO Avelino C. Toscano Toscano

I. INTRODUCCIÓN.......................................................................................... 117 II. PRESENTACIÓN DE LA SENTENCIA......................................................... 120 1. Datos Generales........................................................................................ 120 III. DESARROLLO............................................................................................... 125 1. ¿Cuáles son las razones para considerar el caso analizado como relevante?......................................................................................................... 125 IV. CONCLUSIONES.......................................................................................... 140 V. BIBLIOGRAFÍA.............................................................................................. 143

CONSIDERACIONES RESPECTO DE LA RESPONSABILIDAD PATRIMONIAL DEL ESTADO MEXICANO A LA LUZ DE UNA SENTENCIA EMITIDA EN DICHA MATERIA POR EL ENTONCES TRIBUNAL FEDERAL DE JUSTICIA FISCAL Y ADMINISTRATIVA María Teresa Martínez García

I. INTRODUCCIÓN.......................................................................................... 145 1. Presentación de la sentencia.................................................................... 146 II. ALCANCE DE LA RESPONSABILIDAD PATRIMONIAL DEL ESTADO CONFORME A NUESTRA LEGISLACIÓN................................................. 150 1. Regulación de la Institución en nuestro derecho interno..................... 150 2. Análisis de la Sentencia............................................................................ 152 3. En cuanto a la cuantificación de las indemnizaciones........................... 156 A. Indemnización del daño por efectos patrimoniales......................... 158 B. Indemnización por los efectos extrapatrimoniales............................ 161 III. CONCLUSIONES.......................................................................................... 163 IV. BIBLIOGRAFÍA.............................................................................................. 164

Índice

COMENTARIOS SOBRE LA RESPONSABILIDAD PATRIMONIAL DEL ESTADO César Octavio Irigoyen Urdapilleta

I. INTRODUCCIÓN.......................................................................................... 167 II. PRESENTACIÓN DE LA SENTENCIA......................................................... 172 III. ELEMENTOS DE LA PERSPECTIVA CRÍTICA........................................... 174 1. ¿Cuáles son las razones para considerar el caso analizado como relevante?......................................................................................................... 174 III. CONCLUSIONES.......................................................................................... 186 IV. BIBLIOGRAFÍA.............................................................................................. 187

LA RESPONSABILIDAD DEL ESTADO EN CASOS DE MUERTE COMO CONSECUENCIA DE SU ACTIVIDAD IRREGULAR Análisis que se realiza a partir de la Sentencia dictada en la Reclamación por el accidente ocurrido el 19 de febrero de 2006 en la mina de carbón denominada “Pasta de Conchos” Ramón Ignacio Cabrera León

I. INTRODUCCIÓN.......................................................................................... 189 II. PLANTEAMIENTO DE LA SENTENCIA QUE RESOLVIÓ LA RECLAMACIÓN POR EL ACCIDENTE ACAECIDO EN LA MINA “PASTA DE CONCHOS”.................................................................................................... 191 III. INTERRELACIÓN DE LA INSTITUCIÓN DE LA RESPONSABILIDAD PATRIMONIAL DEL ESTADO CON EL ENTORNO SOCIAL.................. 194 IV. CONTROL Y VIGILANCIA DE LA GESTIÓN DE LAS POLÍTICAS PÚBLICAS ENTRE PODERES COMO GENERADORAS DE LA ACTIVIDAD IRREGULAR DEL ESTADO EN EL CASO “PASTA DE CONCHOS”........ 195 V. EFICACIA DE LA RESPONSABILIDAD PATRIMONIAL DEL ESTADO EN EL CASO DE LA SENTENCIA RECAÍDA A LA RECLAMACIÓN POR EL ACCIDENTE ACAECIDO EN LA MINA “PASTA DE CONCHOS”...... 197 VI. EFICIENCIA DE LA RESPONSABILIDAD PATRIMONIAL DEL ESTADO EN LA SENTENCIA “PASTA DE CONCHOS” (ANÁLISIS DEL CUMPLIMIENTO DE LOS OBJETIVOS DE LA INSTITUCIÓN VINCULADO CON LOS COSTOS QUE IMPLICA, EN GENERAL, EL PAGO DE INDEMNIZACIONES A MEDIANO Y LARGO PLAZO).............................................. 199 VII. LAS INDEMNIZACIONES COMO INCENTIVOS PARA LA PROMOCIÓN DE ACCIONES JURÍDICAS QUE PERMITEN OBTENER RECURSOS ECONÓMICOS. (LA INDEMNIZACIÓN COMO ÚNICA REPARACIÓN EN CASO DE MUERTE)............................................................................... 203 VIII. RELACIÓN ENTRE LA CORRECCIÓN DE LA ACTIVIDAD IRREGULAR DEL ESTADO Y LA REPARACIÓN DEL DAÑO.......................................... 206 IX. CONCLUSIONES.......................................................................................... 206 X. BIBLIOGRAFÍA.............................................................................................. 208

Índice

¿CORRECCIÓN O REMEDIACIÓN? PRIMEROS ELEMENTOS DE UNA GRAMÁTICA PARA LA TEORÍA DE LA JUSTICIA CORRECTIVA Zulema Mosri Gutiérrez

I. INTRODUCCIÓN.......................................................................................... 211 II. PANORAMA DE LAS RECLAMACIONES DE RESPONSABILIDAD PATRIMONIAL DEL ESTADO EN MÉXICO................................................... 214 III. EXPECTATIVAS NO SATISFECHAS DE LA RESPONSABILIDAD PATRIMONIAL DEL ESTADO EN MÉXICO......................................................... 219 IV. LA REMEDIACIÓN: UNA ALTERNATIVA MÁS ALLÁ DE LA CORRECCIÓN............................................................................................................... 225 V. CONCLUSIONES.......................................................................................... 229 VI. BIBLIOGRAFÍA.............................................................................................. 231

Introducción El lector tiene en sus manos un ejercicio en el que con la concurrencia de respetados colegas magistrados del Tribunal Federal de Justicia Administrativa, reflexionamos en torno a la asimilación de la Responsabilidad Patrimonial del Estado en nuestro sistema de justicia administrativa, a partir del análisis de algunas importantes sentencias y de la exploración general de las concepciones acerca de los motivos de su recepción, las expectativas de su implantación, sus resultados y las diversas formas en las que se puede mejorar y superar. Encontré oportuno invitar a reflexionar a mis colegas, al advertir que numerosas demandas no establecen el vínculo entre el daño que imputaban a los entes públicos y la presunta actividad irregular del Estado, sino que presentaban reclamaciones contractuales —materia excluida expresamente por la Ley Federal de Responsabilidad Patrimonial del Estado— o por daños que, no eran imputables al Estado y cuyo origen es atribuible a riesgos de trabajo, caso fortuito o fuerza mayor. Se dispone de muy pocos análisis de casos y está pendiente incorporar las reflexiones de los juzgadores del Tribunal, sobre todo porque sus criterios jurisdiccionales han influido en el desarrollo de esta institución jurídica. Este libro reúne ocho aportaciones de expertos en la materia que, además de contar con reconocidas credenciales académicas, como el Doctor y Magistrado Álvaro Castro Estrada, son también profesionales del Derecho que enriquecen doblemente el foro como investigadores y servidores públicos. En el primer artículo, Castro Estrada expone cuáles fueron los antecedentes para incluir la Responsabilidad Patrimonial del Estado en el sistema jurídico mexicano y, además, plantea los alcances prácticos de esa institución jurídica a partir de los criterios jurisprudenciales emitidos por el Poder Judicial de la Federación y el Tribunal Federal de Justicia Administrativa sobre cuantificación del daño, prescripción y carga de la prueba, entre otros aspectos. Describe, además, los objetivos de la reforma constitucional y las ventajas que en su consideración ofrecía para el servicio público, pero que a su parecer, no fueron satisfechas. Esta opinión, muy fácil de compartir, sirve para que los profesores Adriana García García y Dirk Zavala Rubach propongan una explicación en la que justifican por qué la mera imposición

Introducción

de la Responsabilidad Patrimonial del Estado no genera beneficios e incluso puede estimular incentivos perversos, pues los gobiernos no funcionan como empresas privadas sino que obedecen a costos políticos y no monetarios. Un trabajo de análisis económico del derecho, que se agradece por su fina y fluida manufactura. Ana Elena Fierro, en: Responsabilidad Patrimonial Herramienta de Control del Actuar Gubernamental, analiza el caso del bordo poniente de la ciudad y explica que la Responsabilidad Patrimonial del Estado es también una herramienta democrática de control del Estado de derecho, porque permite a los propios afectados o interesados en la actuación activarlo. Asimismo, la Doctora Fierro subraya la necesidad de tener información estadística de los casos que permita conocer su frecuencia o repetición. El Doctor y Magistrado Avelino Toscano Toscano explica los elementos de la Responsabilidad Patrimonial del Estado, su relación con la legalidad e ilegalidad y con la responsabilidad contractual y la extracontractual, al analizar una demanda relacionada con las inundaciones de aguas pluviales en las inmediaciones conocidas como río de los Remedios y Canal de la Compañía en 2010. En su aportación, Toscano detalla el tipo de pruebas presentadas en el caso analizado, lo que permite al lector comprender los elementos que consideran los juzgadores al emitir sus fallos. El estudio del Magistrado Toscano, muestra como la impartición de justicia no es una simple operación de subsunción sino que hay factores que en ocasiones no están en los expedientes pero que también inciden en el daño causado a los particulares, por lo que el actual diseño legal del derecho a la indemnización por daños ocasionados por la actividad administrativa irregular, caracterizado por sus fines punitivos o sancionadores, debe establecer mecanismos de vigilancia y control orientados a prevenir e inhibir conductas de naturaleza activa u omisiva de los agentes de la administración que causan daños a los derechos de los particulares. La Magistrada María Teresa Martínez García en su análisis de una de las demandas originada por la detención y proceso penal de una de las tres mujeres indígenas acusadas de la privación ilegal de la libertad de varios agentes de la denominada Agencia Federal de Investigación y cuya libertad fue ordenada por la Suprema Corte de Justicia de la Nación, sitúa a la actora, una mujer otomí, como una persona en condiciones de vulnerabilidad, en cuyo caso, la satisfacción como medida de restitución del daño es elemental, ya que el daño moral no admite la restitución en sí misma por constituir afectaciones imposibles de subsanar y la compensación en su modalidad de indemnización, no sería suficiente.

Introducción

La Magistrada Martínez propone aplicar el “control de convencionalidad” y, en su caso, reconocer y determinar la responsabilidad patrimonial del error judicial, conforme lo previsto en el artículo 10 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos, ya que —señala— nuestra legislación en la materia carece de bases suficientes para que la institución de la Responsabilidad Patrimonial del Estado sea eficaz para restituir a los afectados por la actividad irregular del Estado en su integridad, ya que la indemnización debe incluir la compensación de todo perjuicio que resulte como consecuencia de la afectación sufrida. Para la Magistrada, en la medida en que la Responsabilidad Patrimonial del Estado sea una eficaz respuesta al daño causado por la actividad del Estado, se legitimará la actuación de las autoridades, habrá un mayor compromiso en la realización de sus funciones y en lograr una mejor calidad de vida para los gobernados. Con la opinión anterior coincide el Magistrado César Irigoyen Urdapilleta, que analizó una demanda de indemnización por Responsabilidad Patrimonial del Estado derivada del incumplimiento de un contrato administrativo; tema controvertido, ya que la responsabilidad Patrimonial del Estado es un tipo de responsabilidad extracontractual, por lo que distinguir entre la nulidad de la resolución de la autoridad que considera el cumplimiento del contrato administrativo o pronunciarse por la procedencia de una indemnización, consecuencia de la actividad irregular del Estado, son dos supuestos respecto a los cuales se deben comprender sus alcances. También el Magistrado Irigoyen explica por qué, no obstante la existencia de actuaciones irregulares de la autoridad, no necesariamente es procedente el pago de una indemnización, como lo ejemplifica el caso analizado, ya que en su opinión, los fallos adversos a los particulares no son una muestra de la inoperancia del sistema de responsabilidad patrimonial, ya que el éxito de dicha institución se puede medir por la confianza que le inspira al particular y el número creciente de los juicios en la materia es una prueba de que está cumpliendo con su cometido. El Magistrado César Irigoyen destaca la necesidad de que haya congruencia en la instrumentación de las políticas públicas en los ámbitos federal, estatal y municipal, así como un eficaz sistema de control de las mismas, ya que de lo contrario, considera que no habrá una gestión correcta de las finanzas públicas de suyo insuficientes y que, por principio, no deberían destinarse a resarcir los daños que el Estado cause con su actuación sino exclusivamente a la satisfacción de necesidades colectivas.

Introducción

Para el Magistrado Ramón Ignacio Cabrera León, los factores de los que depende el impacto en las finanzas públicas del sistema de Responsabilidad Patrimonial del Estado son la economía y la cultura que se construyen en torno a la prestación de los servicios públicos de calidad. El Magistrado Cabrera analiza los alcances de la reclamación sobre las obligaciones de inspección y vigilancia y sanción de los patrones en relación con las recomendaciones tendientes a garantizar la vida y la seguridad de los trabajadores, como en el caso de uno de los mineros fallecidos en la mina Pasta de conchos. En su estudio, el Magistrado Cabrera reconoce que no puede hablarse de respeto a los derechos fundamentales por las autoridades, si con motivo de su actividad irregular, se restringen o vulneran dichos derechos, cuando los gobernados no tienen, desde el punto de vista jurídico, por qué soportar las afectaciones derivadas de la negligencia del Estado y sus agentes. Incluyo en esta publicación un trabajo en el que planteo, a grandes rasgos, algunos elementos que podrían ofrecer a nuestro sistema jurídico una acción de remediación para que el Estado corrija otro tipo de actividad irregular y que funcionaría también como un mecanismo de participación ciudadana y académica, disponible para cualquier interesado en el control de gestión pública, sin pretensiones de reivindicación de grupo y sin incentivos negativos. También expongo, con la intención de provocar reflexiones posteriores sobre la racionalidad de nuestros legisladores y académicos al apropiar instituciones jurídicas, cuáles han sido los resultados de la Responsabilidad Patrimonial del Estado desde 2005, cuando comenzó su vigencia y cómo la percepción de la población acerca del deficiente desempeño del Estado no ha cambiado, pese a que se creyó que fortalecería la confianza ciudadana y mejoraría la prestación de los servicios públicos. Este libro se presenta con tres objetivos fundamentales: conocer los elementos que originaron la incorporación de la Responsabilidad Patrimonial del Estado, ofrecer un panorama crítico del funcionamiento de esa institución jurídica desde el principio de su operación, a partir de argumentos doctrinales y jurisdiccionales, y presentar alternativas y propuestas para fortalecer el sistema de responsabilidad de nuestro país. Agradezco, finalmente, la participación de los Magistrados del Tribunal Federal de Justicia Administrativa, especialmente la del Magistrado Manuel Hallivis Pelayo, quien con su habitual generosidad intelectual y experiencia, ha prologado esta obra, así como a los investigadores que atendieron esta convocatoria, para crear un texto que ofrece la experiencia jurisdiccional y la vitalidad de la investigación. Me complacería que este libro aportara los primeros elementos para continuar avanzando en el régimen jurídico

Introducción

de responsabilidad del Estado, ya sea para fortalecer su responsabilidad patrimonial o para plantear un esquema nuevo que impulse a los ciudadanos a influir con su participación en una mejor Administración Pública.

Dra. Zulema Mosri Gutiérrez

Prólogo Manuel L. Hallivis Pelayo Es para mí un honor esta amable invitación de la coordinadora, la Doctora Magda Zulema Mosri Gutiérrez, para prologar este libro colectivo que conjunta las diversas perspectivas de especialistas en la materia, resultando en una obra completa, seria, fresca y, sobre todo, muy útil, que seguramente será de consulta obligada para aquellos preocupados por este tema tan sensible para nuestro país. Considero lo anterior por varias razones, entre otras: su oportunidad, dada la experiencia que ya se tiene en el hoy denominado Tribunal Federal de Justicia Administrativa en la resolución de litigios en esta materia; la reciente promulgación de las reformas en materia de transparencia y anticorrupción y de su legislación secundaria; así como de la importancia que este tema tiene en el Derecho Administrativo moderno; y, por supuesto, el profundo contenido de este libro, que no sólo abarca a la responsabilidad patrimonial desde el plano filosófico-jurídico, sino también desde una muy útil perspectiva práctica y de análisis económico del Derecho. Cada uno de los ensayos de que se compone la obra genera un resultado sinérgico, donde se percibe estricta metodología y profundidad de análisis. Se trata de un muy cuidadoso análisis que evidentemente resulta de muchísimo interés y actualidad no sólo para todos los estudiosos de la materia, sino para cualquier ciudadano preocupado por el Estado de Derecho en México. La profunda intervención gubernamental en la vida económica, social y cultural del país, aunada a los problemas que el desarrollo, el respeto a los derechos humanos y la globalización implican; al tamaño del sector público; y, a la complejidad de sus funciones, nos llevan a reflexionar sobre la evidente necesidad de asegurar que cuando una institución pública realice una actividad irregular que perjudique de alguna manera a una persona, existan los medios (no sólo indemnización, sino hasta la disculpa pública) que permitan reparar las consecuencias de ese acto irregular, y que ese remedio ayude a generar un efecto ejemplificativo multiplicador, que impida que ese acto se vuelva a realizar en perjuicio de esa misma o de cualquier otra persona.

Prólogo

En esta tarea, el sector público juega un papel central: es preciso que las autoridades actúen con apego a la ley; que los derechos sean reconocidos y que las discrepancias sean resueltas conforme a nuestras instituciones. Digo esto último, porque, por lo que toca a la reparación, toca otorgarla a las diversas dependencias o entidades del sector público federal1, pero si la persona no está de acuerdo con el remedio otorgado, es al Tribunal Federal de Justicia Administrativa, que goza de autonomía constitucional, al que toca dirimir en primera instancia las controversias que, precisamente sobre la reparación, interponga algún particular en contra de alguna autoridad. Esto es algo novedoso para nuestro país, pero en el mundo no. Ha sido patente la preocupación del legislador de los diversos países de los sistemas romano germánicos, en procurar un adecuado desempeño por parte de los servidores públicos y de proteger a los particulares de un acto irregular del Estado. Para el ciudadano, el que existan injusticias, negligencias, poca eficiencia, o simplemente que el servidor público no se apegue a la Ley en el ejercicio de algún cargo público, le afecta directamente y en ocasiones le resulta en perjuicios, muchas veces trascendentes, en su contra. Este tema, entre otros muchos aspectos, tiene dos vertientes que hay que cuidar: por un lado, la necesidad de preservar el bien común (o específicamente el interés público)2 y, por el otro, el apego a los principios de legalidad y de seguridad jurídica.

En materia local debemos acudir a la Constitución y a la legislación de la Entidad Federativa correspondiente. Rebasa el alcance de este trabajo definir “bien común”, puesto que su mero análisis implicaría un ensayo como el presente. Nos conformamos con remitir al lector a autores clásicos como Jean Dabin, que distingue bien común de bien público consistente el primero en aquel alrededor del cual “…se agrupan los hombres con miras a un fin —lo que corresponde al concepto de sociedad propiamente dicha—, hay bien común, consistente en este mismo fin, querido y perseguido en común, así como en todos los medios ordenados a él… Pero ese bien común será particular o público según se relacione de manera inmediata con intereses particulares o con el interés público. He aquí porqué, tratándose del Estado, la expresión bien público es preferible a la de bien común, porque indica con precisión que el bien común en juego es el bien común público…el bien público es el que concierne a la masa total de individuos y grupos integrados en el Estado…”: Dabin, Jean, Doctrina General del Estado, Elementos de Filosofía Política, traductores: Héctor González Uribe y Jesús Toral Moreno, México, UNAM, 2003, pp. 36-37. Asimismo, podemos recurrir a las definiciones de Recaséns Siches: “El bien común no puede ser justificadamente otra cosa que la mayor suma posible de los bienes que se atribuyan a todas las personas o al mayor número posible de ellas”: Recaséns Siches, Luis, Tratado General de Filosofía del Derecho, 16ª edición, México, Porrúa, 2002, p. 613.

Prólogo

El primer aspecto resulta fácilmente deducible: los servidores públicos son responsables ante el pueblo de los actos que realicen en el desempeño de sus respectivos encargos. Esta responsabilidad, que puede ser de diversos tipos3 es garantía para la Nación, de que los principios rectores de capacidad, honestidad y lealtad, rigen y orientan las acciones de gobierno hacia un más eficaz funcionamiento de la Administración Pública Federal, Estatal y Municipal. Por ello, no existe duda de que la gestión pública redunda en el interés público y de que la responsabilidad patrimonial es un mecanismo que le permite darse cuenta de sus propios errores, remediarlos y corregirlos, para que no vuelvan a ocurrir. El otro aspecto al que es necesario atender, es el relativo a que quienes ejercen estas labores de control y vigilancia deben poner el ejemplo en el cumplimiento de las leyes y en la atención a la seguridad jurídica. El principio de legalidad, implica que todo acto de autoridad que afecte a un gobernado, debe realizarse de acuerdo con lo que en forma expresa determinen las leyes, las cuales deben ser abstractas e impersonales y haberse expedido de acuerdo con los procedimientos de formación establecidos por la Constitución4. Sin pretender hacer una relación histórica del principio de legalidad, sólo diremos que se encuentra consagrado como derecho fundamental en el orden jurídico mexicano. De hecho, el Poder Judicial, desde siempre, ha reconocido que todo acto de autoridad debe realizarse conforme al texto expreso de la ley, a su espíritu o a su interpretación jurídica5. Como todos sabemos, las autoridades, en ejercicio del poder de imperio de que es titular el Estado, realizan una serie de actos en los que, necesariamente, se afecta la esfera jurídica de los gobernados. Sin embargo, en un Estado de Derecho, esa afectación debe obedecer a determinados principios y llenar ciertos requisitos, condiciones y elementos previos, llamados modalidades jurídicas, sin cuya observancia no sería válida, desde el punto de vista jurídico, su actuación6. El acto o procedimiento por el cual se infiere una molestia, debe estar previsto, en cuanto a su sentido y alcance, por una norma legal; de aquí deriva el principio de que los órganos o autoridades estatales sólo pueden

Penal, constitucional, civil, administrativa y patrimonial. Orozco, José de Jesús, Diccionario Jurídico Mexicano, tomo P-Z, Instituto de Investigaciones Jurídicas, 4ª. edición, México, Porrúa y UNAM, 1991, pp. 2536-2537. Garantia de legalidad. Que debe entenderse por. Octava Época, Tribunales Colegiados de Circuito, Semanario Judicial de la Federación, Tomo XI-enero, p. 263. Cfr. Burgoa, Ignacio, Las Garantías Individuales, 9ª. ed., México, Porrúa, 1975, p. 508.

Prólogo

hacer aquello que expresamente les permita la ley. En México, principalmente son los Artículos 13 al 23 de nuestra Constitución, los que imponen esa serie de requisitos con los que las autoridades deben revestir sus actos, para generar una afectación válida en la esfera del gobernado, constituyendo las garantías de seguridad jurídica y sus derivadas: la de legalidad y las especiales de los procesados7. El Estado de Derecho es el resultado de la lucha contra la arbitrariedad y el despotismo, razón por la que justificadamente se le denominó “…con la expresión alemana Rechtsstaat, o sea, Estado de Derecho…”8. Así, el Estado, se ubica dentro de un marco jurídico en el que su poder se encuentra definido y limitado por un orden preexistente. Algunos autores todavía van más allá y consideran que el simple hecho de emitir normas no convierte a los Estados en Estados de Derecho puesto que para serlo deben someterse al Derecho “…mediante un estricto cumplimiento del principio de legalidad, regulación y control de los poderes…”9. Así, se requiere como requisito sine qua non para que se mantenga el equilibrio entre la libertad y el orden jurídico (es decir, entre el ciudadano y las leyes que lo van a regir), que el Gobierno se someta al orden jurídico. En forma resumida, un Estado de Derecho debe tener Constitución rígida y escrita, que tenga el carácter de Ley fundamental y que consagre los derechos públicos subjetivos o fundamentales de los ciudadanos; debe regir el principio de legalidad para que la actividad del Gobierno se realice de conformidad con el Derecho, con “regularidad jurídica”; regir el principio de separación de poderes, de forma que existan “frenos y contrapesos” a su actuación, Un gobierno democrático que haga realidad la libertad de expresión y de prensa, de forma tal que los medios masivos de comunicación puedan verdaderamente informar y coadyuvar a limitar el poder y un sistema eficaz de medios de defensa de los particulares que eviten la arbitrariedad de los órganos gubernamentales. Diversos autores han coincidido en afirmar que uno de los más importantes fines del Estado, es precisamente el de proporcionar a sus miembros seguridad jurídica, un valor esencial que es imprescindible en la vida social, y sin cuya presencia difícilmente se pueden realizar los restantes valores de

Cfr. Bazdrech, Luis, Garantías Constitucionales, curso introductorio actualizado, 4ª ed., México, Trillas, 1990, pp. 162-171. González Uribe, Héctor, Teoría Política, México, Porrúa, 1972, p. 107. Díaz, Elías, “Estado de Derecho”, en Filosofía Política II, Teoría del Estado, Biblioteca Iberoamericana de Filosofía, Número 10, Edición de Elías Díaz y Alfonso Ruiz Miguel, Madrid, Editorial Trotta, 1996, p. 63.