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Colección ESTUDIOS Y DOCUMENTOS

22 casos prácticos sobre Administración Pública

SECRETARÍA DE ESTADO PARA LA FUNCIÓN PÚBLICA INSTITUTO NACIONAL DE ADMINISTRACIÓN PÚBLICA

ISBN 978-84-7351-408-8

P.V.P. 14,00 € (IVA incluido)

ESTUDIOS Y DOCUMENTOS

INAP

INAP INSTITUTO NACIONAL DE ADMINISTRACIÓN PÚBLICA

22 CASOS PRÁCTICOS SOBRE ADMINISTRACIÓN PÚBLICA

22 CASOS PRÁCTICOS SOBRE ADMINISTRACIÓN PÚBLICA Autores: Carlos Adiego Samper Álvaro Aznar Forniés Felio Bauzá Martorell Luis Antonio Blanco Blanco Carmen Castañón Jiménez Enrique Cortés de Abajo Ana Isabel Criado Contreras Sergio Cuesta Francisco Olga Fernández López Lucas García Guirao Ignacio Gutiérrez Gilsanz

Natalia Las Heras Oliete Flor Mª López Laguna Julián Maganto López Jacobo Martín Fernández Lucía Ortiz Sanz Virginia Pérez Alegre Julia Pérez-Cerezo Flores Eloísa del Pino Matute Joaquín Támara Espot Manuel Villoria Mendieta

INSTITUTO NACIONAL DE ADMINISTRACIÓN PÚBLICA MADRID, 2011

Colección: ESTUDIOS Y DOCUMENTOS FICHA CATALOGRÁFICA DEL CENTRO DE PUBLICACIONES DEL INAP 22 CASOS prácticos sobre Administración Pública [Texto impreso]. – 1ª ed. – Madrid : Instituto Nacional de Administración Pública, 2011. – 288 p. ; 24 cm. – (Estudios y documentos) ISBN 978-84-7351-408-8. – NIPO 852-11-017-9 1. Políticas públicas. 2. España-Administración. I. Instituto Nacional de Administración Pública (España). II. Serie 351(460)

Primera edición: Septiembre, 2011 Catálogo general de publicaciones oficiales: http://www.060.es

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Edita: INSTITUTO NACIONAL DE ADMINISTRACIÓN PÚBLICA www.inap.es ISBN: 978-84-7351-408-8 (formato papel) ISBN: 978-84-7351-407-1 (formato electrónico) NIPO: 852-11-017-9 (formato papel) NIPO: 852-11-018-4 (formato electrónico) Depósito Legal: Preimpresión: Composiciones RALI, S.A. Impresión: Publidisa

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Estos casos son textos redactados con una finalidad exclusivamente didáctica, para su ulterior discusión en el aula. La información aportada en cada uno de ellos no tiene validez en otro contexto: ni pretende convertirse en fuente sobre la actividad de las organizaciones a las que se refiere, ni se valora una gestión como buena ni deficiente. Copyright 2011 INAP. No se permite la reproducción, almacenaje o distribución de este material, en forma alguna (electrónica, mecánica, fotocopiado, grabación u otro procedimiento) sin autorización del INAP.

ÍNDICE

Presentación . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

Caso 1. Implantación de un sistema de evaluación del desempeño en la Dirección General de Costes y Pensiones Públicas . . . . . . Carlos Adiego Samper

1. La Dirección General de Costes de Personal y Pensiones Públicas . 2. Una nueva Directora General: elaboración del Plan Estratégico y modificación de la estructura de la Dirección General . . . . . . . . . . 3. Pensando en el desarrollo del EBEP: la decisión de probar un modelo de evaluación del desempeño en la Dirección General de Costes . 4. Diseño del sistema de evaluación . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 5. Preparando el terreno . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 6. Arranque del proceso de evaluación y llegada del nuevo Director General . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 7. Resultados, valoraciones, cuestiones para el futuro . . . . . . . . . . . . 8. Anexos . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

Caso 2. Oficina de Extranjeros . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Álvaro Aznar Forniés

17 18 19 20 22 24 25 27 35

1. Comienzo de una aventura . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2. La consolidación de la Oficina . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3. Y llegó la crisis económica . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 4. Anexos . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

35 37 39 40

Caso 3. Paula Esparza . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Álvaro Aznar Forniés

1. Veni, vidi, vinci . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2. El cese de Pablo Lasala . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3. De joven promesa a vieja gloria . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 9

49 51 52

índice

Caso 4. Administración electrónica . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Felio Bauzá Martorell

Caso 5. Euromillones. El nuevo juego europeo . . . . . . . . . . . . . . . . . . Luis Antonio Blanco Blanco

1. Proyectos internacionales . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2. Equipos trabajando en proyectos de futuro . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3. La posición de LAE . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 4. Primeras incógnitas . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 5. La situación en los diferentes países . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 6. Los primeros sorteos . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 7. Anexo . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

60 61 62 63 65 66 67

Caso 6. Un volcán islandés, o la preparación de la Presidencia española de la Unión Europea en el Ministerio de Sanidad y Política Social . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Carmen Castañón Jiménez

1. El reto de montar una presidencia desde cero . . . . . . . . . . . . . . . . . 2. El programa: prioridades y tareas . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3. Los mecanismos de coordinación . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 4. El equipo . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 5. Los dineros . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 6. … y el volcán islandés . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

72 73 75 78 78 80

Caso 7. El cambio de Jerónimo . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Enrique Cortés de Abajo

1. Un poco de la carrera profesional de Jerónimo . . . . . . . . . . . . . . . 2. La situación actual . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3. La oferta de cambio . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

83 86 88

Caso 8. Partido de fútbol de alto riesgo . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Ana Isabel Criado Contreras

1. Otro fin de semana de partido . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2. Anexo . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

91 98

Caso 9. Los amigos de la cohesión (o la negociación en la fase preliminar de elaboración de las nuevas perspectivas financieras de la Unión Europea) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Sergio Cuesta Francisco

1. Una difícil tesitura . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 99 2. Antecedentes conceptuales: unas pinceladas sobre la Unión Europea y sobre la dinámica presupuestaria . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 100 10

índice

3. Antecedentes del supuesto práctico: la presidencia y la Mid-Term Review . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 4. Primera fase: negociación interna . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 5. Las circunstancias endógenas: la incertidumbre y el azar . . . . . . 6. Planteamiento del supuesto práctico . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

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Caso 10. Supervivencia o mejora, ¿una elección? Calidad del Servicio como estrategia de gestión integral . . . . . . . . . . . . . . . . . 107 Olga Fernández López Año 0. Febrero 1. La situación . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2. Los recursos materiales y tecnológicos . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3. El personal . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 4. El planteamiento . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 5. ¿Qué hacer? . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

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Año 0. Abril 1. El plan . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 113 2. Los preparativos . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 114 3. La puesta en marcha . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 116 Año 1. Julio 1. Los resultados . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 118 2. ¿Y qué hacer después? . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 119 Anexos . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 122 Caso 11. El voto accesible para las personas ciegas . . . . . . . . . . . . . . 129 Lucas García Guirao 1. El inicio modesto de la historia . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2. Las primeras acciones de la Administración Pública . . . . . . . . . . 3. El Grupo de Trabajo y sus objetivos . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 4. Las diferentes alternativas . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 5. La elección y sus inconvenientes . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 6. Negociaciones con las Asociaciones de Discapacitados . . . . . . . 7. El proyecto se paraliza . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 8. La Subdirección General de Política Interior y Procesos Electorales 9. Cuando ya no hay vuelta atrás . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 10. Plena implicación de los actores . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 11. El contenido del procedimiento: ¿En qué elecciones se utilizaría? . 12. Transmisión de la información . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 13. El ambiente de trabajo . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 14. Comunicación externa . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 15. Lo que importa es el anuncio . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 11

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16. Elementos de coordinación . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 17. El teléfono de información . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 18. La planificación temporal . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 19. La elaboración de los kits de votación accesible . . . . . . . . . . . . . 20. Después de la tormenta viene… ¡La alarma! . . . . . . . . . . . . . . . . 21. 9 de marzo de 2008: por fin llega el gran día . . . . . . . . . . . . . . . . 22. El informe . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

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Caso 12. Rendición de cuentas . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 147 Ignacio Gutiérrez Gilsanz 1. Una nueva directora . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2. Proyectos para una nueva etapa . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3. Un pequeño cambio . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 4. Oficina sin papeles . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 5. De la norma a la costumbre . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 6. Posibilidades técnicas . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 7. Aplicación al Centro de Formación . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 8. Se pone en marcha el proyecto . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 9. Posibles soluciones . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 10. Adaptaciones en el Centro . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 11. ¿Ordenadores en el aula? . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 12. Respuesta de los grupos afectados . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 13. Problemas laborales . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

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Caso 13. Fondo Estatal de Inversión Local (Plan E) . . . . . . . . . . . . . . 161 Natalia Las Heras Oliete 1. Antecedentes . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2. Fondo de Inversión Local (FEIL) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3. Agilidad en la tramitación . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 4. Administración electrónica . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 5. Cooperación intra e interadministrativa . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 6. Facilitadores del proceso . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 7. Anexos . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

161 162 163 165 167 168 169

Caso 14. Gestión de los conflictos de intereses . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 173 Flor Mª López Laguna Un poco de historia . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 173

Caso 15. Implantación de un Cuadro de Mando Integral en el sistema portuario español de titularidad estatal . . . . . . . . . . . . . 179 Julián Maganto López 1. Un proyecto novedoso . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 179 12

índice

2. Dificultades ante el cambio . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3. Arranque del proyecto . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 4. Cambio de escenario . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 5. ¿Reenfocar el proyecto? . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 6. Anexos . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

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Caso 16. Sobre la toma de decisiones en un proyecto de financiación: conciliando criterios divergentes . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 189 Jacobo Martín Fernández 1. Punto de partida . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2. Condiciones del proyecto de financiación . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3. Beneficiarios y número de solicitudes previstas . . . . . . . . . . . . . . 4. Actores implicados. Inicio de las reuniones . . . . . . . . . . . . . . . . . 5. Posición de las Entidades Locales . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 6. Posición de los Ministerios . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 7. Reunión con los agentes sociales . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 8. Siguientes pasos . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 9. Análisis de los problemas en el grupo de trabajo . . . . . . . . . . . . . 10. Anexo . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

189 190 190 190 191 191 193 193 194 195

Caso 17. La gestión de la gripe A . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 197 Lucía Ortiz Sanz 1. Algunos datos técnicos . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2. Primera respuesta ante la crisis . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3. Avalancha de llamadas . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 4. Impacto en la opinión pública . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 5. Diseñar los mensajes . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 6. La crisis se agudiza . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 7. Coordinar la información . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 8. Diseño de una campaña . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 9. Lanzamiento de la campaña . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 10. Problemas de última hora . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 11. Anexos . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

197 198 198 199 201 202 202 203 205 206 207

Caso 18. La puesta en marcha de la intervención delegada en un Ministerio de nueva creación . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 213 Virginia Pérez Alegre

1. Creación del Ministerio . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2. Creación de la Intervención Delegada . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3. Primeros pasos . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 4. Anexo . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 13

213 213 218 220

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Caso 19. Turespaña en China o cómo atraer turistas chinos de valor añadido a España . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 221 Julia Pérez-Cerezo Flores 1. El espectacular desarrollo de China . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2. Historia de la Oficina Española de Turismo de Pekín . . . . . . . . . 3. La OET de Pekín cambia de director . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 4. Turismo 2020 y Plan 0812 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 5. Rigideces burocráticas . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 6. Mercados receptores competidores . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 7. El nuevo entorno de operación . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 8. Se crea la Oficina de Turismo de Cantón. Más retos y oportunidades 9. Spain.info . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 10. Los hábitos de la población china objetivo . . . . . . . . . . . . . . . . . . 11. Anexos . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

224 226 228 230 231 234 235 237 239 240 243

Caso 20. Política y Políticas Públicas. La lógica política de las reformas de las políticas sociales . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 245 Eloísa del Pino Matute

1. El encargo . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2. La situación económica y social española entre los años 70 y la actualidad . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3. La configuración institucional y la opinión pública sobre el EB . . 4. Las reformas de la protección al desempleo . . . . . . . . . . . . . . . . . .

245 248 253 257

Caso 21. Ordenación de las comunicaciones y espectro radiofónico en Guatemala . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 269 Joaquín Támara Espot

1. De Santa Rosa a Alta Verapaz . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2. Contexto histórico-político . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3. Una respuesta financiera internacional a un reto político interno . 4. La evaluación echa a andar: ¿por dónde empezar? . . . . . . . . . . . . . 5. Qué decir cuando se trata de decidir . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 6. La soledad del folio en blanco… ¿quién no la conoce? . . . . . . . . .

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Caso 22. La gestión de la carrera y la selección a través de competencias . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 281 Manuel Villoria Mendieta

1. Personal que presta servicios en la ATyF . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 283 2. Personal de nuevo ingreso . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 289 3. Resultados . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 289

PRESENTACIÓN

La publicación que aquí se presenta constituye la plasmación de uno de los ejes de la renovación metodológica llevada a cabo, en los últimos años, en las actividades formativas del INAP: utilización selectiva del método del caso en la formación del directivo público.

El método del caso es utilizado de manera bastante generalizada por la mayoría de las escuelas de formación, tanto públicas como privadas, centrándose en los alumnos de perfiles directivos, e incluso predirectivos. Es bien sabido que este procedimiento pedagógico pretende provocar en el aula un diálogo sistemático entre los alumnos sobre situaciones reales, con fines de aprendizaje. Es un ejercicio simulado, aunque basado en una experiencia real, que permite al alumno situarse en la tesitura de descubrir lo que haría si se encontrase en la situación descrita por el caso. Los alumnos se convierten en protagonistas, debiendo tomar decisiones. No hay soluciones definitivas sino opciones a debatir. El método del caso está especialmente recomendado en algunas actividades formativas –su uso indiscriminado sería contraproducente- , sobre todo si se busca una participación activa del alumno, si se pretenden desarrollar habilidades orientadas a la acción, a la resolución de problemas o a la toma de decisiones, o si se quiere fortalecer mediante el trabajo en equipo la capacidad de hacer frente a situaciones complejas (en este supuesto, la discusión del caso se realizaría por grupos). No es que el método del caso fuera desconocido anteriormente en el INAP; al contrario, hace ya trece años se editaba una publicación que, partiendo del enfoque teórico de esta herramienta metodológica, aportaba una serie de casos susceptibles de ser utilizados en la formación de directivos públicos. La presente publicación se enmarca en un programa de aplicación sistemática de los casos; ya no se incide en cuestiones teóricas sobradamente conocidas sobre el modo en el que han de redactarse los casos, o sobre su utilización en el aula, sino que presenta directamente veintidós casos de actualidad en la Administración Pública que han sido validados en las aulas del INAP y discutidos por nuestros alumnos. 15

presentación

Los casos que ahora se publican se basan en experiencias reales de diferentes unidades del sector público; aquí radica su importancia. Qué duda cabe de que, por ejemplo, los casos de determinadas prestigiosas universidades norteamericanas son de gran interés en la formación de directivos. Pero creemos que para la formación de directivos públicos españoles aún lo son más los casos sobre experiencias de éxito o de fracaso –mucho se aprende de los errores cometidos– llevadas a cabo en Ministerios u organismos públicos diversos.

La redacción de estos casos, consecuentemente, ha sido llevada a cabo por funcionarios que ocupan o han ocupado puestos directivos y que se enfrentaron con situaciones reales que, plasmadas en casos, son susceptibles de contribuir a la formación de otros directivos públicos. Su utilización en el aula así lo está demostrando. Los cursos del INAP sobre habilidades directivas o los cursos selectivos para funcionarios de cuerpos superiores están incorporando los casos paulatinamente. En el momento de la edición de esta publicación ya se están elaborando nuevos casos –siempre sobre experiencias de la Administración Pública–, hecho que va a permitir al INAP conformar una “biblioteca de casos” de una elevadísima utilidad pedagógica.

Como se apuntaba más arriba, la renovación metodológica en los programas formativos del INAP se ha plasmado en diversos ejes: la apuesta por la teleformación o formación on-line, la combinación de herramientas metodológicas adaptadas a cada actividad formativa y a los distintos perfiles de los grupos de alumnos, o la definición de un conjunto de competencias en torno a las cuales se van diseñando los distintos cursos que se imparten, son algunos de los más destacados. En este contexto, los casos abarcan el conjunto de competencias profesionales que, para los directivos públicos, ha seleccionado el INAP. Las competencias se estructuran en torno a competencias profesionales, técnicas, interpersonales y personales. Así, unos casos se centran en la planificación, otros en la toma de decisiones, en las habilidades de comunicación, o en la integridad y ética pública, por citar tan solo algunos ejemplos.

No quisiéramos terminar esta breve introducción sin realizar un agradecimiento colectivo. Y es que, sin el compromiso y el esfuerzo que los diferentes autores de casos han manifestado con la formación de directivos que tiene encomendada el INAP, no habría sido posible desarrollar este proyecto. Gracias a todos ellos por haber sido capaces de compaginar sus exigentes responsabilidades profesionales con esta labor pedagógica tan necesaria para cualquier centro de formación. Y gracias también al profesor José Aguilar López, que con su amplísima experiencia en la materia, supo asesorarnos en todo momento para poder contar con esta incipiente, pero ambiciosa, biblioteca de casos sobre la Administración Pública. Pedro Guillén Marina

Subdirector de Formación del Instituto Nacional de Administración Pública

CASO 1 IMPLANTACIÓN DE UN SISTEMA DE EVALUACIÓN DEL DESEMPEÑO EN LA DIRECCIÓN GENERAL DE COSTES Y PENSIONES PÚBLICAS Carlos Adiego Samper 1. LA DIRECCIÓN GENERAL DE COSTES DE PERSONAL Y PENSIONES PÚBLICAS La Dirección General de Costes de Personal y Pensiones Públicas es una unidad del Ministerio de Economía y Hacienda que depende directamente de la Secretaría General de Presupuestos y Gastos, integrada en la Secretaría de Estado de Hacienda y Presupuestos. A finales de 2008, trabajaban en esta Dirección General, «Costes», como es conocida dentro y fuera del Ministerio, 443 personas, de las que 384 eran funcionarios y el resto contratados laborales fijos o temporales.

Costes tiene dos áreas bien diferenciadas: la gestión de las pensiones públicas y el análisis y la toma de decisiones en materia de costes de personal en toda la AGE. El área de pensiones públicas cuenta con dos Subdirecciones Generales, la de Gestión de Clases Pasivas, como ha dado en llamar a los jubilados de su régimen especial la Administración General del Estado, y la de Ordenación Normativa y Recursos e Información de Clases Pasivas. En estas dos Subdirecciones están destinados 253 funcionarios, de los que 215 ocupan puestos de niveles 14 a 24. Su estructura, como cabe esperar en unidades que reconocen y autorizan el pago de pensiones y prestaciones y resuelven recursos sobre esas mismas materias, es piramidal y enfocada a la gestión de expedientes numerosos y similares: en 2008 se reconocieron 37.000 nuevas pensiones, cuyos titulares se unieron a los casi 600.000 pensionistas del régimen especial, y se resolvieron 25.000 expedientes relacionados con los mismos.

Clases Pasivas es un área importante para la Administración, pero no es en ella en la que piensan los funcionarios y laborales en activo de la AGE cuando dicen «Costes». Porque las otras dos Subdirecciones de la Dirección General, la de Estudios de Costes y Análisis de Retribuciones y la de Gestión de Retribuciones y Puestos de Trabajo, tienen un papel central en la creación, modifi17

implantación de un sistema de evaluación del desempeño en la dirección general de costes y pensiones públicas

cación y supresión de puestos de laborales y funcionarios y en los salarios que les corresponden, en la determinación de los créditos de productividad que se asignan a los distintos Ministerios y Organismos, y en los incrementos retributivos que podrán negociarse, o no, en los Convenios Colectivos. Costes tiene mucho que decir en lo que cobran los empleados públicos de la AGE, y es esa capacidad la que tienen en mente cuando la mientan, no siempre con cariño.

En el área de Costes de Personal trabajan 80 personas, todas funcionarios, de las que 41 ocupan puestos de nivel 26 o superior; su estructura es plana o «en peine». Costes es parte de la Secretaría de Estado de Hacienda y Presupuestos. La Hacienda pública es uno de los elementos esenciales y más antiguos del Estado. La guerra y los gastos del rey han sido, hasta no hace tanto, las ocupaciones esenciales de los Estados europeos, y los dos hay que pagarlos. Ingresar y gastar son actividades, sobre todo la primera, que requieren conocimientos técnicos complejos. La creciente intervención estatal en la economía y la sociedad ha supuesto una cada vez mayor sofisticación en la distribución, ejecución y control del presupuesto. En consecuencia, y como en otros países, la Hacienda española se ha caracterizado siempre por una alta profesionalización de su personal, al que se recluta y se asciende en virtud de su capacidad técnica. Ese espíritu se ha mantenido hasta hoy. Muchos de los funcionarios con responsabilidades en la Secretaría de Estado proceden de los Cuerpos más prestigiosos de la Administración, Inspectores de Hacienda y de Seguros, Interventores, Administradores Civiles. Se les considera, dentro y fuera de la Administración, funcionarios competentes. Y lo saben. 2. UNA NUEVA DIRECTORA GENERAL: ELABORACIÓN DEL PLAN ESTRATÉGICO Y MODIFICACIÓN DE LA ESTRUCTURA DE LA DIRECCIÓN GENERAL En 2006 fue nombrada una nueva Directora General de Costes con una distinguida trayectoria profesional: había sido Directora General de la Mutualidad de Funcionarios Civiles del Estado y de la Función Pública. En esta misma Dirección General había llevado, como Subdirectora de Relaciones Laborales, las negociaciones que culminaron en la firma del primer Convenio Único de la AGE. Era una Administradora Civil experimentada y capaz, conocía bien las debilidades de la AGE, y estaba dispuesta a dejar su impronta en una Dirección General de peso como era Costes. Nada más llegar decidió poner en marcha un Plan Estratégico para la Dirección General. Este Plan, estructurado desde la Visión y la Misión de su unidad, había ido desarrollándose hasta alcanzar Objetivos, Actividades y Resultados para la práctica totalidad de la Dirección General en sus previsiones para 2009-2010, y se había construido con las aportaciones de todos los miembros del Comité de Dirección y del resto del personal directivo y predirectivo de Costes. A mediados de 2008, la Directora General, partiendo también de una reflexión del Comité de Dirección sobre el modelo organizativo más eficaz, modificó la estructura de su Dirección, creando la Subdirección General de Estu18

carlos adiego samper

dios de Costes y Análisis de Retribuciones. Como señaló la Directora, «tiene que haber una unidad que piense, si no, el día a día no deja hacer nada más». Como Subdirector nombró a otro Administrador Civil que llevaba unos años como Asesor en el Gabinete del Presidente del Gobierno, y que antes había trabajado a sus órdenes como Subdirector de Puestos de Trabajo y Retribuciones de Personal Funcionario y Laboral cuando ella era Directora de Función Pública en el extinto Ministerio de Administraciones Públicas. Era un funcionario riguroso, con gran capacidad de trabajo. Entre otras cosas, había diseñado y llevado a cabo el único estudio de campo de valoración de puestos de trabajo que se había hecho en la AGE desde la malograda experiencia de finales de los 80, estudio para el que desarrolló la metodología y que sirvió para la implantación del sistema de clasificación profesional del Convenio Único.

Estos dos funcionarios compartían dos cualidades: la de no haber perdido la ilusión por hacer cosas nuevas que pudieran mejorar el funcionamiento de la Administración y la de estar dispuestos a hacerlas, si podían. 3. PENSANDO EN EL DESARROLLO DEL EBEP: LA DECISIÓN DE PROBAR UN MODELO DE EVALUACIÓN DEL DESEMPEÑO EN LA DIRECCIÓN GENERAL DE COSTES En septiembre de 2008 hacía ya más de un año que se había aprobado el Estatuto Básico del Empleado Público. Esta era una ley básica, que, aunque resultaba muy detallada en algunos aspectos (la negociación con los representantes de los empleados públicos o el sistema de permisos y licencias), era genérica y abierta en los más importantes: el modelo de carrera profesional, el sistema retributivo o el estatuto del personal directivo. La indefinición en estas áreas permitiría alcanzar el objetivo principal de la Ley: que las Comunidades Autónomas pudieran desarrollar sus propios modelos de función pública. También la AGE estaba obligada a realizar ese desarrollo.

Una de las previsiones del EBEP que más polvareda había levantado era el establecimiento de un sistema de evaluación del desempeño. El artículo 20 no dejaba lugar a dudas: no habría carrera horizontal ni nuevas retribuciones complementarias si antes no se había implantado el correspondiente sistema de evaluación del personal.

En Costes conocían el alcance del problema. La Dirección General llevaba muchos años discutiendo con los Ministerios y Organismos los criterios de distribución de los créditos de productividad, algunos de ellos sujetos a la consecución de objetivos concretos. Sabían también que, llegado el momento, alguien iba a pedirles que dijeran lo que tuvieran que decir sobre el sistema de evaluación que se fuera a implantar. Tenían que estar preparados para ese momento. Costes necesitaba conocer todos los aspectos del problema, tanto teóricos como prácticos. Y solo había una manera de obtener eso: diseñar un sistema de 19

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evaluación del desempeño, aplicarlo en alguna parte y aprender en ese proceso qué podía funcionar y qué no en la AGE, cuáles podían ser los obstáculos a que se enfrentara la implantación y de dónde podían proceder los apoyos. Y, como dice el Subdirector, «¿qué hace un investigador que cree haber encontrado la vacuna para una enfermedad y quiere convencer a los demás de su eficacia? La prueba consigo mismo».

No todo el mundo en el Comité de Dirección tenía las cosas tan claras. La Dirección General, después de todo, no andaba escasa de trabajo. La evaluación del desempeño no era cosa de un momento; al contrario, era algo laborioso de cuyos resultados, además, cabía esperar tantos problemas como ventajas. Pero la opinión general era que había que intentarlo, y, en todo caso, esa era la opinión de la Directora General y esa fue su decisión. Naturalmente, la elaboración y ejecución del proyecto se le encomendó al Subdirector de Estudios, quien se comprometió a presentar un borrador de modelo al Comité de Dirección antes de que acabara el año. 4. DISEÑO DEL SISTEMA DE EVALUACIÓN Ya no había marcha atrás, y el Subdirector de Estudios recapituló: por una parte se había embarcado en un proyecto difícil de resultado incierto. En la AGE había habido experiencias de implantación de sistemas de evaluación del desempeño. En el Consorcio de Compensación de Seguros se utilizaban desde hacía tiempo, pero el Consorcio es una empresa que puede despedir a sus empleados… El Consejo Superior de Deportes lo había intentado unos años atrás, y había fracasado: al poco de la implantación, la calificación de excelente, y los pagos adicionales correspondientes, se asignaban a sus funcionarios por riguroso turno. Él mismo había asistido hacía poco a un seminario en el INAP en el que la Directora de la Función Pública de la Comisión Europea había dicho que pasaba buena parte de sus tardes resolviendo reclamaciones del sistema de evaluación; un sistema que lograba que los mejores alcanzasen una categoría superior en 3 años en vez de en 5, y que los peores alcanzasen ese mismo nivel en 7 años. No era un gran resultado para un sistema que requería un enorme esfuerzo. De lo que había leído sobre el asunto había sacado como conclusión que la evaluación del desempeño es algo que hay que hacer, pero que tiende a salir mal… Pero se dio cuenta también de que tenía mucho a favor: la ley había hecho de la evaluación algo obligatorio, y los empleados públicos tienden a respetar las leyes; en la Dirección General se había creado un ambiente favorable al cambio, para lo que el Plan Estratégico fue un factor esencial; en Clases Pasivas trabajaba la mayor parte del personal de la Dirección, y era un área con atención directa al usuario, un área con un interés directo en todo aquello que pudiera mejorar su rendimiento; el sistema solo afectaría en principio a quienes tuvieran personal a su cargo, algo más de 100 personas de las que unas 60 ocupaban puestos de nivel 26 o superior, personas a las que se les podía exigir más; por 20