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Irlanda: modernización y cambio político

Francisco Javier Ruiz Martínez

tirant lo b anch Valencia, 2012

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Directores de la Colección: ISMAEL CRESPO MARTÍNEZ Catedrático de Ciencia Política y de la Administración en la Universidad de Murcia PABLO OÑATE RUBALCABA Catedrático de Ciencia Política y de la Administración en la Universidad de Valencia

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ÍNDICE Mapa geopolítico de Irlanda..................................................................

Mapa de Irlanda (división por provincias y condados).........................

Agradecimientos.....................................................................................

PRIMERA PARTE 1. INTRODUCCIÓN.............................................................................

2. LOS PILARES DE LA CULTURA POLÍTICA IRLANDESA........ 2.1. La Iglesia católica como elemento de articulación moral de la conciencia nacional irlandesa.................................................. 2.2. El nacionalismo irlandés..........................................................

3. ESTRUCTURA INSTITUCIONAL Y CONSTITUCIONAL DE ÉIRE.................................................................................................. 3.1. Antecedentes históricos: el Irish Free State o el nuevo Estado independiente en la isla de Irlanda......................................... 3.2. La Constitución de 1937........................................................... 4. DINÁMICA POLÍTICA DEL PERIODO PREMODERNIZADOR (1921-1961)....................................................................................... 4.1. Independencia, Guerra Civil y aparición de los partidos irlandeses.......................................................................................... 4.2. Génesis y desarrollo del sistema de partidos en el Estado Libre Irlandés..................................................................................... 4.3. La transformación y el bloqueo del sistema de partidos de Éire (la República de Irlanda)................................................. 5. INSTRUMENTOS INSTITUCIONALES DE PARTICIPACIÓN.. 5.1. Las particularidades del sistema electoral irlandés............... 5.2. La aplicación del PR-STV en Éire........................................... 5.3. Los efectos del PR-STV en el sistema de partidos y los partidos políticos irlandeses...................................................................

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ÍNDICE

SEGUNDA PARTE 6. LA TRANSFORMACIÓN DEL PAPEL DEL ESTADO EN LA ESFERA SOCIOECONÓMICA....................................................... 6.1. La evolución de la economía irlandesa.................................... 6.2. El advenimiento del Estado de Bienestar............................... 6.3. El periodo de consolidación de los efectos de las reformas económicas sobre el sistema político....................................... 7. CAMBIOS EN LA ESTRUCTURA DE LA DISTRIBUCIÓN OCUPACIONAL Y SOCIODEMOGRÁFICA DE LA POBLACIÓN...... 7.1. Cambios demográficos y emigración en Irlanda..................... 7.2. Los efectos de la modernización en la estructura social irlandesa........................................................................................... 8. LA TRANSFORMACIÓN Y RECONSTRUCCIÓN INTERNA DE LOS TRADICIONALES APOYOS IDEOLÓGICOS E INSTITUCIONALES DEL SISTEMA POLÍTICO......................................... 8.1. Fin del monopolio moral de la Iglesia católica en Irlanda..... 8.1.1. El desgaste de la estructura de poder de la Iglesia católica............................................................................ 8.1.2. El debate sobre el control social de los asuntos morales 8.2. Fin del monopolio ideológico del nacionalismo en Irlanda..... 8.3. Cambios en el sistema de partidos.......................................... 9. LA UBICACIÓN DE ÉIRE EN EL SISTEMA POLÍTICO INTERNACIONAL: EL IMPACTO DE SUS TRANSFORMACIONES ESTRUCTURALES.......................................................................... 9.1. El conflicto de Irlanda del Norte.............................................. 9.1.1. El avance de la violencia terrorista en Irlanda del Norte 9.1.2. La búsqueda de una solución coparticipada al conflicto: cambios en los actores estatales.................................... 9.1.3. El impulso del proceso de normalización democrática. 9.2. La apertura del sistema político y el ingreso en la CEE........ 10. EL IMPACTO DE LA MODERNIZACIÓN EN LA IRLANDA ACTUAL................................................................................................. 10. 1. El impacto de la modernización económica en Éire............. 10.2. La consolidación de los cambios en la cultura política irlandesa......................................................................................... 10.3. La transformación de los actores del sistema político......... 10.4. El impacto de la modernización en la transformación del nacionalismo irlandés y la resolución del conflicto de Irlanda del Norte.................................................................................

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Epílogo....................................................................................................

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Bibliografía.............................................................................................

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MAPA GEOPOLÍTICO DE IRLANDA

MAPA DE IRLANDA (DIVISIÓN POR PROVINCIAS Y CONDADOS)

AGRADECIMIENTOS Una obra como ésta, con un recorrido temporal tan extenso, obliga a un capítulo de agradecimientos de volumen similar. Con objeto de no extenderme más de lo necesario, me voy a permitir señalar solo a algunas de las personas e instituciones que la han hecho posible, quedando claro que en dichos agradecimientos se incluye a todos los demás a los que no tengo aquí espacio para nombrar. No quiero empezar sino por mostrar mi agradecimiento, sobre todo su paciencia y ánimo, a las cuatro personas que más han contribuido a la finalización de este estudio. Gracias Pilar, gracias José Ignacio, gracias Paco y gracias Miguel Ángel. Gracias igualmente a la Universidad Carlos III y al Departamento de Ciencia Política y Sociología y al IPOLGOB representados por sus directores los profesores Cases y Vanaclocha. Extiéndase mi agradecimiento a mis compañeros, y también amigos, del Área de Ciencia Política y de la Administración de la Universidad Carlos III, permitiéndome un cariñoso reconocimiento a Ester y Antonio que afrontaron la difícil tarea de compartir el despacho conmigo y aguantarme durante más horas que ningún otro. Debo añadir mi agradecimiento al Colegio Nacional de Doctores y Licenciados en Ciencias Políticas y Sociología, tan bien representado por los profesores Ruiz de Azúa y Navarrete, buenos compañeros y mejores amigos, con los que tanto he podido aprender y disfrutar. Asimismo, debo recordar a la Universidad Complutense, que me concedió mi beca de formación investigadora con la que pude afrontar esta investigación, y de donde guardo tan agradables recuerdos y buenos amigos. Como ya he nombrado a algunos de ellos representaré a todos los demás en mi querido amigo Vicente, siempre dispuesto a echar una mano y hasta dos. No es posible escribir una investigación sobre Irlanda, o al menos no debería de serlo, sin visitar la isla y sin allí entrar en

AGRADECIMIENTOS

contacto con muchas personas e instituciones. Por ello, en primer lugar me gustaría agradecer su atención a la Universidad de Limerick, pues fue allí donde comenzó mi relación con Irlanda y donde de una manera más fructuosa se ha prolongado. Y, en espacial, a los profesores Nancy y Toyo Serrano, mis buenos amigos, que tanto me han ayudado de tan diversas maneras, y al profesor Moxon-Brown que siempre atendió a mis diversas demandas académicas. En Limerick tuve también la oportunidad de conocer al profesor Jonh Coakley, que siempre ha sido mi guía en el estudio de la política irlandesa y me dio la oportunidad de pasar una temporada investigando en el Departamento de Ciencia Política de la University College Dublin, donde tuve la suerte de conocer y aprender del maestro de tantos politólogos irlandeses, el profesor Tom Garvin. Mi gratitud también la hago extensible a la Asociación Irlandesa de Estudios Políticos (PSAI). No quiero dejar de recordar al fallecido profesor Paul Brennan que me dio la oportunidad de pertenecer al Grupo de Estudios Irlandeses de la Universidad de Caen, donde pasé dos años, ni a la profesora Ella Rithchie de la Universidad de Newcastle por la invitación que me realizaron para pasar un trimestre en su departamento. Por supuesto, mi más reconocida gratitud para toda mi familia, en especial a Pilar, que son a los que les toca sufrir más de cerca las vicisitudes de mi trabajo. En el recuerdo dos Felicianos en mi vida, mi padre y mi bisabuelo, importantes, esenciales, por muy distintas razones. A todos, muchas gracias.

PRIMERA PARTE

1. INTRODUCCIÓN Este libro tiene por objeto estudiar la interrelación existente entre la evolución del sistema político de Irlanda y el proceso de modernización que ha vivido este país durante las últimas décadas. Irlanda es un país periférico, de pequeñas dimensiones, sin un gran papel en la economía mundial y con muy poca relevancia geopolítica. A ello hemos de añadir que no adquirió su independencia del Reino Unido hasta 1921, del que conservó y reprodujo gran parte de su modelo social, político y administrativo. Al mismo tiempo, siguió dependiendo económica y estratégicamente de él todavía durante muchas más décadas. Como consecuencia de toda esta situación, el estudio del sistema político y de la sociedad de Irlanda no se presentó como una prioridad en la primera mitad del siglo XX. Pero a finales de los años 60 la Ciencia Política comenzó a prestar gran atención tanto al estudio de los procesos de modernización como al de los sistemas políticos y sus elementos integrantes, especialmente los partidos políticos. Al mismo tiempo, durante estas últimas décadas la controversia sobre la relación entre modernización económica y democratización de las sociedades ha constituido uno de los temas centrales de la Ciencia Política. Sobre ella se han vertido distintas opiniones basadas en múltiples tipos de estudios desde que allá por 1959 Lipset publicará su artículo “Social requisites of democracy: Economic development and political legitimacy” que completaría al año siguiente en su clásico Political Man. Pero el término modernización ha convivido en medio de una gran confusión a la hora de plantear su definición debido a obstáculos de tipo semántico y conceptual. El primero de ellos surge del hecho de que la modernización frecuentemente ha aparecido como sinónimo de conceptos como progreso, evolución, desarrollo o cambio social, aun existiendo entre estos términos grandes diferencias. El segundo hace referencia a la reducción de la noción de modernización a los procesos de industrialización

JAVIER RUIZ MARTÍNEZ

y urbanización y crecimiento económico. El tercero nos lleva a la falsa identificación de modernización con occidentalización o europeización. Toda esta confusión se debe a la inexistencia de una definición universalmente aceptada de modernización como fenómeno global, que incluye a otros fenómenos parciales o posee aspectos o dimensiones diversas (económica, política, cultural o social). Es esta indefinición a la hora de estudiar este tipo de fenómenos la que nos obliga a parapetarnos tras un amplio bagaje metodológico de carácter multidisciplinar. El primer paso en el análisis de los procesos de modernización debería consistir en examinar cuáles son las funciones que cualquier gobierno tiene que desempeñar en la fase inicial del desarrollo económico, la de despegue. Según Holt y Turner la modernización viene determinada por tres categorías de conceptos: los estadios del desarrollo económico, las funciones del gobierno y los procedimientos del gobierno. La hipótesis general de Holt y Turner es que “el gobierno debe contribuir a la satisfacción de determinados requisitos funcionales y no debe contribuir a la satisfacción de los restantes requisitos, en el caso de que la economía tenga que desarrollarse”1. Lo más cuestionable de este planteamiento es que los autores se centran demasiado en los factores internos de cada uno de los países estudiados como los elementos determinantes en la consecución de los prerrequisitos para el crecimiento económico, es decir, de la satisfacción de las condiciones preliminares del estadio de despegue económico. Pero, no podemos obviar la importancia de los factores internacionales. La expansión colonial fue como una válvula de escape frente al aumento de la población y sirvió también para atenuar los conflictos sociales y religiosos, disminuyendo la necesidad de la actuación gubernamental para la satisfacción del requisito funcional de la conservación de los modelos normativos y del control de las tensiones. Un segundo paso nos conduce a examinar las alternativas políticas para los países económicamente subdesarrollados,

Holt y Turner, 1966, p. 56.

MODERNIZACIÓN Y SISTEMA POLÍTICO

alternativas que permiten alcanzar el desarrollo económico salvaguardando la autonomía nacional. La cuestión clave consiste en determinar cuál es el sistema político más indicado para conseguir el desarrollo económico. En respuesta a ello, ciertos autores plantean tres modelos políticos surgidos de la combinación de tres variables fundamentales, la fuerza de la burguesía, el nivel de desarrollo económico y el régimen de participación popular: 1) el modelo neo-bismarckiano o de nacional-capitalismo; 2) el modelo de capitalismo de estado; y 3) modelo de socialismo de desarrollo2. Según Jaguaribe “en el ámbito de los países subdesarrollados, aquellos de niveles de renta y cultura más bajos pueden desarrollarse como comunidades nacionales e independientes sólo en las formas de socialismo del desarrollo y de capitalismo de estado. En cambio, los países subdesarrollados de nivel de renta y cultura más elevados encuentran su modelo adecuado en el nacional-capitalismo neobismarkiano puesto en práctica a través del partido del desarrollo”3. De mayor valor para nuestro análisis resulta el afrontar el examen de los estadios históricos del desarrollo político, siguiendo la obra de Organski4. Este autor divide el desarrollo político en cuatro estadios: la política de la primitiva unificación, la política de la industrialización, la política del bienestar nacional y la política de la abundancia. En el primer estadio el gobierno tiene que perseguir unificar la sociedad con el objetivo de la creación de un mercado nacional. En el segundo, prácticamente coincide con el estadio del desarrollo económico de Rostow5, el del despegue económico. Aquí la función del gobierno tiene que ser la de perseguir y fomentar la modernización económica. En este estadio examina los tres regímenes políticos que se han dedicado a este objetivo (el Estado burgués, el fascista y el estalinista), que a través 4 5 2 3

Jaguaribe, 1968, p. 80-85. Jaguaribe, 1968, p. 145. Vf. Organski, 1967. Vf. Rostow, 1960.

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de caminos diversos cumplen tres reglas principales: hacer posible el paso del poder político de manos de la elite agrícola tradicional a los propulsores de la industrialización, fomentar la acumulación de capital reduciendo el consumo; permitir y facilitar las migraciones internas del campo a la ciudad. En el tercer estadio la función principal del gobierno debe ser de protección a los ciudadanos frente a las adversidades de la vida industrial. El cuarto estadio no está aún muy definido, según Organski, y en él contemplaremos una gran concentración de poder económico y político que mantendrán relaciones muy estrechas, siendo la función principal del gobierno la de fomentar una reorganización para hacer posible la automatización y hacer políticamente responsable a una economía automatizada6. El sistema político que tiene que llevar a cabo esta misión es el que se va a denominar socialismo democrático, porque “el problema fundamental de este estadio no será ya la producción de la riqueza, sino la distribución de riqueza”7. El punto débil de estas teorías, se ha señalado en algunas críticas, reside en el hecho de que según ellas se podría entender que “no existe ninguna contribución que el gobierno deba aportar para facilitar el desarrollo económico y, por lo tanto, no existe ningún régimen que pueda pasar sin cambiar a través de todos los estadios del desarrollo económico y desempeñar eficazmente su papel en cada uno de los estadios”8. Sin embargo, existen algunas funciones que los gobiernos deben de realizar en cada estadio del desarrollo. La contribución más significativa que un gobierno puede aportar a cualquier sociedad y a cualquier estadio económico, aparte del mantenimiento del orden y la aplicación de la ley, es la previsión del comportamiento social mediante diversos instrumentos de análisis que le permitan intervenir en las distintas esferas de la vida social, política y económica.

Vf. Organski, 1967, p. 7-15. Organski, 1967, p. 209-210. 8 Pasquino, 1970, p. 161. 6 7

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Otra de las cuestiones básicas en el estudio de la modernización es la relativa a los problemas originados por el desarrollo político. En este sentido, Almond pretendía llegar a una teoría probabilística del desarrollo político, cuyo punto de partida era que todo sistema político debía afrontar en el curso de su historia cuatro grandes crisis que aparecerían en un determinado orden: crisis de construcción del Estado, crisis de construcción de la Nación, crisis de participación y crisis de distribución9. Según dicha teoría, los principales indicadores para medir dicho desarrollo político serían la secularización cultural, la diferenciación estructural y la autonomía de los subsistemas10. Por secularización cultural se entiende el proceso a través del cual los hombres se vuelven más racionales, analíticos y empíricos en su acción política. La diferenciación estructural se refiere al conjunto de procesos por medio de los cuales los roles cambian y se transforman en roles más especializados o autónomos, o por medio de los cuales se configuran nuevos tipos de roles. Por último, la autonomía de los subsistemas es el concepto que explica la presencia de estructuras políticas especializadas como la burocracia, el ejército, los partidos políticos, los grupos de presión, las religiones institucionalizadas y los medios de comunicación de masas, que exponen reivindicaciones y necesidades de manera autónoma respecto de las élites gubernativas y en competencia con ellas. Al mismo tiempo, se describen siete funciones básicas en todo sistema político: socialización, reclutamiento político, articulación de los intereses, agregación de los intereses, comunicación política y formación de las normas, aplicación de las normas y administración judicial de las normas. El tipo de estructuras que corresponden a estas siete funciones fundamentales de los sistemas políticos, la frecuencia en ejecutarlas y la forma de ejecutarlas se constituirán, a su vez, en índices de desarrollo11.

Vf. Almond y Powell, 1966, p. 7-34. Vf. Almond y Powell, 1966, p. 60-65. 11 Vf. Almond y Powell, 1966, p. 115-127. 9

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Almond concede notable importancia a las funciones de input, a las demandas al sistema, mientras que apenas menciona a las funciones de output, las funciones de creación e implantación de las respuestas del sistema, las políticas públicas y la producción legislativa, por su “excesivo énfasis estructural”12. La teoría del desarrollo político de Almond tiene ventajas e inconvenientes, pues aunque resulta estimulante también parece inadecuada. La razón para esta crítica es que deja abierta una posibilidad para la regresión y el retroceso, sin llegar a incluirla adecuadamente en su esquema teórico. Admite la posibilidad de desarrollo en sentido negativo, es decir de decadencia, hundimiento y retroceso de los sistemas políticos, pero siempre a nivel teórico, y no llega a plasmarla a nivel práctico. En segundo lugar, no parece tener en consideración la posibilidad de que a una creciente diferenciación estructural pueda corresponderse una disminución de la secularización cultural. Por lo tanto, se le puede criticar cierto optimismo evolucionista, así como una contingente linealidad temporal. Se ha expuesto, en relación a las teorías de Almond, que la diferenciación estructural, oportunamente cualificada por la presencia de estructuras multifuncionales y especializadas, constituye un indicador suficientemente neutro y no etnocéntrico de desarrollo político, aún cuando su demostración empírica pueda resultar mucho más compleja. Respecto a la autonomía de los subsistemas, las primeras dudas surgen precisamente sobre su grado de autonomía y, por ello, incluso con reservas se hace difícil aceptar la autonomía de los subsistemas como índice de desarrollo político. Parece necesario distinguir entre las estructuras encargadas de la funciones de input, como la escuela, la familia, los partidos políticos, los grupos de interés o los medios de comunicación y, por otra parte, las estructuras a las que se atribuyen las funciones de output, el parlamento, el gobierno y la administración pública y los tribunales. Mientras que para los subsistemas input se requiere el máximo de

Almond y Powell, 1966, p. 79.

MODERNIZACIÓN Y SISTEMA POLÍTICO

autonomía; no se concibe un parlamento desvinculado de los partidos, ni una burocracia autónoma del gobierno, ni unos jueces separados de la administración de justicia, actuando todos ellos, por consiguiente, de manera independiente. El problema surge si no se acota el ámbito y el significado del concepto de autonomía de los subsistemas, puesto que de lo contrario, dicho concepto sólo serviría para distinguir superficialmente las democracias de los estados totalitarios. En relación con la secularización cultural, también se plantean algunas dudas. La secularización política comporta especialmente la formación de una cultura política con diferentes grados de participación entre los miembros del sistema. Si bien es cierto que la secularización cultural puede vaciar la política de idealismo y de ideologías, no deja de ser significativo el hecho de que los países donde predominan las actitudes y motivaciones seculares y participativas (los de mayor tradición democrática) demuestran saber afrontar con mayor flexibilidad y seguridad los desafíos internos y externos que se les presentan. Evidentemente, el desarrollo político no puede y no debe medirse únicamente a través de este parámetro, pero la secularización cultural constituye indudablemente un aspecto importante para conocer su grado de desarrollo. Almond también trata el problema de la capacidad del sistema político para resolver las relaciones entre demandas y respuestas y para enfrentarse a los desafíos internos e internacionales. Las capacidades más importantes de todo sistema político son cinco: capacidad extractiva, regulativa, simbólica, distributiva y receptiva. La capacidad extractiva se refiere a la destreza del sistema para obtener prestaciones y extraer recursos de los miembros del sistema y del marco interior e internacional. La capacidad regulativa es la habilidad de controlar el comportamiento de los miembros del sistema y de castigar sus transgresiones. La capacidad simbólica supone la creación y difusión de símbolos afectivos y emotivos que dan cohesión al sistema y sentido de orgullo y pertenencia a sus miembros. La capacidad distributiva consiste en la habilidad para asignar bienes, servicios, honores y oportunidades a los

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miembros del sistema. Por último, la capacidad receptiva se centra en la relación entre inputs y outputs, y la capacidad del sistema para responder eficientemente a las demandas de sus miembros y del sistema internacional. David Apter va un paso más allá y se preocupa por el estudio del proceso de modernización en la esfera política en tanto en cuanto ésta produce importantes repercusiones en la esfera económica y en la social. Sus investigaciones, por consiguiente, se concentran en estudiar qué se entiende por desarrollo, por modernización y por industrialización y cuáles son las relaciones entre dichos procesos. Según Apter, “el desarrollo es el resultado de la proliferación y de la integración de los roles funcionales en una comunidad. La modernización es un caso particular de desarrollo. La modernización implica la existencia de tres condiciones: un sistema social que pueda innovarse continuamente; unas estructuras sociales flexibles y diferenciadas; y un marco social que facilite las técnicas y los conocimientos necesarios para afrontar la vida en un mundo tecnológicamente avanzado”13. En ese sentido, el desarrollo se convierte en una primera etapa en el conjunto del proceso, mientras la industrialización surge como un aspecto especial de la modernización, como el período durante el cual los roles funcionales estratégicos dentro de una sociedad se concentran en la actividad manufacturera. Apter escoge la modernización como la fase más significativa del proceso, pues representa en cierta manera la articulación entre el desarrollo y la industrialización. Lo primero que hace Apter es identificar dos modelos políticos a lo largo de la historia que se sitúan en los extremos de una misma línea: el modelo político de la colectividad sacra y el modelo secular-libertario. No son los únicos modelos posibles, porque entre ambos extremos se pueden identificar varios submodelos. Pero lo importante es que, en general, todos esos modelos políticos pueden analizarse utilizando tres dimensiones analíticas:

Apter 1965, p. 67.

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la normativa, la estructural y la de los comportamientos. La primera se refiere a los valores que definen cada modelo. La segunda concierne a los límites dentro de los cuales se elige entre distintas opciones y se adoptan decisiones. La tercera se centra en el tipo de elecciones y decisiones realizadas y en las motivaciones que las han producido. Se plantea que los cambios producidos por los procesos de modernización provocan seis problemas substanciales a los sistemas políticos: 1) la capacidad de los sistemas políticos para dar identidad y solidaridad a sus miembros; 2) la competencia de los sistemas políticos para producir desarrollo económico; 3) las funciones de las élites gubernativas en los diferentes sistemas políticos; 4) los roles estratégicos en los diversos sistemas políticos; 5) los efectos del proceso de modernización en la estratificación social; y 6) los posibles modos de transición de un tipo de sistema político a otro. En consecuencia, según Apter un sistema político solo puede mantenerse y desarrollarse cuando sea capaz de dar identidad y solidaridad a sus miembros, es decir, cuando sea capaz de responder de manera satisfactoria tanto a las demandas de tipo individualista de éstos como a las exigencias de integración del grupo. A su vez no será posible discutir las capacidades de los sistemas políticos para producir desarrollo económico, si no se tienen presentes las funciones desarrolladas por las élites, los requisitos estructurales y funcionales y los roles estratégicos presentes en los diferentes sistemas políticos. Mas, la prueba definitiva de la eficiencia de un modelo político será su capacidad para producir desarrollo, cuyas consecuencias son al mismo tiempo la atribución de una mayor legitimidad y de una creciente estabilidad al propio sistema político. Por lo tanto, en el caso de que un determinado tipo de sistema político se mostrara incapaz de movilizar los recursos existentes, es probable que acabara siendo sustituido por otro tipo de sistema. Esa capacidad de cambio quedará enmarcada por “los límites impuestos por el tipo de sistema político respecto a la expansión de los recursos naturales y humanos en función de

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