COMITÉ CIENTÍFICO DE LA EDITORIAL TIRANT LO BLANCH María José Añón Roig
Catedrática de Filosofía del Derecho de la Universidad de Valencia
Ana Belén Campuzano Laguillo
Catedrática de Derecho Mercantil de la Universidad CEU San Pablo
Víctor Moreno Catena
Catedrático de Derecho Procesal de la Universidad Carlos III de Madrid
Francisco Muñoz Conde
Catedrático de Derecho Penal de la Universidad Pablo de Olavide de Sevilla
Jorge A. Cerdio Herrán
Angelika Nussberger
José Ramón Cossío Díaz
Héctor Olasolo Alonso
Catedrático de Teoría y Filosofía de Derecho. Instituto Tecnológico Autónomo de México Ministro de la Suprema Corte de Justicia de México
Owen M. Fiss
Catedrático emérito de Teoría del Derecho de la Universidad de Yale (EEUU)
Luis López Guerra
Juez del Tribunal Europeo de Derechos Humanos Catedrático de Derecho Constitucional de la Universidad Carlos III de Madrid
Ángel M. López y López
Catedrático de Derecho Civil de la Universidad de Sevilla
Marta Lorente Sariñena
Catedrática de Historia del Derecho de la Universidad Autónoma de Madrid
Javier de Lucas Martín
Catedrático de Filosofía del Derecho y Filosofía Política de la Universidad de Valencia
Jueza del Tribunal Europeo de Derechos Humanos Catedrática de Derecho Internacional de la Universidad de Colonia (Alemania) Catedrático de Derecho Internacional de la Universidad del Rosario (Colombia) y Presidente del Instituto Ibero-Americano de La Haya (Holanda)
Luciano Parejo Alfonso
Catedrático de Derecho Administrativo de la Universidad Carlos III de Madrid
Tomás Sala Franco
Catedrático de Derecho del Trabajo y de la Seguridad Social de la Universidad de Valencia
José Ignacio Sancho Gargallo
Magistrado de la Sala Primera (Civil) del Tribunal Supremo de España
Tomás S. Vives Antón
Catedrático de Derecho Penal de la Universidad de Valencia
Ruth Zimmerling
Catedrática de Ciencia Política de la Universidad de Mainz (Alemania)
Procedimiento de selección de originales, ver página web: www.tirant.net/index.php/editorial/procedimiento-de-seleccion-de-originales
MÁS SOBRE DERECHOS LINGÜÍSTICOS Reflexiones sobre los límites constitucionales y su interpretación por el Tribunal Constitucional
Antoni Milian i Massana Catedrático de Derecho Administrativo Universitat Autònoma de Barcelona
Valencia, 2016
BIBLIOTECA DE CATALUNYA - DATOS CIP Milian i Massana, Antoni [Seleccions. Castellà] Más sobre derechos lingüísticos: reflexiones sobre los límites constitucionales y su interpretación por el Tribunal Constitucional.– (Estudios autonómicos y federales; 5) Recull de quatre textos publicats anteriorment en català, tres per l’Institut d’Estudis Autonòmics i un en la Revista jurídica de les Illes Balears.– Referències bibliogràfiques ISBN 9788439392910 (Institut d’Estudis Autonòmics).– ISBN 9788490863923 (Tirant lo Blanch) I. Institut d’Estudis Autonòmics (Catalunya) II. Títol III. Col•lecció: Estudios autonómicos y federales; 5 1. Espanya – Llengües – Dret i legislació 2. Multilingüisme – Espanya 3. Dret constitucional – Espanya – Comunitats autònomes 342.725(460) 81’246.3(460) 342(460) Copyright ® 2016 Todos los derechos reservados. Ni la totalidad ni parte de este libro puede reproducirse o transmitirse por ningún procedimiento electrónico o mecánico, incluyendo fotocopia, grabación magnética, o cualquier almacenamiento de información y sistema de recuperación sin permiso escrito del autor y del editor. En caso de erratas y actualizaciones, la Editorial Tirant lo Blanch publicará la pertinente corrección en la página web www.tirant.com (http://www.tirant.com).
© ANTONI MILIAN I MASSANA
© GENERALITAT DE CATALUNYA. INSTITUT D’ESTUDIS AUTONÒMICS © TIRANT LO BLANCH EDITA: TIRANT LO BLANCH C/ Artes Gráficas, 14 - 46010 - Valencia TELFS.: 96/361 00 48 - 50 FAX: 96/369 41 51 Email:tlb@tirant.com http://www.tirant.com Librería virtual: http://www.tirant.es ISBN: 978-84-9086-393-0 (Tirant lo Blanch) ISBN: 978-84-393-9291-0 (Institut d’Estudis Autonòmics) MAQUETA: Tink Factoría de Color Si tiene alguna queja o sugerencia, envíenos un mail a: atencioncliente@tirant.com. En caso de no ser atendida su sugerencia, por favor, lea en www.tirant.net/index.php/empresa/politicas-de-empresa nuestro Procedimiento de quejas.
Para Mercè Y para Ignasi, Oriol y Beatriu
Presentación La presente obra es una recopilación de cuatro textos, traducidos al castellano, del profesor Antoni Milian i Masana, tres de los cuales habían sido publicados con anterioridad en catalán por el Institut d’Estudis Autonòmics dentro de su colección IEA (núms. 65, 77 y 84). Estos tres textos fueron presentados en varios seminarios dirigidos por el profesor Milian i Masana que tuvieron lugar entre 2007 y 2013 en el Institut d’Estudis Autonòmics y cuyo denominador común es el estudio de los derechos lingüísticos. La colaboración regular entre nuestro Instituto y el profesor Milian se inició a raíz del seminario que tuvo lugar el 26 de septiembre de 2007 con el título «Mundialización, libre circulación e inmigración, y exigencia de una lengua como requisito. El caso del catalán lengua oficial en parte del territorio de un Estado». El interés suscitado, y las conexiones de los derechos lingüísticos con muchas competencias y sectores de la realidad y sus implicaciones, nos convenció de la necesidad de celebrar anualmente en nuestro Instituto un seminario específico dedicado a analizar y a profundizar en el estudio de los derechos lingüísticos desde diferentes perspectivas, dirigido por el profesor Milian i Masana. En concreto, los tres textos fueron presentados en los seminarios que tuvieron lugar el 18 de marzo de 2009, el 21 de octubre de 2010 y el 17 de octubre de 2012. El primer seminario se dedicó al estudio del plurilingüismo en la Constitución Española, a los 30 años de su entrada en vigor. En él tuvimos ocasión de debatir a fondo sobre el marco constitucional y estatutario del plurilingüismo con un amplio elenco de profesores. Además del texto que ahora publicamos, también pudimos contar con las intervenciones de Xabier Arzoz Santisteban, Giovanni Poggeschi, Joan Ramon Solé i Durany y Jaume Vernet i Llobet. En el segundo seminario, el tema elegido fueron las jurisprudencias constitucionales en materia lingüística en perspectiva comparada. Para ello pudimos contar también con los profesores André Braën, Francesco Palermo, Eva Pons y Nicolas Schmitt analizando, respectivamente, la jurisprudencia de Canadá, Países del Este y del Sudeste de Europa, Bélgica y Suiza. El profesor Milian se encargó de los principios y criterios en la jurisprudencia del Tribunal Constitu-
Carles Viver Pi-Sunyer
cional español en materia lingüística. Finalmente, el tercer trabajo fue presentado en un seminario sobre los derechos lingüísticos en el sistema educativo, en el que también intervinieron Eva Pons Parera, Lluís Segura Ginard y Mercè Corretja Torrens. Todas las ponencias presentadas en estos seminarios han sido objeto de publicación por nuestro Instituto dentro de la colección IEA, en la lengua original de sus autores (catalán, castellano, francés e inglés). El cuarto trabajo que incluye el libro se publicó en la Revista Jurídica de les Illes Balears. A pesar del camino recorrido, subsisten todavía muchas dudas sobre el alcance de los derechos lingüísticos, el plurilingüismo en España, la oficialidad lingüística o la distribución de competencias para fijar la lengua de la enseñanza. Los trabajos científicos del profesor Antoni Milian i Masana, reconocido especialista en esta materia, constituyen una aportación de primer orden en estas materias. Por ello hemos querido propiciar su divulgación con la publicación en castellano. CARLES VIVER PI-SUNYER Director del Institut d’Estudis Autonòmics
NOTA INTRODUCTORIA: BREVES CONSIDERACIONES A PARTIR DE LOS TRABAJOS RECOPILADOS Este libro reúne cuatro trabajos publicados con anterioridad en lengua catalana. Tres de ellos corresponden a sendas ponencias presentadas dentro de los seminarios sobre derechos lingüísticos que estos últimos años he tenido la oportunidad de coordinar por encargo expreso del Institut d’Estudis Autonòmics de la Generalidad de Cataluña. El otro trabajo fue publicado en la Revista Jurídica de les Illes Balears. Entre las razones que me han inducido a preparar este volumen, quiero destacar dos, que creo que lo justifican sobradamente. Por un lado, la pretensión de dar mayor difusión a los trabajos recopilados. Hoy todavía perdura en España, en algunos ámbitos académicos, una actitud de escasa atención hacia la bibliografía publicada en las lenguas españolas distintas del castellano. Con esta edición en lengua castellana se quiere vencer aquella dificultad y facilitar, a su vez, la lectura de los trabajos recopilados a aquellos ciudadanos para quienes el catalán no resulte suficientemente inteligible y están interesados en el tema. La segunda razón que justifica el libro estriba en que los trabajos reunidos no han perdido actualidad, a pesar del tiempo transcurrido desde su publicación, de modo que su divulgación sigue siendo oportuna. Todavía más: habiéndose publicado uno de ellos poco antes de la importante Sentencia del Tribunal Constitucional 31/2010, de 28 de junio, relativa al Estatuto de Autonomía de Cataluña, siendo otro coetáneo de dicha Sentencia, y siendo los otros dos posteriores a aquel pronunciamiento, el contenido de cada uno de ellos refleja una continuidad que justifica, por sí misma, al favorecer la comprensión del alcance de la decisión constitucional, el interés de publicarlos conjuntamente en un mismo volumen. En el primero de ellos, «El marco constitucional español relativo al plurilingüismo. ¿Modelo exitoso o regulación obsoleta?», que escribí y fue editado en el año 2009 —anterior, por tanto, a la citada
Antoni Milian i Massana
STC 31/2010—1, me propuse indagar sobre la constitucionalidad o inconstitucionalidad de los preceptos lingüísticos del Estatuto catalán, tras su reforma de 2006. Concluí que todos ellos eran conformes con la Constitución, pero que en algunos casos era precisa su interpretación para dar cumplimiento a dicha conformidad. En cualquier caso, a diferencia de lo ocurrido con la STC 31/2010, la interpretación conforme con la Constitución a que llegaba, como podrá observar el lector, no desnaturalizaba el contenido del Estatuto. Sigue un trabajo expositivo donde se explica y se sistematiza la jurisprudencia del Tribunal Constitucional español relativa a las lenguas, tomando en especial consideración los principios y criterios en los que se sustenta, de ahí su encabezamiento: «Principios y criterios en la jurisprudencia del Tribunal Constitucional español en materia lingüística»2. En el tercer estudio, titulado «Contenido y consecuencias jurídicas de la Sentencia del Tribunal Constitucional 31/2010, de 28 de junio, en relación con las lenguas oficiales»3, analizo la doctrina de la STC 31/2010 en relación con el tema lingüístico, poniendo de relieve las graves consecuencias que, para la pervivencia del catalán, puede tener, y tiene, la interpretación dada por el alto Tribunal a los preceptos estatutarios. Y es que los efectos jurídicos de la Sentencia convierten al catalán en una lengua innecesaria en Cataluña, salvo, en parte, en el ámbito escolar. La cuarta contribución, según reza su título, versa sobre el «Marco internacional, constitucional y estatutario de los derechos lingüísticos
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«El marc constitucional espanyol relatiu al plurilingüisme. Model reeixit o regulació obsoleta?», en Antoni MILIAN I MASSANA (coord.), El plurilingüisme a la Constitució espanyola, Barcelona, Institut d’Estudis Autonòmics, 2009, pp. 209-258. «Principis i criteris en la jurisprudència del Tribunal Constitucional espanyol en materia lingüística», en Antoni MILIAN I MASSANA (coord.), Jurisprudències constitucionals en matèria lingüística: principis i criteris, Barcelona, Institut d’Estudis Autonòmics, 2011, pp. 129-174. «Contingut i conseqüències de la Sentència del Tribunal Constitucional 31/2010, de 28 de juny, en relació amb les llengües oficials», Revista Jurídica de les Illes Balears, n.º 9, 2011, pp. 39-67.
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en la enseñanza no universitaria»4. El trabajo muestra la amplitud de dicho marco, lo que permite la instauración de una gran variedad de sistemas o modelos lingüísticos escolares. Entre estos modelos considero que tiene cabida el modelo catalán de conjunción lingüística vigente en Cataluña, si bien precisa de algún retoque, como allí se apunta. A partir de la STC 31/2010, el Tribunal Supremo ha iniciado una jurisprudencia restrictiva que, en cambio, no admite numerosos elementos que configuran el modelo lingüístico escolar catalán. A mi juicio, y así lo expongo en el trabajo, esta jurisprudencia adopta una lectura excesivamente limitativa de la doctrina del intérprete supremo de la Constitución. Este es, en síntesis, el contenido del libro. Su lectura muestra que eran posibles otras interpretaciones más respetuosas con las reglas lingüísticas añadidas al renovar el Estatuto y pone de manifiesto como los efectos originados en el ámbito lingüístico por la doctrina de la STC 31/2010 dejan al catalán, incluso en Cataluña, en una posición claramente subordinada respecto del castellano. Subordinación que, por cierto, se agiganta, como luego señalo brevemente en esta misma nota introductoria, merced al incumplimiento o a la inaplicación por parte del Estado de algunos de los preceptos lingüísticos del propio Estatuto. Parece verosímil pensar, pues, que la decisión constitucional 31/2010, en la medida en que desactivó el contenido del Estatuto de Autonomía de Cataluña (también la regulación de lo lingüístico) —por cierto, norma institucional básica aprobada por las Cortes Generales y plebiscitada favorablemente por los ciudadanos de Cataluña—, no resulta ajena a la brecha que se ha abierto entre Cataluña y el resto de España; de ahí que considere oportuno, en un momento trascendental como el actual, recuperar los textos que ahora se reúnen y publican en castellano. Desde la entrada en vigor del texto constitucional hasta el momento presente hemos asistido a una progresiva desoficialización de la lengua catalana en Cataluña. Inicialmente, la condición de lengua oficial fue disminuida mediante la atribución al deber de conocer el
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«Marc internacional, constitucional i estatutari dels drets lingüístics en l’ensenyament no universitari», en Antoni MILIAN I MASSANA (coord.), Els drets lingüístics en el sistema educatiu. Els models de Catalunya i les Illes Balears, Barcelona, Institut d’Estudis Autonòmics, 2013, pp. 11-55.
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castellano de consecuencias o efectos jurídicos que son propios del estatuto de la oficialidad, de manera que estas consecuencias o efectos se sustraían al catalán y a las demás lenguas españolas distintas del castellano, por cuanto para aquella y estas lenguas no se establece aquel deber de conocerlas. Más recientemente, en la STC 31/2010 el Tribunal Constitucional, a través del deber de conocer el castellano, podría haber abierto la posibilidad de que las comunicaciones y notificaciones realizadas en castellano tuvieran también plenos efectos en el supuesto de que los interesados hubieran solicitado previamente su voluntad de recibirlas en catalán o en alguna de las otras lenguas oficiales. El fragmento concreto del Tribunal que trata de este asunto —que comento en el tercero de los trabajos— se presta a la interpretación ahora apuntada5. De ser esta la doctrina del Tribunal, el intérprete supremo de la Constitución habría allanado el camino para que los derechos lingüísticos de los hablantes de las demás lenguas españolas en las Administraciones públicas pudieran convertirse, salvo impugnación por parte del interesado, en pura ficción, con el consiguiente efecto desaliento. La falta de respeto a la oficialidad de las lenguas españolas distintas del castellano abunda en la actividad de los órganos periféricos de la Administración General del Estado o que pertenecen a las Entidades de Derecho Público que le están vinculadas o le son dependientes. Por ejemplo, transcurridos más de 35 años desde el reconocimiento de la lengua catalana como lengua oficial, todavía son abundantes los procedimientos de la Agencia Estatal de Administración Tributaria que no se han acomodado a las exigencias de la cooficialidad. Otro ejemplo lo constituye la actividad administrativa en materia de extranjería, donde se aprecia la ausencia generalizada de las lenguas oficiales propias de las Comunidades Autónomas en el contenido de las direcciones URL y enlaces correspondientes (información admi-
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A la validez y eficacia de las notificaciones y comunicaciones en función de la lengua oficial utilizada por las Administraciones públicas me he referido extensamente en el trabajo «Validesa i eficàcia de les notificacions i comunicacions, segons la llengua oficial utilitzada», en Antoni MILIAN I MASSANA (coord.), Drets lingüístics, de debò? Els drets lingüístics en les actuacions administratives i en determinades activitats supervisades per les administracions, Barcelona, Institut d’Estudis Autonòmics, 2012, 89, pp. 100-118.
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nistrativa general de interés para los ciudadanos, guía de trámites, modelos oficiales de solicitudes, u hojas informativas sobre trámites y procedimientos)6, a pesar de que en numerosos casos las actividades y procedimientos se realizan, instruyen y resuelven por órganos territoriales de la Administración General del Estado cuya competencia se circunscribe al territorio de aquellas Comunidades Autónomas, estando, por tanto, dichas actividades, procedimientos y resoluciones sujetos inexcusablemente al régimen de la cooficialidad, y correspondiendo normalmente su control jurisdiccional a los Juzgados de lo Contencioso-Administrativo (art. 8.4 de la Ley 29/1998, de 13 de julio, reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa), órganos jurisdiccionales cuya jurisdicción no excede el territorio de una Comunidad Autónoma. Este segundo ejemplo, además de constituir una inobservancia del orden constitucional, pone de manifiesto la escasa sensibilidad de las autoridades estatales respecto del plurilingüismo, habida cuenta de que los medios electrónicos facilitan, justamente, el poder utilizar diferentes versiones lingüísticas7. Podría citar otros ejemplos, algunos de los cuales se encuentran recogidos en los Informes anuales a las Cortes Generales del Defensor del Pueblo, y en los Informes anuales al Parlamento de Cataluña del Síndic de Greuges de Cataluña y en el Informe de esta última institución dedicado monográficamente a los derechos lingüísticos en Cataluña. Pero ahora únicamente quiero señalar que, a pesar de pugnar con la cooficialidad, aquellas prácticas siempre quedarían «sanadas» si se impusiera aquel criterio antes aludido que podría apuntar la STC 31/2010. En este caso, estaríamos lejos del «equilibrio inexcusable» entre las lenguas oficiales que el propio Tribunal Constitucional exige. En definitiva, resultaría que, mientras el Tribunal declara inconstitucional
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<http://www.seap.minhap.gob.es/ca/servicios/extranjeria.html> (Última visita: 5 de marzo de 2015); <http://www.seap.minhap.gob.es/es/ministerio/delegaciones_gobierno/delegaciones/catalunya/extranjeria.html#Barcelona.Sede1> (Última visita: 5 de marzo de 2015). Todo ello confirma la inoperatividad del Consejo de las Lenguas Oficiales que fue creado por el Real Decreto 905/2007, de 6 de julio. Al letargo del Consejo se refiere Alba NOGUEIRA LÓPEZ, «Mecanismos de garantía de los derechos lingüísticos», en Anna M. PLA BOIX (coord.), Garantia dels drets lingüístics. Estudis de cas: Bèlgica, Canadà, Espanya, Itàlia, Moldàvia i Suïssa, Barcelona, Institut d’Estudis Autonòmics, 2014, 85, pp. 101 y 102.
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el inciso «y preferente» del apartado 1 del artículo 6 del Estatuto de Autonomía de Cataluña por perturbar aquel equilibrio, siempre habría, por el contrario, cobertura para, por ejemplo, la exclusión de la lengua catalana en Cataluña y, por consiguiente, para la ruptura, en tal caso, del equilibrio que el propio Tribunal enfatiza. Por cierto, en un pronunciamiento posterior a la STC 31/2010, concretamente en la STC 165/2013, de 26 de septiembre, el Tribunal Constitucional no ha tenido inconveniente alguno en alterar el «equilibrio inexcusable» que debe imperar entre las lenguas oficiales. La alteración tiene lugar en otro punto, en este caso en el empleo público, sector respecto del cual el Tribunal se había mostrado sensible y ecuánime (STC 46/1991), y para el que calificó a las exigencias lingüísticas como «consecuencia constitucionalmente inherente a la cooficialidad» en la Sentencia relativa al Estatuto de Autonomía de Cataluña. La nueva Sentencia, sin desmentir la doctrina anterior, admite la constitucionalidad de modelos en los que una parte de los empleados públicos desconocen la lengua oficial propia de la Comunidad Autónoma. Ahora bien, ¿es creíble que la eliminación de la acreditación del conocimiento de la lengua catalana para numerosas plazas públicas no vaya a perturbar el uso equilibrado de las lenguas oficiales en el seno de la Administración, en este caso balear, en detrimento del catalán? Porque el Tribunal tiene en cuenta la atención lingüística de los ciudadanos, pero ignora la actividad lingüística interna de la Administración, que, con la Ley del Parlamento de las Illes Balears 9/2012, de 19 de julio, se verá irremediablemente afectada. La Sentencia representa nada menos que una involución sobre uno de los pocos puntos favorables a las lenguas oficiales distintas del castellano que parecía contener precisamente la STC 31/2010: la conexión inherente de la necesidad de establecer requisitos lingüísticos con la oficialidad. Es cierto que la doctrina de la STC 165/2013 no afecta a Cataluña, donde la STC 46/1991 dejó claro el alcance y los límites de la capacitación lingüística del personal al servicio de las Administraciones públicas catalanas, pero sí socava el «equilibrio inexcusable», a la par que acepta una interpretación que puede en el futuro exportarse a otras Comunidades Autónomas distintas de la Comunidad Autónoma de las Illes Balears. La vigorosa y perspicaz argumentación mantenida en el voto particular suscrito por uno de
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los Magistrados del alto Tribunal no fue suficiente para convencer a la mayoría8. A la degradación del Estatuto causada por la doctrina del alto Tribunal debe añadirse la demora del Estado en la aplicación de algunas de las previsiones del Estatuto declaradas constitucionales por la STC 31/2010, previsiones que son imprescindibles para la consecución del «equilibrio inexcusable». Me refiero, por ejemplo, a la exigencia de tener que acreditar un conocimiento adecuado y suficiente de las lenguas oficiales que el Estatuto establece para los Jueces, Magistrados, Fiscales, personal al servicio de la Administración de justicia, notarios y registradores, con la finalidad de garantizar el derecho de opción lingüística. Transcurridos más de ocho años desde la entrada en vigor del texto estatutario, todavía no se ha procedido, en mi opinión, a acomodar adecuadamente la Ley Orgánica del Poder Judicial y demás normas legales, o su aplicación, a todas esas exigencias. Puede añadirse que no han sido dictadas las normas necesarias para adaptar convenientemente la Administración territorial del Estado en Cataluña a las exigencias del artículo 33.4 del Estatuto. El Derecho de la Unión Europea también contribuye a vaciar el contenido de la oficialidad del catalán. La manera como tiene lugar este fenómeno la he explicado con detalle en otros trabajos y a ellos me remito9. Lo que ahora quiero señalar es el escaso interés que en general ha mostrado el Estado ante aquella circunstancia. Tan solo en el año 2004 asumió la conveniencia de modificar la situación, acogiendo parte de las peticiones formuladas desde Cataluña e instando al Consejo de la Unión Europea a adoptar determinadas medidas, lo cual, requiriendo la unanimidad de los Estados miembros, cristalizó en las Conclusiones del Consejo, de 13 de junio de 2005, relativas
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Me refiero al voto particular formulado por la Magistrada doña Adela Asua Batarrita. Véase, por ejemplo, Globalización y requisitos lingüísticos: una perspectiva jurídica. Supraestatalidad, libre circulación, inmigración y requisitos lingüísticos, Barcelona, Atelier, 2008, pp. 73-77, y la bibliografía citada en la nota 82; Antoni MILIAN I MASSANA, «Le catalan, langue officielle sur une partie du territoire d’un État membre de l’Union européenne», en Joan BUSQUETS, Sébastien PLATON y Alain VIAUT (dir.), Identifier et catégoriser les langues minoritaires en Europe occidentale, Pessac, Maison des Sciences de l’Homme d’Aquitaine, 2013, 207, pp. 214 y 215.
Antoni Milian i Massana
al uso oficial de otras lenguas en el Consejo y, en su caso, en otras instituciones y órganos de la Unión Europea, y en los acuerdos administrativos subsiguientes firmados por España con distintas instituciones y órganos. Lo más desalentador de todo el proceso no fue el contenido de los acuerdos obtenido, ciertamente muy limitado, sino el desinterés posterior del Estado en su aplicación, no habiéndose preocupado de que todos los acuerdos fueran publicados oficialmente, ni de designar el organismo traductor, requisitos ambos necesarios para hacerlos eficaces10. Cabe todavía citar la corriente actual de recentralización y concentración de competencias, actividades y servicios como un elemento perturbador de la oficialidad de las lenguas propias. En este caso la incidencia negativa no consiste en la merma del contenido de la oficialidad, sino en la reducción de su radio de acción. En la medida en que quien recupere o asuma la competencia ejercida por la Comunidad Autónoma o por un órgano territorial de la Administración estatal sea un órgano central de la Administración General del Estado o de una Entidad de Derecho Público que le sea dependiente o le esté vinculada, resultará que la actividad o servicio dejará de estar sometido al régimen de la cooficialidad; en consecuencia, cuando ello suceda cesará la utilización de las lenguas oficiales propias de las Comunidades Autónomas en la actividad o servicio correspondiente, quedando allí extinguidos los derechos lingüísticos de los ciudadanos. No siempre la normativa lingüística dictada desde Cataluña, o su aplicación por parte de las instituciones y Administraciones catalanas, han sido impolutas. He tenido ocasión de indicarlo y comentarlo en alguno de mis estudios11. Respecto de un sector tan sensible y discu-
Antoni MILIAN-MASSANA, «Languages that are official in part of the territory of the Member States», en Xabier ARZOZ (ed.), Respecting Linguistic Diversity in the European Union, Amsterdam/ Philadelphia, John Benjamins, 2008, 191, pp. 209-217; y también mi trabajo: «2004-2009: l’evolució del règim lingüístic en el Dret de la Unió Europea. De l’ampliació del 2004 al Tractat de Lisboa», Revista d’Estudis Autonòmics i Federals, n.º 10, 2010, 109, pp. 139-145. 11 Véase, por ejemplo, el trabajo «Validesa i eficàcia de les notificacions i les comunicacions...», cit., pp. 93 y 94. Véase, asimismo, los Informes anuales del Defensor del Pueblo y los del Síndic de Greuges de Cataluña y el Informe de este último sobre los derechos lingüísticos en Cataluña, consultables respectivamente en la web de cada institución. 10
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tido como el de la enseñanza, en la contribución que cierra este libro preciso lo siguiente: «[...] creo que un modelo que ofrezca la primera enseñanza en castellano y que garantice que sean vehiculadas en castellano algunas actividades, contenidos curriculares, alguna área, materia o asignatura dentro de la educación primaria posterior a la “primera enseñanza”, dentro de la educación secundaria obligatoria, dentro de la educación secundaria postobligatoria y dentro de las demás enseñanzas no universitarias, es un modelo plenamente constitucional [...]»12. Por este motivo entiendo que el modelo de conjunción lingüística instaurado en Cataluña es, en lo esencial, constitucional, si bien considero que la Ley del Parlamento de Cataluña 12/2009, de 10 de julio, de educación, requiere ser interpretada en el sentido —dado que su dicción literal podría imposibilitarlo— de que no impide que los proyectos lingüísticos de los centros puedan incorporar —más allá de las materias de lengua y literatura castellanas— el uso vehicular de la lengua castellana en los términos que apunto en el fragmento reproducido para las etapas posteriores a la «primera enseñanza», uso que correspondería al mínimo imprescindible que debe garantizarse para que el modelo lingüístico escolar catalán de conjunción lingüística sea completamente conforme con la Constitución. Conviene precisar, sin embargo, porque no se decía expresamente en el trabajo, que dicho uso vehicular del castellano debe garantizarse para los alumnos que lo deseen, pero no tiene que hacerse necesariamente extensivo a todos los alumnos, ni efectivo en todos los centros, para que el modelo catalán se ajuste a la Constitución. Recuérdese, en cuanto a los centros, la doctrina de las SSTC 195/1989 y 19/1990, que sería aquí de aplicación y según la cual no existe un derecho de preferencia lingüística para cualquier centro escolar que se quiera elegir; respecto a los alumnos, téngase en cuenta que si se tuviera que extender aquella enseñanza en castellano a todos los alumnos para que un modelo fuera constitucional, resultaría que los modelos basados en el separatismo lingüístico electivo que consagran el derecho a elegir, entre las lenguas oficiales, la lengua vehicular para toda la enseñanza, serían
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Por supuesto, al uso vehicular del castellano señalado debe añadirse su empleo en las materias de lengua y literatura castellanas. Esto último lo prescribe expresamente la Ley del Parlamento de Cataluña 12/2009, de 10 de julio, de educación.
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en sí mismos inconstitucionales, como podrían llegar a serlo también entonces los compromisos adquiridos por España cuando ratificó la Carta Europea de las Lenguas Regionales o Minoritarias (apartados a.i, b.i, c.i y d.i del parágrafo 1 del art. 8), consecuencia absurda en ambos casos y, en el primero, contraria a la propia jurisprudencia del Tribunal Constitucional (STC 137/1986, de 6 de noviembre, FJ 1). Cuestión distinta que conviene tener presente, y que complementa lo dicho hasta ahora, la constituye el deber de tener que incrementar la presencia vehicular del castellano en aquellos casos hipotéticos y poco probables en los que el uso vehicular previsto de esta lengua y su aprendizaje como materia docente no fueran suficientes para adquirir su comprensión y expresión correctas, oralmente y por escrito, en la Educación Secundaria Obligatoria, y su dominio en el Bachillerato, lo cual vale lógicamente, viceversa, para las lenguas oficiales propias de las Comunidades Autónomas. Las coordenadas expuestas explicarían que la decisión del Tribunal Superior de Justicia de Cataluña de extender la obligación de impartir un 25% de la enseñanza en castellano a todos los alumnos presentes en una aula cuando alguno de los educandos ha solicitado recibir la enseñanza en dicha lengua, no constituye una exigencia constitucional, sino que derivaría, en su caso, de la dificultad de conciliar los derechos lingüísticos escolares de los recurrentes con el derecho de los alumnos a no ser separados en centros ni en grupos de clase distintos por razón de su lengua habitual. La Ley Orgánica 8/2013, de 9 de diciembre, para la mejora de la calidad educativa, a través del contenido de una nueva Disposición adicional trigésima octava que añade a la Ley Orgánica 2/2006, de 3 de mayo, y el posterior Real Decreto 591/2014, de 11 de julio, han alterado recientemente la normativa lingüístico escolar. No es este el lugar para proceder a su examen. No obstante, me permito hacer cuatro observaciones: 1) que el grado de incidencia sustantiva en el modelo de conjunción lingüística catalán dependerá, entre otras razones, del alcance que se dé a la «proporción razonable de la lengua castellana y la lengua cooficial» que debe existir, en tanto que lenguas vehiculares, entre las materias que se impartan a quienes hayan solicitado recibir enseñanza en castellano. La apreciación de la proporción razonable debe corresponder a la Generalidad; 2) que la nueva legislación invade en diversos puntos las competencias autonómicas; 3) que para el supuesto concreto de los gastos efectivos de escolarización
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del alumnado en centros privados, cuando las Administraciones educativas competentes no garanticen oferta docente razonable sostenida con fondos públicos en la que el castellano sea utilizado como lengua vehicular, y para el de la repercusión de dichos gastos a las Administraciones educativas competentes, el Estado se arroga, mediante la creación de una singular técnica de sustitución, funciones administrativas y de ejecución que, con arreglo al reparto de competencias, corresponden, en el caso de Cataluña, a la Generalidad, con olvido de los mecanismos legales que el ordenamiento ya atribuye al propio Estado para poder asegurar el cumplimiento de las obligaciones de las Comunidades Autónomas13, y 4) que a través del mecanismo de la compensación de los costes de escolarización previstos se reconocen unas garantías para la satisfacción de los derechos lingüísticos escolares de los alumnos castellanohablantes que el mismo partido político que ha impulsado la Ley y el Real Decreto no articula para los derechos de los alumnos hablantes de las lenguas oficiales distintas del castellano en las Comunidades Autónomas donde gobierna y en las que no siempre se respetan dichos derechos. La escasez reiterada de aulas en valenciano sería paradigmática. La meteórica modificación del modelo lingüístico escolar balear, incumpliendo la voluntad lingüística manifestada por las familias que había sido expresamente solicitada por la Administración educativa, ilustra en este caso la voluntad de implantar cualquier modelo, sin importar consideraciones pedagógicas y didácticas, con tal de que desplace la lengua catalana. La erosión de la oficialidad de las lenguas propias de las Comunidades Autónomas antes comentada, y el dictado de algunas decisiones estatales que tienden a ubicarlas en una posición manifiestamente subordinada, inducen la sospecha de que aquella oficialidad, y, por tanto, el reconocimiento de la oficialidad del catalán en Cataluña, son más el fruto de una concesión, que el de una convicción14. No deja de 13
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La tres primeras observaciones pueden contrastarse y/o completarse con las opiniones vertidas en los dictámenes que, sobre la Ley y el Real Decreto, emitieron el Consejo de Estado (Dictámenes n.º 172/2013, de 18 de abril, consideración VI «Observaciones al contenido del anteproyecto», letra I, y n.º 502/2014, de 29 de mayo) y el Consejo de Garantías Estatutarias (Dictámenes n.º 3/2014, de 28 de enero, FJ 4, y n.º 21/2014, de 30 de septiembre). No está de más recordar que, desde la abolición del uso oficial del catalán en 1716 con el Decreto de Nueva Planta, las dos únicas ocasiones en las que se ha
Antoni Milian i Massana
sorprender, por ejemplo, que el Tribunal Constitucional apenas haya hecho uso en sus sentencias del artículo 3.3 de la Constitución y que ni siquiera lo tome en consideración en la STC 31/2010, a pesar de que el asunto dirimido le obliga a sumergirse en el análisis detallado del régimen lingüístico constitucional y estatutario. Es cierto que el alcance del precepto citado es discutido y discutible15, pero representaba una novedad constitucional relevante, en materia lingüística, respecto de la Constitución de la Segunda República, y abrigaba la esperanza de favorecer una lectura de la Norma fundamental que aminorara algunas de las limitaciones de unas previsiones tomadas de un texto legal del primer tercio del siglo XX16. Refiriéndome a Cataluña, creo que el marco constitucional español es inadecuado e insuficiente para preservar la lengua catalana, y de ello me hago eco en la parte final del primero y tercer trabajos. En una sociedad postindustrial como la nuestra, en la que predomina
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restituido la oficialidad de la lengua catalana en Cataluña corresponden a dos períodos históricos excepcionales (uno de ruptura constitucional, con el advenimiento de la Segunda República, y el otro tras la transición democrática de una dictadura al actual Estado social y democrático de Derecho). Sobre el alcance del artículo 3.3 de la Constitución véase, por ejemplo, Xabier ARZOZ SANTISTEBAN, «Lenguas y modalidades lingüísticas en la Constitución española: ¿dos regímenes jurídicos diferenciados?», en Antoni MILIAN I MASSANA (coord.), El plurilingüisme a la Constitució espanyola, Barcelona, Institut d’Estudis Autonòmics, 2009, pp. 61-122. Aunque ello pertenezca primordialmente al campo académico de la filología, también desde el Derecho (en particular desde el artículo 3.3 de la Constitución) en conexión con aquella ciencia, resultan inadmisibles las disposiciones lingüísticas que han ido proliferando, primero en la Comunitat Valenciana y recientemente en la Comunidad Autónoma de Aragón, destinadas a fragmentar una lengua, normas que son expresión de una política segregacionista que cuenta con el beneplácito de algunas instituciones públicas, que se encargan de su materialización. La cita por Su Majestad el Rey Felipe VI, en el discurso pronunciado con motivo de su proclamación como Rey de España, del contenido del artículo 3.3 de la Constitución (véase el Diario de Sesiones de las Cortes Generales, Sesiones Conjuntas, de 19 de junio de 2014, X Legislatura, n.º 2, p. 5), debería impeler al Tribunal Constitucional a modificar su actitud. Hasta la fecha, las palabras del Monarca, pronunciadas en plena crisis política entre Cataluña y el Estado, y destinadas probablemente a restañar posibles heridas, serían huecas, por cuanto prácticamente vacío resulta ser el artículo 3.3 de la Constitución para su intérprete supremo.
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el sector servicios, en la que los movimientos migratorios son una realidad cotidiana y en la que el nivel supranacional adquiere el protagonismo, un modelo lingüístico como el español, que en lo esencial proviene del primer tercio del siglo XX y que tal vez era suficiente para una sociedad agraria e industrial como la de entonces, se ha convertido hoy en obsoleto. Como comento en aquellos dos estudios, el marco constitucional vigente hace del catalán una lengua inútil en las instituciones y órganos centrales del Estado y, a partir de la STC 31/2010, lo convierte en una lengua prácticamente innecesaria, salvo en la enseñanza, en Cataluña. En estas condiciones, entiendo que las previsiones constitucionales no solo son inapropiadas e insuficientes para normalizar plenamente el catalán, sino que ni tan siquiera sirven para garantizar su supervivencia17. O bien hace falta una Constitución que reconozca la plena oficialidad del catalán en las instituciones centrales del Estado y en los órganos centrales de la Administración General del Estado; o bien una Constitución que admita y garantice que el catalán tenga en Cataluña una posición preferente, respetando los derechos lingüísticos de las personas castellanohablantes, o, en fin, una Constitución propia para Cataluña, en la que el castellano debería mantener la condición de lengua oficial. *** Para terminar, me permito hacer unas breves precisiones sobre esta edición. Las versiones en castellano que se publican corresponden a una traducción lo más fiel posible de las versiones originales en lengua catalana. No he procedido, por tanto, a actualizar los trabajos —creo que habrían perdido su coherencia, y, como ya he explicado antes,
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Por ello no es de extrañar que, a pesar de asistir estos últimos treinta y cinco años a un crecimiento muy notable del conocimiento de la lengua catalana en Cataluña —resultado esperable por la simple razón de la incorporación de su aprendizaje en la enseñanza—, hayamos asistido simultáneamente —por razones demográficas, pero también por la asimilación lingüística favorecida por el marco jurídico lingüístico tan desigual vigente—, a una disminución considerable de su uso social. Ante semejante situación, parecería razonable que un Estado amante del plurilingüismo colaborara activamente para garantizar la subsistencia de aquella lengua.