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NOVEDADES Y PERSPECTIVAS DE LA REFORMA AL CONTROL FISCAL

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NOVEDADES Y PERSPECTIVAS DE LA REFORMA AL CONTROL FISCAL

MANUEL ALBERTO RESTREPO MEDINA VERÓNICA PELÁEZ GUTIÉRREZ

tirant lo blanch Bogotá, 2021

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Índice INTRODUCCIÓN................................................................................... 11 CAPÍTULO I DEL CONTROL POSTERIOR AL CONTROL CONCOMINANTE Y PREVENTIVO ¿REGRESIÓN AL CONTROL PREVIO O NUEVA FORMA DE CONTROL?........................................................................ 13 1.

Las formas de ejercicio del control fiscal utilizadas en época reciente en Colombia ................................................................................... 14 1.1. Hacia el establecimiento de un control previo, perceptivo y posterior................................................................................. 14 1.2. La Constitución de 1991 y la nueva concepción del control fiscal........................................................................................ 20

¿Una reforma constitucional y legal con elementos propios de un control previo? ................................................................................ 24 2.1. El establecimiento de un control fiscal concomitante y preventivo, complementario del posterior y selectivo ........................ 25 2.2. Un alcance y una materialización del control concomitante y preventivo ya conocidos en el ordenamiento colombiano........ 33 CAPÍTULO II

SISTEMAS DE CONTROL FISCAL: ¿FORTALECIMIENTO TÉCNICO DE LA FUNCIÓN FISCALIZADORA?............................................. 43 1.

Una reforma poco innovadora en los sistemas de control ................ 43 1.1. Vigilancia fiscal y control fiscal, dos conceptos diferentes........ 43 1.2. Una reforma que reitera los sistemas de control ya existentes. 45

Unos sistemas de control que se acompañan de las funciones de policía judicial y del acceso a la información sin reservas................. 48 2.1. Las funciones especiales de Policía Judicial de la Contraloría General de la República.......................................................... 48 2.2. El acceso a la información como insumo necesario para el ejercicio de la vigilancia y del control fiscal............................. 61 CAPÍTULO III

RETOS PARA EL CONTROL INTERNO: ARTICULACIÓN CON EL CONTROL FISCAL, NECESIDAD DE FORTALECIMIENTO Y EVALUACIÓN INTEGRADA.................................................................. 65

Articulación del control interno con el control fiscal y fortalecimiento del control interno....................................................................... 66 1.1. Mecanismos de articulación del control interno con el control fiscal........................................................................................ 67 1.2. Medidas para el fortalecimiento del control interno................ 68 1.3. Articulación del control interno al MIPG................................ 70

Evaluación integral del control interno............................................ 77 2.1. Evaluación del control interno contable.................................. 78 2.2. Evaluación del control fiscal interno....................................... 80 2.3. Evaluación del control interno de gestión................................ 82 2.4. Integralidad de la evaluación del control interno..................... 84 CAPÍTULO IV

LA REFORMA AL CONTROL FISCAL TERRITORIAL: DEL AUMENTO DE LA INJERENCIA DE LA CGR A LA EXTINCIÓN PAULATINA DE LAS CONTRALORÍAS TERRITORIALES......................... 93 1.

Las contralorías territoriales: un control fiscal territorial limitado .. 93 1.1. Un control fiscal territorial reconocido constitucionalmente, pero restringido legal y operativamente................................... 94 1.2. Un control fiscal territorial disminuido por las competencias de la Contraloría General para auditar a las entidades territoriales............................................................................................... 106 1.3. Un alivio temporal en la contracción del control fiscal territorial 111

La reforma al control fiscal: hacia la extinción del control fiscal territorial............................................................................................ 117 2.1. Concurrencia y prevalencia generalizada en el ejercicio de la función pública del control fiscal por parte de la Contraloría General de la República.......................................................... 118 2.2. Hacia la extinción paulatina e inevitable de las Contralorías Territoriales............................................................................ 128 CAPÍTULO V

LOS CAMBIOS A LA RESPONSABILIDAD FISCAL: LA CALENTURA NO ESTÁ EN LAS SÁBANAS ................................................................. 137 1.

Aspectos sustantivos de la responsabilidad fiscal.............................. 138 1.1. La fiscal: especie del género de la responsabilidad................... 138 1.2. Interrelación entre control, gestión y responsabilidad fiscales.. 139 1.3. Naturaleza jurídica de la responsabilidad fiscal....................... 142 1.4. Elementos de la responsabilidad fiscal .................................... 143 1.5. Consecuencias de la declaración de responsabilidad fiscal....... 153

El alcance de las reformas al régimen de responsabilidad fiscal frente a la solución de sus disfuncionalidades............................................. 156 CAPÍTULO VI

EN DEFECTO DE LA EFECTIVIDAD DE LA RESPONSABILIDAD FISCAL ¿FUNCIONARÁ EL FORTALECIMIENTO DE LA POTESTAD SANCIONATORIA DE LAS CONTRALORÍAS?............................ 167 1.

La facultad sancionatoria fiscal bajo la vigencia de la Ley 42 de 1993................................................................................................ 168 1.1. Delimitación legal y jurisprudencial de la potestad sancionatoria fiscal............................................................................... 169 1.2. El vacío procedimental para la imposición de sanciones fiscales 173

La facultad sancionaria fiscal adquiere rango constitucional............ 174 2.1. La nueva regulación sustantiva sobre las sanciones fiscales..... 175 2.2. La regulación del procedimiento administrativo sancionatorio fiscal........................................................................................ 181 CAPÍTULO VII

¿SERVIRÁN LAS REFORMAS INTRODUCIDAS AL PROCESO DE COBRO COACTIVO PARA INCREMENTAR LOS RECAUDOS POR MULTAS Y POR FALLOS CON RESPONSABILIDAD FISCAL?............ 185 1.

El proceso de cobro coactivo antes de la reforma............................. 185 1.1. Aspectos Generales................................................................. 185 1.2. La ausencia de claridad sobre la pérdida de fuerza ejecutoria del título fiscal y sobre la aplicación de un término de prescripción al proceso de cobro coactivo como factores de afectación del recaudo................................................................... 189

Una reforma normativa con muy pocas modificaciones de fondo .... 192 2.1. Aspectos de la reforma que pueden contribuir al aumento del recaudo .................................................................................. 192 2.2. Aspectos relacionados con el proceso de cobro coactivo responsabilidad fiscal y mecanismos para garantizar el cobro...... 196

REFERENCIAS......................................................................................... 203 I.

OBRAS, ARTÍCULOS, INFORMES, DOCUMENTOS TÉCNICOS Y TESIS............................................................................................ 203

II.

JURISPRUDENCIA......................................................................... 204 A. Corte Constitucional .............................................................. 204 B. Consejo de Estado................................................................... 205

INTRODUCCIÓN Uno de los aspectos que mayor atención concitó en las deliberaciones de la Asamblea Constituyente para llegar la configuración definitiva de la carta de navegación del Estado colombiano que habría de ser expedida en 1991 fue el relativo al de los organismos de control, particularmente en lo relacionado con la organización del modelo de control fiscal. Producto de la conformación plural de la Asamblea, la construcción normativa resultante fue un diseño institucional que combina las características de las oficinas de auditoría gubernamental con las competencias propias de un tribunal de cuentas para fijar responsabilidades patrimoniales, sujetas a revisión jurisdiccional. Parte de las reglas constitucionales estuvieron dirigidas a solucionar los agudos problemas del régimen anterior, para lo cual se estableció la autonomía de las contralorías, desvinculándolas de su pertenencia a las ramas del poder público y diseñando un esquema para la designación de sus titulares mediante la postulación de las cortes y tribunales y la elección por las corporaciones de elección popular y un régimen de carrera especial para sus funcionarios. Desde la perspectiva funcional se cambió el control previo, perceptivo y posterior de carácter numérico-legal y cobertura universal, por un control posterior, selectivo y enfocado en la evaluación integral de la gestión de los recursos públicos, cuya operación se instrumentó normativamente en la Ley 42 de 1993 y en los reglamentos expedidos por los contralores merced a la habilitación constitucional que les fue otorgada para este efecto. A pesar de las bondades que se le reconocieron a la reforma, su aplicación en la práctica derivó en la politización de las cortes y tribunales al ejercer la función de postulación de los candidatos a los cargos de contralor y en una valoración negativa de la gestión de las contralorías para prevenir la generación de daños al patrimonio público, la incapacidad para establecer responsabilidades por su acaecimiento y la infectividad para recaudar coactivamente los alcances deducidos. Las soluciones primero se buscaron en el diseño procesal del trámite de los procesos de responsabilidad fiscal, para lo cual se expidie-

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ron las leyes 610 de 2000 y 1474 de 2011, luego con la modificación de la escogencia de los contralores, estableciéndola de manera directa por las corporaciones de elección popular, previa una selección de candidatos a través de una convocatoria pública realizada por una universidad acreditada (Acto Legislativo 2 de 2015 y Ley 1904 de 2018), hasta llegar a una reforma estructural contenida en el Acto Legislativo 4 de 2019 y desarrollada mediante el Decreto 403 de 2020. Frente a los problemas advertidos, el cambio más significativo fue el establecimiento del control concomitante y preventivo como complementario del control posterior y selectivo, instrumentalizado mediante la función de advertencia, aunque también se hicieron otras modificaciones relevantes relacionadas con el ejercicio de la función en el ámbito territorial, las atribuciones sancionatoria y de cobro coactivo, el acceso a la información y las facultades de policía judicial y la articulación con el control interno. Paradójicamente, aparte del ejercicio oportuno del control sin recaer en el control previo, como propósito central de la reforma, esta también planteaba como respuesta a la disfuncionalidad de los procesos de responsabilidad fiscal la jurisdiccionalización de esta atribución en cabeza de las contralorías, pero el riesgo de que esta solución entrañara una sustitución constitucional hizo que en esta materia la reforma se limitara a establecer un plazo perentorio para la revisión por la justicia administrativa de los fallos declarativos de responsabilidad fiscal. Habiéndose desplegado la reforma constitucional en su desarrollo legal mediante la expedición del Decreto Ley 403 de 2020 corresponde hacer un primer balance del alcance de los cambios realizados y de las perspectivas sobre su real potencial para resolver los problemas diagnosticados y que justificaron la modificación del diseño institucional del control fiscal. En esa medida, en la presente obra se examinan los que, a juicio de los autores, son los elementos medulares de la reforma, y en cada capítulo se presenta el estado de la cuestión bajo el régimen precedente, se plantea la problemática a la cual se trató de dar solución, la fórmula constitucional y legal adoptada para resolverla y su perspectiva crítica, positiva o negativa, según su análisis, en relación con la adecuación y las implicaciones del nuevo diseño institucional para superar la crisis orgánica y funcional del control fiscal colombiano.

Capítulo I

DEL CONTROL POSTERIOR AL CONTROL CONCOMINANTE Y PREVENTIVO ¿REGRESIÓN AL CONTROL PREVIO O NUEVA FORMA DE CONTROL? Colombia ha experimentado durante su historia varios momentos en cuanto al desarrollo y vigencia del Control Fiscal y lograr la creación y existencia de un órgano autónomo en el ejercicio de dicho control ha sido una construcción de muchos años. Siendo así, luego de una larga crítica en torno al control previo en materia fiscal, con la expedición de la Constitución de 1991 se estableció en forma exclusiva y bajo el principio de selectividad un control fiscal posterior, dejándose atrás cualquier posibilidad de ejercicio de un control previo. Con la reforma al control fiscal introducida por el Acto Legislativo 04 de 2019 y desarrollada por el Decreto 403 de 2020, se adicionó, para casos excepcionales, el control concomitante y preventivo, cuya principal manifestación es la formulación de advertencias a los servidores públicos y particulares que administren recursos públicos de la existencia de un riesgo inminente en operaciones o procesos en ejecución, con el fin de prevenir la ocurrencia de un daño, a fin de que el gestor fiscal adopte las medidas que considere procedentes para evitar que se materialice o se extienda, y ejercer control sobre los hechos así identificados. Si bien la Corte Constitucional en la sentencia C-140 de 2020 declaró la exequibilidad del control concomitante y preventivo y de la función de advertencia, al descartar que esa reforma haya vulnerado el principio de separación de poderes y por ende que hubiera sustituido la Constitución, en la medida en que la propia norma constitucional examinada justamente establece los límites, cautelas y prohibiciones bajo los cuales dicho control debe ejercerse, dadas las limitaciones que tiene el control constitucional de los actos legislativos por juicios de sustitución constitucional, resulta pertinente analizar en este capí-

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tulo si el alcance de la reforma entraña una regresión al control previo o si, como lo califica la mayoría de la Corte, se trata de un “novísimo sistema de control fiscal”.

1. LAS FORMAS DE EJERCICIO DEL CONTROL FISCAL UTILIZADAS EN ÉPOCA RECIENTE EN COLOMBIA Contar con un sistema de control fiscal como el actual ha sido una construcción de muchos años. Colombia ha conocido y aplicado diferentes formas de control. Desde un control fiscal previo considerado, en un principio, como un mecanismo efectivo para la protección del patrimonio público y luego como una forma de coadministración de los entes de control, que llevó finalmente a su eliminación, hasta llegar al establecimiento de un control posterior y selectivo aplicado en forma uniforme a todos los sujetos de control.

1.1. Hacia el establecimiento de un control previo, perceptivo y posterior El establecimiento de un control fiscal previo, perceptivo y posterior estuvo acompañado de una construcción relacionada con el ente que ejercería dicho control, su organización y su dependencia o no de otras ramas del poder público. La Contraloría como hoy se conoce ha tenido varios cambios normativos y construcciones paulatinas. Igualmente, en nuestra historia, el control fiscal previo fue durante varios años la forma única de control. Solo con la expedición de la Ley 20 de 1975 se introdujo el control posterior en nuestro ordenamiento jurídico, pero de forma limitada. Con el pasar de los años las críticas fundadas a la manera en que el control previo fue ejercido llevaron finalmente a su supresión. a) Los primeros pasos para lograr la autonomía e independencia de la Contraloría y la existencia de un control previo, perceptivo y posterior Como es sabido, la Contraloría fue producto del proceso de racionalización del Estado realizada a través de las reformas institucionales de 1923, las cuales tienen su origen en las recomendaciones dadas

Del control posterior al control concominante y preventivo ¿regresión al control previo o nueva forma de control?

por la Misión Kemmerer1. La Contraloría fue creada por la Ley 42 de 1923 como Departamento Administrativo bajo la dirección del Contralor General, quien para la época era nombrado por el poder ejecutivo con la ratificación de la Cámara de Representantes; además, se le asignaron como competencias establecer los métodos de contabilidad, efectuar el examen y el fenecimiento de las cuentas, recibir, pagar y custodiar fondos o bienes del Estado, entre otras funciones (Gómez Lee, 2014, p. 223)2. Posteriormente, con el Acto Legislativo No. 1 de 1945, se le atribuyó rango constitucional a la Contraloría y al control fiscal, pero se le consideró una oficina de contabilidad que cumplía funciones de vigilancia y control fiscal de la administración, así como funciones administrativas en cuanto a su propia organización. Con la reforma constitucional de 1968 desapareció el señalamiento de la Contraloría como oficina de contabilidad, pero conservó su carácter técnico (Gómez Lee, 2014, p. 226).

Sobre la creación e historia de la Contraloría ver: Uriel Alberto Amaya, Teoría de la responsabilidad fiscal, Cit. p.43, Iván Duque Escobar, El Control fiscal en Colombia; Gustavo Penagos, Curso de Control Fiscal, Bogotá, Librería del profesional, 1978. Es preciso señalar que la Ley 42 de 1923 fue en su momento demandada por ser inconstitucional porque en criterio del demandante la Contraloría no había sido creada como un órgano dependiente de alguna de las ramas del poder. Además, el demandante consideró que la Ley estaba otorgando a la Contraloría el carácter de departamento administrativo lo cual era equivocado porque sus funciones nada tenían que ver con este tipo de entidad. Además de cuestionar las funciones de investigación otorgadas al contralor que en su criterio solo le correspondían al Presidente siendo esto contrario al debido proceso y a la legalidad de las penas. La Corte Suprema de Justicia en sentencia del 9 de agosto de 1924, M.P Ramón Rodríguez Riago (Gaceta Judicial, T. XXXI) no aceptó los cargos y declaró la constitucionalidad de las normas demandadas, diferenciando entre administración pública y cosa pública y dejando claro que la función de la Contraloría consiste en fiscalizar la administración confiada en forma directa o indirecta al Presidente de la República, es el gobierno quien administra la cosa pública no la Contraloría y en ningún caso con las normas demandadas se le estaban arrebatando funciones de otras ramas del poder público. Con respecto a las facultades sancionatorias dejó claro que estas solo cobijaban asuntos administrativos y nunca el campo criminal. Este fallo constituyó en su momento un precedente para la independencia técnica y el ejercicio de sus competencias por parte de las contralorías, así como para los poderes que a futuro se les otorgarían. (Ver Gómez Lee, 2014, p. 225).

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Mediante la Ley 20 de 1975 se definió el objeto y alcance de las formas de control utilizados por la Contraloría hasta entonces, consistentes en un control previo, un control perceptivo y un control posterior. Sobre la vigencia del Control Previo la Corte Constitucional (Sentencia C- 716 de 2002) señaló lo siguiente: “El control fiscal previo, ejercido desde entonces por el Departamento de Contraloría -que en 1945 recibió estatus constitucional al ser incorporado como Contraloría General de la República a la Carta Política-, seguiría implementándose en el país hasta recibir plena consagración en la Ley 20 de 1975, promulgada bajo el gobierno de Alfonso López Michelsen con el fin de moralizar la Administración Pública. La consolidación del control previo y preceptivo -unido a un control posterior de carácter restringido- constituiría una de las reformas más importantes al esquema de control fiscal en Colombia, pues aumentaría la facultad del organismo para fiscalizar a entes públicos y privados garantizando la correcta ejecución de los gastos del tesoro Nacional”.

Además, en el artículo 2º del Decreto 925 de 1976 se dispuso que el control previo consistía en: “examinar con antelación a la ejecución de las transacciones u operaciones, los actos y documentos que las originan o respaldan, para comprobar el cumplimiento de las normas, leyes, reglamentaciones y procedimientos establecidos”. En esa misma línea, el artículo 5º del Decreto 925 de 1976 otorgaba la siguiente potestad a la Contraloría General en el trámite previo a la celebración de los contratos: “A todas las Juntas o Comités de licitaciones o adquisiciones y de compras, de los organismos de la administración y sus entidades descentralizadas y demás entidades sujetas a fiscalización de la Contraloría General de la República, asistirá un representante del Contralor General de la República designado por éste o el respectivo Auditor, quien intervendrá en las deliberaciones de dichas juntas o Comités, con voz pero sin voto. Parágrafo 1º.- Cuando el criterio del representante del Contralor General de la República o del respectivo Auditor sea adverso a una licitación, adquisición y compra, por considerar que en tales actos se violan normas legales o que de realizarse se menoscaban los intereses de la Nación, deberá expresar sus observaciones en forma motivada por escrito y las hará conocer oportunamente a la entidad interesada. Parágrafo 2º.- El representante del Contralor General de la República o el respectivo Auditor enviará inmediatamente un informe sobre el particular al Contralor para que éste en el término de seis días, determine el criterio de la Contraloría General de la República, al respecto. En tanto la

Del control posterior al control concominante y preventivo ¿regresión al control previo o nueva forma de control?

entidad deberá abstenerse de perfeccionar los actos respecto a los cuales se hayan hecho las observaciones. Si el concepto de la Contraloría General fuese igualmente desfavorable a la entidad, la Junta o Comité lo analizará ampliamente, reestudiará su decisión y la rectificará o conformará según lo estime conveniente”3.

Algunos tratadistas en su momento exaltaron las ventajas de la existencia de un control previo de control fiscal y consideraron que dicho modelo permitía: “[…] prevenir y evitar que se reali[zaran] operaciones ilegales o fuera de los límites de las autorizaciones, de que goce el administrador, y por ese aspecto representa la máxima aspiración en materia de fiscalización, pues el control perfecto sería aquel que obtuviera que el reconocimiento y la liquidación de las rentas e impuestos fueran revisados y aprobados por la entidad fiscalizadora antes o en el momento mismo del ingreso de los fondos a las arcas del erario, y el que consiguiera que el reconocimiento, la liquidación y la comprobación de las erogaciones públicas fueran revisadas y aprobadas por el fiscalizador antes de que salgan los dineros de las cajas públicas” (Lascarro, 1941, citado por Contraloría General de la República, Exposición de motivos Reforma al Control Fiscal, 2018).

El control fiscal previo, en cabeza de la Contraloría General de la República con anterioridad a la Constitución de 1991, tenía por finalidad realizar los actos de control antes de que tuviese lugar el gasto público y permitía la verificación anticipada del cumplimiento de normas y requisitos por parte de las entidades sometidas a su vigilancia, esto es, previo a la ejecución o actuación de la administración (Contraloría General, Exposición de motivos 2018) pero encontraba un límite en la propia Constitución de 1886 que establecía en su artículo 59 que la: “ Contraloría no ejercerá funciones administrativas distintas de las inherentes a su propia organización”. Además, como en su momento lo señaló la Corte Constitucional (sentencia C-716 de 2002) la implementación del sistema previo de control fiscal buscaba precaver la comisión de irregularidades en el manejo de los bienes públicos, pues con el mismo se aspiraba a que

Esta atribución fue derogada por el Decreto 222 de 1983 y reemplazada por el control posterior, consistente en la revisión de los procedimientos y operaciones que se hayan ejecutado durante el trámite de contratación, para verificar si este se hizo de acuerdo con las normas, leyes y reglamentos establecidos.

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“la liquidación y la comprobación de las erogaciones públicas fueran revisadas y aprobadas por el fiscalizador antes de que salgan los dineros de las cajas públicas.” Al tiempo con el control previo, la Ley 20 de 1975 estableció también como sistemas de control el control perceptivo y el control posterior. Aquel, consistente en la comprobación de las existencias físicas de fondos, valores y bienes nacionales, y en su confrontación con los comprobantes, documentos, libros y demás registros, y este en la comprobación de las transacciones y operaciones ejecutadas por las entidades bajo su control y de sus respectivas cuentas y registros, y en determinar si se ajustan a las normas, leyes, reglamentaciones y procedimientos establecidos. Para las empresas industriales y comerciales del Estado y las sociedades de economía mixta con participación estatal superior al 50 % la regla general era el control posterior, pero podían aplicarse controles previos si así lo solicitaba la respectiva junta directiva o si en el examen posterior de cuentas o en visitas que practicara la Contraloría aparecían irregularidades frecuentes o repetidas. Por otra parte, el artículo 22 de la Ley 20 de 1975 permitió que, frente a organismos sometidos al control y vigilancia de la Superintendencia Bancaria, como por ejemplo establecimientos de crédito, compañías de seguros y almacenes generales de depósito, la Contraloría pudiera establecer sistemas de fiscalización de acuerdo con las necesidades y modalidades necesarias para lograr los fines sociales. Finalmente, es preciso referirse al artículo 59 de la Ley 20 de 1975, que podría ser considerado como antecedente a lo que luego fue regulado como la función de advertencia y que hoy, con la reforma al control fiscal, se introdujo de nuevo en el ordenamiento jurídico colombiano. Dicho artículo disponía que el Contralor General tenía competencia para amonestar o llamar la atención de cualquier funcionario administrativo cuando por apreciación directa de él o por informe de sus auditores se llegare a la conclusión que una erogación de fondos o la destinación de propiedades inmobiliarias o mobiliarias del Estado, o la adquisición o enajenación de bienes tangibles o intangibles fuera excesiva, ilegal o superflua, debiendo en todo caso enviar a la Presidencia de la República y a la Cámara de Representantes,

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copia de todos los documentos que suscribiera en ejercicio de dicha facultad. b) Las fuertes críticas al control previo Ahora bien, a partir de los años 80 se cuestionan fuertemente las instituciones en nuestro país, su legitimidad y su capacidad para dar respuesta adecuada a la comunidad, así como su credibilidad. Ineficacia y corrupción es lo que finalmente se evidencia frente a las instituciones colombianas y, por supuesto, los entes de control no eran ajenos a las críticas y cuestionamientos ya que se consideraban instituciones burocratizadas, de gran tamaño y con un número grande de funcionarios, fuertemente politizadas. Además, se estimaba que la presencia de auditores al interior de los sujetos de control constituía una coadministración por parte de la Contraloría que obstaculizaba el normal desempeño de los sujetos auditados, era fuente de trámites innecesarios y de corrupción, y la pretendida universalidad del control, limitado en su aplicación al análisis de la legalidad del gasto y a una revisión numérica, había resultado insuficiente para determinar la eficacia y eficiencia de la gestión fiscal de los sujetos vigilados y la razonabilidad de la gestión, cayendo en el error de pensar que la eficiencia debía medirse en función de la mayor ejecución del gasto así este fuera sin proyección (Gómez Lee, 2014, p. 232-233). En la jurisprudencia de la Corte Constitucional se encuentra una referencia crítica al control previo, al señalar que este i. propiciaba la intrusión directa del organismo de vigilancia en la toma de decisiones ejecutivas, intromisión que frecuentemente obstaculizaba, cuando no vetaba, el normal desenvolvimiento de la Administración; ii. el ejercicio del control previo, pese a sus connotaciones administrativas, no implicaba responsabilidad administrativa alguna para la Contraloría y además comprometía la necesaria independencia y autonomía del ente fiscalizador; iii. paradójicamente, se consideraba que dicho sistema constituía un foco de corrupción. Esa crisis institucional llevó a una concepción nueva en el ejercicio del control fiscal que fue consagrada en la Constitución de 1991.

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1.2. La Constitución de 1991 y la nueva concepción del control fiscal Múltiples discusiones surgieron en torno a la reforma al control fiscal durante la Asamblea Nacional Constituyente. Pero es claro que frente a lo cual estuvieron todos de acuerdo fue en lo inadecuado de la existencia de un control previo de control fiscal. Se señaló de manera contundente que «[E]l control previo, generalizado en Colombia, ha[bía] sido funesto para la administración pública pues ha[bía] desvirtuado el objetivo de la Contraloría al permitirle ejercer abusivamente una cierta coadministración que ha[bía] redundado en un gran poder unipersonal del contralor y se ha[bía] prestado también para una engorrosa tramitomanía que degener[ó] en corruptelas» (Informe de Ponencia, Gaceta Constitucional Nº 53 del 18 de abril de 1991, p.19). Las discusiones en la Asamblea Nacional Constituyente eran favorables a la eliminación del control previo y a establecer un control posterior con el cual se evitaba que la actividad de la administración resultara obstaculizada. En ese contexto se expidió la Constitución de 1991, en la cual el Control Fiscal aparece como una función constitucional de carácter especializado que estaría a cargo de la Contraloría General de la República, ente autónomo e independiente, categorizado como organismo de control, sin dependencia ni pertenencia a ninguna de las ramas del poder público, que tendría a su cargo la vigilancia de la gestión fiscal y el control de resultados de la administración. En el Título X de la Constitución se regularon “Los Órganos de Control” y en el Capítulo I “la Contraloría General de la República”. A partir del artículo 267 y hasta el artículo 274 se regula en forma específica lo atinente al Control Fiscal en Colombia los cuales fueron objeto de reforma en el Acto Legislativo 04 de 2019. Con dichos artículos se dejó claro que el Control fiscal es una función pública a cargo de la Contraloría General cuya función es vigilar la gestión fiscal de la administración y de los particulares o entidades que manejan fondos públicos, especificando el artículo 267 que dicho control sería ejercido de forma posterior y selectiva, de acuerdo con los procedimientos, sistemas y principios que establezca la ley, pudiendo ser autorizadas, en casos especiales, empresas privadas para ejercer dicho control.