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ECONOMÍA DE LA SEGURIDAD SOCIAL Parte I

Concha Salvador Cifre Departament d´Economía Aplicada Universitat de València

apuntes

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Concha Salvador Cifre Departament d’Economia Aplicada Universitat de València Valencia, 2016

Nota introductoria y Siglas La seguridad económica es un tema que preocupa a la mayor parte de los ciudadanos, es una cuestión de interés social, siendo importante que la universidad contribuya en la difusión de información y de criterios relevantes para su análisis y para la toma de decisiones relacionadas con esta cuestión. En esta obra, en principio dirigida a la enseñanza en las facultades de economía, se pretende colaborar con este objetivo, facilitando a los estudiantes material didáctico sobre el papel del Sector Público en su provisión y la con‐ troversia que ello suscita. El contenido de esta obra, titulada Economía de la Seguridad Social, se estructura en dos partes que, aunque se publican separadamente, están relacionadas. El desarrollo temático tiene lugar a lo largo de 5 capítulos, los tres primeros corresponden a la Parte I y los dos últimos a la Parte II. En la Parte I, Capítulo 1, se identifican los problemas que surgen en la cobertura de la seguridad econó‐ mica y cuáles son las ventajas e inconvenientes de la producción privada y de la actuación pública, en este caso, en sus distintas modalidades (regulación, producción, provisión y financiación). A continuación, en el Capítulo 2, se analizan los sistemas de seguridad económica de actuación colectiva, destacando la importancia de las transferencias, frente al intercambio, como comportamiento significa‐ tivo de las relaciones familiares y de las actuaciones públicas. También se observan los Modelos que iden‐ tifican el desarrollo de los sistemas de seguridad social en Europa. En el Capítulo 3 se presenta, a grandes rasgos, la evolución de la Seguridad Social española, las normas vigentes sobre cotizaciones y pensiones y las principales cifras, de modo que sirva como instrumental para el análisis económico posterior que se realiza en la Parte II. La Parte II, publicada separadamente, se inicia en el Capítulo 4, referido exclusivamente a las pensiones de jubilación. Por un lado, en él se examina las fortalezas y debilidades de la capitalización y el reparto como técnicas financieras de los sistemas de pensiones y, por otro lado, se cuestiona y reflexiona sobre el diseño actual de las pensiones en España y las recientes reformas o propuestas en materia de edad de jubilación, igualdad de género, contributividad (sic) y financiación. Por último, en el Capítulo 5 de la Parte II, se presenta la Renta Básica como programa de garantía de la seguridad económica, entendida ésta como autonomía personal, independencia e igualdad de oportuni‐ dades. Asimismo, se revisan las ventajas e inconvenientes de los programas de RB y se presentan alagunas de las experiencias en España. Esta obra en su conjunto va dirigida principalmente a los estudiantes de economía, teniendo como obje‐ tivo proporcionarles información científica que les permita valorar la intervención pública en la cobertura de la seguridad económica. Básicamente han sido dos las razones que han motivado su publicación: La primera, contribuir al análisis más detallado del gasto en Seguridad Social que el que se efectúa cuando se analiza el conjunto de los gastos públicos y, la segunda, proporcionar elementos para valorar la intervención pública y la privada en la cobertura de la seguridad económica. La metodología que se utiliza consiste en desarrollar las distintas cuestiones y problemáticas introdu‐ ciendo, puntualmente, definiciones (conceptos), algunos ejemplos y opiniones de diversos autores (ob‐ servaciones) y esquemas que resumen los contenidos (figuras y resúmenes).

ECONOMÍA DE LA SEGURIDAD SOCIAL (Parte I)

Concha Salvador

SIGLAS: AEAT AISS AT BC BR CC CCAA CP EC EEE

EP ERE ET ETAU FAS FOGASA FP FRSS GI IP IPREM IT JA JP LISMI MATEP MESS MISSOC MCVL OIT PC PGE PT PNC P.Máx. P.mín. PPs PSS RAI RE RETA RG SEPE SMI SOVI SS SSS TC TFUE TGSS TAED TRLGSS TRLPFP

Agencia Estatal de Administración Tributaria Asociación Internacional de la Seguridad Social [http://www.issa.int/es/] Accidente de Trabajo Base de Cotización Base Reguladora de la pensión Contingencia Común: Enfermedad común, Accidente no laboral, Maternidad, Paternidad, Jubilación... Comunidades Autónomas Contingencia Profesional: Accidente de trabajo, Enfermedad Profesional... Enfermedad Común Espacio Económico Europeo: Incluye los 28 países de la Unión Europea (Alemania, Austria, Bélgica, Bulgaria, Chipre, Croacia, Dinamarca, Eslovenia, España, Estonia, Finlandia, Francia, Grecia, Hungría, Irlanda, Italia, Letonia, Litua‐ nia, Luxemburgo, Malta, Países Bajos, Polonia, Portugal, Reino Unido, República Checa, República Eslovaca, Ru‐ manía y Suecia), Islandia, Liechtenstein y Noruega. Enfermedad Profesional Expediente de Regulación de Empleo Estatuto de los Trabajadores, aprobado por Real Decreto Legislativo 1/1995 Estatuto del Trabajo Autónomo, aprobado por Ley 20/2007 Fondo de Ayuda Social Fondo de Garantía Salarial Formación Profesional Fondo de Reserva de la Seguridad Social Gran Invalidez Incapacidad Permanente Indicador Público de Rentas de Efectos Múltiples Incapacidad Temporal Jubilación anticipada Jubilación Parcial Ley de Integración Social de Minusválidos Mutuas de Accidentes de Trabajo y Enfermedades Profesionales (TRLGSS 68 A 76) Ministerio de Empleo y Seguridad Social (denominación desde 22/12/2011, RD 1823/2011, con anterioridad Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, MTSS) [http://www.empleo.gob.es/index.htm} Mutual Information System on Social Protection. Corresponde a la Dirección General de Empleo, Asuntos Sociales e Inclusión de la Comisión Europea. Fue establecido en 1990 para promover un intercambio continuo de información sobre la protección social entre los Estados miembros de la UE. [http://ec.europa.eu/social/main.jsp?catId=815&langId=es] Muestra Continua de Vidas Laborales: conjunto de microdatos individuales pero anónimos, extraídos de los registros de la Seguridad Social, completada con la fiscal aportadas por la AEAT y con la del Padrón Continuo facilitado por el I.N.E. [http://www.seg‐social.es/Internet_1/Estadistica/Est/Muestra_Continua_de_Vidas_Laborales/index.htm] Organización y Oficina Internacional del Trabajo [http://www.ilo.org/global/about‐the‐ilo/lang‐‐es/index.htm] Período de Cotización Presupuestos Generales del Estado Pacto de Toledo (Marzo 1995) Pensión no contributiva Pensión Máxima Pensión mínima Planes de Pensiones Presupuesto de la Seguridad Social Renta Activa de Inserción Régimen Especial de la Seguridad Social Régimen Especial de Trabajadores Autónomos Régimen General de la Seguridad Social Servicio Público de Empleo Estatal (antes Instituto Nacional de Empleo o INEM) Salario Mínimo Interprofesional Seguro Obligatorio de Vejez e Invalidez Seguridad Social Sistema de Seguridad Social Tipo de Cotización Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea. Puede verse la versión consolidada (15/1/2016): https://www.boe.es/doue/2010/083/Z00047‐00199.pdf Tesorería General de la Seguridad Social Trabajador Autónomo Económicamente Dependiente. Regulación en el ETAU, que desarrolla el contrato del TAED y su registro https://sede.sepe.gob.es/contenidosSede/generico.do?pa‐ gina=proce_ciudadanos/info_TAED.html Real Decreto Legislativo 1/1994, de 20 de junio, por el que se aprueba el Texto Refundido de la Ley General de la SS Real Decreto Legislativo 1/2002, de 29 de noviembre, por el que se aprueba el Texto refundido de la Ley de Regulación de los Planes y Fondos de Pensiones. Ley 8/1987, de 8 de junio, de regulación de los Planes y Fondos de Pensiones

Capítulo 1. Identificación de Problemas para la cober‐ tura de la Seguridad Económica Es porque tienen freno por lo que los automóviles pueden correr más rápido… El capitalismo está en el mismo caso. Y es gracias a las limitaciones que los poderes públicos y la sociedad civil imponen, gracias a los correctivos que aportan a las leyes mecánicas del Estado, que éste se vuelve más eficaz. Joseph Alois Schumpeter (1942): Capitalismo, socialismo y democracia

Objetivos del capítulo Identificar algunos problemas que surgen en la cobertura de la seguridad eco‐ nómica por parte de la actividad aseguradora. Revisar las ventajas e inconvenientes de la producción privada y/o de la ac‐ tuación pública en sus distintas modalidades (regulación, producción, provi‐ sión y financiación). Argumentar las razones que avalan las distintas modalidades de intervención pública.

Índice: 1.1 Introducción: Seguros Privados y Actuaciones Públicas

1.2 Costes de transacción y margen bruto de beneficios

1.3 Información asimétrica 1.3.1 Dificultades en la medición del riesgo (p) por Ocultación de Información o problemas técnicos 1.3.2 Manipulación de Información (en relación a P y/o L)

1.4 Diferenciación discriminatoria de la clientela 1.4.1 Identificación del problema 1.4.2 Categorías de riesgo y Programas afectados 1.4.3 Programas de Actuación Pública: Regulación, Financiación y Provisión

27 27 27 31

1.5 Riesgos generales (Colectivos o sociales)

1.6 La Demanda: Las Pensiones como Bienes Preferentes 1.6.1 Falta de previsión (necesidades tutelares) 1.6.2 Falta de demanda efectiva 1.6.3 Demanda política de cobertura pública

36 36 38 38

RESUMEN 1: ¿QUÉ ACTUACIONES PÚBLICAS PUEDEN PROPORCIONAR SEGURIDAD ECONÓMICA EN MEJORES CONDICIONES QUE EL MERCADO?

20 22

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1.1 INTRODUCCIÓN: SEGUROS PRIVADOS Y ACTUACIONES PÚBLICAS Los seguros ofertados por las entidades aseguradoras se presentan como los productos clave en la cober‐ tura privada de la seguridad económica. Veamos a continuación su definición, qué características de los mismos pueden ser útiles para el análisis y la valoración de la seguridad económica que pueden propor‐ cionar. Concepto 1.1: Una operación de seguro puede definirse como aquélla en la que el asegurador se obliga, mediante el cobro de una prima y para el caso en que se produzca el evento cuyo riesgo es objeto de cobertura, a satisfacer un capital, una renta u otras prestaciones convenidas. Podemos identificar a los SEGUROS PRIVADOS a partir de dos notas significativas, que complementan la de‐ finición anterior: 1ª Su objetivo: Son un instrumento que ofrece protección a los individuos contra el riesgo asegurable. En este estudio nos interesan los seguros de carácter personal. Observación 1.1: Tipología de seguros en la actividad aseguradora 1. Seguros patrimoniales, para la cobertura de riesgos de robo, de incendio, de pérdidas por mal tiempo, de Respon‐ sabilidad Civil, de Defensa Jurídica, etc. 2. Seguros personales, para cubrir los riesgos que puedan afectar a la existencia, integridad corporal o salud del ase‐ gurado. Entre ellos, el seguro de vida (fallecimiento y/o supervivencia, incluyendo el de jubilación), el de accidentes (lesiones, incapacidad o invalidez), de salud, de dependencia, etc. En el Seguro de vida el asegurador se obliga, mediante el cobro de la prima estipulada en el contrato, a satisfacer al beneficiario un capital, una renta (temporal o permanente) u otras prestaciones convenidas, en el caso de muerte (seguro de vida‐fallecimiento) o en caso de supervivencia del asegurado (seguro de vida‐supervivencia), o de ambos eventos conjuntamente (seguro de vida mixto)

2ª Su método: Para la determinación de los costes, se utiliza la técnica actuarial, por la que ‐en base a la Ley de los grandes números1‐, puede estimarse con relativa exactitud el grado de probabilidad de que se produzca el suceso objeto de cobertura. La aplicación de la técnica actuarial (estadístico‐matemática) es lo que permite identificar a una operación de seguro y diferenciarla claramente de una operación financiera. Los seguros actúan como mecanismo de previsión agrupando a los sujetos expuestos a riesgos homogé‐ neos, siempre que el grupo resulte suficientemente numeroso para que actúe la ley de los grandes nú‐ meros (previsión financiero–actuarial). Esta ley indica el cumplimiento, dentro del grupo de asegurados, de la compensación de costes derivados de los siniestros con las primas pagadas por todos los asegurados a través de las oportunas transferencias; de este modo posibilita niveles de cobertura que el individuo no hubiera podido conseguir con su propio ahorro y, viceversa, evita el ahorro excesivo por motivo precau‐ ción. En este sentido puede afirmarse que la asociación de individuos produce ganancias del intercambio. Observación 1.2: La Ley de los grandes números en un seguro de fallecimiento En un seguro de fallecimiento, contratado como seguro de riesgo (temporal anual), la ley de los grandes números permite conocer cuál es la probabilidad asociada al riesgo de fallecimiento de cada colectivo de edad y, por tanto, cuál es el coste total de las indemnizaciones que habrá que pagar a los asegurados que fallezcan. Los asegurados comparten el coste total y obtienen ganancias en el intercambio.

Con La ley de los grandes números sostiene que hechos irregulares, aparentemente aleatorios, pueden revelar una constante estadística en su comportamiento, cuando se observa en grandes conjuntos y largos periodos de tiempo.

Capítulo 1. Identificación de problemas

Observación 1.3: Seguridad económica: Renta financiera o Seguro de renta vitalicia. Imaginemos el siguiente Plan de ahorro individual: Se contrata una renta financiera aportando un capital inicial C a cambio de una corriente de ingresos (renta anual = y), a un tipo de interés r, durante n años, C = y + y / (1+r) + y / (1+r)2 +… + y / (1+r)n‐1; C = y (1+r) [1 (1+r)‐n ] / r; y = C r / [(1+r) [1 (1+r)‐n ] ] Generalizando, la renta que puede obtenerse a partir de C es: Y t = g (C, n, r) En tal caso, un individuo que ha conseguido acumular durante su vida laboral un capital de 50.000 € (C), puede finan‐ ciar una renta anual de jubilación de 3.300 €, a partir de una rentabilidad del 3%, suponiendo que va a disfrutar de 20,5 años de vida adicional a los 65 años (≈ esperanza de vida en España en 2009). Ahora bien, debe ser consciente de que con su plan individual se arriesga a vivir más que sus ahorros o a no consumirlos en su totalidad. La opción por un seguro de renta vitalicia (corriente de ingresos durante el resto de la vida) implicaría apostar con la aseguradora y colocar el capital en un fondo con los capitales de los otros asegurados, compartiendo con ellos el mismo riesgo. Contratando una renta vitalicia (y), a cambio de 50.000 €, que le reporte una renta estimada a partir del promedio de vida del grupo, apuesta con la aseguradora: si muere pronto, pierde (ya que recibe menos de lo aportado), pero si vive hasta los 98 años, gana. De este modo, consigue reducir el riesgo de quedarse sin renta durante su jubilación. Bajo esta opción, todos los jubilados aportan capitales al fondo y perciben la renta media; los que viven más años perciben más que los que fallecen antes, pero el fondo puede pagar hasta que mueran porque se fundamenta en la esperanza media de vida. El proceso genera transferencias entre los integrantes del grupo y es técnicamente viable porque la distribución agregada de la edad de fallecimiento es conocida y estable.

A partir de estas características, podemos desarrollar las condiciones para que se dé la cobertura privada de seguridad económica: COBERTURA PRIVADA DE SEGURIDAD ECONÓMICA: CONDICIONES DE MERCADO

OFERTA Prima que pretende cobrar

Pérdida individual estimada Margen bruto: según criterios actuariales Costes de administración y Beneficio



≈

p L + M DEMANDA

Costes que debe soportar

Costes de Transacción en toma decisiones

 + T ≈



+ T

Pérdida individual esperada según aversión al riesgo

1ª Que sea técnicamente posible la cobertura del daño por parte de la oferta a partir de la fijación del precio del seguro ( = prima), en el que se considera, en términos simplificados: la valoración del daño (L) y la probabilidad de que se produzca la contingencia (p), que deben ser variables conocidas por la aseguradora y no manipulables por el asegurado; además, hay que añadir el margen bruto de la aseguradora (M), resultante de los costes de gestión (administración, producción, comercialización, etc.) más el beneficio de la aseguradora. 2ª Que la demanda sea positiva (individuos con aversión al riesgo). ¿Por qué la gente demanda seguridad? ¿Por qué es racional contratar un seguro, siendo que las expectativas de cobrar son menores que los pagos en concepto de primas? La demanda se produce porque el riesgo genera desutilidad (perjuicio) a los individuos con aversión (temor) al mismo. De este modo, bajo el conocido como velo de la ignorancia2, nace la disposición a pagar un precio (prima) por la seguridad en la cobertura del riesgo, asumiendo el margen bruto de la aseguradora y los costes de transacción asociados a la toma de decisiones (T). 3ª Que el seguro se oferte a un precio que el cliente pueda pagar (demanda efectiva)

Esta expresión se atribuye al filósofo John Rawls (1972), quién la acuñó en su teoría sobre la justicia. En ella sostiene que en una sociedad justa las reglas son hechas por personas que desconocen qué posición de clase o estatus social van a ocupar en la sociedad, es decir, que se toman detrás del velo de la ignorancia. Esta expresión, referida al desconocimiento, a la incertidumbre, también se utiliza para explicar la demanda de seguro.

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Observación 1.4: Condiciones para la cobertura privada: El caso del vicario. Estas tres condiciones se cumplen para un seguro privado que contrata un vicario que quiere asegurarse contra los daños que la lluvia pueda originar en la iglesia. 1. No hay problemas técnicos de cobertura (oferta), ya que se conoce la probabilidad de que se produzca el suceso (p) y puede estimarse: No hay ocultación de información (porque el vicario no puede ocultar las estadísticas de lluvia a la aseguradora) y no puede haber riesgo de manipulación (porque ni siquiera él no puede influenciar sobre la lluvia). El coste administrativo es pequeño, porque es fácil establecer el precio. 2. El vicario quiere asegurarse, mostrará su aversión al riesgo, de ahí que se produzcan las condiciones de demanda. 3. El vicario lo puede pagar.

La literatura especializada localiza a partir de esta sencilla ecuación los diversos problemas que plantea la cobertura de la seguridad económica, que pueden verse en la siguiente figura. COBERTURA PRIVADA DE SEGURIDAD ECONÓMICA: IDENTIFICACIÓN DE PROBLEMAS Y DE PREFERENCIAS

OFERTA

T y M superiores

[1] COSTES DE TRANSACCIÓN Y BRUTO DE BENEFICIOS

Información asimétrica so‐ bre p y/o L

[2] Dificultades en la medición del riesgo (ocultación o problemas técnicos)  diferenciación insuficiente en la determinación de p: SELECCIÓN ADVERSA (ex‐ pulsión de clientes con bajo riesgo)

p  para cada grupo de riesgo o p  1 para algún grupo, en situaciones consideradas social‐ mente injustas

DEMANDA

MARGEN

MANIPULACIÓN DE LA INFORMACIÓN ( p o L errónea)

[3] DIFERENCIACIÓN DISCRIMINATORIA DE CLIENTELA (en cuanto a primas o acceso a la cobertura)

p individuales dependientes p no estimable

[4] RIESGOS GENERALES

Falta de demanda (individuos sin aversión al riesgo) Falta de demanda efectiva

[5] LA SEGURIDAD ECONÓMICA COMO BIEN PREFERENTE

Preferencias reveladas a favor de la cobertura pública

Esta identificación estructurada nos facilita el reconocimiento y el análisis, en los apartados siguientes, de los problemas de ineficiencia, de insuficiencia y de injusticia relacionados principalmente con la cobertura de la seguridad económica producida privadamente. Al mismo tiempo, analizaremos las ventajas e inconvenientes de la actuación pública en esta materia, considerando los distintos tipos de intervención pública: regulación, producción, financiación o provisión públicas. Para ayudarnos en esta tarea, disponemos de la información que facilita el cuadro que aparece a continuación, en el que se relacionan y diferencian las distintas modalidades de intervención pública.

Capítulo 1. Identificación de problemas TIPOLOGÍA DE ACTUACIONES PÚBLICAS (OLMEDA, 1990) 3

Concepto

Ejemplos

ACTUACIONES PÚBLICAS NO PRESUPUESTARIAS (no se reflejan en cuanto a nivel y composición en el presupuesto público) REGULACIÓN PÚBLICA: Actuaciones encaminadas estimular o desesti‐ mular, a prohibir u obligar determinados comportamientos de los ciuda‐ danos, básicamente estableciendo legislación reguladora de actividades, de mercados, de agentes...

Ley para igualdad efectiva de mujeres y hombres Ley de Ordenación y Supervisión Seguros Privados Ley de Contrato de Seguro. Ley de Planes y Fondos de Pensiones Ley de reforma del Sistema Financiero

PRODUCCIÓN PÚBLICA: Realización del proceso de transformación de bienes y servicios en otros con mayor valor añadido. La producción puede distribuirse a precios de mercado o a precios diferentes. Si los precios son inferiores a los de mercado, y se genera déficit presupuestario, habrá fi‐ nanciación pública de transferencias a las instituciones productoras, siendo una opción la provisión pública de los bienes y servicios.

Consorcio de Compensación de Seguros: Entidad fi‐ nanciera pública (funciones aseguradoras subsidia‐ rias al sector privado y fondo de garantía) ICO: Entidad financiera estatal. CNMV: Entidad de derecho público que supervisa e inspecciona los mercados de valores españoles.

ACTUACIONES PÚBLICAS PRESUPUESTARIAS (se reflejan en cuanto a nivel y composición en el presupuesto público) PROVISIÓN PÚBLICA: Suministro de bienes y servicios a través del meca‐ nismo presupuestario, al margen del mecanismo de los precios. Los bie‐ nes y servicios pueden producirse pública o privadamente.

Prestación de los servicios de educación, salud, se‐ guridad social y administración general. Obras públicas, distribución de medicamentos para pensionistas y para no pensionistas (copago)

FINANCIACIÓN PÚBLICA: Tienen como campo de referencia la liquidez o el poder adquisitivo de la comunidad. 1) Actuaciones de obtención de liquidez: determinación del volumen de liquidez, qué Administración, qué sujetos pasivos, qué instrumentos. 2) Actuaciones de asignación o distribución de la liquidez obtenida: determinación del nivel de liquidez a distribuir (más, menos o igual al nivel de liquidez obtenido) y el destino, que da lugar a: Cobertura de las pérdidas. a) Financiación de la producción pública Cobertura de gastos que en otro caso deberían finan‐ b) Gastos públicos reales o exhaustivos

ciarse con los precios monetarios pagados por los usuarios del servicio en el mercado. Implican una uti‐ lización de recursos reales por el sector público

c) Transferencias de renta. Implican la redistribución de renta desde unos miembros de la sociedad a otros, sin que medie utilización directa de recursos reales por el sector público.4 ‐ Gastos públicos de transferencia (pueden diseñarse para mejorar la Prestaciones monetarias de la Seguridad Social (pen‐ siones) distribución de la renta) Deducciones (IRPF o IS) por actividades empresaria‐ ‐ Gastos fiscales (estimular determinados comportamientos).

les, aportaciones Planes de Pensiones, maternidad...

También puede consultarse a Dalmau y Descalç (2009).

Considerando la distinta naturaleza de los gastos de transferencia y la de los gastos reales o exhaustivos, hay autores (p. ej. Musgrave, 1980) que insisten en el error que supone combinarlos en una única relación de gasto global. La medición de la utilización de recursos reales por el sector público debe hacerse considerando únicamente los gastos reales en bienes y servicios (a+b), y sólo debe añadirse en este cómputo los gastos de transferencias (a+b+c) en el caso en el que se pretenda medir el volumen total de recursos canalizado a través de procedimientos políticos y administrativos. Cuando se suman gastos reales y transferencias y se compara con el PIB, el resultado sobrevalora la actuación pública (podría ser superior al 100%) y el indicador no es significativo, puesto que el denominador sólo incluye los gastos públicos en bienes y servicios. Sobre cuantificación y valoración de los servicios colectivos puede consultarse el trabajo de Domínguez (1990, págs. 79‐103)

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1.2 COSTES DE TRANSACCIÓN Y MARGEN BRUTO DE BENEFICIOS En una teoría económica elemental sobre el ahorro, con un funcionamiento óptimo del mercado finan‐ ciero, la elección de los consumidores en los mercados competitivos maximiza el bienestar al responder, en mayor medida, a las preferencias de los individuos. Se asume que los programas privados de seguros, al permitir una elección más amplia (“programas a medida”), posibilitan la competencia y la diversificación del producto, pudiendo ser una alternativa más eficiente que atiende en mayor medida a las diferentes necesidades y permite invertir de acuerdo con los diferentes grados de aversión al riesgo. Sin embargo, esta ventaja requiere ser comprobada, puesto que la provisión de seguridad debe hacer frente a una serie de desviaciones de este mundo teórico. La búsqueda de la eficiencia económica precisa la minimización de los costes relacionados con la demanda de cobertura de la seguridad económica. ¿Quién origina menores costes, el sector privado o el sector público? Veamos algunas respuestas. La complejidad de los mercados de seguros hace que la producción privada genere costes de gestión, de administración y de comercialización superiores a los que genera la provisión pública, consecuencia de la presentación de programas de menores dimensiones, de las comisiones de los vendedores, de la publi‐ cidad, etc. A lo que habrá que añadir, como coste adicional de la producción de servicios para el intercam‐ bio, el margen de beneficios de la aseguradora. Hay una clara disyuntiva entre reducir los costes y aumentar las posibilidades de elección. Los sistemas que ofrecen una gama amplia de opciones son costosos. En un seguro de ahorro los costes administrativos de cada año (que se descuentan de las aportaciones)5, representan intereses compuestos negativos que, a lo largo de un período prolongado de acumulación, supondrán una merma considerable en el capital final y en la correspondiente pensión. El efecto de los costes no debe subestimarse. Aun cuando los beneficios de una mayor elección individual sean reales, pueden quedar contrarrestados por los costes de permitir tal elección. Barr y Diamond (2012, p. 198‐205) estiman que un plan de pensiones con un coste administrativo anual del 1%, a lo largo de la vida laboral (de alrededor 40 años), puede reducir la pensión acumulada cerca de un 20% (ratio de gas‐ tos)6. Esta cuestión es importante, porque el poder del interés compuesto ‐uno de los principales argu‐ mentos empleados en apoyo de las cuentas de ahorro capitalizadas‐, se aplica a la inversa a los costes administrativos. Asimismo, se trata de un asunto grave ‐dicen dichos autores‐, porque los costes fijos elevados afectan en mayor medida a las cuentas pequeñas, por tanto, a los trabajadores más pobres. Por otro lado, el aprovechamiento de la diversidad de la oferta exige un mayor grado de información, lo que no siempre es posible a bajo coste (recordemos que la eficiencia exige información perfecta y a bajo coste). La diversidad tiene costes indirectos (costes de transacción)7, vinculados a la información imper‐ fecta: 1º La mala calidad de la información, a partir de la multiplicidad de indicadores utilizados por parte de los oferentes en la presentación de sus productos, que dificulta al consumidor, incluso al consumidor bien formado, la comparación de

Orszag y Stiglitz (1999, p. 30‐31) indican que los costes administrativos, asociados a cualquier sistema de seguros de cuentas individuales, se pueden dividir en tres componentes. 1. Comisión de acumulación: Costes de gestión del fondo y costes administrativos propios de la gestión de la cartera de un participe en un fondo de pensiones. Supone una comisión periódica de cargo anual estimada aplicando un porcentaje sobre el saldo acumulado. 2. Comisión de transferencia: costes adicionales por cambiar de un plan de ahorro a otro, o por suspender las aportaciones. 3. Comisión de conversión: costes por transformar el capital acumulado en una renta regular (anualización). 6

Esto incluye las comisiones anuales de gestión (cargo anual como porcentaje del saldo acumulado en el fondo) y la conversión de la comisión por aportaciones en comisiones anuales, pero no los costes de intermediación por las transacciones realizadas por los fondos. El 20% es también la reducción estimada para los Planes de Pensiones en España que aplican comisiones de gestión anuales del 1,5% (máximo) sobre la cuenta de posición del Plan, suponiendo un período de aportaciones de 40 años y una rentabilidad anual del 2%. No se incluye el descuento de la comisión de depósito, que puede ser de hasta el 0,25% anual. http://www.dgsfp.mineco.es/comisiones/comisiones.aspx 7

Se identifican como costes de transacción los derivados de la búsqueda de información, de la negociación, de la vigilancia y la ejecución del intercambio; por tanto, todos los costes de establecer y mantener la libertad de elegir o capacidad de adoptar una decisión referente a un bien o servicio.

Capítulo 1. Identificación de problemas

precios y calidades y que le obliga a gastar tiempo, esfuerzo y dinero en el proceso de elección entre las diferentes alternativas. 2º La negociación de las operaciones si se parte de información engañosa –como la publicidad tendenciosa y engañosa− encaminada a la modificación de preferencias, que afecta en mayor medida a la población menos formada. De hecho, este tipo de insuficiencia de información genera no sólo problemas de eficiencia sino también de equidad, porque la gente menos informada se encuentra, en mayor proporción, en los estratos de población con menor renta; como dicen Barr y Diamond (2012, p. 69), la pobreza en la información y la pobreza financiera están estrechamente relacionadas. 3º La dificultad en la toma de decisiones dada complejidad técnica del producto ofertado. Es muy difícil para la mayoría gestionar el ahorro a largo plazo, a partir del conocimiento de los productos financieros y, en mayor medida, elegir productos para la cobertura de la seguridad económica ‐por ejemplo, una renta vitalicia‐, que responden a necesidades concretas sujetas a la incertidumbre en relación a hechos futuros como puede ser la duración de la vida. Los consumidores, aunque dispongan de toda la información necesaria, se enfrentan a problemas de procesamiento de la información demasiado complicados como para que muchos de ellos los resuelvan satisfactoriamente (Barr y Diamond, 2012, págs. 68‐75). En este sentido, la complejidad de las opciones de mercado para la cobertura de la seguridad económica hace que la elección del producto suponga elevados costes de transacción, es decir, una inversión consi‐ derable en tiempo y esfuerzo, que no garantiza la toma de decisiones que mejoren el bienestar a largo plazo. Dado el grado de riesgo e incertidumbre y la complejidad de los productos de pensiones, una mayor oferta no siempre se traduce en una ampliación de las posibilidades interesantes de elección y las deci‐ siones que se adoptan no siempre son las más acertadas. Por otro lado, la producción pública de seguridad económica puede ser más eficiente puesto que genera menores costes: 1) No existe ánimo de lucro. 2) Desarrolla programas de grandes dimensiones con menor coste de gestión (economías de escala administrativas). 3) La simplicidad de los programas uniformes conlleva menores costes de publicidad e información para las personas protegidas. Los menores costes de transacción de la cobertura pública de seguridad económica se explican, en gran parte, porque el Sector Público ofrece una póliza única igual para todos los individuos (cobertura de iguales riesgos y pagos obligatorios por cotizaciones) Lo expuesto anteriormente respalda la proposición de que el Estado puede ser más eficiente en la cober‐ tura de programas de seguridad económica siempre que consiga diseñar un programa adecuado para la colectividad con menores costes de transacción y de suministro. También indica que la oferta del sector privado será más eficiente si los mayores costes del seguro se compensan con las ventajas que se derivan de la mayor diversidad. No obstante, como indica Barr (2002, p. 18), si el proceso de decisión resulta difícil, y así parece suceder hasta para quienes tienen conocimien‐ tos financieros avanzados, una gama de alternativas más amplia no representa un mayor bienestar. Por consiguiente, una vez que se considera la información imperfecta y el problema de los costes, las pensiones privadas ya no son necesariamente más eficientes, de modo que la intervención del Estado puede mejorar el bienestar proporcionando y facilitando mecanismos que garanticen seguridad econó‐ mica en la vejez. Habrá que apostar por políticas públicas que corrijan este problema, entre ellas: 1º Un programa de producción/provisión pública puede ser más eficiente, bajo el argumento de los me‐ nores costes, si resulta adecuado para la mayor parte de la población. Este argumento se cumple indudablemente, dice Stiglitz (2000, p. 393) para niveles de prestaciones pú‐ blicas relativamente bajos, puesto que los individuos no se ven obligados ahorrar más de lo que querrían.

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2º Soluciones de gestión compartida de programas de ahorro a través de la centralización por parte de un organismo público de las aportaciones en una única cartera ‐de modo que las gestoras de fondos co‐ nocen sólo el volumen total de recursos que administran‐, y de reducción de la oferta de fondos a una gama limitada de opciones preseleccionada (regulación)8. 3º Medidas de regulación pública de los programas privados, a partir de una rigurosa reglamentación que proteja a los consumidores (exigencia de mayor transparencia de la información y unificación de indica‐ dores, limitación de las comisiones, etc.). Como dice Barr (2001, p. 87), entre otros expertos, la información a los consumidores es imperfecta ‐ sobre todo en los contratos complejos a largo plazo‐, lo que requiere como mínimo la regulación estricta de los mercados financieros. 4º Programas de formación a los consumidores en distintos niveles de enseñanza, aunque las decisiones sobre las rentas para la jubilación son complicadas hasta para quienes tienen conocimientos financieros avanzados. Observación 1.5: Costes de transacción de las pensiones en Chile Los planes de jubilación del modelo chileno conllevan altos costes administrativos. Los costes de funcionamiento son muy elevados, ya que cada fondo de inversión tiene su propia gerencia, y como el coste de mantenimiento de una cuenta es en gran parte fijo, recae más pesadamente sobre las pequeñas cuentas, pertenecientes a las personas de bajos ingresos. Estos costes son tremendamente regresivos. Además, hay que añadir los costes de comercialización, promoción, publicidad..., que no siempre se traducen en in‐ formación transparente para los trabajadores, y los de supervisión y regulación del sistema por parte del Estado (Ochando, 1997, p. 386‐387; Barr y Diamond, 2012, págs. 194‐195). Observación 1.6: Gastos administrativos de los programas de pensiones Es errónea la aceptación acrítica del argumento de que la competencia entre los proveedores de pensiones beneficia necesariamente a los consumidores al aumentar las posibilidades de elección y forzar a la baja los costes administra‐ tivos. Esta argumentación subestima los graves problemas de información y de procesamiento de la misma que afec‐ tan en concreto a las pensiones (Barr y Diamond, 2012, p. 306). La elección de productos referentes a pensiones plantea tomar decisiones sobre el largo plazo y los productos de pensiones son generalmente complejos. La mayoría de los asegurados carecen de datos y conocimientos para hacer una selección de la mejor aseguradora y se ven influidos en su decisión por la publicidad y los vendedores. Ambos factores crean problemas de información que reducen ‐a menudo considerablemente‐ la capacidad de la gente para tomar decisiones que maximicen su bienestar a largo plazo. Es habitual que la gente tome decisiones incorrectas. En relación al segundo nivel público (cuentas individuales de ahorro) en Suecia, las decisiones de inversión son complicadas y los resultados indican que los trabajadores cometen errores similares a los que surgen de otros planes individuales (privados). Como resultado, los trabajadores obtienen resultados muy bajos... Una particular manifestación de la imperfección de dicho proceso de elección es que no se elige en absoluto, la gran cantidad de oferta o excesiva complejidad conduce a la inmovilización. Las personas pueden elegir entre cerca de 700 aseguradoras, pero, en 2005, más del 90% de los nuevos cotizantes terminó en el fondo por defecto, el del gobierno, porque no habían elegido otro fondo. A menudo se afirma que la solución es mejorar la información al consumidor. Sin embargo, incluso en países avanzados como Suecia y EEUU, el avance ha sido muy limitado. Es difícil de resolver porque no se trata de falta de información, sino de un problema que es demasiado complicado de resolver para las personas incluso si se les da la información necesaria. Debe mejorarse la transparencia y ampliar los esfuerzos en la educación pública, pero no debe confiarse en que se resuelva totalmente el problema (Barr, 2006, p. 21).

Siguiendo a Barr y Diamond (2012), se citan algunos casos: ‐ El Thirft Savings Plan para funcionarios federales de EEUU ofrece a los trabajadores la elección entre un número muy limitado de fondos, siendo una agencia estatal la que realiza la administración centralizada de las cuentas y la gestión globalizada de los fondos, de modo que la cesión de los fondos a empresas privadas para la inversión se efectúa globalmente por el gobierno, no de forma individualizada para cada trabajador. En consecuencia, los costes administrativos son mucho más bajos (0,6% del saldo de la cuenta). ‐ También Suecia intenta resolver la cuestión de los costes (0,73%) mediante la centralización en una oficina de compensación que administra y mantiene las cuentas individuales, canalizando los fondos a las gestoras de forma global. ‐ Bolivia fue pionera al organizar los fondos de inversión para las cuentas individuales capitalizadas, de modo de los costes de administración (0,5%) son considerablemente menores que en otros países de América Latina (por ejemplo, Chile 1,76% y Perú 2,27%) (Barr y Diamond, 2012, p. 203‐204, 251, 267 y 272)

Capítulo 1. Identificación de problemas Las pensiones son complejas hasta para los consumidores dotados de sagacidad para las finanzas, y el problema es todavía más agudo en los países pobres. Un programa de pensiones uniforme (p. ej. en un régimen público) abre la posibilidad de lograr economías de escala administrativas; esas economías se pierden en un sistema de cuentas indi‐ viduales y proveedores en competencia. Puede argumentarse, señalan Orszag y Stiglitz (1999, p. 29), que la compe‐ tencia “sólo evita ganancias excesivas, no asegura costes bajos. En cambio, la estructura de las cuentas determina el nivel de los costes. Los enfoques centralizados ‐en los cuales las opciones están restringidas y las economías de escala acaparadas‐ parecen tener costes sustancialmente menores que los enfoques descentralizados. En aquéllos, los bajos costes administrativos son posibles”. En palabras de Barr y Diamond, los gastos administrativos de los programas privados son más elevados que en los regímenes públicos, que son, por lo general, los más baratos de gestionar. Además, es importante tener en cuenta que parte de los costes administrativos son fijos, por lo que afectan en mayor medida a las cuentas de pensiones de quienes tienen salarios bajos y trabajos irregulares. Estos problemas no significan que no deba existir posibilidad de elección para los consumidores, pero las opciones deberían diseñarse cuidadosamente, por ejemplo, a través de una elección limitada y con opciones por defecto bien instrumentadas (Barr y Diamon, 2012, p. 306). Observación 1.7: Normativa sobre la Hipoteca inversa en España Una hipoteca inversa es un producto financiero dirigido a personas mayores de 65 años o personas dependientes que, a cambio de ofrecer su vivienda como garantía (sin perder su titularidad) obtienen de una entidad aseguradora o financiera una renta mensual. En España está regulada por la Ley 41/2007 (DA 1ª), de Reforma del mercado hipoteca‐ rio, en la que además se prevé el establecimiento de normas reglamentarias en realización de las funciones de aseso‐ ramiento independiente a los solicitantes y su régimen de transparencia y comercialización. Aunque se trata de un interesante producto, su regulación es insuficiente y se ha comercializado de manera abusiva. Hay que pensar que se dirige a una parte de la población especialmente vulnerable y necesitada de liquidez y que la Ley exige que las Entidades crediticias ofrezcan asesoramiento independiente a los particulares que garantice los de‐ rechos de los clientes y la adecuación del producto a sus necesidades económicas y financieras. Sin embargo, hay que indicar que el desarrollo reglamentario exigido por la Ley no se ha realizado todavía y que es ilusorio que una de las partes vaya a dar un asesoramiento independiente sobre el producto que comercializa. De hecho, se habla de cláusulas abusivas en relación a los intereses (fijados por encima de la media del mercado), costes elevados (gastos de formalización, tasación, tasación, gestión y comisiones varias) y costes adicionales (exigencia de contratar un seguro de vida en el supuesto de rentas vitalicias).

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1.3 INFORMACIÓN ASIMÉTRICA Concepto 1.2: Se denomina información asimétrica (desigual) a aquella situación en la que la oferta tiene menos información que el consumidor en relación al riesgo efectivo, bien por problemas técnicos o de ocultación de información por parte del asegurado o bien por mani‐ pulación (de p y/o L)9, de manera que la información de la que dispone la aseguradora es insuficiente o incorrecta para establecer primas acordes con el riesgo efectivo.

1.3.1 DIFICULTADES EN LA MEDICIÓN DEL RIESGO (P) POR OCULTACIÓN DE INFORMACIÓN O PROBLE‐ MAS TÉCNICOS Supongamos que alguien desea asegurarse contra el riesgo de pérdida de renta por desempleo. Las ase‐ guradoras privadas no ofrecen normalmente seguros de desempleo, veamos por qué. Una aseguradora que pretenda ofertar una póliza que cubra el desempleo estimará el riesgo asociado a dicha situación para un amplio colectivo, a partir del cual fijará el precio de la prima. Lo más probable es que los sujetos posean un mayor nivel de información respecto a su situación que la aseguradora y, te‐ niendo en cuenta el precio del seguro, quienes consideren que su situación es de mayor riesgo ‐los limones 10 ‐ expresarán una mayor demanda y quienes tienen trabajos seguros no lo demandarán, puesto que con‐ siderarán la póliza muy desventajosa11. De este modo se inicia el proceso de selección desfavorable o adversa. En este proceso la aseguradora tiene dificultades para establecer primas diferenciadas acordes con los distintos niveles de riesgo de cada grupo o colectivo, bien porque técnicamente no es posible o porque los clientes ocultan, en el sentido de omitir información relevante que no se les pregunta (conocimiento oculto), su nivel de riesgo efectivo. Las aseguradoras no conocen tan a fondo como sus clientes potencia‐ les las probabilidades asociadas a las situaciones contra las que aseguran y, para no incurrir en pérdidas, necesitan establecer primas superiores a las primas estándar, por tanto, a un precio que no están dispues‐ tos a pagar los consumidores que presentan niveles bajos de riesgo. La abstención de compra por parte de los individuos de riesgo bajo se traducirá en un aumento del riesgo medio de los individuos asegurados que, a su vez, desatará nuevos aumentos de primas y hará renunciar a la cobertura a los riesgos más bajos de entre los que permanecían asegurados. El proceso de expulsión de quienes presentan menor riesgo obligará a elevar nuevamente las primas. Este incremento repetirá el proceso de selección, ya que sólo a los trabajadores con alto riesgo les compensará pagar precios eleva‐ dos. El proceso volverá a reproducirse y continuará hasta el colapso del mercado de cobertura y su desa‐ parición. Concepto 1.3: Denominamos selección adversa al proceso de expulsión de personas o colec‐ tivos del ámbito de cobertura del seguro privado, generándose insuficiencia de cobertura de la seguridad económica. Los procesos de selección desfavorable se localizan a partir del grado insuficiente de diferenciación de las primas en relación a los distintos niveles o grupos de riesgo. La consecuencia es obvia: se produce un problema de insuficiencia de cobertura.

Siendo (L) la valoración del daño y (p) la probabilidad de que se produzca la contingencia.

El vocablo limón se ha extendido a partir de una artículo de Akerlof (1970, titulado The Market for Lemons, en el que explica los problemas de selección adversa derivados de la información asimétrica. Este término corresponde a la traducción literal del utilizado por Akerlof para explicar el funcionamiento del mercado del automóvil de segunda mano y corresponde, en realidad, a coches que funcionan mal (cacharros) y tienen buena apariencia. 11

Este problema parece surgir porque el velo de la ignorancia se cae. Los consumidores no desconocen cuál es su situación, por tanto, su mayor probabilidad (limones) o menor probabilidad de verse afectados por el suceso.

Capítulo 1. Identificación de problemas INFORMACIÓN ASIMÉTRICA (OCULTACIÓN) : PROCESO DE EXPULSIÓN (SELECCIÓN ADVERSA)

Información sobre riesgos (determinantes de p) no detectada por la aseguradora (Ocultación)  Se fijan primas iguales para distintos niveles de riesgo  Se perjudica a los asegurados de bajo riesgo (“precio excesivo”) que se autoexcluirán del seguro. Sólo se aseguran los limones  Aumentará el riesgo medio. La aseguradora tendrá que cobrar primas cada vez más elevadas, lo que acentúa el problema de expulsión y de falta de cobertura Selección Adversa

¿Qué importancia tiene en la práctica este fenómeno? ¿Qué tipo de actuación pública resulta más con‐ veniente? Uno de los programas con mayor riesgo de selección adversa es el de los seguros de desempleo. No existe apenas mercado para asegurarse contra las pérdidas que provoca el desempleo. Para una empresa ase‐ guradora es difícil saber con precisión la probabilidad de que un individuo pierda su puesto de trabajo porque esta probabilidad depende, en gran parte, de factores no observables (la aptitud laboral del indi‐ viduo, su interés por el trabajo, la calidad de la gestión de la empresa); obviamente también de factores observables (historia laboral del individuo, el tipo de contrato), y de factores observables a un coste ele‐ vado (situación económica real de la empresa). En la práctica, la provisión pública resuelve el problema de expulsión, aunque podría resolverse mediante programas de regulación que establezcan la obligatoriedad del seguro de desempleo. La obligatoriedad impide que los individuos de riesgo bajo renuncien a la cobertura, permitiendo que se establezca un se‐ guro en función del riesgo medio. El proceso obliga a los individuos de riesgo bajo a subvencionar el coste de la cobertura de los individuos de riesgo elevado. También puede encontrarse el proceso de selección en relación a los seguros médicos, la invalidez, los accidentes de trabajo y los seguros de vida‐supervivencia. Concretamente, la selección adversa es un grave problema en el mercado de las rentas vitalicias en au‐ sencia de obligatoriedad, ya que el asegurador no está tan bien informado como los solicitantes sobre sus niveles de riesgo, y no es capaz de distinguir a los que tienen buenas expectativas de vida del resto. Si ofrece un buen producto, atraerá en mayor medida a los limones (individuos con mayor esperanza de vida) y, tarde o temprano, tendrá que revisar los precios al alza si no quiere quebrar.

Observación 1.8: Información asimétrica (ocultación) y Renta vitalicia Los mercados de las anualidades adolecen de selección adversa, como resultado de la cual las personas que constitu‐ yen "un buen riesgo" (las que esperan morir jóvenes), no pueden obtener anualidades a un precio actuarialmente justo. En el caso de EEUU, se ha comprobado empíricamente que estos mercados no desaparecen por completo pero que la gente que compra anualidades suele vivir más años que el promedio, lo cual requiere un precio proporcional‐ mente más alto y crea un desincentivo para que las personas que vayan a vivir menos años que el promedio compren anualidades. Esto quizás sea producto de la selección adversa y del hecho de que las anualidades se consideran como un artículo de lujo, que compran principalmente las personas de ingreso alto (cuya esperanza de vida es elevada) (Banco Mundial, 1994, p. 381). En el Reino Unido, se exige que los afiliados de los regímenes privados de ahorro personal obligatorio conviertan en renta vitalicia por lo menos una parte del capital acumulado hasta la jubilación. En cambio, los regímenes personales que se están creando en América latina no exigen que las prestaciones se perci‐ ban en la forma de rentas vitalicias, es sólo una opción. Los vendedores de pensiones individuales del sector privado deben cobrar por ellas más que lo que se carga en los regímenes de reparto (obligatorios), a causa de los efectos de la selección adversa en programas no obligatorios. La diferencia entre la cifra pura de la renta vitalicia y el monto que la persona paga en el mercado de rentas vitalicias de prima única puede llegar a ser de 25% (Thompson, 1998). Según los cálculos del estudio de James et al. (2008) sobre el Sistema de Pensiones de Canadá, un sistema de seguridad público y obligatorio que ofreciese las mismas prestaciones que el Régimen de Pensiones de Canadá costaría entre 8

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y 9,5% de los ingresos con derecho a pensión. Unas prestaciones similares en el marco de un sistema de pensiones privado y voluntario requerirían cotizaciones equivalentes del 11% a 12,5%. Los coeficientes de costes privados superan los coeficientes públicos obligatorio debido a los elevados gastos admi‐ nistrativos privados y a los gastos de selección adversa (y estos tienen casi igual incidencia, es decir, 50/50). También tiene que existir un margen de beneficio en un sistema privado. La selección adversa se produce porque los potenciales beneficiarios de una renta vitalicia saben más sobre su salud que la aseguradora. Si ésta fija el monto de la anualidad utilizando la longevidad media de la población, entonces las personas con una esperanza de vida inferior a la media no optarán o no optarán plenamente por el sistema de anua‐ lidad, lo que desviará al alza la longevidad media. En definitiva, esta espiral significa que la compañía aseguradora tendrá que fijar el monto de la anualidad a partir de unas hipótesis de esperanza de vida muy altas, permitiendo que sólo las vidas más privilegiadas obtengan un valor real de mercado por su compra (James; et. al, 2008)

1.3.2 MANIPULACIÓN DE INFORMACIÓN (EN RELACIÓN A P Y/O L) El riesgo de manipulación es, junto con la selección adversa, otra de las situaciones que generan proble‐ mas de información asimétrica. En este caso, las aseguradoras infravaloran los costes asociados a las si‐ tuaciones contra las que aseguran, porque algunas personas sujetas al riesgo pueden modificar sus com‐ portamientos a partir del momento en que ya han suscrito la póliza del seguro. Concepto 1.4: El riesgo de manipulación (azar moral o riesgo moral) se relaciona con la capacidad potencial del asegurado para influir o actuar sobre la probabilidad del suceso o en la magnitud de la pérdida. El riesgo de manipulación puede presentarse cuando el asegurado tiene capacidad para influir o manipu‐ lar la probabilidad del suceso (p) (probabilidad endógena) o cuando el asegurado potencial puede influir o manipular la magnitud de la pérdida (L) (valoración endógena el daño). Existen muchas formas de manipular la probabilidad relevante y/o la magnitud de la pérdida. Aunque siempre se hace referencia al suicidio en los seguros de vida que cubren el fallecimiento, el problema del riesgo de manipulación es más real en otros casos. Por ejemplo:  el seguro de coche a todo riesgo si conlleva menor precaución en la conducción,  los seguros médicos contratados si se tiene la intención de quedarse embarazada o el sobreconsumo en la sanidad pública (servicios y medicamentos), problema semejante, se dice, al que surge si comparamos un restaurante convencional con un buffet libre,  el seguro de desempleo especialmente para trabajadores por cuenta propia (autónomos),  el acceso a los sistemas públicos de jubilaciones anticipadas o los sistemas de jubilación excesivamente beneficiosos para determinados colectivos, etc. ¿Qué mecanismos se utilizan para reducir el problema?  Por un lado, las aseguradoras introducen incentivos al “buen comportamiento”, como son: las franquicias en tiempo (tiempo mínimo de permanencia exigido para el acceso a las prestaciones) o en la prestación (pago parcial por parte del usuario del servicio), el copago (pago adicional por utilizar el servicio cubierto), y la fijación de primas en función del historial del asegurado, lo que supone, en cierta medida, aproximar el precio para cada asegurado al coste individual de cobertura.  Por otro lado, se extrema la inspección del valor de los daños.  También se aplican mecanismos de exclusión de coberturas o de asegurados. A pesar de estas medias, las consecuencias pueden ser el sobreconsumo y, en ocasiones, la no existencia de cobertura privada. Además, si el problema es el de manipulación, es difícil encontrar razones para creer que el Estado lo puede hacer mejor con la cobertura pública.

Capítulo 1. Identificación de problemas

Observación 1.9: Manipulación en las pensiones públicas y en las privadas aseguradas públicamente 1. El secretario de Estado de Seguridad Social, Octavio Granado, advirtió a los trabajadores autónomos con cortas carreras de cotización que tendrán que aportar más al sistema si, como vienen haciendo, quieren "comprar" una pensión mínima, de forma que sus prestaciones se correspondan a las cotizaciones que realicen. Aseguró que el 30% de los autónomos cotizan entre 15 y 20 años para luego acceder a una pensión mínima, cuando debería haber una mayor relación entre sus aportaciones a la Seguridad Social y las prestaciones que reciben... "Hay que fomentar la cultura de la contributividad" para luchar contra los efectos perversos de un sistema que permite a los autónomos elegir el momento y la cuantía de sus aportaciones. Granado afirmó que la intención del Gobierno es ampliar la protección social del colectivo de trabajadores por cuenta propia y corregir al mismo tiempo las "disfunciones" que existen en el acceso a las prestaciones, evitando así que por menores cotizaciones (menos años de cotizaciones y opción por bases de cotización mínimas) se cobren prestaciones más cuantiosas. Ello requiere, añadió, adoptar medidas para que "no se cuele la picaresca y el fraude" en el sistema. (Radio Intereconomía, 14/06/04) Por ello, se han ido incrementando los límites mínimos de cotización y estableciendo limitaciones sobre las bases de cotización máximas de los autónomos durante los ejercicios en los que éstas computan para el cálculo de la base reguladora. De hecho, la lucha contra esta problemática, es una de razones apuntadas para justificar la ampliación del período de cálculo de la base reguladora de la pensión de 15 años a 25 años (Ley 27/2011), lo que exige que se antici‐ pen los aumentos estratégicos de sus contribuciones para conseguir maximizar sus pensiones. 2. Stiglizt (2000, p. 394) advierte sobre el riesgo de manipulación que plantean los sistemas públicos de jubilaciones anticipadas. Dice que cuanto mejor es el "seguro" (mayor tasa de sustitución, esto es, mayor proporción de ingresos del trabajo que reemplaza la pensión), menores son los incentivos para trabajar; si la sustitución es total, incluso las personas que se encuentren perfectamente bien y que sean muy productivas pueden llegar a sentir la tentación de jubilarse. Para hacer frente al mayor coste que suponen las jubilaciones anticipadas, los sistemas públicos aplican coeficientes reductores de la pensión por año de anticipación (véase el apartado 4.3.1) 3. Laborda, Laborda e Inurrieta (2015, p. 772) advierten sobre el riesgo de manipulación en el caso de pensiones pri‐ vadas aseguradas con apoyo público. Muchos inversores pueden realizar inversiones muy arriesgadas, corriendo el riesgo de obtener unos rendimientos muy bajos, e incluso pérdidas, sabiendo que, en tales casos, la carga final podría recaer sobre el erario público si finalmente se pone en marcha una red de seguridad de pensiones con apoyo público.

Dicho de otro modo, la preocupación por el problema del riesgo de manipulación limita el alcance del seguro que puede ofrecerse, tanto a través del mercado privado o como a través del Sector Público. Por tanto, en todo caso, se trata de averiguar quién puede implantar mejor los incentivos y las medidas de exclusión y control, y quién tiene mayor capacidad financiera para soportar los costes. A continuación, se presenta información sobre dos casos de actualidad relacionados con esta problemá‐ tica. Por un lado, la reciente ampliación de la cobertura para los trabajadores autónomos y, por otro, la polémica sobre la utilización del copago como un nuevo instrumento de la gestión pública12.

Observación 1.10: Seguros privados para la cobertura de los autónomos Las aseguradoras privadas cuentan con diversos productos dirigidos a los autónomos para paliar algunos problemas relacionados con la paralización temporal de la actividad por accidente o enfermedad, haciendo frente a la problemá‐ tica identificada por el autónomo como “día que no trabajo día que no cobro": Los Seguros de Protección de Pagos, que ofrecen un capital como ayuda vinculada al pago de hipotecas o créditos durante un tiempo; los Seguros que contemplan una indemnización diaria en caso de enfermedad o accidente para garantizar cierto grado de estabilidad económica... Observación 1.11: RETA: Incapacidad Temporal (IT) Desde octubre de 2003, el sistema de Seguridad Social español amplía con carácter voluntario la protección por IT para los trabajadores por cuenta propia o autónomos (RETA), de forma que comienzan a cobrar desde el 4º día, en lugar del 16º como ocurría antes. La prestación nacerá a partir del día siguiente de la baja, siempre que el interesado hubiese optado por la cobertura de las contingencias profesionales, o las tenga cubiertas de forma obligatoria, y el subsidio se hubiese originado a causa de un accidente de trabajo o enfermedad profesional. Estas modificaciones suponen un avance en la homogeneización de la acción protectora y con ellas se da cumplimiento a las recomendaciones del Pacto de Toledo y al Acuerdo para la mejora y el desarrollo del sistema de protección social, suscrito en 2001 entre el Gobierno, la patronal y el sindicato CCOO.

Véase López Casasnovas (Dir.) (2003), capítulo II: Los mecanismos de copago: precios, tasas y tiques moderadores.

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Observación 1.12: La Ley 20/2007, de 11 de julio, del Estatuto del Trabajo Autónomo (ETAU) El Estatuto afectará a tres millones de trabajadores autónomos, a los que se les reconoce unos deberes y derechos, se les establecen garantías económicas y una mayor protección social. El 52% de los autónomos dados de alta en 2007 son mujeres. Las mujeres son ya el 32% de los autónomos (AmecoPress, 30/09/2008) (véase Observación 3.14:) Regula, entre otros, los siguientes aspectos: 1. La definición de trabajador autónomo y del autónomo económicamente dependiente (TAED: Alrededor del 10% de los autónomos; son los que realizan una actividad de forma habitual, personal, directa, aunque predominante para un cliente, del que depende económicamente (≥75% de sus ingresos)) (art. 1, 2 y 11) 2. Se establece la posibilidad de contratación laboral (cuenta ajena) de los hijos menores de 30 años, aunque convivan con el trabajador autónomo, con exclusión de la cobertura del desempleo. 3. Conciliación de su actividad profesional con la vida personal y familiar: Derecho a suspender su actividad y a la asistencia y prestaciones sociales suficientes, en las situaciones de maternidad, paternidad, riesgo durante el emba‐ razo y la lactancia y adopción o acogimiento (DA 10ª) 4. Protección Social: Se aplican medidas tendentes a la unificación de todos los Trabajadores por cuenta propia o Autónomos en un único régimen de Seguridad Social y que éste converja con el Régimen General (Adaptación de la normativa: Art. 23, 26 y DA 15ª; obligatoriedad (excepto agrarios); cobertura IT: DA 3ª). 5. Se reconoce la prestación por accidente laboral, al ir o al volver del trabajo ("in itinere") (art. 26.3) 6. Compromiso de regular un sistema específico de protección por cese de actividad, en función de las características personales del autónomo o de la naturaleza de la actividad ejercida, que responda a sus necesidades y preferencias, siempre que estén garantizados los principios de contributividad, solidaridad y sostenibilidad financiera. Las Adminis‐ traciones Públicas podrán, por razones de política económica debidamente justificadas, cofinanciar planes de cese de actividad dirigidos a colectivos o sectores económicos concretos (DA 4ª) La realización de estudios previos y la formalización de propuestas tuvo lugar a través de una Comisión de Expertos, consensuada con las principales organizaciones de autónomos (Organización de Profesionales Autónimos, OPA, y Unión de Profesionales y Trabajadores Autónomos de España, UPTA). Finalmente fue aprobada la Ley 32/2010, de 5 de agosto, por la que se establece un sistema específico de protección por cese de actividad de los trabajadores autónomos (e.v. 6/11/2010; véase Observación 3.15:) 7. Los poderes públicos promoverán políticas que incentiven la continuidad en el ejercicio de la profesión, trabajo o actividad económica de los trabajadores por cuenta propia, una vez cumplida la edad ordinaria de jubilación. No obstante, en atención a la naturaleza tóxica, peligrosa o penosa de la actividad ejercida, y en los términos que reglamentariamente se establezcan, los trabajadores autónomos que reúnan las condiciones establecidas podrán ac‐ ceder a la jubilación anticipada, en los mismos supuestos que los trabajadores por cuenta ajena. En este sentido, se entenderán comprendidos los trabajadores autónomos con discapacidad en las mismas condiciones que los trabaja‐ dores por cuenta ajena (art. 26.4) 8. Se establecen medidas de fomento del empleo a través de reducciones y bonificaciones en las cotizaciones: A favor de quienes compatibilizan trabajo por cuenta ajena y propia, sumando bases de cotización por encima de la base máxima (DA 2ª); Se aumentan las bonificaciones a la cotización a la Seguridad Social de los jóvenes hasta 30 años, y mujeres hasta 35, que inicien su actividad como autónomos, pasando del 25% actual al 30% y de 24 a 30 meses. Observación 1.13: Reforma del copago en la sanidad (1/7/2012) Tú pagas una parte, el Estado otra. Así funciona el copago sanitario. Este método ya se empleaba en España en la compra de medicamentos recetados por el médico de cabecera antes de que el 1/7/2012 entraran en vigor las medi‐ das aprobadas por el Gobierno para la modificación de la financiación de la sanidad pública (RDL 16/2012). La más importante: la que afecta a los pensionistas; éstos pasarán de no pagar nada por los medicamentos a abonar entre un 10% y un 20% con un límite, dependiendo de la renta. Los trabajadores en activo también pagarán más: de un 40% del coste total del medicamento pasarán a pagar entre un 50% y un 60% del total en función de sus ingresos. Además, 425 medicamentos dejarán de tener financiación pública y el paciente tendrá que pagar su coste total. Por otra parte, los mayores de 26 años que nunca han trabajado también tendrán derecho a ser atendidos por la medicina pública y recibir recetas. En el sistema anterior, tenían que ser beneficiarios de otras personas. El copago sanitario se plantea con un doble objetivo. Por una parte, para frenar el gasto público y sanear las cuentas del Sistema Nacional de Salud; así el Gobierno aspira a conseguir un ahorro de más de 3.000 millones de euros. Tam‐ bién se busca reducir las visitas innecesarias al médico y el coste que suponen al Estado. Según una encuesta llevada a cabo por la Sociedad Española de Médicos de la Atención Primaria, el 86% de los médicos de atención primaria están a favor de alguna forma de copago. El 47% opina que lo mejor es cobrar por cada consulta, el 33% por cada visita innecesaria al médico. (Practicopedia, 17/8/2012 [http://salud.practicopedia.lainformacion.com/no‐te‐lo‐pierdas‐en‐salud/como‐te‐afecta‐el‐copago‐sanitario‐15040])

Capítulo 1. Identificación de problemas

Observación 1.14: El copago en Cataluña (1/6/2012) Recetas a 1 €. Cataluña fue la primera comunidad autónoma en modificar su copago sanitario. La Generalitat ha im‐ plantado desde 1/6/2012 el “ticket moderador” que obliga al pago de 1 € por cada receta médica. Quedan excluidos los enfermos crónicos y perceptores de una PNC o de la RAI. El pago simbólico, similar al que implantaron las autoridades francesas, busca racionalizar el uso de los servicios sani‐ tarios y que no se usen sin necesidad, aprovechando su gratuidad. La duda es si personas con rentas bajas pueden dejar de acudir al médico por no pagar el euro, aunque lo necesiten (La Vanguardia, 13/07/04). Los alcaldes socialistas que gestionan recursos sanitarios indican que "podría tratarse de un impuesto sobre los po‐ bres", que fomenta la inequidad puesto que existe una elevada correlación entre renta y estado de salud (Diario Mé‐ dico, 14/07/04) Enfermos crónicos rechazan el pago de un euro por visita médica, porque " agravaría el entorno social de muchos pacientes, sobre todo los más mayores" (Diario de Málaga, 18/07/04) Cándido Méndez (UGT), mostró su más absoluto rechazo y opinó que 'probablemente’ sería más caro el proceso de gestión de recaudación de ese dinero que los recursos que se obtendrían. Para el líder de UGT, 'es probable ‘que el problema en Catalunya tenga su origen en el hecho de que hay un porcentaje de sanidad concertada ‘muy fuerte'. (La Vanguardia, 16/07/04). Medida discriminatoria. "Discriminar por razón de renta a determinados sectores de la población, dificultándoles el acceso a la sanidad, sólo conseguirá que problemas agudos de salud se conviertan en crónicos y que, en consecuencia, generen mayores costes sanitarios", aseguró el diputado de IU, Gaspar Llamazares, que defendió la proposición. Para Llamazares, el copago es una medida "ineficaz" que no genera ahorro al Sistema Nacional de Salud. Llamazares criticó "el fantasma del copago" que, según él, "recorre Europa en forma de euro por consulta en Francia o el ticket liberador de Alemania". Además, en Italia, el usuario paga parte de sus visitas a los especialistas. Cada consulta cuesta unos 40 €, aunque las personas con rentas bajas y algunos enfermos crónicos no pagan. En Inglaterra, se pide una cantidad fija de unos 8,5 € por los fármacos (Público ‐ 12/03/2009) El gobierno de Rajoy recurrió esta medida al Tribunal Constitucional. El 15/1/2013 esta sala suspendió de forma cau‐ telar el cobro del euro por receta, hasta que se resuelva la cuestión de inconstitucionalidad (El País, 23/5/2013). Observación 1.15: Gestión y Financiación de la Sanidad alemana: Copago de los asegurados Visita al médico, dentista, médico de urgencias a domicilio o en centro hospitalario: 10 por cada concepto, con un máximo de un pago por trimestre. En caso de que un médico transfiera a un paciente a otro médico, dicho paciente no tendrá que abonar una segunda vez la tasa de consulta médica trimestral. Exenciones del pago de la tasa de consulta: Menores de 18 años. Gratuidad del control odontológico (2 veces al año), prevención de embarazadas, controles preventivos del cáncer y ginecológicos para mujeres mayores de 20 años. Para mujeres mayores de 30 años además de control de piel y pecho, para mujeres mayores de 45 años además control rectal e intestinal. Para los hombres mayores de 45 años control de la próstata, zona genital y piel. Asimismo, será gratuito chequeo de salud bianual, en especial para prevenir enfermedades cardiovasculares y diabetes. Las vacunas están exentas del pago de la tasa de consulta. REVISTA DE PRENSA: Ahorro de 3.000 millones de €, según los últimos cálculos del asesor para el año 2004, gracias al copago de los asegurados a la hora de acudir a una consulta médica. La reforma sanitaria hace subir la inflación. El aumento del copago a la hora de recibir un fármaco prescrito, así como la tasa trimestral por consulta médica generaron una subida del índice de precios de los servicios sanitarios de un 19,6%. La reforma sanitaria causa aproximadamente un aumento de la inflación de 0,7 puntos. El éxito de la reforma de la Sanidad, ¿una victoria pírrica? El número de personas que acude al médico es cada vez menor, y como consecuencia, algunas enfermedades se convierten en crónicas. Al mismo tiempo, un número cada vez mayor de asegurados renuncia a la prevención y a las vacunaciones. Enfermos y pobres acuden menos al médico. En el grupo de asegurados que cuentan con ingresos bajos (<1000 mensuales) se ha registrado un descenso del 19 % de las visitas a los consultorios, mientras que en el grupo de asegurados con ingresos superiores a los 3.000 el retroceso se situó en un 8%. Tras los dos primeros meses de 2005, aproximadamente 2.200.000 asegurados han sido ya declarados exentos del copago por medicamentos y por consulta médica (3,1% de los asegurados). En la mayoría de los casos se debe a que el copago no debe superar en ningún caso el 2% de los ingresos anuales íntegros, porcentaje que se reduce al 1% en caso de tratarse de enfermos crónicos.