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COMITÉ CIENTÍFICO DE LA EDITORIAL TIRANT LO BLANCH María José Añón Roig
Catedrática de Filosofía del Derecho de la Universidad de Valencia
Ana Belén Campuzano Laguillo
Catedrática de Derecho Mercantil de la Universidad CEU San Pablo
Jorge A. Cerdio Herrán
Catedrático de Teoría y Filosofía de Derecho. Instituto Tecnológico Autónomo de México
José Ramón Cossío Díaz
Ministro de la Suprema Corte de Justicia de México
Owen M. Fiss
Catedrático emérito de Teoría del Derecho de la Universidad de Yale (EEUU)
Luis López Guerra
Juez del Tribunal Europeo de Derechos Humanos Catedrático de Derecho Constitucional de la Universidad Carlos III de Madrid
Ángel M. López y López
Catedrático de Derecho Civil de la Universidad de Sevilla
Marta Lorente Sariñena
Catedrática de Historia del Derecho de la Universidad Autónoma de Madrid
Javier de Lucas Martín
Catedrático de Filosofía del Derecho y Filosofía Política de la Universidad de Valencia
Víctor Moreno Catena
Catedrático de Derecho Procesal de la Universidad Carlos III de Madrid
Francisco Muñoz Conde
Catedrático de Derecho Penal de la Universidad Pablo de Olavide de Sevilla
Angelika Nussberger
Jueza del Tribunal Europeo de Derechos Humanos. Catedrática de Derecho Internacional de la Universidad de Colonia (Alemania)
Héctor Olasolo Alonso
Catedrático de Derecho Internacional de la Universidad del Rosario (Colombia) y Presidente del Instituto Ibero-Americano de La Haya (Holanda)
Luciano Parejo Alfonso
Catedrático de Derecho Administrativo de la Universidad Carlos III de Madrid
Tomás Sala Franco
Catedrático de Derecho del Trabajo y de la Seguridad Social de la Universidad de Valencia
José Ignacio Sancho Gargallo
Magistrado de la Sala Primera (Civil) del Tribunal Supremo de España
Tomás S. Vives Antón
Catedrático de Derecho Penal de la Universidad de Valencia
Ruth Zimmerling
Catedrática de Ciencia Política de la Universidad de Mainz (Alemania)
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RESPUESTAS DESDE LA ECONOMÍA SOCIAL A LA APLICACIÓN DE LA LEY 27/2013 DE 27 DE DICIEMBRE DE RACIONALIZACIÓN Y SOSTENIBILIDAD DE LA ADMINISTRACIÓN LOCAL. PROTECCIÓN DE LOS SERVICIOS PÚBLICOS LOCALES
FRANCISCO MANUEL SILVA ARDANUY JUAN JESÚS MORENO GONZÁLEZ
Valencia, 2015
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Prólogo del Presidente de CEPES-A Quisiera comenzar este prólogo agradeciendo a los autores el resultado de esta publicación, ya que, asume una propuesta coincidente con los principios de la Economía Social, identificándolos como una posible solución a los problemas que se están generando tras la entrada en vigor de la nueva regulación que afecta a las Administraciones Locales y su repercusión en el desarrollo sostenible del mundo local. Agradecer del mismo modo el compromiso editorial expresado por Tirant lo Blanch al poner en marcha una colección de títulos que profundizan en la relación de la economía social con los principales desafíos sociales que organizaciones y ciudadanía estamos afrontando. Como Presidente de la Confederación de entidades para la Economía Social de Andalucía tengo la responsabilidad de promover, representar y difundir los valores empresariales de la economía social como son la solidaridad, la igualdad la equidad y la sostenibilidad aplicada en el territorio. Unos valores con los que se identifican el conjunto de empresas del sector. En este sentido creo de una enorme importancia la alternativa que la economía social puede brindar para preservar los servicios públicos locales, en una ejemplar muestra de colaboración público-privada a fin de lograr un mayor grado de desarrollo y cohesión social en los distintos municipios. Ante la situación de pérdida de servicios públicos de proximidad, creo que el presente estudio nos ofrece una solución viable para su mantenimiento, a través de fórmulas empresariales de economía social que ya han demostrado su capacidad de adaptarse a las demandas de los Gobiernos locales gracias a su vocación de fijar la capacidad productiva al territorio, impulsar la reinversión de beneficios, alcanzar la mayor eficiencia productiva así como la generación de un empleo estable y de calidad como mejor fórmula para un crecimiento armónico. Concluyo, invitándoles a conocer las propuestas que desde la Economía Social se sitúan en el terreno de lo local a fin de salvaguardar aquellos servicios públicos que son más cercanos a la ciudadanía y cuyo mantenimiento cobra especial importancia en un contexto de dificultad social y económica. Desde CEPES-A continuaremos desarrollando propuestas e iniciativas en un marco de colaboración con el conjunto de Administraciones Públicas que contribuyan a la generación de riqueza y empleo. D. JOSÉ MARÍA ALGORA JIMÉNEZ Presidente de CEPES-A
Introducción El objeto del presente estudio es residenciar en el ámbito específico de la Administración Local y de las competencias de ésta en materia de servicios públicos los efectos de Ley 27/2013 de 27 de diciembre de Racionalización y Sostenibilidad de la Administración Local y de cómo las distintas fórmulas de organización de las empresas de economía social pueden brindar una respuesta a las corporaciones locales a fin de mantener la prestación de servicios dentro de la esfera de lo público. A lo largo de los capítulos que componen el estudio se ha pretendido establecer un análisis de los efectos que en la arquitectura normativa de la Administración local provoca la Ley 27/2013, y de cómo las anteriores fórmulas de prestación de servicios se ven no sólo afectadas por la citada Ley sino por el conjunto normativo aprobado tras la modificación del artículo 135 CE y de la Ley Orgánica 2/2012 de 27 de abril de Estabilidad Presupuestaria. Conocer los efectos que sobre la planta local, las competencias y la prestación de servicios tiene el nuevo marco regulador y de cómo las empresas de la economía social a través de su concepto de gestión basado en una gobernanza al servicio de la transparencia, la participación y la democracia económica pueden incidir en mantener la prestación de servicios en el ámbito local es el objeto del presente trabajo. Actualmente el sector de la economía social aporta más de 14 millones de empleos en la Unión Europea, de los cuales 1.2 se desarrollan en España, cifra que se elevaría hasta los 2.3 millones de empleos si se cuantifica el empleo indirecto desplegado en un total de 44.500 empresas, con una facturación de 150.000 millones de euros (equivalente al 12% del PIB español). Unas cifras que sitúan a la economía social como un poder económico real que construye su aportación a la creación de riqueza y empleo sobre una nueva gobernanza que permite situar a los trabajadores en el centro de la toma de decisiones, facilita una alta motivación así como la consecución de acuerdos internos que de manera flexible se adapten al objetivo de mantener a la empresa en las mejores condiciones de afrontar los retos del mercado. Conocer los efectos de una ley (Ley 27/2013) y acercar las herramientas que las empresas de la economía social pueden brindar a un mundo local que se ha visto inundado por la inseguridad jurídica que la Ley de racionalización y sostenibilidad apareja era una necesidad teórica que debía ser cubierta a fin de proteger los servicios de proximidad prestados por los Ayuntamientos en un contexto de crisis social y económica.
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Estamos convencidos de la importancia de establecer un diálogo estable entre la Administración Local y las empresas de economía social en tanto que comparten objetivos y metas comunes. La complementariedad de ambas realidades (la de la Administración local por un lado y la economía social por otro) puede dar como resultado la salvaguarda de los servicios públicos locales y el fortalecimiento de la economía social como ejemplo de alternativa económica posible basada en los principios de igualdad, redistribución y apuesta por un crecimiento económico compatible con la cohesión social y la sostenibilidad. Finalmente queremos agradecer a un amplio conjunto de personas e instituciones sin cuyo decidido apoyo este estudio no podría haber visto la luz. Gracias al Titular de la Vicepresidencia de la Junta de Andalucía y Consejero de Administración Local y relaciones Institucionales, D. Manuel Jiménez Barrios por su personal implicación en el desarrollo y fortalecimiento de la relación entre el conjunto de las Administraciones Locales andaluzas y la economía social. A la dirección de CEPES-A, muy especialmente a su Presidente. D. José María Algora Jiménez por confiarnos la responsabilidad de avanzar en las posibles alternativas de la economía social a la defensa de los servicios públicos locales. A la Editorial Tirant lo Blanch, en la figura de su Director, Salvador Vives, por su entusiasta y responsable compromiso con la puesta en marcha de esta colección. A la Fundación Cajasol por su apoyo permanente a fin de hacer posible el desarrollo de los distintos estudios que componen esta iniciativa. Nuestro especial agradecimiento a los Departamentos de Derecho Público de la Universidad Pablo de Olavide y al Departamento de Economía Aplicada III de la Universidad de Sevilla por su eficaz asesoramiento. A las organizaciones integradas en CEPES-A por su estrecha colaboración y permanente apoyo para el desarrollo del presente trabajo. Al conjunto de hombres y mujeres que al frente de los Gobiernos locales mantienen la prestación de servicios públicos con ejemplar compromiso y una clara vocación de servicio a la ciudadanía.
Capítulo I
Entrada en vigor de Ley 27/2013 de 27 de diciembre de Racionalización y Sostenibilidad de la Administración Local; de la estabilidad presupuestaria a la inseguridad jurídica 1. Antecedentes El 27 de diciembre de 2013 se procedió a la aprobación definitiva de la Ley 27/2013 para la Racionalización y Sostenibilidad de la Administración Local1. Dicha Ley persigue los siguientes objetivos básicos: • Clarificar las competencias municipales para evitar duplicidades con las competencias de otras administraciones de forma que se haga efectivo el principio de “una Administración, una competencia”. • Racionalizar la estructura organizativa de la Administración Local de acuerdo a los principios de eficiencia, estabilidad y sostenibilidad financiera. • Garantizar un control financiero y presupuestario más riguroso. • Favorecer la iniciativa privada evitando intervenciones administrativas desproporcionadas. Bajo estos objetivos básicos y apoyado en lo dispuesto en el artículo 135 CE que consagra la estabilidad presupuestaria como principio rector que debe presidir las actuaciones de todas las Administraciones Públicas y en la Ley Orgánica 2/2012 de 27 de abril de Estabilidad Presupuestaria y Sostenibilidad Financiera se aprobó un texto que viene a modificar, principalmente, la vigente Ley 7/1985, de 2 de abril, reguladora de las Bases de Régimen Local (LRBRL), así como el texto refundido de la Ley Reguladora de Haciendas Locales, aprobado por el real Decreto Legislativo 2/2004, de 5 de marzo. Asimismo, se derogan entre otras, la disposición adicional segunda y la disposición transitoria séptima de la Ley 7/2007, de 12 de abril, del Estatuto Básico del Empleado público, y se modifica la Ley 30/1992 de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo común para incluir una nueva disposición adicional. Por otra parte, la Ley incluye diecisiete disposiciones adicionales y once disposiciones transitorias. La Ley concluye con una disposición de1
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rogatoria única y seis disposiciones finales que aluden, entre otros elementos, a los títulos competenciales en virtud de los que se aprueba esta Ley y su efectiva entrada en vigor. Para su efectiva entrada en vigor ha transcurrido más de un año, desde que el Ministerio de Hacienda y Administraciones Públicas anunciara su voluntad de acometer una reforma de la Administración Local en el marco de una reforma integral de la Administración Pública española (22 de julio de 2012) y cinco meses desde que el elevara el primer Borrador al Consejo de Ministros para su estudio (15 de febrero de 2013). En ese periodo de tiempo, se conocieron hasta diez borradores que no han sido fruto del proceso coherente de debate y contraste de visiones entre el proponente y el resto de Administraciones Públicas, agentes sociales y económicos y la propia sociedad española2. Cada borrador que se hizo público antes de la aprobación de la Ley no hizo sino generar mayor confusión, plantear nuevas contradicciones y romper con cualquier opción de acuerdo para la elaboración de una Ley crucial para el futuro de los ciudadanos y sus instituciones.
2. Consideraciones Previas La Ley 27/2013 de 27 de diciembre de Racionalización y Sostenibilidad de la Administración Local es merecedora de una seria objeción tanto desde una perspectiva procedimental o formal como por la negativa valoración de la mayor parte del contenido de la Ley. Respecto a las formas porque, por un sentido básico de lealtad interinstitucional, es necesario que participen en la elaboración de la norma los representantes legítimos de todos los poderes públicos en los que se asienta el modelo de Estado compuesto edificado por nuestra Constitución de 1978: la reforma del nivel local de gobierno es una reforma de Estado (el complejo de entidades Locales son Administración, pero también Gobierno) y como tal debe afrontarse con los necesarios y debidos consensos que refuercen y no debiliten tal nivel de gobierno. Además, la reforma del nivel de gobierno local no es indiferente para el resto de estructuras de gobierno de un Estado compuesto, sino que implica alterar los equilibrios de poder existentes, también los autonómicos.
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Los borradores del Anteproyecto de Ley para la Racionalización y Sostenibilidad de la Administración Local (ALRSAL) tienen fecha de 13/7/2012, 14/11/2012, 22/12/2012, 28/1/2013, 4/2/2013, 18/2/2013, 21/5/2013, 24/5/2012, 15/7/2013 y 22/7/2013.
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Es, por tanto, en el seno de Las Conferencias Sectoriales, instrumento de relación multilateral y articulación de políticas donde puede expresarse el posicionamiento de Comunidades Autónomas y Entidades Locales ante la apertura de un escenario de revisión de la estructura del Estado. Del mismo modo, como expondremos más adelante la naturaleza del Estatuto de Autonomía de Andalucía como Estatuto de “segunda generación” dispone la existencia de una Comisión bilateral de cooperación Junta de Andalucía-Estado competente para debatir y acordar cuestiones relativas a “Los conflictos competenciales planteados entre las dos partes y la propuesta, si procede, de medidas para su resolución” (Título IX, capítulo I, art. 220). Aún cuando el objetivo real de esta reforma es llevar a cabo un ajuste institucional que suponga un ahorro del gasto público, es materialmente imposible poder determinar el alcance de los efectos de la Ley en términos de ahorro. De manera imprecisa se plantea que gracias a un Plan de de reordenación de competencias que se hará a lo largo de cinco años (hasta 2019) se alcanzará un ahorro de 8.024 millones de euros, muy por encima de los 7.100 millones que inicialmente se estimaron3.
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Tomando como referencia lo expresado en el Dictamen del Consejo de Estado de 26 de junio de 2013 que se apoya en los datos elaborados por una Comisión Interadministrativa del Instituto Nacional de Administración Pública (INAP), del Instituto de Estudios Fiscales y de El impacto global de las medidas contempladas en el texto de 24 de mayo de 2013 ascendía a 7.619 millones de euros; el 67,72% del ahorro generado por el modelo proyectado, equivalente a 5.159,9 millones de euros, tendrá lugar en el año 2015, mientras que el 24,17% (1.842 millones de euros) se habrían ahorrado a lo largo de 2014; el 6,07% restante (462 millones de euros) se ahorraría el año 2016, como consecuencia del ajuste del modelo que propone la reforma. Desde otra perspectiva, la memoria concluye que un 29,76% del total del ahorro generado (2.267,6 millones de euros) tiene su origen en la reordenación competencial de los servicios obligatorios y en el traslado de los servicios municipales a los entes territoriales que, en términos de eficiencia y siguiendo los criterios de población y dispersión, mejor los presten; el 49,02% del ahorro total (3.735,1 millones de euros) corresponderá a la eliminación de duplicidades y del gasto impropio de las Administraciones, así como a la delegación de los servicios atendiendo a criterios de sostenibilidad y garantía de cobro. La adaptación de las mancomunidades y entidades locales menores al modelo definido en el anteproyecto permitirá un ahorro estimado de 73,3 millones de euros, lo que suponía menos del 1% del ahorro neto generado; casi un 2% del ahorro neto global derivaba de la aplicación de las medidas dirigidas a la reordenación del personal eventual y a los cargos públicos con dedicación exclusiva (145,8 millones de euros). Por último, las medidas de redimensionamiento del sector público local permitirán en este sector un ahorro de 1.397 millones de euros. Estas cifras que han servido como base para calcular la nueva cifra de ahorro expresada por
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Es preciso tener en cuenta que las Comunidades Autónomas se van a ver afectadas sustancialmente por la nueva disposición, e incluso, puede comprometerse el cumplimiento de los objetivos de estabilidad presupuestaria y la regla de gasto a partir de la indefinición que conlleva la devolución de competencias hoy ejercidas por los Ayuntamientos y que, según lo dispuesto en la nueva Ley volverían al ámbito autonómico sin la financiación correspondiente. De realizarse esta aplicación de lo expresado en el texto, los objetivos de déficit deberán ser revisados de manera inmediata aplicando criterios acordes a la nueva situación que el Gobierno Central pretende generar.
3. Valoración de la Ley 27/2013 de 27 de diciembre para la Racionalización y Sostenibilidad de la Administración Local 3.1. Consideraciones generales La Ley 27/2013 de 27 de diciembre para la Racionalización y Sostenibilidad de la Administración Local pone en riesgo el desarrollo coherente del principio de autonomía local constitucionalmente reconocido, expresado en la Carta Europea de Autonomía Local y explícitamente recogido en el Estatuto de Autonomía de Andalucía. La capacidad de los Ayuntamientos para participar en todas las cuestiones que afecten a los intereses locales bajo la premisa de la cercanía a los ciudadanos mediante una atribución de competencias plenas y completas no se reconoce en el texto. Se cercena la capacidad del poder local de ser intérprete válido de las necesidades de los ciudadanos que viven en una localidad. La nueva Ley sitúa la interlocución de los deseos y necesidades de los vecinos del 86% de los municipios andaluces lejos de su Ayuntamiento, quebrándose el principio de subsidiariedad de manera drástica. Mediante la Ley 27/2013 se vacía de contenido material el principio de autonomía local. La nueva propuesta de regulación recorta de forma abrupta las competencias municipales atribuidas por la legislación anterior (generaliza la delegación) y en todo caso, condicionando cualquier ejercicio de la competencia a un valoración de los servicios (y también de las competencias) que debe hacerse con la metodología y los criterios de
el Gobierno el 26 de julio de 2013 que se elevó a los 8.024 millones mencionados (405 millones de euros más).
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otro nivel administrativo bajo la justificación del cumplimiento del principio de estabilidad presupuestaria y sostenibilidad financiera. Con esta Ley se ignoran los notables cambios que se han producido desde 1985 en la realidad y en la configuración de los gobiernos locales. En este sentido, las reformas de los Estatutos de Autonomía, que se encuadran dentro del “Bloque de Constitucionalidad”, han reforzado la autonomía local de acuerdo con las previsiones constitucionales y los principios de la Carta Europea de Autonomía Local. En Andalucía, la Ley Orgánica 2/2007, de 19 de marzo, de reforma del Estatuto de Autonomía incluye más de 15 artículos directamente relacionados con el régimen local (con profunda significación municipalista), garantizando a los municipios un “núcleo competencial propio” (artículo 92 EAA) sobre materias que son de la competencia de la Comunidad Autónoma. Como elementos centrales que contiene la Ley debemos señalar las siguientes: 1. Una Ley que degrada la autonomía local a la esfera de la gestión de servicios obligatorios. La Carta Europea de la Autonomía Local, define en su artículo 3 la autonomía local como “El derecho y la capacidad efectiva de las Entidades Locales de ordenar y gestionar una parte importante de los asuntos públicos, en el marco de la ley, bajo su propia responsabilidad y en beneficio de sus habitantes”. Del mismo modo en su artículo 4, apartados 2 y 3 expresa que “Las Entidades locales tienen, dentro del ámbito de la Ley, libertad plena para ejercer su iniciativa en toda materia que no esté excluida de su competencia o atribuida a otra autoridad” y que en el “ejercicio de las competencias públicas debe, de modo general, incumbir preferentemente a las autoridades más cercanas a los ciudadanos. La atribución de una competencia a otra autoridad debe tener en cuenta la amplitud o la naturaleza de la tarea o las necesidades de eficacia o economía”. Así, la no incorporación de estos principios rectores a la Ley 27/2013 de 27 de diciembre para la Racionalización y Sostenibilidad de la Administración Local sitúa a las claras el objetivo que el texto persigue: convertir a los Ayuntamientos en gestores de servicios obligatorios que deberán ser llevados a cabo en “coordinación” con las Diputaciones Provinciales en aquellos Ayuntamientos en dificultades financieras o que cuenten con menos de 20.000 habitantes (691 municipios de 776 existentes en Andalucía, el 89.04.%).
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Resulta paradójico que en virtud de la consecución de unos objetivos de ahorro, se determine una carta de servicios que sólo cuando estén garantizado la prestación de los servicios obligatorios, que éstos sean sostenibles financieramente y que no se incurra en duplicidad, se podrán prestar otros servicios no obligatorios. Se constata así una idea que preside la Ley: partiendo de una situación coyuntural (el déficit de las Administraciones Públicas) se realizará una reforma estructural de la planta local que acaba con la autonomía local, que es un concepto político, en aras del cumplimiento de objetivos económicos financieros. ¿Cabe poner en cuestión la existencia de un municipio por el mero hecho de incumplir transitoriamente unos objetivos de estabilidad presupuestaria o de sostenibilidad financiera, cuando la propia ley orgánica establece un plazo de un año para reconducirse para alcanzar el objetivo de déficit previsto? Si desde la aprobación del Estatuto de Autonomía de Andalucía reformado y de la Ley de Autonomía Local de Andalucía (LAULA) se ha hecho un esfuerzo por reconocer la autonomía local como verdadera autonomía política y no sólo como mera discrecionalidad administrativa, la Ley reduce la posición del gobernante local a un mero ejecutor de las decisiones “de otro” que no solamente determina el “qué” sino también “cómo” ejercitar su ámbito de interés. Queda así vulnerado de manera flagrante lo planteado en el Dictamen del Consejo de Estado (aprobado por unanimidad) cuando expresa que no puede generarse injerencia en la autonomía local y autonómica sirviéndose de la Ley Orgánica 2/2012 de 27 de abril de Estabilidad Presupuestaria y Sostenibilidad Financiera. De nada sirve retirar del texto el mecanismo de intervención que representaba el “coste estándar” para dar paso al control mediante la Ley de Estabilidad que permite poner bajo la tutela del Gobierno central a los Gobiernos locales que incurran en déficit. La Ley se reafirma en emplear una vía inconstitucional basada en pretender utilizar la legislación básica de régimen local como vehículo de configuración de las competencias autonómicas por encima de las previsiones estatutarias4. Podría afirmarse que se trata de una suerte de armonización de las competencias propias de las CC.AA.
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Debe notarse en este apartado la utilización de un planteamiento similar al expresado en la Sentencia 31/2010, de 28 de junio de 2010 (BOE núm. 172, de 16 de julio de 2010). (BOE núm. 172, de 16 de julio de 2010) sobre el estatuto de Autonomía de Cataluña donde se plantea por la sala la anteposición de principios de la legislación básica frente a la dimensión orgánica del Estatuto de Cataluña reformado, intentando
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En suma, La Ley no solo “armoniza disposiciones normativas de las Comunidades Autónomas”, sino que va mucho más lejos: “armoniza” competencias propias de las Comunidades Autónomas recogidas en sus propios Estatutos5. 2. Existen serias dudas sobre la constitucionalidad de la propuesta del Gobierno de la Nación, bien por atentar contra el principio mismo de “autonomía local” (constitucionalmente garantizado), bien por intromisión en el ámbito de la garantía constitucional de la autonomía de la Comunidad Autónoma de Andalucía en lo que a asunción de competencias propias por su propio Estatuto de Autonomía respecta (artículo 147, en relación con el artículo 149.1 CE). En este sentido, el Dictamen del Consejo de Estado de 26 de junio de 2013 representa un punto de inflexión en términos conceptuales para el presente texto que si bien introduce modificaciones en lo relativo al refuerzo de las Diputaciones provinciales (art. 26.2), la sustitución del llamado “coste estándar” por el llamado “coste efectivo”, la creación o supresión de municipios (art. 13) o el seguimiento de planes económico-financieros de municipios (art. 116) mantiene inalterado lo que es más importante; la quiebra del marco de relaciones competenciales en un Estado compuesto, astillando las garantías constitucionales relativas al autogobierno.
3.2. En lo que respecta a la garantía constitucional de la autonomía de la Comunidad Autónoma de Andalucía 3.2.1. El Estatuto de Autonomía para Andalucía puede y debe erigirse en parámetro de constitucionalidad de cuantas normas con rango de ley se opongan a sus determinaciones y configura normativamente un “estándar de autonomía local” más elevado y, por consiguiente, más respetuoso con los principios constitucionales y con los recogidos en la Carta Europea de Autonomía Local. 3.2.2 El Estatuto de Autonomía para Andalucía ya reconoce competencias propias a los municipios en su artículo 92.2, explicitando concretas funciones sobre específicas materias o submaterias, permitiendo así en teoría, la perseguida exclusividad de la competencia que impida los
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subordinar el texto de autogobierno catalán a los dispuesto por el poder legislativo del Estado español. El artículo 150.3 de la Constitución sólo admite una “ley armonizadora de principios” con visos de excepcionalidad (cuando así lo exija el interés general) y procedimiento y mayorías cualificadas (las Cortes Generales, por mayoría absoluta de cada Cámara, deberán apreciar esa necesidad).
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solapamientos y “duplicidades”. En su desarrollo, la Ley 5/2010, de 11 de junio, de Autonomía Local de Andalucía (en adelante LAULA) concreta, especifica, y completa ese listado de competencias propias de los municipios y desvela el régimen jurídico de las eventuales transferencias y delegaciones de competencias, así como, en su caso, las encomiendas de gestión. El Ministro de Hacienda ha expresado en su comparecencia pública que respetará la autonomía de Cataluña en el ámbito local, por lo que ha de entenderse que hará o deberá hacer exactamente lo mismo con la Comunidad Autónoma andaluza. 3.2.3. El artículo 60.1 del citado Estatuto reconoce competencias exclusivas a la Comunidad Autónoma de Andalucía sobre diversos aspectos regulados en la Ley, siendo discutible la competencia estatal a tal fin al amparo del artículo 149.1.18ª de la Constitución, que le faculta para dictar las bases del “régimen jurídico de las administraciones públicas”. Entre dichos aspectos se encuentran las técnicas de organización y relación para la cooperación y la colaboración entre los entes locales y entre éstos y la Administración de la Comunidad Autónoma, la determinación de las competencias y de las potestades propias de los municipios y de los demás entes locales, la determinación de los órganos de gobierno de los entes locales creados por la Junta de Andalucía, el funcionamiento y el régimen de adopción de acuerdos de todos estos órganos y de las relaciones entre ellos. 3.2.4 El artículo 59 del Estatuto establece que corresponde a la Comunidad Autónoma de Andalucía la competencia exclusiva sobre organización territorial, que incluye la determinación, creación, la supresión, la modificación y la supresión de las entidades que configuran la organización territorial de Andalucía, y de sus términos municipales, por lo que cualquier imposición en ley estatal sobre estas cuestiones podría estar viciada de inconstitucionalidad por estar entroncada la competencia autonómica en el artículo 148.1. 2ª y 3ª de la Constitución. 3.2.5. Plantea dudas que la Constitución Española, inspirada, entre otros, en el principio de descentralización, ampare los procesos contrarios, esto es, las “recentralizaciones” previstas en la Ley; p. e. la recuperación por el Estado de competencias sobre los funcionarios “con habilitación de carácter nacional” que estaban ya en manos de las Comunidades Autónomas, mediante un “evidente exceso de lo básico”. 3.2.6. Partiendo de la consideración de que la actual situación de excepción fiscal sirve como excusa para transformar radicalmente el nivel local de gobierno y afectar directamente a las competencias de las Comunidades Autónomas, cabe preguntarse hasta qué punto la Ley no lleva
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a cabo una operación “fraudulenta” en términos constitucionales y, más precisamente, en el terreno del sistema actual de fuentes del Derecho. Es decir, si las competencias estatales para dictar lo básico se han desbordado plenamente, si se pretende completar la fundamentación de esa intervención normativa “intensiva y destructiva” de las competencias propias de las entidades locales y de las Comunidades Autónomas en dos títulos competenciales de clara dimensión “transversal” u “horizontal” (como son los apartados 13 y 14 del artículo 149.1 CE), si, en fin, esa dura intervención normativa que se pretende “se justifica” (siquiera sea ocultamente) en una situación de excepción fiscal, ¿no hubiese sido constitucionalmente más correcto acudir a otro tipo de instrumento normativo para llevar a cabo semejante operación, como por ejemplo una “Ley de armonización” del artículo 150.3 CE? 3.2.7. Probable inconstitucionalidad de que a través de ley ordinaria se determinen competencias autonómicas Claro ejemplo de que la distribución competencial de una parte del Estado, como es el nivel de gobierno local, necesariamente afecta a todo el sistema de poderes públicos, es que determinadas disposiciones adicionales y transitorias de la Ley entran a conocer competencias en educación, sanidad y en servicios sociales, que se incardinan en el nivel de gobierno autonómico, con gravísimas consecuencias en el equilibrio de las relaciones financieras entre la Comunidad Autónoma y los gobiernos locales, al prever su asunción autonómica. En relación con lo anterior se destaca que el Gobierno Central no puede regular bajo ningún título competencial una materia que está en el ámbito autonómico, por más que dicha regulación no contraviniese la regulación estatutaria o la que en su desarrollo aprobase la Comunidad Autónoma, y que de hacerlo entraría en pugna competencial con el nivel de gobierno autonómico. Y ello, porque es la Comunidad Autónoma la que, en el ámbito de sus competencias, puede redistribuir entre los niveles de gobierno autonómico y local las competencias de ordenación y gestión que se entiendan convenientes y fundadas. Lo mismo podría decirse de algunas otras competencias, que el Estatuto de Autonomía califica como “propias” de los municipios, como por ejemplo “defensa de usuarios y consumidores” (artículo 92.2.j del estatuto de Autonomía para Andalucía) y que no aparecen relatadas como tales ni como materias susceptibles de conformar competencias propias municipales. Resulta igualmente afectada la competencia autonómica por la regulación que se efectúa de los convenios entre las comunidades autónomas y
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las entidades locales y fundamentalmente, de la delegación de competencias, al ser absolutamente contradictoria con la titularidad competencial autonómica que desde la ley ordinaria estatal se regule de forma tan acabada los fines, circunstancias, condicionantes, materia y posibles receptores locales de las competencias y de la formalización de los convenios, en la modificación del artículo 27 de la LBRL.
3.3. Consideraciones de rango particular sobre elementos que constituyen colisiones con el ordenamiento andaluz. 3.3.1. Del “coste estándar” al “coste efectivo” La modificación más importante que presenta la Ley 27/2013 de 27 de diciembre para la Racionalización y Sostenibilidad de la Administración Local aprobado en relación a sus primeras versiones es la sustitución del concepto “coste estándar” por el concepto de “coste efectivo”. El Dictamen del Consejo de Estado de 26 de junio de 2013 sobre la versión del Anteproyecto de 24 de mayo expresó con nitidez el carácter inconstitucional del coste estándar: “[...]se considera necesario poner de manifiesto que la aplicación de este parámetro en los términos que actualmente se recogen en el anteproyecto puede incidir notoriamente en el desenvolvimiento efectivo de la autonomía municipal y, a la postre, reducir en exceso el ámbito competencial que integra el núcleo esencial de esa autonomía constitucionalmente garantizada. Y ello porque la efectividad de tal autonomía queda subordinada al cumplimiento de unos requisitos que, al margen de no haber quedado adecuadamente definidos en el texto en proyecto, no deberían producir el efecto condicionante que se les atribuye, que, en última instancia, puede llegar a suponer una atribución “en precario” a los Municipios de su autonomía. Pues, en efecto, tal autonomía, cuyos contornos quedan definidos, entre otros elementos, por el conjunto de competencias atribuidas a los Municipios —que, según ha quedado expuesto, puede ser más o menos amplio a criterio del legislador básico—, lleva implícita la capacidad de cada Municipio de adoptar las decisiones que estime oportunas para la configuración de su sistema de prestación de servicios y la definición de los estándares de calidad de los servicios, así como la de calcular y distribuir los costes inherentes a tal prestación. Por ello, exigir que cada servicio se preste sin rebasar un determinado umbral (coste estándar) y someterlo a una evaluación orientada a determinar que no hay alternativas menos costosas desde el punto de vista de economías de escala puede perturbar el sistema de atribución competencial e interferir en la autonomía municipal
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de tal modo que su efectividad quede precarizada como consecuencia de estar permanentemente sometida a cuestión, cuando no diluida o seriamente comprometida”. El Ministerio de Hacienda se hizo eco de esta indicación del Consejo de Estado y procedió a la eliminación del coste estándar dando paso a la figura del “coste efectivo” Que queda plasmado en un nuevo artículo (116 ter) con la siguiente redacción: 1. Todas las entidades locales calcularán antes del día 1 de noviembre de cada año el coste efectivo de los servicios que prestan, partiendo de los datos contenidos en la liquidación del presupuesto general y, en su caso, de las cuentas anuales aprobadas de las entidades vinculadas o dependientes, correspondiente al ejercicio inmediato anterior. 2. El cálculo del coste efectivo de los servicios tendrá en cuenta los costes reales directos e indirectos de los servicios conforme a los datos de ejecución de gastos mencionados en el apartado anterior: por orden del Ministro de Hacienda y Administraciones Públicas se desarrollarán estos criterios de cálculo. 3. Todas las entidades locales comunicarán los costes efectivos de cada uno de los servicios al Ministerio de Hacienda y Administraciones Públicas para su publicación. Con esta redacción se determina que los Ayuntamientos tienen la responsabilidad de publicar el coste efectivo de los servicios que prestan al Ministerio de Hacienda y dichos datos deberán ser públicos en el plazo de tres meses a partir de la entrada en vigor de la Ley. Se pretende con esta nueva figura sortear lo expresado en el Dictamen del Consejo de Estado, pues se quiere hacer ver que la autonomía local queda indemne, desde el momento que el Gobierno central no fija un “coste estándar” de los servicios sino que son los propios Ayuntamientos quienes determinará cuánto le cuesta prestar un servicio esencial obligatorio y que, a partir de ahí prestará el servicio aquella esfera administrativa que lo pueda hacer a mejor precio y con mayor calidad. Desde el punto de vista de los legisladores del Ministerio de Hacienda que se maneja permanentemente en término de “costes” “ahorro” “control del déficit” y “reducción de servicios” es más que entendible la aparición de la figura del “coste efectivo”. Sin embargo es patente que la autonomía local tal y como la conceptúa la Ley 5/2010 de 11 de junio de Autonomía Local de Andalucía (LAULA) queda vulnerada.
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A partir de ahora los Ayuntamientos quedan bajo el control potestativo del Ministerio de Hacienda que, de entrada, pone en cuestión el coste de todos los servicios, despojando a los Ayuntamientos de todos los servicios, y sólo en el caso que el coste ofrecido por la Administración Local sea competitivo se accederá a que la prestación se quede en el ámbito local. Si no, el servicio será “coordinado” junto a las Diputaciones Provinciales. Con esta herramienta, de facto, se interviene la autonomía local y se aboca al despojamiento pleno de toda capacidad de decidir e interpretar las necesidades de la comunidad política local. Sin duda es aquí donde se expresa con mayor nitidez la voluntad recentralizadora del legislador que reduce mediante este instrumento y apoyado en la Ley 2//2012 de 27 de abril de Estabilidad Presupuestaria y Sostenibilidad Financiera a los Ayuntamientos a meros gestores administrativos de aquello que haya podido retener en su esfera de acción y como mero aplicador subsidiario de aquello que hagan “otras” Administraciones. Se vuelve a astillar la “Autonomía local” bajo el pretexto del ahorro de costes. Resulta paradójico que la pérdida de autonomía y autogobierno de las Administraciones Locales en aras de un mayor ahorro y contención presupuestaria se plantee a la Administración que menos déficit genera (menos del 4%, porcentaje éste que es generado mayoritariamente por las ciudades de Madrid y Barcelona) y que, según cifras del propio Ministerio de Hacienda y Administraciones Públicas ya ha ahorrado 4.200 millones en 2012, un 9.2% más.
3.3.2. La visión de las duplicidades y “competencias impropias” efectivamente ejercidas Se plantea como uno de los grandes avances incluido en la Ley de Racionalización y Sostenibilidad la eliminación de competencias impropias que actualmente ejercen las Administraciones Locales. La determinación exacta de las competencias que pueden desarrollar los Ayuntamientos no viene a atender la histórica reclamación del mundo local de contar con competencias definidas, que estaba basado en la demanda de una Ley de Financiación Local justa que permita transitar de la cultura de la “subvención” a la cultura de la “transferencia”. La Ley 27/2013 de 27 de diciembre para la Racionalización y Sostenibilidad de la Administración Local obvia que la competencia traduce el “poder político” de los Ayuntamientos y, por tanto, se manifiesta en el
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ejercicio de las decisiones democráticas que la mayoría legitimidad electoralmente adoptan en cada caso y en cada circunstancia. La Ley sólo refiere a la noción de servicios y coste de servicios con el objetivo de desactivar el Gobierno local y de “administrativizar” la política local lo cual es tanto como acotarla, cercenarla o vaciarla de contenido. La medida resulta coherente con la devaluación que la autonomía local sufre con la Ley 27/2013, ya que la dimensión política se desvanece a favor de la dimensión administrativa; no se trata de dar prioridad a una política sobre otra, sino a cumplir asumir aquello que otras administraciones toleren o “dejen hacer” al mundo local. Parte la Ley de la afirmación que el 20% de las competencias que prestan los Ayuntamientos son competencias impropias, lo que genera un incremento de coste cifrado en 13.223 millones de euros. En el plano de la estructura de poder de que se dota una sociedad compleja para la satisfacción de los interesas generales (Estado), el recorrido lógico de decantación de la correspondencia entre los conceptos de competencias y financiación se dirige desde la primera a la segunda: es la función que dentro del Estado se desarrolla la que orienta a la respectiva financiación de cada centro de poder. Por tanto, la determinación de la financiación de cada nivel de gobierno es aspecto instrumental de la asignación competencial, pero el más cualificado de ellos, de suerte que de una correcta valoración depende la eficacia de la acción pública (y, de facto, la pervivencia misma de la institución) y debe tener en consideración un coste teórico de todos los recursos necesarios (materiales y humanos) para un aceptable desarrollo de la competencia. Por ello se estima que cualquier propuesta que se pretenda realizar de forma seria sobre el régimen local a nivel del conjunto del Estado debe abordar paralelamente las bases para una nueva y actualizada financiación local. Nos encontramos ante una lista de materias sobre las que la legislación sectorial determinará competencias, pudiendo elegir entre el máximo de definir correctamente la competencia del municipio o el mínimo de ofrecerle un mero trámite de audiencia administrativa. Tal como se plasma en la normativa andaluza, la competencia debe tener el rasgo de “exclusividad” y eso se consigue, entre otras consideraciones, definiendo en lugar preeminente del ordenamiento jurídico la competencia municipal y activando luego los instrumentos precisos para evitar que la normativa sectorial se desarrolle desoyendo o vulnerando esa determinación: estableciendo una reserva formal de norma y de pro-