para cumplir íntegramente con la competencia y el mandato que le asigna el artículo 149.1.18 de la Constitución. El Estatuto establece un sistema caracterizado por la flexibilidad que propiciará, previsiblemente, la heterogeneidad de regímenes jurídicos de función pública en el conjunto del Estado. Sin embargo, en esta materia, contiene principios y disposiciones que deben observarse con carácter general por las Administraciones Públicas, ofreciendo un tronco normativo común imprescindible para garantizar una mínima homogeneidad en el complejo mapa administrativo del Estado Autonómico.
ADQUISICIÓN Y PÉRDIDA DE LA CONDICIÓN DE FUNCIONARIO
Las normas que regulan la adquisición y la pérdida de la condición de funcionario son un elemento esencial del régimen estatutario de los funcionarios públicos y, también, de la estructuración de los recursos humanos de una administración pública. Mediante aquellas normas se determinan los caminos para ingresar y para dejar de formar parte en una estructura organizativa que ha de servir con profesionalidad, independencia, imparcialidad y objetividad los intereses generales. El Estatuto Básico del Empleado Público, aprobado casi treinta años después de la Constitución, es el primer texto legal que redacta el Estado
ADQUISICIÓN Y PÉRDIDA DE LA CONDICIÓN DE FUNCIONARIO
Juan Antonio Martínez Corral Rafael Salvador Manzana Laguarda
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ADQUISICIÓN Y PÉRDIDA DE LA CONDICIÓN DE FUNCIONARIO
JUAN ANTONIO MARTÍNEZ CORRAL Letrado de las Cortes Valencianas
RAFAEL SALVADOR MANZANA LAGUARDA Magistrado de lo Contencioso-Administrativo del T.S.J. de la Comunidad Valenciana
tirant lo b anch Valencia, 2008
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JUAN ANTONIO MARTÍNEZ CORRAL RAFAEL SALVADOR MANZANA LAGUARDA
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SUMARIO Abreviaturas..........................................................................................
I. INTRODUCCIÓN .................................................................... 1. El EBEP y la normativa anterior sobre función pública.... 2. Ambito de aplicación y régimen de entrada en vigor del EBEP .................................................................................... II. ADQUISICIÓN DE LA CONDICIÓN DE FUNCIONARIO ............................................................................................. 1. Introducción.......................................................................... 2. Principios rectores................................................................ A. Estructura del empleo público y principios rectores del acceso al mismo .............................................................. B. Principios constitucionales de acceso a las funciones públicas ........................................................................... a. Igualdad .................................................................... b. Mérito ........................................................................ c. Capacidad .................................................................. C. Otros principios rectores de los procedimientos de acceso ..................................................................................... a. Relativos al proceso de selección .............................. a.1. Publicidad de las convocatorias y sus bases .... a.2. Transparencia ................................................... a.3. Adecuación entre el contenido de los procesos selectivos y las funciones o tareas a desarrollar ..................................................................... a.4. Agilidad, sin perjuicio de la objetividad, en los procesos de selección ......................................... b. Relativos a los órganos de selección......................... b.1. Imparcialidad y profesionalidad ...................... b.2. Independencia y discrecionalidad técnica ....... 3. Requisitos generales ............................................................ A. Nacionalidad española ................................................... B. Capacidad funcional para el desempeño de las tareas . C. Edad ................................................................................ D. No haber sido separado del servicio, ni inhabilitado .... E. Titulación ........................................................................ a. La titulación como requisito de participación en convocatorias ............................................................. b. Clasificación de los funcionarios en función de su titulación ...................................................................
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SUMARIO
F. Otros requisitos .............................................................. 4. Órganos de selección ............................................................ 5. Sistemas selectivos .............................................................. A. Normas generales aplicables a todos los procedimientos selectivos ................................................................... B. Sistemas selectivos del personal funcionario ................ C. Sistemas selectivos del personal laboral ....................... 6. Procedimiento de selección .................................................. A. La Oferta de empleo público .......................................... B. La convocatoria............................................................... a. Reglas generales aplicables a las convocatorias ..... b. Contenido de la convocatoria ................................... c. La convocatoria de consolidación de empleo temporal .............................................................................. C. Admisión de los aspirantes ............................................ D. Celebración de las pruebas ............................................ E. Relación de aprobados .................................................... F. Periodo de prácticas o curso selectivo ........................... G. Aportación de documentación ........................................ 7. El nombramiento ................................................................. 8. Acto de acatamiento del ordenamiento jurídico ................. 9. Toma de posesión .................................................................
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III. PÉRDIDA DE LA CONDICIÓN DE FUNCIONARIO ....... 1. Causas de pérdida de la condición de funcionario de carrera ........................................................................................... A. Renuncia ......................................................................... B. Pérdida de la nacionalidad............................................. C. Jubilación ........................................................................ a. Jubilación forzosa ..................................................... b. Jubilación voluntaria................................................ c. Jubilación por incapacidad ....................................... D. Sanción disciplinaria de separación del servicio .......... E. Pena principal o accesoria de inhabilitación absoluta o especial para cargo público ............................................ 2. Rehabilitación de la condición de funcionario de carrera ..
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BIBLIOGRAFÍA ....................................................................................
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ABREVIATURAS CE. EBEP.
Constitución española 1978 Ley 7/2007, de 12/abril, del Estatuto Básico del Empleado Público LOPJ. Ley Orgánica del Poder Judicial (L.O. 6/1985, de 1/julio) LOLS. Ley Orgánica de Libertad Sindical (L.O. 11/1985, de 2/ agosto) LFCE. Ley Funcionarios Civiles del Estado (D. 315/1964, de 7/febrero) LMRFP. Ley Medidas Reforma Función Pública (Ley 30/1984, de 2/agosto) LRJYPAC. Ley de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común (Ley 30/1992, de 26/noviembre) LORPCT. Ley de Órganos de representación, determinación de las condiciones de trabajo y participación del personal al servicio de las Administraciones Públicas (Ley 9/1987, de 12/ junio) LI. Ley de Incompatibilidades del personal al servicio de las Administraciones Públicas (Ley 53/1984, de 26/diciembre) ET. Texto Refundido de la Ley del Estatuto de los Trabajadores (RDLeg. 1/1995, de 24/marzo). LPRL. Ley de Prevención de Riesgos Laborales (Ley 31/1995, de 8/noviembre), LBRL. Ley de Bases del Régimen Local (Ley 7/1985, de 2/abril) TRRL. Texto refundido de las disposiciones legales vigentes en materia de Régimen Local (RDLeg. 781/1986, de 18/abril) RGIPP. Reglamento General de Ingreso del personal al servicio de la Administración General del Estado y de Provisión de Puestos de Trabajo y Promoción profesional de los funcionarios civiles de la Administración General del estado (RD. 364/1995, de 10/marzo) RSA. Reglamento de Situaciones Administrativas de los funcionarios civiles de la Administración General del Estado (RD. 365/1995, de 10/marzo) RI. Reglamento de Incompatibilidades del personal al servicio de la Administración del Estado, de la Seguridad Social y de los Entes, Organismos y Empresas dependientes (RD. 598/1985, de 30/abril)
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ABREVIATURAS
Reglamento de Régimen Disciplinario de los Funcionarios de la Administración del Estado (RD. 33/1986, de 10/enero) RDRFAL. Real Decreto que regula el Régimen de las Retribuciones de los funcionarios de la Administración Local (RD. 861/1986, de 25/abril) RDIRS. Real Decreto sobre Indemnizaciones por razón del servicio (RD. 462/2002, de 24/Mayo) RDFALHN. Real Decreto que regula el Régimen Jurídico de los Funcionarios de la Administración Local con Habilitación de carácter nacional (RD 1174/1987, de 18/septiembre). RDRFE. Real Decreto que regula el régimen jurídico de las Retribuciones de Funcionarios destinados en el Extranjero (RD. num. 6/95, de 13/enero) RDRFP. Real Decreto por el que se fijan las retribuciones de los funcionarios en prácticas (RD. 456/1986, de 10/febrero) RJCE. Repertorio jurisprudencia contencioso administrativa Aranzadi RJ. Repertorio jurisprudencia Aranzadi EDJ. Base de Datos de Jurisprudencia El Derecho TOL. Base de datos Tirant lo Blanch STC/ATC. Sentencia/Auto Tribunal Constitucional STS/ATS. Sentencia/Auto Tribunal Supremo STSJ. Sentencia Tribunal Superior de Justicia BOE. Boletín Oficial del Estado
I. INTRODUCCIÓN La importancia de las normas sobre acceso a la función pública, en el conjunto de las que integran el estatuto jurídico aplicable a los funcionarios públicos, queda bien patente si se tiene en cuenta que la CE dedica dos preceptos, el art. 23. 2 y el art. 103. 3 a esta materia, proclamando el derecho fundamental a acceder en condiciones de igualdad a las funciones públicas, con los requisitos que establezcan las leyes, y declarando que la Ley regulará el estatuto de los funcionarios públicos, cuya selección se efectuará de acuerdo con los principios de mérito y capacidad. La significación del EBEP como norma jurídica en materia de función pública deriva del contenido de la propia Constitución. El artículo 149.1.18ª CE atribuye al Estado la competencia sobre las bases del régimen estatutario de los funcionarios de las Administraciones Públicas. Pese a estas previsiones constitucionales no se había aprobado hasta la fecha una ley general del Estado que, en cumplimiento de las mismas, regulase de manera completa las bases de dicho régimen estatutario. Esta laguna se cubre, o mejor dicho, debería haberse cubierto por el EBEP1. Sin entrar, en este momento, a hacer un examen más detallado del EBEP, que luego se abordará, cabe señalar que éste reconoce la heterogeneidad de regímenes de función pública como una característica real del Estado Autonómico y, también, como un efecto consolidado en la Administración moderna. Pero, además, el EBEP asume la heterogeneidad como un valor y por ello la potencia, si
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Para valorar la importancia de la aprobación del EBEP basta un botón de muestra. La Constitución Española, en su Disposición Derogatoria derogó los Principios Fundamentales del Movimiento Nacional y las Leyes Fundamentales del Reino. Sin embargo, han tenido que pasar treinta años desde la aprobación de la Constitución y más de cuarenta desde el Decreto 315/1964 de 7 de febrero, que aprobó el Texto Articulado de la Ley de Funcionarios Civiles, para que el EBEP derogara prácticamente este Decreto, que en su art. 36 regulaba los requisitos de adquisición de la condición de funcionario de carrera y exigía “Jurar acatamiento a los Principios Fundamentales del Movimiento Nacional y demás Leyes Fundamentales del Reino”.
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bien trata de establecer ciertas bases, realmente mínimas, para su ordenación. El EBEP invoca tres títulos competenciales del Estado — bases del régimen estatutario de los funcionarios, legislación laboral, y planificación general de la actividad económica2—. Sin embargo, el contenido del texto legal no ofrece un resultado acorde con la riqueza y potencial de los títulos competenciales invocados y puede afirmarse, sin exagerar, la vacuedad del EBEP como norma básica del Estado en materia de función pública. Para justificar esta opción minimalista del legislador estatal, el EBEP declara en su Exposición de Motivos que la legislación básica de la función pública debe crear sólo el marco normativo que garantice la selección y la carrera sobre la base de los criterios constitucionales de mérito y capacidad y que establezca un justo equilibrio entre derechos y responsabilidades de los empleados públicos, pues “el régimen de la función pública no puede configurarse hoy sobre la base de un sistema homogéneo que tenga como modelo único de referencia a la Administración del Estado. Por el contrario, cada Administración debe poder configurar su propia política de personal, sin merma de los necesarios elementos de cohesión y de los instrumentos de coordinación consiguientes. Por tanto, la densidad de la legislación básica en materia de función pública debe reducirse hoy en día, en comparación con épocas pasadas, teniendo en cuenta en todo caso las determinaciones de los Estatutos de Autonomía y la doctrina establecida por el Tribunal Constitucional.” En desarrollo de este Estatuto Básico, el legislador estatal y el de las Comunidades Autónomas, en el ámbito de sus respectivas competencias, habrán de aprobar o modificar las leyes de función pública de sus Administraciones, así como las normas aplicables a la Administración local, respetando en este último caso la autonomía organizativa de las entidades locales. El EBEP se desvía, por tanto, definitivamente del antiguo dogma de la unidad de régimen de fun-
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La Disposición Final Primera del EBEP dice que “Las disposiciones de este Estatuto se dictan al amparo del art. 149. 1. 18ª de la Constitución, constituyendo aquellas bases del régimen estatutario de los funcionarios; al amparo del art. 149. 1 7ª de la Constitución, por lo que se refiere a la legislación laboral, y al amparo del art. 149. 1. 13ª de la Constitución, bases y coordinación de la planificación general de la actividad económica.”
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ción pública que inspiró normas como la LFCE y establece un sistema caracterizado por la flexibilidad que abocará inexcusablemente a asentar la heterogeneidad de regímenes jurídicos en el conjunto del Estado. Como indicamos al principio, la selección para el ingreso en la función pública es un elemento esencial del régimen estatutario de los funcionarios y de la estructuración de los recursos humanos de una Administración Pública. Así lo afirma expresamente el art. 72 EBEP, el primer precepto del capítulo dedicado a la Estructuración del empleo público, el cual establece que “En el marco de sus competencias de autoorganización, las Administraciones Públicas estructuran sus recursos humanos de acuerdo con las normas que regulan la selección, la promoción profesional, la movilidad y la distribución de funciones y conforme a lo previsto en este Capítulo.” Junto a este elemento, existen otros que inciden directamente sobre aquel y que han contribuido a definir el modelo de función pública instaurado por el ordenamiento jurídico en cada momento histórico, como son: – Clases de personal al servicio de la Administración. – Clases de funcionarios. – Encuadramiento de los funcionarios en Grupos y Subgrupos. – Estructuración del empleo público en Cuerpos, Escalas, Clases y categorías. – Clasificación de puestos de trabajo. – Provisión de puestos de trabajo. La dificultad de establecer una regulación general sobre la función pública en nuestro país en el momento presente resulta innegable. Esta dificultad deriva, de una parte, de la obligación de conjugar las necesidades que impone a la Administración el cumplimiento del mandato constitucional del art. 103. 1 CE —servir con objetividad los intereses generales y actuar de acuerdo con los principios de eficacia, jerarquía, descentralización, desconcentración y coordinación y con pleno sometimiento a la ley y al derecho— con el respeto a los derechos y expectativas de los funcionarios que integran las distintas Administraciones; de otra, esta ordenación ha de tomar como punto de partida la realidad administrativa y funcionarial actual —con la compleja mochila histórica que se arrastra desde un Administración y una función pública conformadas en un régimen dictatorial— y
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proyectar una estructura que se integre en el Estado Autonómico construido en base a la CE 1978. Es comprensible, por tanto, que el legislador, al explicarnos los objetivos del EBEP, nos diga que con el mismo se abre un “proceso de reforma, previsiblemente largo y complejo”. Este trabajo tratará de aportar elementos para determinar el régimen de adquisición y pérdida de la condición de funcionario aplicable a partir de las disposiciones del EBEP.
1. EL EBEP Y LA NORMATIVA ANTERIOR SOBRE FUNCIÓN PÚBLICA El EBEP es el primer texto legal que redacta el Estado para cumplir íntegramente con la competencia y el mandato que le asigna el artículo 149.1.18 CE. Por esto, la valoración de su contenido y de su incidencia sobre el régimen jurídico de la función pública preexistente exige situar al Estatuto en el itinerario de leyes generales de función pública que han marcado históricamente los modelos de función pública que se han instaurado en nuestro país. Estas leyes han sido las siguientes: el Real Decreto de 3 de abril de 1828; el Estatuto de Bravo Murillo aprobado por Real Decreto de 18 de junio de 1852; la Ley de Bases de 22 de julio de 1918 y su Reglamento de 7 de septiembre que contienen el denominado Estatuto de Maura; la Ley de Funcionarios Civiles del Estado articulada por Decreto 315/1964 (LFCE), de 7 de febrero y, finalmente, la Ley 30/1984, de 2 de agosto, de Medidas Urgentes de Reforma de la Función Pública (LMRFP). A fin de no convertir este trabajo en un estudio histórico, nos limitaremos a examinar las características fundamentales del régimen de función pública instaurado por la LFCE, por la LMRFP, y finalmente por el EBEP. A. El Decreto 315/1964 de 7 de febrero, que aprueba el texto Articulado de la ley de Funcionarios Civiles del Estado (LFCE). El Decreto 315/1964 es hijo de la Ley 109/1963 de Bases de Funcionarios Civiles, que contenía en su Exposición de Motivos afirmaciones como las siguientes: “El firme proceso de instauración de un
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estado social de Derecho que responda a los principios fundamentales del Movimiento Nacional había de reflejarse necesariamente en la administración pública en todas sus esferas y grados”; “La modernización de las estructuras y de las actuaciones halla su culminación en el perfeccionamiento del régimen aplicable a los funcionarios públicos, elemento humano que presta su aliento y su impulso creador a la gran empresa estatal”; “La reforma administrativa, tan vigorosa y eficazmente emprendida por el Estado nacido del alzamiento nacional, no daría sus más granados frutos de no afrontarse también con prudencia y con decisión la reorganización en materia de personal”. En consonancia con los valores descritos, la Ley de Bases detallaba los principios que iban a inspirar la nueva regulación. Son los siguientes: – Establecer una política de unidad en materia de función pública y a tal fin la creación de un órgano central encargado de velar por su íntegra aplicación. Este órgano es la Comisión Superior de Personal. – Consagrar definitivamente la unificación de los Cuerpos Generales en la Administración del Estado, que se hallaban fraccionados por su dependencia de los distintos departamentos ministeriales. – Regular los derechos económicos de los funcionarios, acabando con las desigualdades actualmente existentes y establecer un sistema retributivo que, basándose en la estructuración de la función pública en cuerpos y plazas, garantizase la proporcionalidad interna de los sueldos de la administración; para ello se aplicaría un coeficiente justo y ponderado a cada cuerpo y a cada plaza, en función de la titulación exigida para el ingreso en los mismos, sobre un sueldo base único para todos ellos. La LFCE establece un sistema de función pública basado en los cuerpos de funcionarios, en el que se pueden sintetizar las siguientes notas generales: 1º.- Posibilita que las Administraciones públicas cuenten con funcionarios de carrera y con personal de empleo, entendiendo por tal los funcionarios eventuales y los funcionarios interinos; además, permite a los Ministros autorizar la contratación de personal para la realización de estudios, proyectos, dictámenes y otras prestaciones, contratos que pueden dirigirse a la realización de trabajos específicos, concretos y de carácter extraordinario o de urgencia o bien a la
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contratación temporal en las tareas de la respectiva dependencia administrativa, cuando por exigencias o circunstancias especiales de la función no puedan atenderse adecuadamente por los funcionarios de carrera; finalmente el Decreto prevé la posibilidad de que haya trabajadores al servicio de la Administración contratados de acuerdo con la legislación laboral. 2º.- Regula el régimen general de los funcionarios de carrera, sobre la base de una estructura de la función pública dividida en cuerpos generales y especiales de funcionarios. Los cuerpos generales de la Administración Civil son los que se establecen en el propio Decreto (Cuerpo Técnico, Auxiliar y Subalterno) y son necesarios en toda Administración pública. Además están los cuerpos especiales que pueden ser creados mediante Ley. La estructuración de un modelo de función pública basado en un sistema de cuerpos, requiere que la norma que implanta este sistema defina lo siguiente: – Los cuerpos de funcionarios que se crean y el mecanismo para la creación de nuevos cuerpos. – Las funciones que se asignan a cada uno de los cuerpos. – Los procedimientos de ingreso en los mismos, detallando la titulación exigida para el ingreso en cada cuerpo y las pruebas selectivas, las cuales tendrán en cuenta la naturaleza de las funciones asignadas a cada cuerpo. – La reserva de los puestos de trabajo a los funcionarios que sean titulares de plazas en cada uno de los cuerpos. – El sistema de provisión de los puestos de trabajo, primero entre los titulares de plazas de cuerpos y a continuación mediante la convocatoria de pruebas generales para el ingreso en los cuerpos. – El sistema de retribución de los funcionarios primando los elementos retributivos que dependen de la pertenencia a un cuerpo y, configurando con carácter secundario aquellos otros que dependen del desempeño de puestos determinados. – La declaración de extinción de los cuerpos que desaparecen y los mecanismos de integración de los funcionarios que pertenecían a cuerpos declarados a extinguir en los cuerpos de nueva creación.
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Pues bien, este es el contenido, punto por punto, de la LFCE, por lo que es prudente afirmar que este Decreto establece un sistema de función pública basada en los cuerpos de funcionarios3.
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El articulado de la LFCE está en consonancia con esta opción por un modelo de función pública basado en un sistema de Cuerpos. Podemos sintetizarlo así: - El artículo 23 define los cuerpos generales de administración civil que son los antes citados (técnico, administrativo, auxiliar y subalterno), asignándoles el desempeño de las funciones comunes al ejercicio de la actividad administrativa con excepción de las plazas reservadas expresamente a otras clases de funcionarios en la clasificación que se realice en cumplimiento del Decreto. - Los cuerpos especiales son aquellos que ejercen actividades que constituyen el objeto de una peculiar carrera o profesión y los que tienen asignado dicho carácter por razón de las circunstancias concurrentes en la función administrativa que les está encomendada. La creación de nuevos cuerpos especiales debe hacerse por Ley. - El artículo 27 establece que para cada cuerpo se formará una relación circunstanciada de todos los funcionarios que lo integran, ordenados por la fecha de su nombramiento respetando el orden de promoción obtenido en las correspondientes pruebas selectivas, es decir, el escalafón. Estas relaciones se rectificarán periódicamente y se publicarán en el BOE. - El propio artículo 23 define las funciones generales asignadas a cada uno de los cuerpos generales y también la titulación exigida para el ingreso en los mismos. Respecto al ingreso en la administración pública como funcionario de carrera el artículo 29 dispone que dicho ingreso se producirá mediante participación en las pruebas selectivas convocadas para el ingreso en cada uno de los cuerpos de la administración y de manera específica el artículo 31 dispone “el régimen de selección de los funcionarios de los cuerpos generales se realizará teniendo en cuenta la naturaleza de las funciones que a cada uno de ellos se atribuyen en el artículo 23”. - Los artículos 52 y 53 regulan la clasificación de puestos de trabajo y las plantillas orgánicas. Hay que reconocer que si bien ambos mecanismos de racionalización y organización del trabajo de la Administración están preferentemente vinculados con un sistema de cuerpos en este Decreto, también se abre la posibilidad a flexibilizar ese sistema realzando la consideración y la funcionalidad de los puestos de trabajo. En primer lugar el artículo 53, al establecer las reglas que se tendrán en cuenta para la clasificación de los puestos de trabajo, configura una reserva general de puestos de trabajo a los funcionarios pertenecientes a los cuerpos generales de la administración. Sin embargo, el apartado d) del precepto especifica que dentro de los puestos reservados a cada cuerpo general o especial se determinarán sus características singulares, condiciones de ejercicio y su nivel en la respectiva organización jerárquica. Y el apartado e) finaliza diciendo “se determi-
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PARADA4 destaca como novedades de la LFCE la importación del Civil Service inglés de la figura del funcionario generalista o interdepartamental para los cuerpos generales o administrativos; la desjerarquización de todos los cuerpos, incrementando así la discrecionalidad política en el manejo de la burocracia; la separación de funciones administrativas y facultativas, dando mayor protagonismo a los cuerpos administrativos con la creación del Cuerpo Técnico de Administración Civil; y la ruptura de la exclusividad del sistema
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narán los puestos de trabajo que puedan ser desempeñados indistintamente por funcionarios de diversos cuerpos”. - Esta incipiente flexibilización del sistema de cuerpos queda sin embargo diluida en el artículo 54 y siguientes que regulan la provisión de puestos de trabajo. El sistema elegido para esta provisión es el concurso, en el que se incluirán los puestos vacantes en cada localidad correspondientes a los cuerpos generales. Con carácter excepcional se prevé la posibilidad de proveer determinados puestos mediante libre designación. Dice el artículo 60.1 “las vacantes que resulten una vez finalizado el concurso entre funcionarios del cuerpo llamado a desempeñarlas serán incluidas en las convocatorias para el ingreso en el referido cuerpo”. - El régimen retributivo de los funcionarios es coherente con la instauración de este sistema de función pública basada en los cuerpos de funcionarios y tiene como concepto retributivo fundamental el sueldo base, que consiste en una cantidad igual para todos los funcionarios sobre el cual se aplica un coeficiente multiplicador que corresponde al cuerpo al que el funcionario pertenece. El resultado de esta operación es el sueldo. Sólo se prevé la existencia de un concepto retributivo vinculado al puesto de trabajo que es el complemento de destino si bien el artículo 98.2 declara expresamente “el complemento de destino corresponde a aquellos puestos de trabajo que requieran particular preparación técnica o impliquen especial responsabilidad”. Es decir, no todos los puestos de trabajo tienen asignado un complemento de destino para el funcionario que los desempeñe. - Finalmente, el Texto Articulado hace una declaración en las disposiciones transitorias congruente con la instauración de un sistema de cuerpos y la definición de los correspondientes cuerpos en los que se estructuran los funcionarios del sistema. Esta declaración comporta en primer lugar una declaración a extinguir de los cuerpos anteriormente existentes que desaparecen a la entrada en vigor de la nueva ley; en segundo lugar una declaración de integración de los funcionarios de los anteriores cuerpos en los nuevos y una especificación de las reglas que regirán dicha integración y finalmente normas transitorias para la realización de convocatorias de ingreso en los nuevos cuerpos. PARADA VÁZQUEZ, Ramón. Derecho del Empleo Público. Marcial Pons, Madrid, 2007, pags. 50 a 52.
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de función pública, permitiendo otras formas, distintas de la relación funcionarial, de vinculación del personal con la Administración, tales como los funcionarios eventuales o de confianza política, los contratados en régimen de derecho administrativo, o los laborales. B. El Decreto-Ley 22/1977 de 30 de marzo, de Reforma de la legislación sobre funcionarios de la Administración Civil del Estado y personal militar de los Ejércitos de Tierra, Mar y Aire. Este Decreto-Ley se dictó, según se dice en su Exposición de Motivos5, con la finalidad de actualizar y perfeccionar el sistema retributivo de la función pública a fin de adecuarlo a la evolución que se había producido en los condicionamientos sociales y profesionales del funcionario; y efectivamente, su contenido fundamental se dedica a la regulación de conceptos retributivos6.
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Dice literalmente la Exposición de Motivos que “El régimen retributivo que se implanta no altera el sistema de estructuración de la función pública en un sistema de cuerpos. Sin embargo, introduce conceptos como la carrera administrativa o el grado que van a evolucionar posteriormente y adquirirán una significación especial cuando la función pública se estructure en un sistema de puestos de trabajo.” El artículo 2º define las retribuciones básicas y establece que el concepto retributivo fundamental es el sueldo, con un matiz diferente a la anterior configuración del mismo concepto, es decir, no en función de la pertenencia a un cuerpo sino en función del nivel de titulación exigible para el ingreso en el correspondiente cuerpo, escala o plaza, de acuerdo con la proporcionalidad que se establece en el artículo 3º. Este artículo 3º abandona el sistema de coeficientes y establece unos índices de proporcionalidad en función de los niveles de titulación exigibles para el ingreso en los cuerpos, escalas o plazas de la administración civil del Estado. Además del sueldo, el artículo 2º prevé el concepto retributivo de grado de la carrera administrativa que permitirá al funcionario dentro de cada cuerpo, escala o plaza la promoción de forma sucesiva a grados superiores. Este acceso a grados superiores se produce a partir de la adquisición de un grado inicial que se obtiene cuando se accede a los mismos y que vendrá determinado teniendo en cuenta la especial preparación técnica que en razón de la función ejercida se exija sobre la propia de cada nivel de titulación para el ingreso en los distintos cuerpos, escalas o plazas. Lo cierto sin embargo, es que el grado acaba por configurarse en el Decreto-Ley como un concepto retributivo vinculado exclusivamente a la antigüedad, casi como un quinquenio, en la medida en que el precepto establece que cada grado supondrá la percepción de una cantidad fija que se determinará en función del nivel de titulación y que la permanencia en cada uno de los grados será por un tiempo de cinco años de
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Sin embargo, el Decreto-Ley tiene también significación en la evolución del modelo de función pública en la medida en que contiene dos preceptos de indudable importancia en esta materia. Por una parte, el artículo 6 constituye una norma de protección del sistema de cuerpos al establecer que la modificación de las funciones actualmente atribuidas, así como la del nivel de titulación exigible para el ingreso en los distintos cuerpos, escalas o plazas, deberá llevarse a cabo por disposición con rango de ley; esta exigencia conecta con la reserva de ley establecida anteriormente para la creación de cuerpos generales o especiales de la Administración Civil del Estado; por otra, la Disposición Adicional Quinta contiene una previsión que, con el devenir de la legislación sobre función pública, se ha convertido en excepcional. Dispone que “en las convocatorias para el ingreso en los cuerpos y escalas de la Administración Civil del Estado podrán anunciarse todas las vacantes existentes así como un número equivalente a las que previsiblemente puedan producirse durante un año como máximo a partir de la fecha de la convocatoria. Quienes superen las correspondientes pruebas de selección y no puedan ser nombrados funcionarios de carrera por falta de plazas vacantes tendrán la consideración de aspirantes en expectativa de destino hasta que aquélla se produzca.” C. La Ley 12/1983, de 14 de octubre, del Proceso autonómico. Podría decirse que las Leyes de función pública de las Comunidades Autónomas, son fruto de una realidad en cierto modo irrepetible: el nacimiento y la construcción de la Administración autonómica, como consecuencia de la transferencia de competencias del Estado y de los correspondientes traspasos de servicios y del personal adscrito a los mismos. Debemos destacar, con PARADA7 las dos tesis que se enfrentaron acerca del régimen estatutario funcionarial previsto en el art. 149.1.18 CE: una, la autonomista, que consideraba que este régimen sólo alcanzaba a los aspectos jurídicos de la relación funcionarial, remitiéndose a las CCAA la regulación del modelo de carrera y otros aspectos organizativos de la función pública, y otra, la estatalista, que mantenía que todos estos aspectos eran también
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servicios efectivos prestados, pasando al cumplir este plazo al grado inmediatamente superior. PARADA, op. cit. pag. 56
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de la competencia del Estado, triunfando esta última en el pronunciamiento del Tribunal Constitucional sobre la LOAPA. En este proceso se pueden significar tres hitos esenciales: – La Ley 12/1983, del Proceso Autonómico contiene las medidas que se adoptan por el Estado para abordar ese proceso de transferencias, sin modificar el modelo de función pública definido previamente. – La Ley 30/1984, de MRFP, sin embargo, aborda ya la modificación del modelo de función pública establecido en la LMRFP y permite a las Comunidades Autónomas singularizar el modelo de función pública que se contiene para la Administración General del Estado en la propia LMRFP. – Las leyes autonómicas de función pública contienen ya un modelo específico de función pública aplicado en el marco de la LMRFP para cada Comunidad Autónoma8. Centrándonos ahora en la Ley del Proceso Autonómico, hay que señalar que la Administración y el personal que se transfiere desde el Estado a las comunidades autónomas es, fundamentalmente, una Administración de cuerpos y escalas de funcionarios. Paradójicamente, cuando en el artículo 18.2 de la Ley del Proceso Autonómico “se hace referencia al contenido de los reales decretos de traspaso de servicios” no se mencionan los cuerpos a los que pertenecen los diferentes funcionarios y sin embargo sí se hace referencia a la relación nominal del personal transferido con expresión de su número de registro de personal y además, en el caso de los funcionarios, de su puesto de trabajo, situación administrativa y régimen de retribuciones; en el personal contratado, de las condiciones de contrato y régimen de retribuciones; y en el personal laboral, de su categoría, puesto de trabajo y régimen de retribuciones. Pese a ello, en los preceptos del Título VI de la Ley, queda bastante claro que la Administración que se transfiere es una Administración integrada por funcionarios pertenecientes a Cuerpos y Escalas
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Las distintas leyes autonómicas se dictan al amparo del art. 11 LMRFP; así, Asturias (Ley 3/85), Andalucía (Ley 6/85), Comunidad Valenciana (Ley 10/85), Madrid (Ley 1/86), Canarias (Ley 2/87), Castilla La Mancha (Ley 3/88), Galicia (Ley 4/88), País Vasco (Ley 6/88), Baleares (Ley 2/89), etc.
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JUAN ANTONIO MARTÍNEZ - RAFAEL SALVADOR MANZANA
de funcionarios9, y coherentemente con ello, su artículo 30, apartado segundo, autoriza al Gobierno, a propuesta del Consejo Superior de la Función Pública o de una Comunidad Autónoma, para homologar cuerpos o escalas de funcionarios atendiendo a los requisitos exigidos para el ingreso en los mismos, titulación y las características de las funciones que desempeñan en las administraciones de origen, a los solos efectos de que los funcionarios puedan participar en los concursos de traslados que convoquen el Estado y las comunidades autónomas. D. La Ley 30/1984 de 2 de agosto, de Medidas Urgentes de Reforma de la Función Pública (LMRFP). Para describir la singularidad de esta Ley podría decirse que, siendo una Ley dictada al amparo de una competencia estatal como la prevista en el artículo 149.1.18 de la Constitución, que permite al Estado establecer las bases del régimen estatutario de los funcionarios públicos, es una norma dictada expresamente con carácter provisional; es por tanto una norma de transición, o para una transición, la que se necesitaba hacer, desde una Administración y
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Así, el artículo 24.2 establece que los funcionarios estatales transferidos a las comunidades autónomas continuarán perteneciendo a sus cuerpos o escalas de origen y tendrán los mismos derechos económicos, de carrera y profesionales que correspondan a los funcionarios de dichos cuerpos o escalas que estén en activo. El artículo 25.1 señala que los funcionarios transferidos se integrarán como funcionarios propios de las comunidades autónomas, de las que dependerán orgánica y funcionalmente. El art. 25. 4 completa lo anterior diciendo que los funcionarios a que se refiere el presente artículo no podrán ser adscritos en las comunidades autónomas a puestos de trabajo que no correspondan a su categoría y cuerpo o escala. El artículo 24.6 dispone que aquellos funcionarios que no resulten adscritos a otro puesto de trabajo en la forma indicada en el apartado anterior, quedarán en expectativa de destino y podrán participar en los concursos que se celebren para puestos correspondientes a su cuerpo y categoría y pertenecientes a otros departamentos o administraciones. Y el apartado once del propio artículo 24 señala que la Administración del Estado no podrá convocar pruebas selectivas para el ingreso del personal en aquellos cuerpos o escalas en los que existan funcionarios en expectativa de destino. Finalmente, el artículo 27 de la Ley dispone que “La creación de cuerpos o escalas por las comunidades autónomas se hará mediante Ley de sus respectivas asambleas legislativas dejando a salvo en todo caso las previsiones establecidas en el presente artículo.”
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una función pública heredadas del régimen anterior, al Estado que habría de construirse a partir de la Constitución de 1978. Así lo dice expresamente su Exposición de Motivos al afirmar que “la construcción del Estado de las Autonomías por una parte y la propia obsolescencia de muchas de las normas por las que se rige nuestra función pública dictadas hace cerca de veinte años obligan a abordar siquiera sea parcialmente y en consecuencia dar carácter de bases a algunos de los preceptos que se contienen en la presente Ley que ahora se presenta. Tienen estos preceptos necesariamente carácter provisional hasta que se desarrolle en su integridad el mandato constitucional”. El objetivo principal de esta Ley era pues suprimir los obstáculos que una legislación vieja, anterior a la Constitución, se oponía al desarrollo del estado autonómico. Las líneas generales de esa empresa que aborda la LMRFP podrían señalarse de la siguiente manera: – Acabar con el viejo dogma de la unidad/unicidad de régimen de función pública en todo el Estado y establecer las bases para la instauración de la heterogeneidad, en función de las diversas comunidades autónomas, en materia de función pública. – Racionalizar la estructura de cuerpos que se heredan del régimen anterior y unificar cuerpos y escalas, lo cual, además de posibilitar el mejor despliegue de las posibilidades de trabajo de los funcionarios, mejorará la eficacia de la administración al servicio del interés general de la sociedad. – Definir un sistema de función pública estructurado en base a grupos de titulación y puestos de trabajo. – Afrontar la reforma de la carrera administrativa. – Articular un sistema de retribuciones acorde con ese modelo de función pública donde se dé una primacía importante a aquellos conceptos retributivos que van ligados al desempeño del puesto de trabajo. – Establecer la negociación y la participación de los funcionarios públicos en la determinación de sus condiciones de trabajo. – Por último, una medida importantísima en relación con la transición a una nueva administración consiste en disponer que la jubilación forzosa de todos los funcionarios públicos lo es al cumplimiento de los sesenta y cinco años de edad, recor-