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LA GESTIÓN DE LA VIVIENDA SOCIAL EN CLAVE EUROPEA

Núria Lambea Llop

derecho de la vivienda

LA GESTIÓN DE LA VIVIENDA SOCIAL EN CLAVE EUROPEA

COMITÉ CIENTÍFICO DE LA EDITORIAL TIRANT LO BLANCH María José Añón Roig

Catedrática de Filosofía del Derecho de la Universidad de Valencia

Ana Cañizares Laso

Catedrática de Derecho Civil de la Universidad de Málaga

Jorge A. Cerdio Herrán

Catedrático de Teoría y Filosofía de Derecho Instituto Tecnológico Autónomo de México

José Ramón Cossío Díaz

Ministro en retiro de la Suprema Corte de Justicia de la Nación y miembro de El Colegio Nacional

Eduardo Ferrer Mac-Gregor Poisot

Juez de la Corte Interamericana de Derechos Humanos Investigador del Instituto de Investigaciones Jurídicas de la UNAM

Owen Fiss

Catedrático emérito de Teoría del Derecho de la Universidad de Yale (EEUU)

José Antonio García-Cruces González

Catedrático de Derecho Mercantil de la UNED

Luis López Guerra

Catedrático de Derecho Constitucional de la Universidad Carlos III de Madrid

Ángel M. López y López

Catedrático de Derecho Civil de la Universidad de Sevilla

Marta Lorente Sariñena

Catedrática de Historia del Derecho de la Universidad Autónoma de Madrid

Javier de Lucas Martín

Catedrático de Filosofía del Derecho y Filosofía Política de la Universidad de Valencia

Víctor Moreno Catena

Catedrático de Derecho Procesal de la Universidad Carlos III de Madrid

Francisco Muñoz Conde

Catedrático de Derecho Penal de la Universidad Pablo de Olavide de Sevilla

Angelika Nussberger

Catedrática de Derecho Constitucional e Internacional en la Universidad de Colonia (Alemania) Miembro de la Comisión de Venecia

Héctor Olasolo Alonso

Catedrático de Derecho Internacional de la Universidad del Rosario (Colombia) y Presidente del Instituto Ibero-Americano de La Haya (Holanda)

Luciano Parejo Alfonso

Catedrático de Derecho Administrativo de la Universidad Carlos III de Madrid

Tomás Sala Franco

Catedrático de Derecho del Trabajo y de la Seguridad Social de la Universidad de Valencia

Ignacio Sancho Gargallo

Magistrado de la Sala Primera (Civil) del Tribunal Supremo de España

Tomás S. Vives Antón

Catedrático de Derecho Penal de la Universidad de Valencia

Ruth Zimmerling

Catedrática de Ciencia Política de la Universidad de Mainz (Alemania)

Procedimiento de selección de originales, ver página web: www.tirant.net/index.php/editorial/procedimiento-de-seleccion-de-originales

LA GESTIÓN DE LA VIVIENDA SOCIAL EN CLAVE EUROPEA

NÚRIA LAMBEA LLOP Autora

tirant lo blanch Valencia, 2022

Copyright ® 2022 Todos los derechos reservados. Ni la totalidad ni parte de este libro puede reproducirse o transmitirse por ningún procedimiento electrónico o mecánico, incluyendo fotocopia, grabación magnética, o cualquier almacenamiento de información y sistema de recuperación sin permiso escrito de la autora y del editor. En caso de erratas y actualizaciones, la Editorial Tirant lo Blanch publicará la pertinente corrección en la página web www.tirant.com. COLECCIÓN DERECHO DE LA VIVIENDA Director

SERGIO NASARRE AZNAR

© TIRANT LO BLANCH EDITA: TIRANT LO BLANCH C/Artes Gráficas, 14 - 46010 - Valencia TELFS.: 96/361 00 48 - 50 FAX: 96/369 41 51 Email:tlb@tirant.com www.tirant.com Librería virtual: www.tirant.es ISBN: 978-84-1397-619-8 IMPRIME Y MAQUETA: Tink Factoría de Color Si tiene alguna queja o sugerencia, envíenos un mail a: atencioncliente@tirant.com. En caso de no ser atendida su sugerencia, por favor, lea en www.tirant.net/index.php/empresa/ politicas-de-empresa nuestro procedimiento de quejas. Responsabilidad Social Corporativa: http://www.tirant.net/Docs/RSCTirant.pdf

A mis padres, por su apoyo incondicional

Índice Abreviaturas .......................................................................................................

Agradecimientos ................................................................................................

Prólogo ...............................................................................................................

Introducción .......................................................................................................

Capítulo I ¿QUÉ ES UNA VIVIENDA SOCIAL? 1. Inexistencia de un concepto unitario a nivel europeo.............................. 2. Funciones de la vivienda social en los Estados Miembros de la UE.......... 3. La vivienda social como instrumento para cumplir con el derecho a la vivienda......................................................................................................... 3.1. La vivienda como pilar fundamental y distintivo del Estado del bienestar............................................................................................... 3.2. Instrumentos supranacionales............................................................ 3.3. La vivienda social como servicio de interés económico general...... 3.3.1. Políticas de la UE en materia de vivienda.............................. 3.3.2. La competencia desleal en el ámbito de la vivienda social: los casos de los Países Bajos y Suecia...................................... 3.4. El derecho a la vivienda en España y la vivienda social..................... 3.5. El derecho a la vivienda en el contexto del derecho a la ciudad..... 4. Rasgos principales de la vivienda social...................................................... 5. Vivienda social, vivienda pública y vivienda asequible............................... 6. Vivienda social en alquiler y en propiedad................................................. 7. El concepto de vivienda social en los modelos de gestión de estudio...... 7.1. La vivienda social en España............................................................... 7.2. La vivienda social en Inglaterra y en los Países Bajos........................ 8. ¿Qué se entiende por “gestión de vivienda social”?................................... 9. Conclusiones.................................................................................................

35 39 44 44 45 51 51 61 68 74 80 88 96 100 100 114 116 118

Capítulo II MODELOS COMPARADOS. LOS PAÍSES BAJOS E INGLATERRA 1. Introducción................................................................................................. 1.1. Interés de su estudio............................................................................ 1.2. Datos relevantes del sector..................................................................

121 121 123

10 1.3. La gestión privada sin ánimo de lucro............................................... 2. La privatización de la gestión de la vivienda social.................................... 2.1. Fase de privatización........................................................................... 2.2. Inglaterra.............................................................................................. 2.3. Países Bajos.......................................................................................... 2.4. Resultado de la privatización.............................................................. 2.5. Observaciones finales.......................................................................... 3. Las housing associations.................................................................................. 3.1. Concepto y forma jurídica.................................................................. 3.2. Marco legal de la gestión de vivienda social...................................... 3.2.1. Importancia de su regulación................................................. 3.2.2. Legislación inglesa................................................................... 3.2.3. Legislación neerlandesa.......................................................... 3.3. Control público. El Registro de proveedores de vivienda social...... 3.3.1. La importancia del control público....................................... 3.3.2. Proveedores registrados (RP) en Inglaterra.......................... 3.3.3. Instituciones admitidas en los Países Bajos............................ 3.3.4. Reflexiones finales sobre el marco legal, el registro y el control públicos............................................................................. 3.4. Formas de tenencia de vivienda social............................................... 3.4.1. En los Países Bajos................................................................... 3.4.2. En Inglaterra............................................................................ 3.4.3. Las tenencias intermedias....................................................... 3.4.4. Observaciones finales.............................................................. 3.5. Financiación......................................................................................... 3.5.1. Fuentes privadas...................................................................... 3.5.1.1. Entidades privadas sin ánimo de lucro.................... 3.5.1.2. Ingresos por actividades propias: el mecanismo de la cross-subsidization..................................................... 3.5.1.3. Préstamos bancarios y otras fuentes......................... 3.5.2. Fuentes públicas y fiscalidad de las entidades....................... 3.5.2.1. Inglaterra................................................................... 3.5.2.2. Los Países Bajos......................................................... 3.5.2.3. Pago de ayudas al alquiler directamente a la housing association.................................................................... 3.5.3. Necesidad de separar actividades........................................... 3.5.4. Observaciones finales.............................................................. 3.6. La implicación de los arrendatarios en la housing association............ 3.7. Más allá del acceso a una vivienda. El concepto de Housing Plus..... 3.7.1. Servicios para las personas arrendatarias............................... 3.7.2. Impacto en la comunidad....................................................... 3.7.3. Observaciones finales del papel de las housing associations más allá de la provisión de vivienda y del papel del arrendatario social......................................................................... 3.8. Sistemas de adjudicación de la vivienda social..................................

Índice

126 127 127 129 136 139 146 147 147 153 153 154 161 164 164 166 171 177 179 179 188 198 206 208 208 208 210 219 226 226 229 234 237 239 241 248 252 254 257 258

Índice

3.8.1. ¿Hacia un modelo más restringido (targeted) de adjudicación de vivienda social?.................................................................... 3.8.2. Sistema de adjudicación en Inglaterra................................... 3.8.3. Sistema de adjudicación en los Países Bajos.......................... 3.8.4. Adecuar la oferta a la demanda. Fenómeno del skewness...... 3.8.5. Observaciones finales.............................................................. 4. Conclusiones de los modelos comparados.................................................

258 260 264 267 270 271

Capítulo III EL SISTEMA DE GESTIÓN DE VIVIENDA SOCIAL EN ESPAÑA 1. El acceso a una vivienda digna, adecuada y asequible en España............. 1.1. Situación actual.................................................................................... 1.2. Aumentando por todas las vías el parque de vivienda social en alquiler.................................................................................................... 1.3. Inexistencia de legislación y de políticas de gestión de vivienda social..................................................................................................... 2. El parque de vivienda pública y/o social en España y su gestión............. 2.1. Predominio de la tenencia en propiedad.......................................... 2.2. Vivienda: política económica vs. política social................................. 2.3. Competencia en materia de vivienda................................................. 2.4. Planteamiento de una Ley Estatal de Vivienda.................................. 3. Modelos de gestión de vivienda social y tipologías de vivienda social...... 3.1. Marco general de los modelos de gestión y de su forma jurídica.... 3.1.1. Sector público.......................................................................... 3.1.2. Sector privado.......................................................................... 3.2. La designación de la gestión de vivienda social en la normativa de vivienda. Agentes y federaciones........................................................ 3.3. Predominancia de modelos de gestión públicos............................... 3.4. Nuevas fronteras, nuevos gestores...................................................... 3.5. Modelos de gestión representativos................................................... 3.5.1. Tipologías de vivienda social.................................................. 3.5.2. Modelos de gestión.................................................................. 3.5.2.1. Modelos representativos seleccionados y su relevancia en el sector........................................................... 3.5.2.2. Formas de tenencia de las viviendas sociales........... 3.5.2.3. Fuentes de financiación............................................ 3.5.2.4. El rol de los arrendatarios dentro de la entidad gestora........................................................................ 3.5.2.5. Más allá del acceso a una vivienda. Servicios a los arrendatarios y a la comunidad................................ 3.5.2.6. El sistema de adjudicación de las viviendas............. 4. Conclusiones.................................................................................................

277 277 285 303 310 310 314 318 322 326 326 327 334 353 364 366 369 369 371 371 377 404 417 420 425 438

Índice

Capítulo IV BUENAS PRÁCTICAS COMPARADAS EN LA GESTIÓN DE LA VIVIENDA SOCIAL. UN NUEVO MARCO DE LA GESTIÓN DE VIVIENDA SOCIAL EN ESPAÑA 1. Buenas prácticas comparadas en la gestión de vivienda social.................. 1.1. Primer bloque. Regulación y control público................................... 1.1.1. El Registro de entidades proveedoras y gestoras de vivienda social......................................................................................... 1.1.2. Financiación pública y fiscalidad............................................ 1.2. Segundo bloque. Estructuras de gestión............................................ 1.2.1. Estructura a nivel interno....................................................... 1.2.2. Relaciones externas................................................................. 1.3. Tercer bloque. Cartera de actividades................................................ 1.3.1. Formas de acceso a una vivienda social.................................. 1.3.1.1. Adjudicación de la vivienda...................................... 1.3.1.2. Tipo de tenencias...................................................... 1.3.1.3. Incumplimiento del contrato. Especial atención al pago del alquiler........................................................ 1.3.2. Actividades comerciales y otras fuentes de financiación privada........................................................................................... 1.3.3. Servicios complementarios al de la vivienda. Mirada a la comunidad............................................................................... 2. Hacia un modelo híbrido de gestión.......................................................... 2.1. La hibridación..................................................................................... 2.2. Los campos en los que puede reflejarse la hibridación.................... 2.3. Ventajas de una entidad híbrida en la gestión de vivienda social.... 2.4. Potenciales riesgos de las entidades híbridas..................................... 3. Tabla resumen de las buenas prácticas en los modelos comparados........ 4. Una propuesta de marco legal común para las entidades proveedoras y gestoras de vivienda social en España......................................................... 4.1. Homologación de las entidades proveedoras y gestoras en el sector de la vivienda social............................................................................. 4.1.1. Encaje legal en el ordenamiento jurídico español................ 4.1.2. Requisitos de homologación................................................... 4.1.2.1. Requisito subjetivo: la forma jurídica de la entidad.............................................................................. 4.1.2.2. Requisitos objetivos: de carácter constitutivo, económico y en referencia a la función principal........ 4.1.3. Creación del Registro de entidades proveedoras y gestoras de vivienda social..................................................................... 4.1.4. Sujeción a control público...................................................... 4.1.5. Acceso a las políticas públicas de vivienda............................. 4.2. Normativa básica de las EPGVS..........................................................

441 443 443 449 451 451 454 455 455 455 459 466 470 475 483 483 485 487 490 494 509 511 511 518 518 524 529 535 541 553

Índice

4.2.1. Especial referencia a las formas de tenencia en el parque de vivienda social. Importancia de las tenencias intermedias... 4.2.2. Régimen especial para los alquileres sociales dentro de la LAU.......................................................................................... 4.2.3. La rehabilitación por renta y la masovería urbana................ 4.3. Propuesta de regulación de las entidades proveedoras y gestoras de vivienda social (EPGVS)...................................................................... 5. Reflexiones finales.......................................................................................

561 580

Conclusiones ......................................................................................................

591

Bibliografía .........................................................................................................

603

Anexo. CUESTIONARIO SOBRE MODELOS DE GESTIÓN DE VIVIENDA SOCIAL EN ESPAÑA ........................................................................................

647

558

585 589

Índice figuras Figura 1.

Ingresos familiares de las personas arrendatarias de vivienda social en los Países Bajos (en relación a la Decisión de la Comisión Europea de 2009)............................................................................

Figura 2.

Aspectos que influyen en la asequibilidad de una vivienda.........

Figura 3.

Relación entre la vivienda asequible, social y pública...................

Figura 4.

Parque de vivienda en los Países Bajos según forma de tenencia 1985-2015.........................................................................................

124

Parque de vivienda en Inglaterra según forma de tenencia 19802019/20............................................................................................

125

Parque y tenencia del parque de vivienda social en alquiler en Inglaterra.........................................................................................

135

Proveedores de vivienda social en los Países Bajos: sociedades municipales y woningcorporaties.......................................................

138

Figura 8.

Formas de tenencia en Inglaterra, 2020........................................

140

Figura 9.

Porcentaje de vivienda de los private registered providers ingleses con relación a su tamaño, 2020......................................................

141

Figura 10. Evolución del número y tamaño de las woningcorporaties en los Países Bajos. Período 1997-2017.....................................................

143

Figura 11. Oferta de vivienda asequible por tipo de tenencia en Inglaterra, período 1991/92-2019/20..............................................................

195

Figura 12. Viviendas empezadas (start on site) y entregadas (handovers) en 2016 por la housing association L&Q Group...................................

211

Figura 13. Ingresos de los registered providers (+1000 unidades) provenientes de actividades fuera de la vivienda social, 2015.............................

213

Figura 14. Edificio Parkrand de la Stadgenoot woningcorporatie.....................

214

Figura 15. Redirección de las subvenciones públicas de vivienda social nueva a vivienda asequible, Inglaterra......................................................

227

Figura 16. Nivel de calidad de vida en Inglaterra según tenencia, 2017-18..

245

Figura 17. Modelo de gestión de una woningcorporatie neerlandesa media...

247

Figura 18. Imagen del antiguo crucero SS Rotterdam...................................

256

Figura 19. Calificaciones provisionales de vivienda protegida según régimen de uso. Planes estatales y autonómicos. Período 2005-2019.........

313

Figura 5. Figura 6. Figura 7.

Índice figuras

Figura 20. Modalidades de gestión de vivienda social en España y algunos ejemplos...........................................................................................

353

Figura 21. Viviendas destinadas a políticas sociales en Cataluña, según su procedencia 2018-2019...................................................................

368

Figura 22. Tipologías de vivienda según los ingresos familiares o de la unidad de convivencia, 2019. Aragón, Cataluña, la Comunidad Valenciana y el País Vasco..................................................................................

370

Figura 23. “Iter” del título desde el propietario inicial al beneficiario final de la vivienda social.........................................................................

399

Figura 24. Perfil de una entidad proveedora y gestora de vivienda social con carácter híbrido...............................................................................

488

Índice tablas Tabla 1.

Modelos de vivienda social en relación con la dimensión del parque social de alquiler (2012)....................................................

Definiciones de vivienda social por algunos organismos internacionales............................................................................................

Regímenes de tenencia de la vivienda social en los Estados Miembros de la UE...................................................................................

Las viviendas protegidas en el ámbito de las CCAA, febrero 2021..................................................................................................

103

Concepto de vivienda social en los diferentes programas de Cataluña...............................................................................................

111

Tabla 6.

Efectos positivos y negativos de las fusiones en los Países Bajos...

145

Tabla 7.

Evolución del registro de proveedores de vivienda social en Inglaterra: organismos reguladores y entidades registradas............

160

Viviendas de renta regulada y no regulada, en relación con la renta aplicada y al sistema de puntos de los Países Bajos, 2009...

185

Inversión en servicios a la comunidad de las housing associations inglesas, 2010-2011..........................................................................

249

Cambios en políticas de vivienda en relación con las HAs. Comparativa entre los Países Bajos e Inglaterra....................................

275

Parque de vivienda social gestionado por los modelos representativos públicos escogidos, 2018.....................................................

373

Parque de vivienda social gestionado por los modelos representativos privados escogidos, 2018.....................................................

375

Buenas prácticas de los modelos comparados y del modelo español de gestión de vivienda social..........................................................

496

Ejemplificación de la diversidad y falta de homogeneidad de las entidades beneficiarias de políticas y ayudas públicas a nivel estatal y autonómico (2020)...........................................................

543

Tabla 2. Tabla 3. Tabla 4. Tabla 5.

Tabla 8. Tabla 9. Tabla 10. Tabla 11. Tabla 12. Tabla 13. Tabla 14.

Abreviaturas ALMO(s) AVC AVS BBSH BOE BTIV BZK CA/CCAA CC CCC CE CEVASA CFV CIC CIO Comité DESC DA DF DOGC DOUE/DOCEE EA EEMM EPGVS FD FIBS FJ HA(s) HCA

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20 INE IRSC IS ITP y AJD IVA IVBN IVIMA LAU LCSP LDVC LEC LIS LO LOFAGE LRBRL LRJSP LRSAL LSVT LVPV OCDE OLV CCT PDVC PIDESC RP(s) RSH RTB SA SIEG SL(U) SMHAUSA SOCIMI (S/A)TC

Abreviaturas

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