LA TRANSPARENCIA Y RENDICIÓN DE CUENTAS DE LOS PARTIDOS POLÍTICOS EN MÉXICO
COMITÉ CIENTÍFICO DE LA EDITORIAL TIRANT LO BLANCH Manuel asensi Pérez
Catedrático de Teoría de la Literatura y de la Literatura Comparada Universitat de València
raMón Cotarelo
Catedrático de Ciencia política y de la Administración de la Facultad de Ciencias Políticas y Sociología de la Universidad Nacional de Educación a Distancia
Mª teresa eChenique elizondo Catedrática de Lengua Española Universitat de València
Juan Manuel Fernández soria
Catedrático de Teoría e Historia de la Educación Universitat de València
Pablo oñate rubalCaba
Catedrático de Ciencia Política y de la Administración Universitat de València
Joan roMero
Catedrático de Geografía Humana Universitat de València
Juan José taMayo
Director de la Cátedra de Teología y Ciencias de las Religiones Universidad Carlos III de Madrid
Procedimiento de selección de originales, ver página web: www.tirant.net/index.php/editorial/procedimiento-de-seleccion-de-originales
LA TRANSPARENCIA Y RENDICIÓN DE CUENTAS DE LOS PARTIDOS POLÍTICOS EN MÉXICO
JORGE MARTÍNEZ MARTÍNEZ
tirant lo blanch Ciudad de México, 2021
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Directores de la Colección:
ISMAEL CRESPO MARTÍNEZ Catedrático de Ciencia Política y de la Administración en la Universidad de Murcia
PABLO OÑATE RUBALCABA Catedrático de Ciencia Política y de la Administración en la Universidad de Valencia
© Jorge Martínez Martínez
© TIRANT LO BLANCH DISTRIBUYE: TIRANT LO BLANCH MÉXICO Río Tiber, 66, Piso 4 Alcaldía Cuauhtémoc Delegación Cuauhtémoc CP 06500 Ciudad de México Telf: +52 1 55 65502317 infomex@tirant.com www.tirant.com/mex/ www.tirant.es ISBN: 978-84-1378-515-8 MAQUETA: Innovatext Si tiene alguna queja o sugerencia, envíenos un mail a: atencioncliente@tirant.com. En caso de no ser atendida su sugerencia, por favor, lea en www.tirant.net/index.php/empresa/politicas-de-empresa nuestro procedimiento de quejas. Responsabilidad Social Corporativa: http://www.tirant.net/Docs/RSCTirant.pdf
Índice RESUMEN......................................................................................... 9 ABSTRACT........................................................................................ 11 PRÓLOGO......................................................................................... 13 INTRODUCCIÓN............................................................................. 19 Capítulo 1 LEGITIMIDAD Y DEMOCRACIA 1.1. PRECISIÓN CONCEPTUAL.......................................................... 27 1.2.1. La Constitución de 1917.................................................... 28 1.2.2. La reforma constitucional de 1963..................................... 31 1.2.3. La reforma constitucional de 1977..................................... 34 1.2.4. La reforma constitucional político electoral del año 2014.... 37 1.3. LA DEMOCRACIA Y SUS ELEMENTOS...................................... 58 1.4. LOS FACTORES REALES DE PODER........................................... 78 1.5. LA LEGITIMIDAD DE LOS GOBIERNOS Y DE LOS GOBERNANTES......................................................................................... 84 1.6. LA GOBERNANZA....................................................................... 95 1.7. LA GOBERNABILIDAD................................................................. 108 1.7.1. Gobernabilidad democrática.............................................. 109 1.8. EL DERECHO A LA PARTICIPACIÓN POLÍTICA....................... 122 1.9. EL ESTADO DEMOCRÁTICO DE DERECHO............................. 130
Capítulo 2 LOS PARTIDOS POLÍTICOS 2.1. 2.2. 2.3. 2.4. 2.5. 2.6.
SURGIMIENTO DE LOS PARTIDOS POLÍTICOS........................ 144 CLASIFICACIÓN DE LOS PARTIDOS POLÍTICOS...................... 149 IMPORTANCIA DE LOS PARTIDOS POLÍTICOS........................ 151 PROCESOS DE SELECCIÓN INTERNA DE CANDIDATOS........ 159 LOS PARTIDOS POLÍTICOS LOCALES........................................ 174 EL FINANCIAMIENTO DE LOS PARTIDOS POLÍTICOS........... 180 2.6.1. Financiamiento público...................................................... 188 2.6.2. Financiamiento privado...................................................... 193 2.6.3. Límites a los gastos de campaña......................................... 199 2.7. LAS PRECAMPAÑAS..................................................................... 201 2.8. EL ACCESO DE LOS PARTIDOS A LOS MEDIOS DE COMUNICACIÓN......................................................................................... 204 2.9. LOS PARTIDOS POLÍTICOS ANTE LA SOCIEDAD.................... 219
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Capítulo 3 EL DERECHO DE ACCESO A LA INFORMACIÓN Y LA RENDICIÓN DE CUENTAS 3.1. EL DERECHO DE ACCESO A LA INFORMACIÓN.................... 233 3.2. NATURALEZA JURÍDICA DEL DERECHO DE ACCESO A LA INFORMACIÓN............................................................................ 236 3.3. EL DERECHO DE ACCESO A LA INFORMACIÓN EN LOS PARTIDOS POLÍTICOS................................................................. 238 3.4. LOS SUJETOS OBLIGADOS.......................................................... 247 3.5. LAS OBLIGACIONES DE TRANSPARENCIA.............................. 253 3.6. PROCEDIMIENTO DE ACCESO A LA INFORMACIÓN............. 258 3.6.1. El recurso de revisión a nivel federal................................... 260 3.7. DERECHO COMPARADO............................................................ 261 3.8. LA INFORMACIÓN RESERVADA................................................ 273 3.9. LA PROTECCIÓN DE DATOS PERSONALES.............................. 275 3.9.1 Antecedentes de la protección de datos personales............. 276 3.9.2. La protección de datos personales en la actualidad............. 279 3.9.3. La protección de datos personales a futuro......................... 289 3.10. LA RENDICIÓN DE CUENTAS.................................................... 292 3.11. CONSECUENCIAS DEL OCULTAMIENTO DE INFORMACIÓN DE LOS ENTES PRIVADOS................................................ 312 3.12. LA TRANSPARENCIA COMO VALOR........................................ 317
Capítulo 4 EL CONTROL DE LOS RECURSOS PARTIDARIOS 4.1. NATURALEZA JURÍDICA DE LA FISCALIZACIÓN................... 327 4.2 ALCANCES DE LA FISCALIZACIÓN A LOS PARTIDOS POLÍTICOS............................................................................................. 339 4.3. LOS ÓRGANOS DE FISCALIZACIÓN......................................... 353 4.4. LA COMISIÓN DE FISCALIZACIÓN DEL INSTITUTO NACIONAL ELECTORAL......................................................................... 357 4.5. LA AUDITORÍA SUPERIOR DE LA FEDERACIÓN..................... 365 4.6. PROPUESTA PARA EL FORTALECIMIENTO DE LA TRANSPARENCIA Y RENDICIÓN DE CUENTAS DE LOS PARTIDOS POLÍTICOS.................................................................................... 386
CONCLUSIONES.............................................................................. 405 FUENTES........................................................................................... 417
RESUMEN
Los partidos políticos desempeñan un papel fundamental en el Estado, al permitir la postulación de candidatos a cargos de elección popular, lo cual debe ser el resultado de la voluntad mayoritaria de los electores en ejercicio de su derecho humano a la participación política. Los ciudadanos seleccionan la opción que más les conviene de acuerdo a la información con la que cuentan; no obstante, para lograr una participación política más objetiva y responsable, se requiere del actuar transparente de los partidos políticos, para que la voluntad del pueblo sea congruente a los fines de la sociedad, del Estado y del Derecho. La transparencia de los partidos políticos, así como la rendición de cuentas hace posible la legitimidad social de los gobernantes, la gobernanza, la gobernabilidad, la democracia, el derecho fundamental a la participación política; para lograrlo, se proponen diversas acciones que posibiliten la consolidación de la democracia, niveles superiores de rendición de cuentas y transparencia de los partidos políticos; los cuales redundarán en la consolidación del Estado constitucional de Derecho.
ABSTRACT Polítical Parties have a fundamental rol on the State, them allow to candidates to access to certain positions which requieres a majority of votes of electors, who make effective his humman rigth of polítical participation. Citizens elect the most convenient option according with the available information; however, in order to get a more objective and responsible participation, to the people will be congruent within the objectives of society, State and Law, a transparent behavior of polítical Parties is requiered. Transparency on Political Parties and accountability, makes possible social legitimacy of rulers, governance, gobernability and fundammental rigth to political participation; to make it, several actions aré proposed to make possible the democracy consolidation, higher accountability levels and transparency of polítical parties, which will result in the consolidation of the constitutional State of Law.
PRÓLOGO
No es fácil hacer la presentación de un libro cuando se ha acompañado muy de cerca al autor en su formación y se han compartido al mismo tiempo la experiencia en las aulas universitarias y las diversas fases de elaboración de la investigación doctoral para obtener el grado de Doctor en Derecho; pero no puedo declinar la invitación que me hizo el autor. Para realizar tan ardua tarea debo puntualizar que Jorge Martínez Martínez se ha distinguido desde sus días como estudiante universitario por su vocación al trabajo, su compromiso con el estudio y la investigación a la par que ejerce el derecho en los tribunales. El texto que se presenta a ustedes es resultado de una investigación exhaustiva, es el esfuerzo sistemático que siempre anida en el científico y que impulsa sin cesar la constante búsqueda en pos del ideal de una sociedad más justa, ante los grandes problemas que enfrenta la ciencia del derecho, en estas páginas la transparencia y la rendición de cuentas de los partidos políticos en México así como la realidad de nuestro país, se aborda como uno de los problemas torales del estado democrático de derecho. La investigación es jurídica e histórica y encontramos subyacente la teoría del derecho a lo largo del análisis conceptual que complementa cuando aporta los datos estadísticos, incursiona en el derecho de información y sus diferentes vertientes; retoma los elementos del derecho constitucional, la ciencia política y el papel instrumental que deberían tener los partidos políticos; combina diversas parcelas de conocimiento de las ciencias a partir de la democracia como institución política; los partidos políticos factores reales de poder aunado a la transparencia y rendición de cuentas son clave para que el ciudadano ejerza su derecho al voto exento de manipulaciones; al mismo tiempo que resalta la importancia del control de los recursos partidarios referenciando la naturaleza
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y alcance de la fiscalización acompañada de una propuesta integral para la consolidación del estado democrático. El primer capítulo del libro es una revisión amplia, útil y didáctica, de la legitimidad y la democracia, la riqueza de esta primera sección radica en que ofrece un marco teórico para entender la evolución de la democracia y el amplio abanico de elementos interrelacionados que posibilitan comprender desde una perspectiva histórica-comparativa las particularidades de la nación mexicana. El marco analítico nos ayuda a entender los dilemas que enfrenta la democracia a partir del supuesto de que la legitimidad es requisito para la estabilidad política. Martínez Martínez parte de la idea de que si en México se dispusiera de mecanismos e instrumentos adecuados para transparentar la gestión de los partidos políticos y la rendición de cuentas, con ello se posibilita la consolidación del estado democrático de derecho y sus elementos así como la tutela de los derechos humanos, los valores y fines del derecho que justifiquen la forma de gobierno y el ejercicio legítimo del poder. En el segundo capítulo el autor ubica en los partidos políticos la materialización de la asociación política y los aborda como factores reales de poder que inciden de manera directa y tienen un peso específico en la vida democrática, lo que es imprescindible si se quiere entender con claridad la transformación del estado y sus formas de gobierno. El fin primordial de los partidos es la representación política e ideológica del pueblo y su compromiso histórico interpretar con fidelidad las aspiraciones y anhelos de la base electoral para servir a ésta una vez colocados los gobernantes en los cargos para los que fueron votados; de ahí la importancia de su estudio en su origen, naturaleza y alcance con especial énfasis en el financiamiento y la rendición de cuentas. En las últimas décadas la democracia y los partidos políticos en México han registrado un fortalecimiento al punto de transitar de un sistema de partido único a uno competitivo; en este proceso se ha apostado dos veces a la alternancia, al cambio, al anhelo de consolidar un auténtico régimen de participación, lo que ha conducido a contemplar cambios en las Instituciones y las reglas
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electorales; una de las reglas introducidas en el esquema formal es el financiamiento a los partidos. En opinión del autor el financiamiento influye de manera determinante en los resultados del proceso electoral, debido al papel fundamental que juegan los medios de comunicación en nuestra sociedad, como instrumentos formadores y manipuladores de opinión pública, en vía de hechos los partidos que cuenten con mayores aportaciones de dinero, se colocan en la contienda en situación ventajosa respecto de los otros competidores. Para asegurar una contienda equitativa se establecen límites y principios al financiamiento de entre éstos destacan la transparencia y la rendición de cuentas. En el ámbito federal los partidos políticos escaparon al escrutinio de la sociedad, al no ser considerados años atrás sujetos obligados en forma directa, es la Institución electoral la que se encarga de dotar al ciudadano de la información relativa al proceso y fiscalización de los partidos, marginar a la sociedad de las funciones de contraloría es abonar a la opacidad y acrecentar los niveles de desconfianza y crisis de legitimidad que ostentan los partidos políticos en la actualidad. En el tercer capítulo se ocupa del derecho de acceso a la información pública, esencial prerrogativa fundamental que adquiere en México rango constitucional con la adición al artículo sexto de la Constitución federal en 19771, veinticinco años después es motivo de discusión legislativa en nuestro país y a la fecha ha permeado en todas las entidades estatales como derecho humano. Jorge Martínez pone de manifiesto lo inacabado de este derecho en el ámbito federal, paralelamente, realiza un estudio de la normativa en el Estado de Veracruz, y elabora un análisis comparativo de las legislaciones de Francia, Portugal, España, Reino Unido y Estados Unidos; en él muestra la heterogeneidad normativa existente, pero también, los puntos de coincidencia en que convergen por ser el derecho de acceso a la información un derecho humano que per1
Decreto que reforma y adiciona los artículos 6o., 41, 51, 52, 53, 54, 55, 60, 61, 65, 70, 73, 74, 76, 93, 97 y 115 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, publicado en el Diario Oficial de la Federación el 6 de Diciembre de 1977.
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mite en materia política tomar decisiones. Se rechaza el esquema de opacidad y ocultamiento de la información y se pone de manifiesto que un gobierno democrático en vías de consolidarse, requiere de un ciudadano informado, gran parte de este compromiso recae en los actores políticos quienes a través de la plataforma ideológica de los partidos, enarbolan los principios que a la postre se constituyen en las decisiones políticas fundamentales que afectan la vida de la sociedad en general. Resalta preponderantemente la importancia de la redición de cuentas y la transparencia, en la misma línea reflexiona cómo también, forman parte del problema que enfrentan los partidos políticos, al no existir un sistema articulado de rendición de cuentas que favorezca la transparencia y fiscalización de los partidos de manera directa; se reconoce la participación activa del ciudadano y la distribución plural del poder político en el territorio nacional resultado del voto razonado e informado, sin embargo, concomitante a ello está la exigencia de transparentar el financiamiento a los partidos y sus procedimientos internos para la asignación del recurso económico en el orden geográfico y funcional. Una de las partes más interesante del texto es la protección de los datos personales a través de las leyes de transparencia y acceso a la información pública, en relación a este derecho concreto reconocido en el artículo 16 de la Constitución federal como derecho autónomo e independiente, con reglas y procedimiento propios, está orientado fundamentalmente a garantizar la protección de la vida privada y el derecho a la intimidad de toda persona física. El acceso a la información pública se sustenta en el principio de máxima publicidad porque se considera que la información generada en ejercicio de la función pública y con presupuesto público es patrimonio del ciudadano, no así la información restringida en la que está comprendida la confidencial que hace referencia a los datos personales, los sensibles, la vida privada e intimidad y tiene su fundamento en la inviolabilidad de la persona de la que emana la facultad de exclusión de lo privado; todo ciudadano tiene el derecho de proteger su esfera íntima, con independencia de la valoración externa que merezca. La intimidad es la facultad de
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exclusión que tiene el individuo frente a terceros en relación con la esfera íntima. Al tratarse de dos derechos fundamentales regidos por principios y criterios diversos deben ser regulados en normas diferentes, guardando un sano equilibrio, delimitando el bien jurídico a tutelar y cuidando que el debido respeto de uno, no lleve a la paralización del otro o de ciertas funciones básicas para la vida democrática. En el último capítulo titulado el control de los recursos partidarios, el autor logra desde su punto de vista, describir el grado de complejidad del problema que enfrenta el estado mexicano para transparentar la gestión de los partidos políticos, inserta su propuesta de transparentar las finanzas de los partidos políticos a través de la fiscalización de los recursos económicos y reformas en materia electoral, sitúa la política de rendición de cuentas con base en tres elementos: la información de que se dispone, los responsables y un adecuado sistema de responsabilidades, articulada con los elementos del Estado democrático. Subyace en los capítulos del libro el eje rector de los derechos fundamentales, no se equivoca Jorge Martínez cuando sostiene que derechos humanos como la participación política, la libertad de expresión, el derecho de petición, el derecho a la información, el derecho de acceso a la información y el derecho subsidiario a conocer la verdad, logran la realización de los fines supremos del Derecho la justicia y el bien común. Rafaela López Salas Investigadora, Universidad Veracruzana Xalapa de Equez., Veracruz de I. de la Llave
INTRODUCCIÓN
La democracia es una institución política que ha atravesado por distintos grados de evolución, esta permite al Estado tomar en cuenta a los ciudadanos y en general a los habitantes, quienes conforman su elemento humano nacional; la democracia debe posibilitar el progreso y la transformación del Estado y su organización social, pero también el de los individuos, por lo menos en beneficio de la mayoría. Los partidos políticos son la materialización de una de las vertientes del derecho de asociación, que de acuerdo a la configuración del Estado actual constituyen algunos de los mecanismos para el arribo al poder, de manera que su intervención es fundamental para el funcionamiento de la democracia. Estas entidades de interés público, como organizaciones de ciudadanos, son además factores reales de poder en el Estado democrático de derecho; y como tales inciden en gran medida en la vida estatal en su dirección y en sus decisiones, así como en la legitimación de sus gobernantes, por lo tanto los ciudadanos deben conocer con absoluta transparencia su gestión, la aplicación y destino de los recursos que manejan. La actividad de los partidos que cobra relevancia para el tema que se desarrolla, surge a partir del año de 1977 2, que es cuando comienza a regularse el financiamiento público de estas entidades, por lo que a partir de ese momento es que debe exigirse la rendición de cuentas en sentido estricto y además positivo, ya que el tratamiento que tuvieron con antelación y desde sus orígenes no tomó en consideración el financiamiento público.
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Decreto que reforma y adiciona los artículos 6o., 41, 51, 52, 53, 54, 55, 60, 61, 65, 70, 73, 74, 76, 93, 97 y 115 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, op. cit.
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Introducción
La transparencia que debe observarse por parte de algunos organismos o entidades es un tema relativamente reciente, que muestra la evolución tanto del Estado, como de la tutela de los derechos fundamentales que permiten el desenvolvimiento individual y colectivo de la persona, para que esta, pueda alcanzar los fines que se ha propuesto; no obstante su importancia, en tratándose de partidos políticos y transparencia falta mucho por avanzar, lo que debe partir desde la configuración de la norma fundamental y las secundarias, para observarse posteriormente en la práctica. Es precisamente por el impacto social que adquiere el tema planteado, que surgió la inquietud por investigarlo, pues la democracia requiere de constantes transformaciones al igual que el Estado y su orden jurídico, debido a que en estas cuestiones siempre interviene el interés por la búsqueda del poder, lo cual es connatural al ser humano y a la sociedad, de manera que los esfuerzos y proposiciones en la materia resultan perfectibles y además aplicables únicamente en determinado contexto, lo cual es característico de las ciencias sociales. El derecho de acceso a la información es insuficiente por sí mismo para lograr la transparencia en la actuación de los factores reales de poder como lo son los partidos políticos, por ello tiene que conjuntarse con otros instrumentos de rendición de cuentas que realizan los sujetos obligados. La rendición de cuentas de los partidos políticos es efectuada ante el Instituto Nacional Electoral que como órgano constitucional autónomo debe permanecer alejado de las influencias gubernamentales y del poder político, como se pretendió desde que le fue otorgada la citada autonomía. No obstante no existe justificación suficiente para que en materia de fiscalización se conforme un régimen normativo diferenciado, cuando por su importancia debieran sujetarse al ámbito que comprende la entidad de fiscalización superior de la federación. La propuesta que se va a desarrollar por medio de la investigación es útil porque el financiamiento de los partidos políticos, permite conocer a través del derecho de acceso a la información el origen, destino y aplicación de los recursos económicos que manejan