ESQUEMAS DE HACIENDA PÚBLICA
COMITÉ CIENTÍFICO DE LA EDITORIAL TIRANT LO BLANCH
María José Añón Roig
Catedrática de Filosofía del Derecho de la Universidad de Valencia
Ana Cañizares Laso
Catedrática de Derecho Civil de la Universidad de Málaga
Jorge A. Cerdio Herrán
Catedrático de Teoría y Filosofía de Derecho. Instituto Tecnológico Autónomo de México
José Ramón Cossío Díaz
Ministro en retiro de la Suprema Corte de Justicia de la Nación y miembro de El Colegio Nacional
María Luisa Cuerda Arnau
Catedrática de Derecho Penal de la Universidad Jaume I de Castellón
Carmen Domínguez Hidalgo
Catedrática de Derecho Civil de la Pontificia Universidad Católica de Chile
Eduardo Ferrer Mac-Gregor Poisot
Juez de la Corte Interamericana de Derechos
Humanos. Investigador del Instituto de Investigaciones Jurídicas de la UNAM
Owen Fiss
Catedrático emérito de Teoría del Derecho de la Universidad de Yale (EEUU)
José Antonio García-Cruces González
Catedrático de Derecho
Mercantil de la UNED
Luis López Guerra
Catedrático de Derecho Constitucional de la Universidad Carlos III de Madrid
Ángel M. López y López
Catedrático de Derecho Civil de la Universidad de Sevilla
Marta Lorente Sariñena
Catedrática de Historia del Derecho de la Universidad Autónoma de Madrid
Javier de Lucas Martín
Catedrático de Filosofía del Derecho y Filosofía Política de la Universidad de Valencia
Víctor Moreno Catena
Catedrático de Derecho Procesal de la Universidad Carlos III de Madrid
Francisco Muñoz Conde
Catedrático de Derecho Penal de la Universidad Pablo de Olavide de Sevilla
Angelika Nussberger
Catedrática de Derecho Constitucional e Internacional en la Universidad de Colonia (Alemania). Miembro de la Comisión de Venecia
Procedimiento de selección de originales, ver página web:
Héctor Olasolo Alonso
Catedrático de Derecho Internacional de la Universidad del Rosario (Colombia) y Presidente del Instituto Ibero-Americano de La Haya (Holanda)
Luciano Parejo Alfonso
Catedrático de Derecho Administrativo de la Universidad Carlos III de Madrid
Consuelo Ramón Chornet
Catedrática de Derecho Internacional
Público y Relaciones Internacionales de la Universidad de Valencia
Tomás Sala Franco
Catedrático de Derecho del Trabajo y de la Seguridad Social de la Universidad de Valencia
Ignacio Sancho Gargallo
Magistrado de la Sala Primera (Civil) del Tribunal Supremo de España
Elisa Speckmann Guerra
Directora del Instituto de Investigaciones Históricas de la UNAM
Ruth Zimmerling
Catedrática de Ciencia Política de la Universidad de Mainz (Alemania)
Fueron miembros de este Comité:
Emilio Beltrán Sánchez, Rosario Valpuesta
Fernández y Tomás S. Vives Antón
www.tirant.net/index.php/editorial/procedimiento-de-seleccion-de-originales
ESQUEMAS DE HACIENDA PÚBLICA
AlejAndro linAres CAntillo
tirant lo blanch
Bogotá D.C., 2023
Copyright ® 2023
Todos los derechos reservados. Ni la totalidad ni parte de este libro puede reproducirse o transmitirse por ningún procedimiento electrónico o mecánico, incluyendo fotocopia, grabación magnética, o cualquier almacenamiento de información y sistema de recuperación sin permiso escrito del autor y del editor.
En caso de erratas y actualizaciones, la Editorial Tirant lo Blanch publicará la pertinente corrección en la página web www.tirant.com.
Linares Cantillo, Alejandro, autor
Esquemas de hacienda pública / Alejandro Linares Cantillo. – 1. Edición. – Bogotá : Tirant lo Blanch, 2023.
140 páginas: gráficas.
Incluye referencias bibliográficas.
ISBN: 978-84-1169-269-4
1. Hacienda pública. 2. Gastos públicos. 3. Presupuesto nacional. 4. Administración de proyectos. I. Título.
LC: HJ257.2
CDD: 336 ed. 23
Catalogación en publicación de la Biblioteca Carlos Gaviria Díaz
© ALEJANDRO LINARES CANTILLO
© TIRANT LO BLANCH
EDITA: TIRANT LO BLANCH
Calle 11 # 2-16 (Bogotá D.C.)
Telf.: 4660171
Email: tlb@tirant.com
Librería virtual: www.tirant.com/co/
ISBN 978-84-1169-269-4
Si tiene alguna queja o sugerencia, envíenos un mail a: atencioncliente@tirant.com. En caso de no ser atendida su sugerencia, por favor, lea en www.tirant.net/ index.php/empresa/politicas-de-empresa nuestro procedimiento de quejas.
Responsabilidad Social Corporativa: http://www.tirant.net/Docs/RSCTirant.pdf
Índice INTRODUCCIÓN ESQUEMA 0. Índice general .......................................................................................................................................................................... 15 I. PARTE GENERAL Esquema 1.0. Índice Parte General ................................................................................................................................................................. 19 I-A FUNCIONES DE LA HACIENDA PÚBLICA Esquema 1.1.1. Funciones de la hacienda pública .......................................................................................................................................... 23 Esquema 1.1.2. Clasificación de los bienes y servicios que el mercado no asigna de manera eficiente ............................................................. 24 Esquema 1.1.3. Responsabilidades gubernamentales ...................................................................................................................................... 25 Esquema 1.1.4. Naturaleza política de la hacienda política ........................................................................................................................... 26 Esquema 1.1.5. Estado social de derecho ....................................................................................................................................................... 27 Esquema 1.1.6. La dinámica de las instituciones ............................................................................................................................................ 28 Esquema 1.1.7. Políticas macroeconómicas .................................................................................................................................................... 29 I-B LA CONSTITUCIÓN ECONÓMICA Esquema 1.2.1. Régimen constitucional de la hacienda pública ...................................................................................................................... 33 Esquema 1.2.2. Modelo económico de la Constitución .................................................................................................................................. 34 Esquema 1.2.3. Clasificación de los Derechos Humanos ................................................................................................................................ 35 Esquema 1.2.4. Derechos fundamentales ........................................................................................................................................................ 36
8 Índice Esquema 1.2.5. Derechos económicos, sociales y culturales ........................................................................................................................... 37 Esquema 1.2.6. Derechos colectivos y del ambiente ....................................................................................................................................... 38 Esquema 1.2.7. Régimen económico y de hacienda pública ............................................................................................................................ 39 Esquema 1.2.8. Trípode de libertades económicas .......................................................................................................................................... 40 Esquema 1.2.9. Herramientas gubernamentales para promover sus objetivos ................................................................................................ 41 Esquema 1.2.10. Áreas en las que el Estado puede, por disposición constitucional, intervenir en los mercados .............................................. 42 Esquema 1.2.11. Actividades financiera, bursátil, aseguradora y cualquier otra relacionada con captación del ahorro del público ................ 43 Esquema 1.2.12. La Ley como límite a la actividad económica y a la iniciativa privada ................................................................................. 44 Esquema 1.2.13. Séctor Público Consolidado................................................................................................................................................. 45 Esquema 1.2.14. Empresas públicas, según la Ley .......................................................................................................................................... 46 Esquema 1.2.15. Características de las entidades descentralizadas ................................................................................................................. 47 Esquema 1.2.16. Enajenación de participaciones estatales .............................................................................................................................. 48 Esquema 1.2.17. Explotación de monopolios rentísticos ................................................................................................................................ 49 Esquema 1.2.18. Banca central....................................................................................................................................................................... 50 Esquema 1.2.19. Marco constitucional de los servicios públicos .................................................................................................................... 51 Esquema 1.2.20. Pluralidad de jurisdicciones en la hacienda pública ............................................................................................................. 52 II. SEGUNDA PARTE – INSTRUMENTOS Y TÉCNICAS DE LA HACIENDA PÚBLICA Esquema 2.0. Índice segunda parte – Instrumentos y técnicas de la hacienda pública ..................................................................................... 55 II-A INGRESOS PÚBLICOS Esquema 2.1.1. Ingresos públicos ................................................................................................................................................................... 59
9 Índice Esquema 2.1.2. Contribuciones ...................................................................................................................................................................... 60 Esquema 2.1.3. Principios del sistema tributario ............................................................................................................................................ 61 Esquema 2.1.4. Impuestos (ejemplos) ............................................................................................................................................................. 62 Esquema 2.1.5. Diferencias entre impuestos directos e indirectos ................................................................................................................... 63 Esquema 2.1.6. Elementos del tributo ............................................................................................................................................................ 64 Esquema 2.1.7. Especies de los tributos.......................................................................................................................................................... 65 Esquema 2.1.8. Clases de tributos y sus características ................................................................................................................................... 66 Esquema 2.1.9. Impuestos, tasas, tarifas, y precios públicos (tabla comparativa) ........................................................................................... 67 Esquema 2.1.10. Impuestos, caracterización y su incidencia en los principios de equidad, eficiencia y progresividad ..................................... 68 Esquema 2.1.11. Contribuciones parafiscales ................................................................................................................................................. 69 II-B GASTO PÚBLICO Esquema 2.2.1. Teorías sobre el crecimiento del gasto público ....................................................................................................................... 73 Esquema 2.2.2. Gasto fiscal............................................................................................................................................................................ 74 Esquema 2.2.3. Gastos presupuestales según incidencia económica ................................................................................................................ 75 Esquema 2.2.4. Gasto público social .............................................................................................................................................................. 76 Esquema 2.2.5. Efectos de la clasificación del gasto público social ................................................................................................................. 77 Esquema 2.2.6. Auxilios, donaciones o subvenciones a favor de personas privadas ....................................................................................... 78 Esquema 2.2.7. La caja de herramientas del gasto público (a nivel nacional) ................................................................................................. 79 Esquema 2.2.8. Cuadro comparativo de la caja de herramientas del gasto público a nivel nacional ............................................................... 80 Esquema 2.2.9. Plan Nacional de Desarrollo (PND) ...................................................................................................................................... 81 Esquema 2.2.10. Planeación económica ......................................................................................................................................................... 82
10 Índice Esquema 2.2.11. Planes Nacionales de Desarrollo (en orden cronológico desde el presidente Carlos Lleras Restrepo) ................................... 83 Esquema 2.2.12. Intervención del juez constitucional en la economía ............................................................................................................ 84 II-C PRESUPUESTO PÚBLICO Esquema 2.3.1. Cómo se decide en qué gastar ................................................................................................................................................ 87 Esquema 2.3.2. Presupuesto público .............................................................................................................................................................. 88 Esquema 2.3.3. Estatuto Orgánico del Presupuesto - Niveles ......................................................................................................................... 89 Esquema 2.3.4. Presupuesto General de la Nación – Estructura ..................................................................................................................... 90 Esquema 2.3.5. Principios del sistema presupuestal ........................................................................................................................................ 91 Esquema 2.3.6. Principios del sistema presupuestal – Principio de anualidad ................................................................................................. 92 Esquema 2.3.7. Características generales de las vigencias futuras ................................................................................................................... 93 Esquema 2.3.8. Herramientas de sostenibilidad y estabilidad fiscal ................................................................................................................ 94 Esquema 2.3.9. Contenido del Marco Fiscal a Mediano Plazo (MFMP) (se presenta antes del 15 de junio de cada vigencia fiscal) ................ 95 Esquema 2.3.10. Estatuto Orgánico del Presupuesto ...................................................................................................................................... 96 Esquema 2.3.11. Balance fiscal ....................................................................................................................................................................... 97 Esquema 2.3.12. Superávit y déficit primario ................................................................................................................................................. 98 Esquema 2.3.13. Inflexibilidades presupuestales ............................................................................................................................................. 99 II-D FINANCIACIÓN DE PROYECTOS PÚBLICOS Esquema 2.4.1. Financiación de proyectos públicos ....................................................................................................................................... 103 Esquema 2.4.2. Operaciones de crédito público – Regulación constitucional ................................................................................................. 104 Esquema 2.4.3. Tipos de operación de crédito público ................................................................................................................................... 105 Esquema 2.4.4. Operaciones de crédito público - Concepto ........................................................................................................................... 106
11 Índice Esquema 2.4.5. Clases de operaciones de crédito público ............................................................................................................................... 107 Esquema 2.4.6. Empréstitos como contratos estatales .................................................................................................................................... 108 Esquema 2.4.7. Contrato de empréstito con organismos multilaterales .......................................................................................................... 109 Esquema 2.4.8. Derecho y jurisdicción aplicables a los contratos de empréstito externo ................................................................................ 110 Esquema 2.4.9. Formas de participación del sector privado en proyectos públicos ......................................................................................... 111 Esquema 2.4.10. Formas de participación del sector privado en proyectos públicos – Contratos tipificados .................................................. 112 Esquema 2.4.11. Tipos de contratos y obligaciones ........................................................................................................................................ 113 Esquema 2.4.12. Derecho a retribuciones al capital privado (por la explotación económica del proyecto) ..................................................... 114 Esquema 2.4.13. Características Asociaciones Público-Privadas (APPs) ......................................................................................................... 115 Esquema 2.4.14. Riesgos en APPs (contractuales y no contractuales) ............................................................................................................. 116 Esquema 2.4.15. Asignación adecuada de riesgos del proyecto ...................................................................................................................... 117 Esquema 2.4.16. APP - Asociaciones Público-Privadas ................................................................................................................................... 118 Esquema 2.4.17. Proceso de un APP de iniciativa privada .............................................................................................................................. 119 Esquema 2.4.18. Estructura y fuentes de financiación de los proyectos (project finance) ................................................................................ 120 Esquema 2.4.19. Formas de respaldo público a proyectos públicos, financiados por privados ....................................................................... 121 Esquema 2.4.20. Formas de respaldo a pasivos contingentes y medidas de mitigación ................................................................................... 122 II-E FINANZAS PÚBLICAS TERRITORIALES Esquema 2.5.1. Objetivos de la descentralización fiscal .................................................................................................................................. 125 Esquema 2.5.2. Finanzas públicas territoriales (modelo híbrido) .................................................................................................................... 126 Esquema 2.5.3. Finanzas territoriales ............................................................................................................................................................. 127 Esquema 2.5.4. La importancia de las Leyes Orgánicas en materia territorial ................................................................................................ 128
12 Índice Esquema 2.5.5. Distribución de competencias y recursos ............................................................................................................................... 129 Esquema 2.5.6. Impuestos departamentales (ejemplos) .................................................................................................................................. 130 Esquema 2.5.7. Impuestos municipales (ejemplos) ......................................................................................................................................... 131 Esquema 2.5.8. Sistema General de Participaciones (SGP) –distribución porcentual de ingresos corrientes de la Nación– .............................. 132 Esquema 2.5.9. Regalías por explotación de recursos naturales no renovables ............................................................................................... 133 Esquema 2.5.10. Ingresos del Sistema General de Regalías (SGR) –A.L. 05 de 2019– .................................................................................... 134 Esquema 2.5.11. Protección constitucional de los recursos de las entidades territoriales ................................................................................ 135 Esquema 2.5.12. Fuentes de financiación territoriales y efectos ...................................................................................................................... 136 III. BIBLIOGRAFÍA BÁSICA ......................................................................................................................................................................... 137
Introducción
Entre los modos de exponer una materia jurídica, tal vez sea la utilización de esquemas, tablas, mapas conceptuales, gráficos y cuadros sinópticos, el menos frecuente. Esto, a pesar de que los mapas y las tablas suponen tener mucha claridad conceptual respecto de los temas. Parece simple, pero resulta ser una tarea compleja.
Este libro sobre “Esquemas de Hacienda Pública” es una obra escrita por abogados para una audiencia que no necesariamente es de abogados. Su propósito es contribuir al entendimiento y estudio, desde un punto de vista conceptual y no empírico, del amplio tema de las finanzas del Estado. Estos esquemas buscan presentar, de manera simple, una visión panorámica de los aspectos principales de las finanzas públicas que pueden ser de utilidad para administradores públicos, abogados, economistas y politólogos, dentro del contexto colombiano.
Esta obra no pretende realizar un estudio exhaustivo de la materia, sino tan solo ilustrar la problemática de la hacienda pública en sus distintos niveles territoriales, con mayor énfasis en el nivel nacional. Para tal efecto, la obra está dividida en dos partes principales. Una primera parte que obedece a los principales objetivos de las finanzas públicas según distintas perspectivas políticas, y la segunda, relativa a los instrumentos y las técnicas de la hacienda pública. En la primera parte se describen las principales funciones de la hacienda pública y el marco constitucional económico. En la segunda parte se describen de manera sencilla los ingresos públicos, el gasto público, el presupuesto público, el crédito público, la financiación privada o mixta de proyectos de interés colectivo y las finanzas públicas territoriales.
Espero que este libro básico, cuyo principal objetivo es didáctico, promueva discusiones relevantes sobre el tema y pueda convertirse en una herramienta útil para que estudiantes y profesionales puedan entender la dinámica disciplina de la hacienda pública. Esta obra tiene una finalidad principalmente docente y práctica. Pretende servir de aproximación rápida, sencilla y esquemática a las principales temáticas, sin analizar cifras, temas económicos o estadísticos. En consecuencia, la información que contiene es de carácter general, por lo que antes de adoptar cualquier decisión que pueda tener trascendencia en el ámbito público, debe consultarse un experto en el tema y el contenido de las disposiciones constitucionales, legales y reglamentarias. Es
Alejandro Linares Cantillo
preciso destacar que la obra no recoge íntegramente los aspectos jurídicos que regulan la hacienda pública, aunque su enfoque no desconoce la interdisciplinariedad propia entre lo jurídico, lo económico y lo político de esta compleja y dinámica materia.
Agradezco especialmente la invaluable ayuda de Franck A. Harb Zuluaga en la realización de la presente obra.
14
ESQUEMA 0. Índice general
Funciones de la hacienda pública (1.1.1.)
La Constitución económica (1.2.1.)
ÍNDICE GENERAL
Ingresos públicos (2.1.1.)
Gasto público (2.2.2.)
Presupuesto público (2.3.1.)
Financiación de proyectos (2.4.1.)
Finanzas públicas territoriales (2.5.3.)
I. Parte General
III. Bibliografía básica
II. Instrumentos y técnicas de la hacienda pública
