LA REPETICIÓN COMO MEDIO DE CONTROL ColeCCión investigaCión Segunda Edición
COMITÉ CIENTÍFICO DE LA EDITORIAL TIRANT LO BLANCH
María José Añón Roig
Catedrática de Filosofía del Derecho de la Universidad de Valencia
Ana Cañizares Laso
Catedrática de Derecho Civil de la Universidad de Málaga
Jorge A. Cerdio Herrán
Catedrático de Teoría y Filosofía de Derecho.
Instituto Tecnológico Autónomo de México
José Ramón Cossío Díaz
Ministro en retiro de la Suprema
Corte de Justicia de la Nación y miembro de El Colegio Nacional
María Luisa Cuerda Arnau
Catedrática de Derecho Penal de la Universidad Jaume I de Castellón
Carmen Domínguez Hidalgo
Catedrática de Derecho Civil de la Pontificia Universidad Católica de Chile
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Juez de la Corte Interamericana de Derechos Humanos
Investigador del Instituto de Investigaciones Jurídicas de la UNAM
Owen Fiss
Catedrático emérito de Teoría del Derecho de la Universidad de Yale (EEUU)
José Antonio García-Cruces González
Catedrático de Derecho Mercantil de la UNED
José Luis González Cussac
Catedrático de Derecho Penal de la Universidad de Valencia
Luis López Guerra
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Catedrático de Derecho Civil de la Universidad de Sevilla
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Víctor Moreno Catena
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Francisco Muñoz Conde
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Catedrática de Derecho Constitucional e Internacional en la Universidad de Colonia (Alemania)
Miembro de la Comisión de Venecia
Héctor Olasolo Alonso
Catedrático de Derecho Internacional de la Universidad del Rosario (Colombia) y Presidente del Instituto Ibero-Americano de La Haya (Holanda)
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Catedrático de Derecho Administrativo de la Universidad Carlos III de Madrid
Consuelo Ramón Chornet
Catedrática de Derecho Internacional
Público y Relaciones Internacionales de la Universidad de Valencia
Tomás Sala Franco
Catedrático de Derecho del Trabajo y de la Seguridad Social de la Universidad de Valencia Ignacio Sancho Gargallo
Magistrado de la Sala Primera (Civil) del Tribunal Supremo de España
Elisa Speckmann Guerra
Directora del Instituto de Investigaciones
Históricas de la UNAM
Ruth Zimmerling
Catedrática de Ciencia Política de la Universidad de Mainz (Alemania)
Fueron miembros de este Comité:
Emilio Beltrán Sánchez, Rosario Valpuesta Fernández y Tomás S. Vives Antón
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LA REPETICIÓN COMO MEDIO DE CONTROL
ColeCCión investigaCión
Segunda Edición
CARLOS MARIO MOLINA BETANCUR MARTHA CECILIA CAÑÓN SOLANO
Universidad Sergio Arboleda
ACOFADE
tirant lo blanch
Bogotá, 2023
COLECCIÓN ADMINISTRATIVO PRÁCTICO COLOMBIANO
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© Carlos Mario Molina Betancur
Martha Cecilia Cañón Solano
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Índice ABREVIATURAS ............................................................... 13 PRÓLOGO ......................................................................... 15 INTRODUCCIÓN ............................................................. 35 CAPÍTULO I PRECISIONES CONCEPTUALES ACERCA DE LA REPETICIÓN COMO MEDIO DE CONTROL ............... 55 SECCIÓN PRIMERA: LA DEFINICIÓN DE LA REPETICIÓN .................. 55 SECCIÓN SEGUNDA: ELEMENTOS CARACTERÍSTICOS DE LA REPETICIÓN ............................................................................................... 60 1. La repetición es un medio de control autónomo e independiente .......... 61 2. La repetición es un medio de control constitucional ............................. 63 3. La repetición es un medio de control de naturaleza pública .................. 66 a) Entendida la repetición desde la legitimación por activa ................. 67 b) Entendida la repetición desde el interés público .............................. 67 c) Entendida la repetición desde su naturaleza privada ....................... 69 1) Desde la perspectiva de la jurisdicción que conoce de la pretensión .................................................................................... 69 2) Desde el punto de vista del sujeto pasivo 71 4. La pretensión de la repetición es una reparación ................................... 75 5. El contenido de la pretensión en la repetición es patrimonial ................ 86 6. La responsabilidad en la repetición es subjetiva .................................... 88 7. La presentación del medio de control es de carácter obligatorio para el Estado ............................................................................................. 89 8. La repetición como medio de control .................................................... 90 SECCIÓN TERCERA: LA FINALIDAD DE LA REPETICIÓN ..................... 91
8 Índice CAPÍTULO II ASPECTOS SUSTANCIALES. REQUISITOS DE PROCEDIBILIDAD ............................... 99 SECCIÓN PRIMERA: LA EXISTENCIA DE UNA CONDENA JUDICIAL 100 A. La condena contra el Estado .............................................................. 100 B. Características .................................................................................... 104 Es una condena judicial 104 – La Indemnización en expropiación administrativa ......................... 113 – Indemnización en contrato realidad ............................................... 115 – Condenas en donde se presentó el enriquecimiento sin causa a favor de la entidad pública .......................................................... 121 – Casos en los que no hay condena judicial ....................................... 123 C. Condenas en acciones constitucionales ............................................... 128 Acciones populares ........................................................................... 128 Acciones de grupo ............................................................................. 134 Acción de tutela ................................................................................ 135 Acciones de cumplimiento 139 D. Los mecanismos de solución de conflictos .......................................... 140 La Conciliación ................................................................................ 143 La Transacción.................................................................................. 150 El arbitraje ........................................................................................ 152 Amigable Composición ..................................................................... 152 SECCIÓN SEGUNDA: EL PAGO EFECTIVO POR PARTE DE LA ENTIDAD CONDENADA .......................................................................... 154 Fundamento jurídico del pago para repetir ............................................. 155 ¿Desde cuándo surge la obligación para la entidad? ............................... 157 ¿Qué es el pago efectivo? 160 ¿A quién le corresponde la carga de la prueba del pago efectivo? ........... 160 ¿Cómo se prueba el pago efectivo? ......................................................... 161 ¿Pago total o pago parcial de la condena? .............................................. 169 Pago total de la condena ................................................................... 169 Pago parcial de la condena ................................................................ 173
9 Índice Pago fraccionado beneficiario (s) y/o apoderados ................................... 178 SECCIÓN TERCERA. LA CALIDAD DE AGENTE ESTATAL ................... 179 SECCIÓN CUARTA: CULPA GRAVE O DOLO ........................................ 183 La noción de la culpa grave y dolo en derecho público .......................... 184 Tránsito de la culpa grave y dolo del derecho civil al derecho administrativo ............................................................................................... 184 Casos concretos ................................................................................ 189 La noción de culpa grave y de dolo en la ley 678 de 2001 ...................... 194 Culpa grave y dolo como fundamento de la responsabilidad 196 Aplicación de la ley en el tiempo............................................................. 199 Dificultades en la identificación del dolo y de la culpa grave en derecho público ....................................................................................... 201 Las presunciones .................................................................................... 206 a) La Noción ................................................................................... 206 b) Naturaleza jurídica ....................................................................... 208 Análisis de la aplicación de las presunciones establecidas en la ley 678 de 2001 ............................................................................................. 210 Casos prácticos de acuerdo a la presunción 214 a) Dolo: (Artículo 5): 214 Casos concretos: ............................................................................... 216 Presunciones establecidas en la ley 2195 de 2022 ................................... 220 La culpa grave y el dolo en la función jurisdiccional ............................... 222 La culpa grave y el dolo en la función legislativa .................................... 234 Culpa grave y dolo en la actuación administrativa.................................. 248 SECCIÓN QUINTA. AUSENCIA DE PROCESO ANTERIOR ................... 249 A. La acción civil en proceso penal ......................................................... 250 B. Proceso de responsabilidad fiscal ....................................................... 254 Similitudes: ....................................................................................... 254 Diferencias: ....................................................................................... 255 SECCIÓN SEXTA. EL NEXO PROCESAL ................................................. 264
10 Índice CAPÍTULO III ASPECTOS PROCESALES ................................................. 267 SECCIÓN PRIMERA. CONCILIACIÓN EXTRAJUDICIAL ...................... 267 A. Evolución normativa y jurisprudencial ............................................... 267 B. Requisito de Procedibilidad ................................................................ 270 SECCIÓN SEGUNDA. JURISDICCIÓN Y COMPETENCIA ..................... 274 A. Recuento histórico ............................................................................ 274 B. Competencia según la jurisdicción en que fue emitida la sentencia condenatoria .................................................................................... 282 C. Única instancia ................................................................................... 283 D. Normograma ..................................................................................... 285 SECCIÓN TERCERA. LA LEGITIMACIÓN EN LA CAUSA ..................... 299 A. Legitimación en la causa por activa .................................................... 299 B. Legitimación en la causa por pasiva ................................................... 310 C. Los que no son sujetos pasivos ........................................................... 331 D. La solidaridad .................................................................................... 334 SECCIÓN CUARTA. MEDIDAS CAUTELARES......................................... 335 SECCIÓN QUINTA. CADUCIDAD ............................................................ 344 A. Objeto: ............................................................................................... 344 B. Cómputo ............................................................................................ 345 SECCIÓN SEXTA. EXCEPCIONES ........................................................... 354 SECCIÓN SÉPTIMA. CONCILIACIÓN JUDICIAL .................................. 356 SECCIÓN OCTAVA: PRUEBAS .................................................................. 358 A. Prueba trasladada .............................................................................. 358 B. Indicios en presunción ....................................................................... 361 C. Copias simples 361 SECCIÓN OCTAVA. SENTENCIA EMITIDA EN EL PROCESO PRINCIPAL .................................................................................................... 364 Papel de la sentencia ............................................................................... 364 Material probatorio ................................................................................ 368 Análisis del juez competente ................................................................... 371 SECCIÓN NOVENA. COMITÉ DE CONCILIACIÓN ............................... 372 Facultad de decidir la procedencia de conciliación y repetición .............. 372
11 Índice Acta del comité como requisito de procedibilidad del medio de control de repetición ..................................................................................... 374 Naturaleza de la decisión producida por el comité de conciliación ......... 375 Algunas consideraciones finales .............................................................. 377 1. Los Comités de conciliación no tienen competencia para verificar la existencia o no del dolo o la culpa grave: ........................... 377 2. La existencia de los Comités de conciliación no son siempre determinantes para la procedibilidad de la acción de repetición .. 378 3. La falta de calificación de los Comités de conciliación .................. 379 4. Falta de estudios jurisprudenciales en las decisiones que toman los Comités ................................................................................ 380 SECCIÓN DÉCIMA. SENTENCIAS EN REPETICIÓN.............................. 381 A. Condena impuesta en repetición ........................................................ 381 1. Parámetros para imponer el monto de la condena: Objetividad o Subjetividad. ........................................................................... 382 2. Cuantía máxima y mínima: 384 B. Factores que influyen en el monto ..................................................... 388 C. Componentes de la condena 396 D. Ejecución de la sentencia .................................................................... 397 E. Acuerdo de Pago................................................................................. 398 SECCIÓN DÉCIMO-PRIMERA. LLAMAMIENTO EN GARANTÍA CON FINES DE REPETICIÓN.............................................................. 401 BIBLIOGRAFÍA ................................................................. 415 OBRAS ........................................................................................................ 415 ARTÍCULOS ............................................................................................... 420 COMPILACIONES ...................................................................................... 421 JURISPRUDENCIA RELEVANTE .............................................................. 421 INSTITUCIONES........................................................................................ 430 DICCIONARIOS Y ENCICLOPEDIAS ....................................................... 432
ABREVIATURAS
Art. ...................... Artículo
CC ....................... Código Civil
CCA ..................... Código Contencioso Administrativo
CC ....................... Corte Constitucional
CE ........................ Consejo de Estado
CP ........................ Consejero Ponente
CPACA ................. Código de Procedimiento Administrativo y Contencioso Administrativo
Cfr. ....................... Confrontar
CN ....................... Constitución Nacional
CP ........................ Código Penal
CST ...................... Código Sustantivo del Trabajo
Ed. ....................... Ediciones, Editorial
Exp. ..................... Expediente
Inc. ....................... inciso
lit. ........................ literal
LO ....................... Ley Orgánica
MASC .................. Mecanismos Alternativos de Solución de Conflictos
MP ....................... Magistrado Ponente
Op. cit. ................. Operare citato
Ord. ..................... Ordinal
P. .......................... Página
Pp......................... Páginas
Rad. ..................... Radicado
14
Carlos Mario Molina Betancur / Martha Cecilia Cañón SolanoS. .......................... Sentencia
Ss. ........................ Subsiguientes
C.C. ..................... Corte Constitucional
CSJ ....................... Corte Suprema de Justicia
Ibid. ..................... Citación igual a la anterior
Ibidem .................. Repetición de lo dicho anteriormente
PRÓLOGO
El presente trabajo es un gran esfuerzo académico que hacen los investigadores Carlos Mario Molina Betancur y Martha Cecilia Cañón Solano para presentar de forma clara y concisa los resultados de investigación sobre el tema de la responsabilidad del Estado y su posible repetición en contra de funcionarios que actuaron con culpa grave o dolo1.
El tema principal que el lector encontrará a continuación será el tema de la repetición como medio de control2, el cual está dirigido a todos los funcionarios del Estado, con especial tratamiento a los funcionarios judiciales y los congresistas3. El tema, por su actualidad y complejidad, es bastante extenso de tratar y por ello se privilegian aspectos conceptuales y procesales que evidencian mejor los problemas que presenta actualmente la responsabilidad del Estado. Por ello, nos corresponde, en estas primeras páginas, hacer un análisis global de cómo se presenta el tema, sus alcances y problemas, de la manera más resumida y coherente posible.
Así las cosas, podemos comenzar por una afirmación, la cual consideramos corresponde a la realidad de lo que el lector descubrirá progresivamente en el desarrollo de este tema: la repetición como medio de control es la mejor herramienta que existe en la actualidad para combatir la corrupción y la ineficiencia de la Administración pública. En efecto, incluido en la Constituyente de 1991, este medio de control se presenta hoy como un mecanismo eficaz contra la irresponsabilidad administrativa, ya que el funcionario público colombiano, antes completamente irresponsable en su actuar cotidiano, se ve ahora
1 La presente publicación se realiza con base en los segundos análisis de investigación sobre la acción de repetición de los investigadores Carlos Mario Molina Betancur y Martha Cecilia Cañón. Ver su primera publicación, La acción de repetición, Medellín, Universidad de Medellín, 2008, sobre la investigación Responsabilidad del Estado por actividad judicial, Grupo de Investigaciones jurídicas 2006.
2 Ver Artículo 142, del Título III de la Ley 1437 de 2011 CPACA.
3 H. Arévalo, Responsabilidad del Estado y de sus funcionarios. Tercera Edición. Bogotá, Colombia: Grupo Editorial Ibáñez. 2006.
Carlos Mario Molina Betancurenfrentado a responder con su patrimonio por causa de sus eventuales faltas y omisiones, lo que lo convierte en un servidor del Estado más diligente y comprometido con su función.
Esta es una gran conquista jurídica del pueblo colombiano, ya que el mecanismo de control había sido concebido desde el siglo XIX, por el artículo 19 de la Constitución de 1886 que establecía:
“Las autoridades de la República están instituidas para proteger a todas las personas residentes en Colombia, en su vida, honra y bienes, y asegurar el respeto recíproco de los derechos naturales, previniendo y castigando delitos”. Después, el artículo 20 pudo establecer que “Los particulares no son responsables ante las autoridades sino por infracciones de la Constitución y las leyes. Los funcionarios públicos lo son por la misma causa o por extralimitación de sus funciones, o por omisión en el ejercicio de estas”. Lo anterior, viene complementado con el artículo 62 que rezaba: “La ley determinará los casos particulares de incompatibilidad de funciones; los de responsabilidad de los funcionarios y modo de hacerla efectiva”.
Poco después, en desarrollo de estas normas, los artículos 63 y 2341 del Código Civil de 1887 complementan la idea de la responsabilidad de los funcionarios públicos con el artículo 63 que trataba de la culpa y el dolo y, brindaba unas primeras definiciones. De igual manera, el artículo 2341, norma fundadora de la responsabilidad pública en Colombia, establecía que: “El que ha cometido un delito o culpa, que ha inferido daño a otro, es obligado a la indemnización, sin perjuicio de la pena principal que la ley imponga por culpa o delito cometido”.
Para el derecho público, la norma de referencia en materia de repetición es la ley 130 de 19134, la que extiende la noción de responsabilidad civil de los funcionarios públicos, creando una competencia amplia para la jurisdicción de lo contencioso administrativo en materia de responsabilidad extracontractual del Estado. De esta ley se destacan sus artículos 1 y 18: en el primero, se le atribuye a la jurisdicción de lo contencioso administrativo la competencia para conocer las demandas de revisión de los actos de las corporaciones o
4 Ver Ley 130 del 13 de diciembre de 1913, Bogotá, Anales del Consejo de Estado, Tomo I, Imprenta Nacional, 1915.
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empleados administrativos en ejercicio de sus funciones, o con pretexto de ejercerlas, a petición del Ministerio Público, de los ciudadanos en general, o de las personas que se crean vulneradas en sus derechos y; en el segundo, se le atribuye la competencia para castigar las conductas irregulares u omisiones de los negocios sometidos al conocimiento de las autoridades administrativas, las partes, los abogados, o demás personas involucradas.
Con estos importantes parámetros normativos en materia de responsabilidad de los funcionarios públicos en Colombia, se vienen a adicionar las leyes 38 de 1918, que en sus artículos 1 y 3 establecen la forma en que debe responder un funcionario público al momento de cometer faltas en su competencia de expropiación. También, debemos reseñar los artículos 18, 40, 41 y 78 de la ley 42 de 1921, que trataban sobre los funcionarios responsables en los errores cometidos por el trabajo realizado por la contraloría y la contabilidad pública. Lo que se complementaba con el artículo segundo de la ley 35 de 1925 que versaba sobre la responsabilidad civil que se deduzca en juicios de cuentas contra los responsables del Estado5.
Dichas normas vendrían a reforzar el tema de la responsabilidad de los funcionarios públicos y su posible repetición6, como se puede apreciar claramente: en la reforma constitucional de 1936, en el proyecto de ley del Consejo de Estado de 1961; el Decreto 568 de 1964; el Decreto 1400 del 6 de agosto de 1970; el Decreto 150 de 1976; el Decreto-Ley 222 de 1983; el Decreto 1 de 1984; el Decreto 1333 de 1986; la Ley 80 de 1993; y la ley 270 de 1996. En el contexto de la vigencia de la Constitución de 1991, se debe tener en cuenta también: los artículos 6°, 90, 124, 210, 267-7 y 277-6, de la Constitución Nacional de 1991, y sus respectivas leyes 190 de 1995, 599 y 610 de 2000, 678 de 2001; asimismo, las leyes 734 de 2002, 1437 de 2011, Ley 1144 de 2011, ley 1474 de 2011, 1564 de 2012, 2080 de 2021, 2220 de 2022 y 2195 de 20227.
5 Ver en detalle cada una de las normas citadas en el texto de Hugo Andrés Arenas Mendoza, La acción de repetición, Bogotá, Legis, 2018, pp. 1 a 8.
6 Carlos H. Pareja, La responsabilidad del Estado, Bogotá, Edit. Andes. 1940.
7 Ver Alcibíades Cuestas Algarra y Arturo Ronderos Salgado, La ley de acción de repetición y el servidor público. Implicaciones de orden disciplinario. Bogotá, Editorial Ibáñez, 2004, pp. 14-18. ISBN: 978-958-8192-81-1.
17 Prólogo
Carlos Mario Molina Betancur
En efecto, en este sentido la repetición como medio de control ya era una realidad legislativa, pero no tenía sino reconocimiento literal en la jurisprudencia, como lo veremos en la segunda parte de este estudio. Lo que viene a ser corregido con la mención constitucional del constituyente de 1991 que la plasma de forma categórica en el artículo 90 de la Constitución en su segundo inciso.
El Estado responderá patrimonialmente por los daños antijurídicos que le sean imputables, causados por la acción o la omisión de las autoridades públicas, debiendo este repetir contra los funcionarios causantes del daño en el evento de ser condenado a la reparación patrimonial de uno de tales daños, que haya sido consecuencia de la conducta dolosa o gravemente culposa de un agente suyo.
El segundo inciso ha presentado menos polémica que el primero8, y se ha convertido silenciosamente en un instrumento importante para la recuperación de la confianza en la Administración pública del país9. Contrariamente a lo que se registraba en sus primeros años de aplicación10, los últimos resultados han mostrado su importancia y, han generado mayor confianza en el administrador, además que le ha permitido al Estado recuperar algo del monto pagado en indemnización por concepto de una condena en responsabilidad por faltas u omisiones de alguno de sus funcionarios11. Con ello, la repetición
8 Ver Ley 678 del 3 de agosto de 2001. Por medio de la Cual se reglamenta la determinación de responsabilidad patrimonial de los agentes del Estado. En Diario Oficial de 4 de agosto de 2001, Año CXXXVII No. 44509, Bogotá Imprenta Nacional.
9 Paula Andrea Calderón, “La acción de repetición y el llamamiento en garantía en la jurisprudencia colombiana, 2001-2009”, En: DIXI, Revista Derecho y políticas públicas, octubre 2016, Vol. 18. Nº 24, Caquetá, (Colombia), Universidad de la Amazonia, pp. 75-86. ISSN 0124-7255 | e-ISSN 2357-5891. doi:http://dx.doi. org/10.16925/di.v18i24.1524. Ver también, P. Calderón, & Y. Pérez, Eficacia de la acción de repetición en las entidades territoriales de la región Amazónica de Colombia en los años 2001 a 2008. (Tesis de maestría). Universidad Libre. Bogotá, Colombia. 2011.
10 Ver L. K. Bonilla, Acción de repetición, ineficaz respecto de la responsabilidad patrimonial de los funcionarios públicos en Colombia. Bogotá: Universidad Militar Nueva Granada. 2015.
11 Ver Hugo Arenas Mendoza, La acción de repetición, Bogotá, Legis, 2018, p. 55. Ver también las siguientes sentencias: Consejo de Estado, Sala de lo contencioso administrativo, sección tercera, subsección C. C.P. Jaime Orlando Santofimio
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como medio de control tuvo origen en el proyecto de ley como una acción pública para la defensa del patrimonio del Estado, en donde se buscaba principalmente la recuperación pecuniaria de lo que el Estado, o la Entidad Pública, asumen como consecuencia de una conducta dolosa o gravemente culposa de uno o varios agentes.
Luego, el artículo segundo de la ley 678 de 2001 establece que dicho medio de control es una acción civil de carácter patrimonial que deberá ejercerse en contra del servidor o exservidor público, que, como consecuencia de su conducta dolosa o gravemente culposa, haya dado reconocimiento indemnizatorio por parte del Estado, proveniente de una condena, conciliación u otra forma de terminación de un conflicto12. Según el mismo artículo, el mismo medio de control se ejercerá contra el particular que investido de una función pública haya ocasionado, en forma dolosa o gravemente culposa, la reparación patrimonial13.
No obstante, en los términos de la ley, el servidor o exservidor público o el particular investido de funciones públicas podrán ser llamados en garantía dentro del proceso de responsabilidad contra la entidad pública14, con los mismos fines de la acción de repetición15. Esto no obsta para que se inicien las eventuales repercusiones fiscales, penales o disciplinarias en contra del funcionario no diligente16.
Gamboa, 18 de junio de 2018, Radicación número: 63001-33-31-000-200600981-01(59095). También, Consejo DE Estado, Sala de lo contencioso administrativo, sección tercera, subsección C. C.P. Jaime Orlando Santofimio Gamboa, 19 de julio de 2017, Radicación número: 41001-23-31-000-2008-00159-01(58199).
12 Ver Edgar León Benavides, La acción de Repetición, Ley 678 de 2001, Comentarios y Concordancias, Bogotá, Ediciones Librería el Profesional, 2002, Editorial ABC.
13 I. Mestre, y, M. Garcés, La Acción de Repetición y el Llamamiento en Garantía Ley 678 de 2001. (Tesis de grado). Pontificia Universidad Javeriana. Bogotá, Colombia. 2004.
14 S. Pacheco, Llamamiento en garantía con fines de repetición: Problemas en su aplicación en el Derecho Colombiano. (Tesis de maestría). Universidad del Rosario. Bogotá, Colombia. 2013.
15 Ver la Ley 2220 de 2022. Artículos 120 y 126.
16 Ver E. Daza, y, S. Rojas, La Acción de Repetición como Herramienta de Sanción Disciplinaria en el Servidor Público Colombiano. (Tesis de Especialización). Universidad Militar Nueva Granada. Bogotá, Colombia. 2012.
19 Prólogo
Carlos Mario Molina Betancur
En este sentido, seguiremos insistiendo en el carácter público de este medio de control. El argumento es que no solo la propuesta inicial del proyecto de ley 131 de 1999 lo concebía de esta manera, pero por preocupaciones procedimentales como acción pública se vuelve, en el segundo debate, en una acción civil. Sus detractores sostienen el cambio con el argumento de que la definición de pública podría llegar a confundirse con la legitimación por activa, como una acción popular. Sin embargo, un análisis más profundo no resiste dicho argumento dado que lo que está en juego es el patrimonio público, en donde el Ministerio Público puede intervenir, lo que lo circunscribe dentro de la defensa del interés público y conlleva la defensa de los dineros de los contribuyentes. Por ello, ninguna de las entidades legitimadas para interponer la acción de repetición podrá desistir de esta, lo cual significa que se trata de un medio de control que se interpone en interés público. Además, que el parágrafo primero del artículo 141 de la ley 2195 de 2022 establece que: cualquier persona podrá requerir a las entidades legitimadas para que instauren la acción de repetición, la decisión que se adopte se comunicara al requirente.
A diferencia de la acción popular, la repetición como medio de control puede ser interpuesta de forma voluntaria por cualquier persona17, pero de manera obligatoria por parte del Estado.
Otras razones nos llevan a insistir en la naturaleza jurídica de este medio de control. En efecto, dicha creación ha sido interpretada constitucionalmente como el medio judicial más eficaz con el que cuenta la Administración Pública para obtener de sus funcionarios o exfuncionarios, el reintegro del monto de la indemnización que ha debido reconocer a los particulares como resultado de una condena de la jurisdicción de lo contencioso administrativo18.
De esta manera se crea un concepto nuevo de carácter instrumental, el cual sirve como mecanismo para hacer efectiva la responsabilidad civil de los servidores públicos, que con su proceder doloso o gravemente culposo, causan un daño antijurídico. Lo que significa en definitiva que se trata de un proceso que el Estado les sigue a sus
17 Ver la ley 2220 de 2022. Artículo 93.
18 Corte Constitucional, Sentencia, C-832 de 2001 del 8 de agosto de 2002, Magistrado Ponente: Rodrigo Escobar Gil. Sentencia, Expediente No. 3388.
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