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Elisa Pérez de los Cobos Hernández

ALTA CALIDAD EN INVESTIGACIÓN JURÍDICA

ELISA PÉREZ DE LOS COBOS HERNÁNDEZ

LITIGIOS COMPETENCIALES EN MATERIA DE AGUAS LITIGIOS COMPETENCIALES EN MATERIA DE AGUAS

El presente trabajo analiza los efectos que la incorporación de la variable ambiental ha tenido en los conflictos competenciales en materia de aguas entre el Estado y las Comunidades Autónomas. El punto de partida se sitúa en las posibles invasiones competenciales derivadas de la vis expansiva del medio ambiente. Ésta última, llevada al extremo, puede absorber el resto de competencias que inciden sobre el territorio, el entorno y los recursos naturales y, concretamente en este caso, puede vaciar de contenido las competencias, bien estatales, bien autonómicas, en materia de aguas. Del mismo modo, el ejercicio de la competencia exclusiva sobre las aguas continentales no puede originar un vacío de las competencias en materia de medio ambiente que dificulte la protección del recurso natural agua. Para procurar una cobertura global a la cuestión planteada, la obra ofrece un detenido análisis de la transformación del ordenamiento jurídico desde la época de la sistematización del Derecho de aguas hasta su conformación actual a través de la “medioambientalización” del tratamiento jurídico del recurso. Asimismo, profundiza en el complejo sistema de distribución competencial que para el binomio agua-medio ambiente articula nuestro texto constitucional. Hasta llegar al análisis práctico de los conflictos competenciales fraguados durante del proceso de reforma iniciado en 2005, alcanzando la identificación de los criterios seguidos para su resolución. El enfoque y la metodología utilizada —examen crítico con apoyo en una exhaustiva jurisprudencia y bibliografía— hace que el libro tenga un indudable valor, puesto que facilita el mejor conocimiento del estado de la cuestión competencial y de las soluciones arbitradas ante problemas aparentemente sempiternos.

monografías

LITIGIOS COMPETENCIALES EN MATERIA DE AGUAS

COMITÉ CIENTÍFICO DE LA EDITORIAL TIRANT LO BLANCH María José Añón Roig

Javier de Lucas Martín

Ana Cañizares Laso

Víctor Moreno Catena

Catedrática de Filosofía del Derecho de la Universidad de Valencia

Catedrático de Filosofía del Derecho y Filosofía Política de la Universidad de Valencia

Catedrática de Derecho Civil de la Universidad de Málaga

Catedrático de Derecho Procesal de la Universidad Carlos III de Madrid

Jorge A. Cerdio Herrán

Francisco Muñoz Conde

José Ramón Cossío Díaz

Angelika Nussberger

Catedrático de Teoría y Filosofía de Derecho. Instituto Tecnológico Autónomo de México Ministro en retiro de la Suprema Corte de Justicia de la Nación y miembro de El Colegio Nacional

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Juez de la Corte Interamericana de Derechos Humanos Investigador del Instituto de Investigaciones Jurídicas de la UNAM

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Catedrático de Derecho Constitucional de la Universidad Carlos III de Madrid

Ángel M. López y López

Catedrático de Derecho Civil de la Universidad de Sevilla

Marta Lorente Sariñena

Catedrática de Historia del Derecho de la Universidad Autónoma de Madrid

Catedrático de Derecho Penal de la Universidad Pablo de Olavide de Sevilla Catedrática de Derecho Constitucional e Internacional en la Universidad de Colonia (Alemania) Miembro de la Comisión de Venecia

Héctor Olasolo Alonso

Catedrático de Derecho Internacional de la Universidad del Rosario (Colombia) y Presidente del Instituto Ibero-Americano de La Haya (Holanda)

Luciano Parejo Alfonso

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Catedrático de Derecho del Trabajo y de la Seguridad Social de la Universidad de Valencia

Ignacio Sancho Gargallo

Magistrado de la Sala Primera (Civil) del Tribunal Supremo de España

Tomás S. Vives Antón

Catedrático de Derecho Penal de la Universidad de Valencia

Ruth Zimmerling

Catedrática de Ciencia Política de la Universidad de Mainz (Alemania)

Procedimiento de selección de originales, ver página web: www.tirant.net/index.php/editorial/procedimiento-de-seleccion-de-originales

LITIGIOS COMPETENCIALES EN MATERIA DE AGUAS

ELISA PÉREZ DE LOS COBOS HERNÁNDEZ

tirant lo blanch Valencia, 2021

Copyright ® 2021 Todos los derechos reservados. Ni la totalidad ni parte de este libro puede reproducirse o transmitirse por ningún procedimiento electrónico o mecánico, incluyendo fotocopia, grabación magnética, o cualquier almacenamiento de información y sistema de recuperación sin permiso escrito de la autora y del editor. En caso de erratas y actualizaciones, la Editorial Tirant lo Blanch publicará la pertinente corrección en la página web www.tirant.com. La presente monografía se ha realizado en el marco del Proyecto “La efectividad del Derecho ambiental en la Comunidad Autónoma de la Región de Murcia” (Ref. 20971/PI/18), financiado por la CARM a través de la convocatoria de Ayudas a proyectos para el desarrollo de investigación científica y técnica por grupos competitivos, incluida en el Programa Regional de Fomento de la Investigación (Plan de Actuación 2019) de la Fundación Séneca, Agencia de Ciencia y Tecnología de la Región de Murcia.

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Índice Abreviaturas.............................................................................................. 11 Introducción. La necesaria reinterpretación de la articulación competencial en relación con el nuevo concepto de agua como recurso natural....... 15

Capítulo I ETAPAS EN LA EVOLUCIÓN DEL DERECHO DE AGUAS

I. SÍNTESIS DE LA EVOLUCIÓN HISTÓRICA DEL DERECHO DE AGUAS.................................................................................... 19 1. Etapa de sistematización del Derecho de aguas........................ 20 2. Etapa de transformación del régimen jurídico de los recursos hídricos.................................................................................... 22 3. Etapa de consolidación del moderno Derecho de aguas............ 30 4. La reforma estatutaria o “Guerra del agua”............................. 31

II. LA SISTEMATIZACIÓN DEL DERECHO DE AGUAS: DE LA LEY DE AGUAS DE 1866 A LA LEY DE AGUAS DE 1985.......... 33

III. EL NUEVO DERECHO DE AGUAS COMO CONSECUENCIA DE LA INCORPORACIÓN DE LA DIRECTIVA MARCO: LA INCORPORACIÓN DE LA VARIABLE AMBIENTAL AL CONCEPTO JURÍDICO DE AGUA....................................................... 41 1. Consideraciones previas........................................................... 41 2. El concepto de medio ambiente acuático y las diferentes masas de agua en la DMA.................................................................. 44 2.1. La amplitud del concepto de aguas superficiales.............. 46 2.1.1. Las aguas continentales........................................ 47 2.1.2. Las aguas de transición y las aguas costeras......... 48 2.1.3. Las aguas territoriales.......................................... 52 2.2. El concepto de aguas subterráneas en la DMA................ 53 3. Los objetivos ambientales en relación con el nuevo concepto jurídico de agua........................................................................ 56 4. La transposición de la DMA y su repercusión en el concepto jurídico de agua........................................................................ 63 4.1. El nuevo ámbito objetivo de aplicación de la Ley de Aguas: la inclusión de las aguas de transición y de las aguas costeras como objeto de protección....................... 67 4.1.1. Las aguas continentales........................................ 69 4.1.2. Las aguas de transición........................................ 71 4.1.3. Las aguas costeras................................................ 73

Índice

4.2. La reorganización administrativa: la Demarcación Hidrográfica como ámbito territorial de gestión y planificación hidrológica y el Comité de Autoridades Competentes.............................................................................. 74 4.3. La Planificación Hidrológica: un único plan para cada una de las Demarcaciones Hidrográficas......................... 80 4.4. La protección del dominio público hidráulico y de la calidad de las aguas: objetivos de protección de las aguas y objetivos ambientales...................................................... 85

Capítulo II LA COMPLEJIDAD COMPETENCIAL EN MATERIA DE AGUAS

I. LOS PRINCIPIOS ESTRUCTURALES DEL ESTADO AUTONÓMICO: DOCTRINA CONSTITUCIONAL (1980-2020).............. 97 1. Defensa de la soberanía nacional y de los principios estructurales del Estado Autonómico.................................................... 104 2. Supremacía de la Constitución y procedimiento de reforma constitucional........................................................................... 107

II. LA COMPLEJA ARTICULACIÓN DE COMPETENCIAS EN EL ESTADO AUTONÓMICO. ESPECIAL REFERENCIA A LA EVOLUCIÓN DEL MODELO AUTONÓMICO.......................... 110 1. La articulación de competencias en el Estado Autonómico....... 110 2. Evolución del Estado Autonómico: la crisis del modelo y los recientes planteamientos a la luz de las reformas estatutarias y los movimientos nacionalistas.................................................. 114

III. EL SISTEMA DE DISTRIBUCIÓN CONSTITUCIONAL DE COMPETENCIAS EN MATERIA DE AGUA................................ 128 1. El reparto constitucional de competencias en materia de aguas. Los arts. 149.1.22ª y 148.1.10ª CE.......................................... 128 2. Asunción actual de competencias en materia de aguas en los Estatutos de Autonomía........................................................... 135

Capítulo III DISTRIBUCIÓN CONSTITUCIONAL DE COMPETENCIAS EN MATERIA DE MEDIO AMBIENTE COMO TÍTULO COMPETENCIAL CONCURRENTE

I. EL CONCEPTO CONSTITUCIONAL DE MEDIO AMBIENTE.. 139

II. LA ARTICULACIÓN CONSTITUCIONAL DE COMPETENCIAS EN MATERIA DE MEDIO AMBIENTE EX ARTS. 149.1.23ª Y 148.1.9ª CE................................................................ 154

Índice

III. LAS COMPETENCIAS ESTATALES Y COMPETENCIAS AUTONÓMICAS EN MATERIA DE MEDIO AMBIENTE............... 156 1. Competencias estatales: normas básicas de protección ambiental............................................................................................. 156 1.1. Alcance material de la legislación básica......................... 158 1.2. Aspectos formales: el vehículo normativo de la legislación básica...................................................................... 164 2. Competencia normativa autonómica en materia ambiental: normas de desarrollo y adicionales de protección ambiental.... 171 3. Competencias ejecutivas: gestión ambiental............................. 175 4. La asunción de competencias en materia de medio ambiente en los Estatutos de Autonomía...................................................... 179

IV. DOCTRINA CONSTITUCIONAL: CONSIDERACIONES GENERALES...................................................................................... 182

Capítulo IV LA RESOLUCIÓN DE CONFLICTOS COMPETENCIALES EN MATERIA DE AGUAS Y MEDIO AMBIENTE. EL AGUA COMO RECURSO NATURAL

I. LA PREVALENCIA DEL CRITERIO GEOGRÁFICO COMO DELIMITADOR DE LAS COMPETENCIAS ENTRE EL ESTADO Y LAS CCAA EN MATERIA DE AGUAS............................... 197

II. LA EVOLUCIÓN DE LOS CRITERIOS INTERPRETATIVOS PARA LA SOLUCIÓN DE CONFLICTOS COMPETENCIALES EN MATERIA DE AGUAS............................................................ 204 1. Sobre el derecho a disfrutar de una cantidad de agua de calidad suficiente y segura para cubrir las necesidades de consumo humano, desarrollo económico y social (SsTC 247/2007 y 249/2007)................................................................................ 204 2. Sobre las competencias de las Comunidades Autónomas en las cuencas hidrográficas intracomunitarias e intercomunitarias en las obras hidráulicas de interés general. De su participación en la planificación hidrológica (STC 31/ 2010)......................... 211 2.1. De las competencias exclusivas de las CCAA en las cuencas hidrográficas intracomunitarias................................. 214 2.2. De las competencias de las CCAA en obras hidráulicas de interés general............................................................ 216 2.3. De la participación autonómica en la planificación hidrológica y en los órganos de gestión estatales de las cuencas hidrográficas intercomunitarias.......................... 218 2.4. Del informe preceptivo en caso de trasvases que afecten a los recursos hídricos en su ámbito territorial................ 219

Índice

2.5. De la participación en la planificación hidrológica de los recursos hídricos y de los aprovechamientos hidráulicos que discurren o finalicen en la CA provenientes de territorios fuera del ámbito estatal español............................ 222 3. Sobre el derecho al abastecimiento de agua y las competencias de las Comunidades Autónomas sobre recursos y aprovechamientos hidráulicos (STC 110/2011)........................................ 223 4. Sobre la unidad de gestión de las cuencas intracomunitarias y sobre la consideración del EA como vehículo normativo para delimitar las competencias estatales (SsTC 30/2011 y 32/2011).................................................................................. 228

III. LA NECESARIA APLICACIÓN DE LOS PRINCIPIOS DE COLABORACIÓN, COOPERACIÓN Y COORDINACIÓN COMO CRITERIOS DE RESOLUCIÓN DE LOS CONFLICTOS COMPETENCIALES EN MATERIA DE AGUA-MEDIO AMBIENTE.. 238 1. Los principios de colaboración, cooperación y coordinación a la luz de la doctrina constitucional........................................... 238 2. Sentencia del Tribunal Supremo de 1 de junio de 2012: intentos de desapoderación competencial......................................... 242 3. STC 239/ 2012, de 13 de diciembre: la eventual infracción del derecho comunitario de la “reserva de disposición de caudales”........................................................................................... 244 3.1. Planteamiento del conflicto............................................. 244 3.2. Sobre la unidad de la cuenca hidrográfica del Ebro y la primacía del Derecho comunitario.................................. 245 3.3. La justificación de la “reserva de caudales” en virtud del principio de colaboración................................................ 248 3.4. Doctrina constitucional................................................... 249

IV. LA INDEFINICIÓN DEL PAPEL DE LOS EEAA EN EL SISTEMA DE DISTRIBUCIÓN DE COMPETENCIAS: DOCTRINA CONSTITUCIONAL..................................................................... 252

V. LA LUCHA CONTRA EL CAMBIO CLIMÁTICO....................... 259

BIBLIOGRAFÍA........................................................................................ 263 ANEXO JURISPRUDENCIAL.................................................................. 279

Abreviaturas AGE Administración General del Estado AGNU Asamblea General de las Naciones Unidas AJ Antecedente jurídico Art./Arts. Artículo/s BEA Boletín de estudios autonómicos BMVE Bajamar Equinoccial BO/BOE Boletín Oficial / Boletín Oficial del Estado CA/CCAA Comunidad/es Autónoma/s CC Código Civil CE Constitución Española de 1978 Cfr. Confer /Confróntese CGPJ Consejo General del Poder Judicial Cit. Citado/a Consid. Considerando Coord. Coordinador Dir. Director/es DMA Directiva 2000/60/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 23 de octubre de 2000 DOCE Diario Oficial de la Unión Europea DPH Dominio Público Hidráulico DPM-T Dominio Público Marítimo Terrestre EA/EEAA Estatuto/s de Autonomía/s EAAnd. Estatuto de Autonomía de Andalucía EAAr. Estatuto de Autonomía de Aragón EAC Estatuto de Autonomía de Cataluña EACan. Estatuto de Autonomía de Canarias EACL Estatuto de Autonomía de Castilla y León EACV Estatuto de Autonomía de la Comunidad Valenciana EAG Estatuto de Autonomía de Galicia

Abreviaturas

EAIB Estatuto de Autonomía de las Illes Balears EAPV Estatuto de Autonomía del País Vasco EACtb. Estatuto de Autonomía de Cantabria ED Revista Jurídica El Derecho Ed. Edición Edit. Editor et al. et alii FJ/FFJJ Fundamento/s Jurídico/s IGME Instituto Geológico y Minero de España LA Ley 29/1985, de 2 de agosto, de Aguas LBRL Ley 7/1985, de 2 de abril, Reguladora de las Bases de Régimen Local LJCA Ley 29/1998, de 13 de julio, reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa LMi. Ley 22/1973, de 21 de julio, de Minas LO Ley Orgánica LOAPA Ley Orgánica de Armonización del Proceso Autonómico de 30 de julio de 1982 LORAFNA Ley Orgánica 13/1982, de 10 de agosto, de Reintegración y Amejoramiento del Régimen Foral de Navarra LOTC Ley Orgánica 2/1979, de 3 de octubre, del Tribunal Constitucional MAP Ministerio de Administraciones Públicas MIMA Ministerio de Medio Ambiente OSE Observatorio de la sostenibilidad de España p./pp. Página/as RADA Revista Aranzadi de Derecho Ambiental RAAP Revista Andaluza de Administración Pública RAP Revista de Administración Pública RAPAH Real Decreto 927/1988, de 29 de julio, por el que se aprueba el Reglamento de la Administración Pública

Abreviaturas

RDA RDP REAF REDA REDEC REDI RGDA RJA RPDTEL

RVAP s. e. s.n. STC/SsTC STS TC TRLA TS UE VV.AA. Vid. ZS ZNS

13 del agua y de la planificación hidrológica, en desarrollo de los Títulos II y III de la Ley de Agua Revista de Derecho Ambiental Revista de Derecho Político Revista d’Estudis Autonomics i Ferederals Revista Española de Derecho Administrativo Revista Española de Derecho Constitucional Revista Española de Derecho Internacional Revista General de Derecho Administrativo Revista Justicia Administrativa Real Decreto 1690/1986, de 11 de julio, por el que se aprueba el Reglamento de Población y Demarcación Territorial de las Entidades Locales Revista Vasca de Administración Pública Sin indicación de editorial Sin número Sentencia/s del Tribunal Constitucional Sentencia del Tribunal Supremo Tribunal Constitucional Real Decreto-Legislativo 1/2001, de 20 de julio, por el que se aprueba el Texto Refundido de la Ley de Aguas Tribunal Supremo Unión Europea Varios autores Vide / Véase Zona de saturación Zona no saturada

Introducción

LA NECESARIA REINTERPRETACIÓN DE LA ARTICULACIÓN COMPETENCIAL EN RELACIÓN CON EL NUEVO CONCEPTO DE AGUA COMO RECURSO NATURAL El art. 45 CE, encuadrado entre los principios rectores de la política social y económica, recoge expresamente un mandato dirigido a los poderes públicos imponiéndoles el deber de velar por la utilización racional de todos los recursos naturales a fin de proteger y mejorar la calidad de la vida y defender y restaurar el medio ambiente. Este deber constitucional y su debido cumplimiento ha de ser puesto en relación directa con el sistema de distribución de competencias imperante en nuestro modelo de Estado actual, pues corresponde conjuntamente al Estado central y a las CCAA llevarlo a efecto, siendo esencial concretar las específicas funciones que corresponden a cada uno de estos poderes. Así, aun cuando la utilización racional de los recursos naturales y la defensa y restauración del medio ambiente parecen quedar comprendidas en un sector material específico como es el ambiental, su correcta comprensión no se limita al reparto de funciones en esta materia. Por el contrario, debe ser examinado de forma conjunta con las concretas posiciones que se adoptan en otros sectores que, si bien son objeto de un tratamiento específico y diferenciado por la propia identidad de la materia que regulan, forman parte del supra-concepto de medio ambiente, tal y como ocurre con los recursos naturales. Sirva de ejemplo cuanto acontece en materia de agua, que si bien se identifica y regula como sector material independiente, hoy es concebida sin duda alguna como un recurso natural, quedando por tanto integrada dentro de un concepto más elaborado de medio ambiente que debe ser objeto de protección por los poderes públicos. Así, la progresiva toma de conciencia ambiental de los últimos años ha venido marcando no sólo la modificación de las normativas reguladoras del agua, sino la propia evolución de su concepto, que se ha visto gradualmente transformado según los intereses sociales.

Elisa Pérez de los Cobos Hernández

Mientras que el enfoque tradicional situaba la preocupación principal sobre el agua en la necesidad de asegurar su disponibilidad, a fin de obtener cantidad suficiente para cubrir de las necesidades existentes en el sector industrial, ahora, conocido el daño ambiental existente, fruto de la progresiva contaminación del recurso, la calidad de las aguas y su preservación, que antaño carecieron de importancia, pasan a ocupar un primer plano. El concepto tradicional del agua, según el cual ésta no era sino un recurso eminentemente económico, potenciador del desarrollo industrial, ha quedado superado, pasando a ser reconocida como un recurso natural fundamental para la vida, que debe quedar protegido tanto cuantitativa como cualitativamente. Esta doble perspectiva de protección, cuantitativa y cualitativa, nacida del “despertar ambiental”, y de la toma de conciencia de que ambas cuestiones quedan inexorablemente unidas, tiene presente que cuanto mayor es la pérdida de calidad, menor es la cantidad de agua que puede utilizarse. Esta simple pero cierta constatación constituye la primera manifestación de la evolución en el tratamiento ambiental del agua. Se alcanza de este modo una nueva reformulación del concepto que sitúa la protección de su calidad como un valor autónomo diferenciado de la tradicional protección de su cantidad. Ello ha tenido su reflejo en las nuevas políticas que han afectado directamente a la distribución de competencias entre el Estado y las CCAA. De acuerdo con lo señalado, nos centramos en el estudio del reparto de competencias desde una estructura múltiple en la que el Estado y las CCAA, (así como las entidades locales, aunque estas no son objeto de examen) se manifiestan como ejes imprescindibles de un reparto competencial dinámico que afecta tanto al agua, en sus competencias específicas según la CE y los EEAA, como su relación con otras competencias relativas a los recursos naturales y al medio ambiente con las que guardan una relación actualmente inescindible1. Todo ello desde la perspectiva que se defiende en este trabajo y que permite definir el agua como un elemento de la naturaleza, integrante de los ecosistemas naturales, fundamental para el sostenimiento y reproducción de la vida en el planeta ya que constituye un factor indispensable para el

MARTÍN-RETORTILLO, S., “Competencias constitucionales y autonómicas en materia de aguas”, RAP, núm. 128, 1992, pp. 26-27.

Litigios competenciales en materia de aguas

desarrollo de los procesos biológicos que la hacen posible2. Asimismo, el agua contribuye a la estabilidad del funcionamiento del entorno y de los seres y organismos que él habitan, siendo por tanto un elemento indispensable para la subsistencia de la vida animal y vegetal del planeta. Es decir, tal y como señala RODRÍGUEZ, “el agua es un bien de primera necesidad para los seres vivos y un elemento natural imprescindible en la configuración de los sistemas medioambientales”3. De este modo, vista la evolución del concepto de agua tras la introducción de la variable ambiental de conformidad con el Derecho comunitario y su indudable repercusión en la distribución de competencias en diversos sectores materiales, resulta esencial poder conocer a la luz de esta nueva dimensión del agua qué criterios se siguen por nuestro TC en la solución de conflictos competenciales tanto referidos al estricto ámbito del agua, como a aquellos que puedan surgir como consecuencia de la concurrencia de títulos competenciales relativos al agua. Este trabajo es una revisión y actualización de la investigación realizada en 2014 con ocasión de mi Tesis Doctoral, lo que ha permitido comprobar que la cuestión que nos ocupa no ha perdido protagonismo tratándose en el caso del agua de un problema sempiterno.

MONGE GARCÍA-MORENO, C., “La naturaleza del agua como recurso. Perspectiva social, económica e institucional de la gestión integral”, Congreso ibérico sobre gestión y planificación del agua. Tortosa, diciembre de 2004. RODRÍGUEZ, G., Agua y metrópoli: Logrando la sostenibilidad, PUEC, UNAM, México 2003, p. 1.

Capítulo I

ETAPAS EN LA EVOLUCIÓN DEL DERECHO DE AGUAS I. SÍNTESIS DE LA EVOLUCIÓN HISTÓRICA DEL DERECHO DE AGUAS Como señalaba JORDANA DE POZAS, “sabido es el escaso número y breve tenor de nuestras antiguas leyes sobre las aguas terrestres. Cuatro del Fuero Juzgo (leyes 28, 29, 30 y 31, título IV, lib. VIII), un breve título del Fuero Viejo (tít. VI, lib. VI) y hasta siete leyes de las Partidas (1, 3, tít. XXVIII; 1, 15, tít. XXXI, y leyes 13, 14, 18 y 19 del tít. XXXII, todas de la 3.a Partida) son las que suelen citar los autores”4. En realidad no se trata de una normativa específica de aguas limitándose, dicho sea en líneas generales, a la declaración de comunales de las aguas de lluvia, a la prohibición de distraer las aguas de los ríos de su curso natural en perjuicio de otros, a dar preferencia para ciertos aprovechamientos a los más antiguos sobre los más modernos, al establecimiento de ciertas servidumbres y a la libertad de abrir fuentes y pozos en la heredad propia. Por ello, se considera más acorde con el objeto del presente trabajo iniciar el análisis de su evolución a partir de principios del siglo XIX, etapa caracterizada por el nacimiento de la primera Ley de Aguas5. Bajo estas coordenadas, la evolución del Derecho de aguas en España, desde el siglo XIX hasta la actualidad, podría dividirse en cuatro etapas diferenciadas: i) de sistematización; ii) de transformación del régimen jurídico de los recursos hídricos; iii) de consolidación del moderno Derecho de aguas; iv) y, etapa de la reforma estatutaria o “guerra del agua”, definida

JORDANA DE POZAS, L., “La evolución del derecho de las aguas en España y en otros países”, Revista de Administración Pública, núm. 37, 1962, pp. 16-17. En un sentido similar, MOREU BALLONGA, J. L., “El marco jurídico de la política hidráulica: claves históricas y diagnóstico”, en ARROJO AGUDO, P. / MARTÍNEZ GIL, J., (coords.), El agua a debate desde la Universidad. Hacia una nueva cultura del agua, Institución Fernando el Católico, Zaragoza, 1999, p. 783.

Elisa Pérez de los Cobos Hernández

por una conocida e intensa actividad jurisprudencial del Tribunal Constitucional, (en adelante, TC).

1. Etapa de sistematización del Derecho de aguas Así, situando los fundamentos conceptuales de la actual regulación jurídica del agua en España a comienzos del siglo XIX, cuando, como señala CABEZAS CALVO-RUBIO, “en las Cortes de Cádiz emerge el ideal liberal por el que los recursos ociosos de la Nación debían ser movilizados y puestos al servicio de la creación de riqueza para el país”6, se identifica una primera etapa que podría denominarse de sistematización del Derecho de aguas. Fundada en una concepción iusprivatista del recurso, esta etapa quedaría representada por las leyes decimonónicas de 1866 y 1879 y por el Código Civil de 1889. La Ley de 3 de agosto de 1866, la primera gran Ley de Aguas del Derecho español, vino a recoger y consolidar diversas normas intervencionistas en favor de la Administración dictadas en las décadas anteriores, al tiempo que transformó en normas de derecho escrito, dotándolas de rango legal, una multitud de costumbres7. La Ley de 1866 resultó sustituida por la Ley de Aguas de 13 de junio de 1879 la cual reproduce, en la mayor parte de su contenido, a la primera, dando lugar a que puedan encontrarse referencias a las leyes por separado o se hable de forma indistinta de la Ley de Aguas de 1866-1879. El régimen de aguas regulado por estas normas se comprende mucho mejor a la luz de alguna de sus características principales8: • La Ley denota un predominio del punto de vista administrativo sobre el civil resultado de la fuerte inspiración del texto en el

CABEZAS CALVO-RUBIO, F., “El agua como recurso y su marco jurídico administrativo”, II Conferencia, en MATEOS, C. (dir.), El agua en España, Curso impartido por el Colegio Libre de Eméritos Universitarios, Madrid, 2012. Entre las normas intervencionistas en favor de la Administración destaca la Real Orden de 14 de marzo de 1846, que sometió a autorización administrativa previa, en perjuicio sobre todo de los ribereños de toda clase de corrientes de aguas públicas, los aprovechamientos privativos de las aguas de dichas corrientes. Se sigue aquí el criterio de Jordana de Pozas quien acomete una detallada y mucho mas amplia enumeración de características de la Ley de Aguas de 18661879. Vid., JORDANA DE POZAS, L., “La evolución del derecho de las aguas, …cit. pp. 24-26.