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LA INTERVENCIÓN DE LAS CORTES GENERALES EN EL NOMBRAMIENTO DE AUTORIDADES PÚBLICAS

COMITÉ CIENTÍFICO DE LA EDITORIAL TIRANT LO BLANCH María José añón roig

Catedrática de Filosofía del Derecho de la Universidad de Valencia

ana Cañizares Laso

Catedrática de Derecho Civil de la Universidad de Málaga

Jorge a. Cerdio Herrán

Catedrático de Teoría y Filosofía de Derecho. Instituto Tecnológico Autónomo de México

José raMón Cossío díaz

Ministro en retiro de la Suprema Corte de Justicia de la Nación y miembro de El Colegio Nacional

eduardo Ferrer MaC-gregor Poisot

Juez de la Corte Interamericana de Derechos Humanos. Investigador del Instituto de Investigaciones Jurídicas de la UNAM

owen Fiss

Catedrático emérito de Teoría del Derecho de la Universidad de Yale (EEUU)

José antonio garCía-CruCes gonzáLez

Catedrático de Derecho Mercantil de la UNED

Luis LóPez guerra

Catedrático de Derecho Constitucional de la Universidad Carlos III de Madrid

ángeL M. LóPez y LóPez

Catedrático de Derecho Civil de la Universidad de Sevilla

Marta Lorente sariñena

Catedrática de Historia del Derecho de la Universidad Autónoma de Madrid

Javier de LuCas Martín

Catedrático de Filosofía del Derecho y Filosofía Política de la Universidad de Valencia

víCtor Moreno Catena

Catedrático de Derecho Procesal de la Universidad Carlos III de Madrid

FranCisCo Muñoz Conde

Catedrático de Derecho Penal de la Universidad Pablo de Olavide de Sevilla

angeLika nussberger

Catedrática de Derecho Constitucional e Internacional de la Universidad de Colonia (Alemania). Miembro de la Comisión de Valencia

HéCtor oLasoLo aLonso

Catedrático de Derecho Internacional de la Universidad del Rosario (Colombia) y Presidente del Instituto Ibero-Americano de La Haya (Holanda)

LuCiano PareJo aLFonso

Catedrático de Derecho Administrativo de la Universidad Carlos III de Madrid

toMás saLa FranCo

Catedrático de Derecho del Trabajo y de la Seguridad Social de la Universidad de Valencia

ignaCio sanCHo gargaLLo

Magistrado de la Sala Primera (Civil) del Tribunal Supremo de España

toMás s. vives antón

Catedrático de Derecho Penal de la Universidad de Valencia

rutH ziMMerLing

Catedrática de Ciencia Política de la Universidad de Mainz (Alemania)

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LA INTERVENCIÓN DE LAS CORTES GENERALES EN EL NOMBRAMIENTO DE AUTORIDADES PÚBLICAS

FRANCISCO MANUEL GARCÍA COSTA

tirant lo blanch Valencia, 2021

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A mis profesores de la Facultad de Derecho de la Universidad de Murcia (1994-1999)

“A la comisión de Libertad de imprenta pasó una consulta de la Junta Suprema de Censura, reducida á que habiéndose ausentado su vocal D. Juan Acevedo para servir su destino á París, se hallaba en el día ceñida a solo tres individuos, en cuyo limitado número no era fácil se reuniese el completo de luces que exigían los negocios de sus atribuciones: que pudiendo ocurrir que llegase a faltar uno por ausencia ó por enfermedad, ó por ser rehusado ó inhibido, con los dos vocales restantes no podía haber discusión, juicio ni decisión, ni por consiguiente junta, por lo cual habría de interrumpirse el despacho de los negocios. Exponíalo todo á la consideración de las Córtes, por si en vista de estas reflexiones estimasen conveniente aumentar el número de sus individuos” Diario de las Sesiones de Cortes. Sesión del día 27 de agosto de 1820

Índice PREFACIO...................................................................................................... 21 AGRADECIMIENTOS................................................................................... 29 ABREVIATURAS............................................................................................ 31

CAPÍTULO PRIMERO. LAS MODALIDADES DE INTERVENCIÓN DE LAS CORTES GENERALES Y DE SUS CÁMARAS EN EL NOMBRAMIENTO DE AUTORIDADES PÚBLICAS I. LA INTERVENCIÓN DE LAS CORTES GENERALES Y DE SUS CÁMARAS EN EL NOMBRAMIENTO DE AUTORIDADES PÚBLICAS............. 35 II. LAS MODALIDADES DE INTERVENCIÓN PARLAMENTARIA EN EL NOMBRAMIENTO DE AUTORIDADES PÚBLICAS................................. 46 1. Tipología de las modalidades de intervención parlamentaria en el nombramiento de Autoridades públicas...................................... 46 1.1. Las propuestas de la doctrina científica............................... 46 1.2. Nuestra propuesta de clasificación...................................... 49 2. Las modalidades en particular......................................................... 52 2.1. Las modalidades fundamentales......................................... 52 2.1.1. La función electoral................................................... 52 2.1.2. La autorización o advice & consent........................... 56 2.1.3. La designación por acto de la Presidencia ................. 59 2.2. Las modalidades no fundamentales.................................... 61 2.2.1. Las modalidades no fundamentales variantes de la función electoral: la presentación y la preselección parlamentarias de candidatos ..................................... 61

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2.2.2. Las modalidades no fundamentales variantes de la autorización jurídicamente vinculantes: la objeción parlamentaria de nombramientos y el veto parlamentario de propuestas de nombramientos................................ 64 2.2.3. Las modalidades no fundamentales variantes de la autorización jurídicamente no vinculantes: emisión preceptiva de informes y comparecencias.................... 66

CAPÍTULO SEGUNDO. LA FUNCIÓN PARLAMENTARIA ELECTORAL EN LA HISTORIA CONSTITUCIONAL ESPAÑOLA I. INTRODUCCIÓN....................................................................................... 69 II. LAS CORTES DE CÁDIZ Y LA CONSTITUCIÓN DE 1812..................... 74 1. Introducción.................................................................................... 74 2. La Regencia..................................................................................... 76 3. La Junta Suprema de Censura......................................................... 82 4. La Junta de protección de la libertad de imprenta........................... 90 5. La Junta nacional del Crédito Público............................................. 91 6. El Consejo de Estado....................................................................... 94 7. El tutor del Rey menor.................................................................... 102 III. LA CONSTITUCIÓN DE 1837................................................................. 103 1. La elección del Regente................................................................... 104 2. La elección del tutor de la Reina Isabel II........................................ 106 IV. LA CONSTITUCIÓN DE 1845................................................................. 110 V. LA CONSTITUCIÓN DE 1869.................................................................. 111 1. La elección del Rey de los españoles................................................ 112 2. La Regencia..................................................................................... 118

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13 3. El tutor del Rey menor.................................................................... 119 4. El Tribunal de Cuentas del Reino.................................................... 119

VI. LA CONSTITUCIÓN DE 1876................................................................ 122 VII. LA CONSTITUCIÓN DE 1931............................................................... 123 1. El Presidente de la República........................................................... 123 2. El Presidente del Tribunal de Garantías Constitucionales................ 125 3. Los dos representantes parlamentarios del Tribunal de Garantías Constitucionales......................................................................... 129 4. El colegio electoral para la elección del Presidente de Tribunal Supremo......................................................................................... 132 5. El Tribunal de Cuentas de la República........................................... 133

CAPÍTULO TERCERO. LA REGULACIÓN CONSTITUCIONAL DE LA INTERVENCIÓN DE LAS CORTES GENERALES Y DE SUS CÁMARAS EN EL NOMBRAMIENTO DE AUTORIDADES: LA RECEPCIÓN DE LA FUNCIÓN ELECTORAL I. LA RECEPCIÓN CONSTITUCIONAL DE LA FUNCIÓN ELECTORAL: EL ARTÍCULO 79. 2 C.E. IN FINE ........................................................... 137 II. EL ESTABLECIMIENTO DE LA RESERVA DE REGLAMENTO PARLAMENTARIO PARA LA REGULACIÓN DE LOS PROCEDIMIENTOS ELECTORALES Y PARA LA FIJACIÓN DE LAS MAYORÍAS EXIGIDAS PARA LA ELECCIÓN PARLAMENTARIA DE CARGOS.......................... 146 III. LA EXIGENCIA DE MAYORÍA ESPECIAL COMO TENDENCIA DE LA ELECCIÓN PARLAMENTARIO DE CARGOS.................................... 148 IV. LAS CONCRETAS ELECCIONES DE CARGO ATRIBUIDAS A LAS CORTES GENERALES O A SUS CÁMARAS............................................. 153 V. LAS OTRAS MODALIDADES DE INTERVENCIÓN PARLAMENTARIA EN EL NOMBRAMIENTO DE AUTORIDADES PÚBLICAS .................... 163

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CAPÍTULO CUARTO. LA FORMACIÓN DEL SISTEMA DE INTERVENCIÓN DE LAS CORTES GENERALES Y DE SUS CÁMARAS EN EL NOMBRAMIENTO DE AUTORIDADES PÚBLICAS I. LAS ETAPAS DE FORMACIÓN DEL SISTEMA......................................... 167 1. Primera etapa de formación del sistema.......................................... 168 1.1. El desarrollo legal de la regulación constitucional de las elecciones de cargos públicos atribuidas a las Cortes Generales o a sus Cámaras.......................................................... 168 1.2. La elección parlamentaria de Autoridades no expresamente previstas en la norma constitucional.................................... 174 1.3. La incorporación del veto parlamentario de nombramientos: el caso del CSN............................................................. 181 1.4. La regulación de los primeros procedimientos parlamentarios electorales..................................................................... 182 2. Segunda etapa de consolidación del sistema ................................... 188 2.1. La estabilización del número de cargos de elección parlamentaria.............................................................................. 189 2.2. La introducción de la comparecencia del Gobierno para informar de sus propuestas de designación ............................ 191 2.3. La definitiva quiebra del bicameralismo perfecto en materia de nombramientos .............................................................. 194 2.4. El establecimiento de procedimientos parlamentarios electorales perfectos .................................................................. 194 3. Tercera etapa de expansión del sistema............................................ 199 3.1. La crisis de la función electoral........................................... 200 3.2. La incorporación de nuevas modalidades de participación en nombramientos .............................................................. 203 3.3. La crisis de los procedimientos parlamentarios electorales.. 209 II. CARACTERÍSTICAS DEL SISTEMA ........................................................ 214 III. EL EFECTO IMAGEN DEL SISTEMA DE NOMBRAMIENTOS DE LAS CORTES GENERALES EN LOS SISTEMAS DE NOMBRAMIENTOS DE LOS PARLAMENTOS AUTONÓMICOS................................................... 217

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CAPÍTULO QUINTO. LAS FUENTES REGULADORAS DEL SISTEMA DE NOMBRAMIENTOS DE LAS CORTES GENERALES Y DE SUS CÁMARAS I. LA CONSTITUCIÓN.................................................................................. 224 II. LA LEY COMO NORMA REGULADORA DE LA FUNCIÓN ELECTORAL............................................................................................................. 225 1. La Ley como instrumento normativo habilitado para regular la función electoral.............................................................................. 225 1.1. La ley como norma habilitada para desarrollar la regulación constitucional de las elecciones de cargos públicos atribuidas a las Cortes Generales o a sus Cámaras. 225 1.2. La ley como norma habilitada para desarrollar el ámbito de la función electoral no especificado por la Constitución........................................................................ 226 2. Los límites de la Ley en la regulación de la función electoral........... 232 III. EL REGLAMENTO PARLAMENTARIO COMO NORMA REGULADORA DE LA FUNCIÓN ELECTORAL.................................................... 237

CAPÍTULO SEXTO. LAS AUTORIDADES EN CUYO NOMBRAMIENTO INTERVIENEN LAS CORTES GENERALES O SUS CÁMARAS I. EL ÁMBITO DE LAS AUTORIDADES EN CUYO NOMBRAMIENTO INTERVIENEN LAS CORTES GENERALES O SUS CÁMARAS................... 241 II. LOS CRITERIOS DE CLASIFICACIÓN DE LAS AUTORIDADES EN CUYO NOMBRAMIENTO INTERVIENEN LAS CORTES GENERALES O SUS CÁMARAS.......................................................................................... 245 1. Las diferentes propuestas doctrinales.............................................. 245 2. Nuestras propuestas de clasificación ............................................... 247 2.1. Según su indisponibilidad para el Legislador...................... 247 2.2. Según la exclusividad de la participación parlamentaria..... 248

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2.3. Según el fin de la participación parlamentaria..................... 249 2.4. En función de la condición de los órganos cuyos miembros son designados..................................................................... 255 III. LAS CONCRETAS AUTORIDADES EN CUYO NOMBRAMIENTO INTERVIENEN LAS CORTES GENERALES O SUS CÁMARAS................... 256 1. El Defensor del Pueblo.................................................................... 256 2. La Regencia electiva........................................................................ 262 3. La Tutela electiva del Rey menor..................................................... 266 4. La problemática de la elección del Rey como nombramiento parlamentario..................................................................................... 268 5. El Consejo General del Poder Judicial............................................. 270 5.1. El primer modelo: la LOCGPJ............................................ 273 5.2. El segundo modelo: la LOPJ de 1985................................. 273 5.3. El tercer modelo: la reforma de 2001 de la LOPJ ............... 276 5.4. El cuarto modelo: la reforma de 2013 de la LOPJ ............. 278 5.4.1. El contenido de la reforma......................................... 278 5.4.2. La STC 191/2016, de 15 de noviembre...................... 280 5.5. Reformas posteriores del cuarto modelo............................. 281 5.6. En busca de un nuevo modelo............................................ 283 5.7. ¿Un CGPJ sin Vocales elegidos por Jueces y Magistrados?.. 285 5.8. Sistema de elección............................................................. 290 6. El Tribunal Constitucional.............................................................. 293 6.1. La reforma de 2007............................................................ 296 6.1.1. El contenido de la reforma......................................... 296 6.1.2. La STC 49/2008, de 9 de abril................................... 299 6.1.3. La STC 101/2008, de 24 de julio............................... 305 6.2. La reforma de 2010............................................................ 306 6.3. Sistema de elección ............................................................ 308

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17 7. El Tribunal de Cuentas.................................................................... 313 8. El Consejo de Administración de RTVE.......................................... 320 8.1. El sistema de la Ley 4/1980, de 10 de enero........................ 320 8.2. El sistema de la Ley 17/2006, de 5 de junio........................ 321 8.3. El Real Decreto-ley 15/2012, de 20 de abril y la STC 150/2017, de 21 de diciembre.............................................. 324 8.3.1. El Real Decreto-ley 15/2012, de 20 de abril............... 324 8.3.2. La STC 150/2017, de 21 de diciembre....................... 325 8.4. El sistema de la Ley 5/2017, de 29 de septiembre................ 327 8.5. El Real Decreto-ley 4/2018, de 22 de junio......................... 328 8.5.1. La reforma de la subfase de “selección de candidatos” de la disposición transitoria segunda de la Ley 5/2017, de 29 de septiembre y la regulación del resto del procedimiento electoral de los miembros del CARTVE y del Presidente de la Corporación RTVE............................ 330 8.5.2. Los procedimientos excepcionales y temporales del artículo único del Real Decreto-ley 4/2018, de 22 de junio............................................................................ 332 8.5.3. La STC 134/2021, de 21 de junio.............................. 333 8.6. Sistema de elección............................................................. 336 9. La Junta Electoral Central............................................................... 340 10. El Consejo Consultivo de la Agencia Española de Protección de Datos.......................................................................................... 344 11. La Oficina Presupuestaria de las Cortes Generales........................ 348 12. El Observatorio de la Vida Militar................................................ 349 13. La Comisión de Transparencia y Buen Gobierno........................... 350 14. La Autoridad Independiente de Responsabilidad Fiscal................. 353 15. La Presidencia de la Agencia Española de Protección de Datos...... 355 16. La Presidencia del Consejo de Transparencia y Buen Gobierno..... 358 17. El Consejo de Seguridad Nuclear.................................................. 359

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18. La Comisión de Investigación de Accidentes e Incidentes de Aviación Civil.................................................................................... 362 19. La Agencia de Accidentes Ferroviarios........................................... 364 20. La Comisión Nacional de los Mercados y la Competencia............ 366

CAPÍTULO SÉPTIMO. LOS PROCEDIMIENTOS PARLAMENTARIOS ELECTORALES DE LAS CORTES GENERALES Y DE SUS CÁMARAS I. CARACTERIZACIÓN GENERAL Y FASES DE LOS PROCEDIMIENTOS ELECTORALES DEL SISTEMA DE NOMBRAMIENTOS DE LAS CORTES GENERALES....................................................................................... 369 II. LOS PROCEDIMIENTOS ELECTORALES DE LAS CORTES GENERALES ............................................................................................................. 372 1.Introducción..................................................................................... 372 2. El procedimiento electoral del Defensor del Pueblo......................... 373 3. El procedimiento electoral de los miembros del Consejo de Administración de la Corporación RTVE................................................ 377 3.1. Las fases comunes............................................................... 379 3.1.1. Fase de iniciativa....................................................... 379 3.1.2. Fase de presentación de candidaturas........................ 380 3.1.3. Subfase de “selección de candidatos” de la fase de preparación ..................................................................... 381 3.2. Las fases específicas............................................................ 384 3.2.1. Las fases en el Congreso de los Diputados................. 384 3.2.2. Las fases en el Senado ............................................... 386 III. LOS PROCEDIMIENTOS ELECTORALES DEL CONGRESO DE LOS DIPUTADOS............................................................................................... 387 1. Características generales.................................................................. 387 2. La pluralidad de procedimientos electorales: el sistema abierto de los arts. 204, 205 y 206 RCD...................................................... 388

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19 3. El procedimiento especular o tipo del artículo 204 RCD................. 394 3.1. Fase de iniciativa................................................................ 395 3.2. Fase de presentación de candidaturas................................. 395 3.3. Fase de preparación ante la Comisión Consultiva de Nombramientos........................................................................... 398 3.3.1. Composición y funcionamiento de la CCN................ 398 3.3.2. Funciones de la CCN................................................. 400 3.4. Fase de deliberación y decisión .......................................... 406 3.5. Fase de proclamación formal ............................................. 408 4. El procedimiento del artículo 205.2 RCD para la elección de los Vocales del CGPJ de origen judicial............................................ 409 5. El procedimiento para el nombramiento de Vocales Catedráticos de Derecho de la Junta Electoral Central de la Resolución de la Presidencia, de 13 de septiembre de 1985................................... 411 6. La manifestación de la aceptación de las propuestas de nombramientos....................................................................................... 413 7. La manifestación del veto de las propuestas de nombramientos...... 416 8. La emisión del dictamen sobre la idoneidad y la existencia de conflictos de intereses. Las comparecencias de candidatos para informar sobre su idoneidad............................................................... 421

IV. LOS PROCEDIMIENTOS ELECTORALES DEL SENADO...................... 425 1. El procedimiento electoral general de los artículos 184, 185 y 186 RS............................................................................................... 425 2. El procedimiento electoral del art. 184.6 RS.................................... 427 3. El procedimiento electoral del artículo 184.7 RS............................. 427 V. EL CONTROL JURISDICCIONAL DEL ACTO DE NOMBRAMIENTO. 432

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CAPÍTULO OCTAVO. LAS DISTORSIONES DE LA FUNCIÓN ELECTORAL I. PREMISA..................................................................................................... 437 II. EL SISTEMA DE CUOTAS......................................................................... 442 1.Estado de partidos y Parlamento...................................................... 442 2. El sistema de cuotas........................................................................ 444 III. LAS CONSECUENCIAS DEL SISTEMA DE CUOTAS............................. 456 1.La (aparente) politización de los elegidos......................................... 456 2. El incumplimiento por las Cámaras de los plazos para ejercer la función electoral......................................................................... 460 IV. HACIA LA LIMITACIÓN DE LAS DISTORSIONES DE LA FUNCIÓN ELECTORAL.............................................................................................. 467 1.Algunas propuestas para eliminar la (aparente) politización de los elegidos....................................................................................... 467 2. Algunas propuestas para eliminar el incumplimiento por las Cámaras de los plazos para ejercer la función electoral........................ 472 2.1. Las propuestas doctrinales.................................................. 474 2.1.1. La supresión de la prorogatio.................................... 474 2.1.2. La sustitución de las mayorías especiales .................. 476 2.1.3. La elección individualizada ....................................... 479 2.1.4. Las distintas propuestas de reforma de los procedimientos electorales ..................................................... 480 2.1.5. La traslación a otros órganos del ejercicio de la función electoral............................................................... 486 2.1.6. Declaración de inconstitucionalidad por omisión...... 489 2.1.7. Otras propuestas....................................................... 490 2.2. Una propuesta moderadamente personal............................ 491 CONCLUSIONES........................................................................................... 495 BIBLIOGRAFÍA.............................................................................................. 501