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La tutela de los derechos polĂtico-electorales de los pueblos y comunidades indĂgenas en AmĂŠrica Latina

COMITÉ CIENTÍFICO DE LA EDITORIAL TIRANT LO BLANCH María José Añón Roig

Catedrática de Filosofía del Derecho de la Universidad de Valencia

Ana Cañizares Laso

Catedrática de Derecho Civil de la Universidad de Málaga

Jorge A. Cerdio Herrán

Catedrático de Teoría y Filosofía de Derecho. Instituto Tecnológico Autónomo de México

José Ramón Cossío Díaz

Ministro en retiro de la Suprema Corte de Justicia de la Nación y miembro de El Colegio Nacional

Javier de Lucas Martín

Catedrático de Filosofía del Derecho y Filosofía Política de la Universidad de Valencia

Víctor Moreno Catena

Catedrático de Derecho Procesal de la Universidad Carlos III de Madrid

Francisco Muñoz Conde

Catedrático de Derecho Penal de la Universidad Pablo de Olavide de Sevilla

Angelika Nussberger

Jueza del Tribunal Europeo de Derechos Humanos. Catedrática de Derecho Internacional de la Universidad de Colonia (Alemania)

Eduardo Ferrer Mac-Gregor Poisot

Héctor Olasolo Alonso

Owen Fiss

Luciano Parejo Alfonso

Presidente de la Corte Interamericana de Derechos Humanos. Investigador del Instituto de Investigaciones Jurídicas de la UNAM

Catedrático emérito de Teoría del Derecho de la Universidad de Yale (EEUU)

José Antonio García-Cruces González

Catedrático de Derecho Mercantil de la UNED

Luis López Guerra

Catedrático de Derecho Constitucional de la Universidad Carlos III de Madrid

Ángel M. López y López

Catedrático de Derecho Civil de la Universidad de Sevilla

Marta Lorente Sariñena

Catedrática de Historia del Derecho de la Universidad Autónoma de Madrid

Catedrático de Derecho Internacional de la Universidad del Rosario (Colombia) y Presidente del Instituto Ibero-Americano de La Haya (Holanda) Catedrático de Derecho Administrativo de la Universidad Carlos III de Madrid

Tomás Sala Franco

Catedrático de Derecho del Trabajo y de la Seguridad Social de la Universidad de Valencia

Ignacio Sancho Gargallo

Magistrado de la Sala Primera (Civil) del Tribunal Supremo de España

Tomás S. Vives Antón

Catedrático de Derecho Penal de la Universidad de Valencia

Ruth Zimmerling

Catedrática de Ciencia Política de la Universidad de Mainz (Alemania)

Procedimiento de selección de originales, ver página web: www.tirant.net/index.php/editorial/procedimiento-de-seleccion-de-originales

La tutela de los derechos político-electorales de los pueblos y comunidades indígenas en América Latina

Coordinadoras

GEMA N. MORALES MARTÍNEZ IRMA RAMÍREZ CRUZ

tirant lo blanch Ciudad de México, 2020

Copyright ® 2020 Todos los derechos reservados. Ni la totalidad ni parte de este libro puede reproducirse o transmitirse por ningún procedimiento electrónico o mecánico, incluyendo fotocopia, grabación magnética, o cualquier almacenamiento de información y sistema de recuperación sin permiso escrito de los autores y del editor. En caso de erratas y actualizaciones, la Editorial Tirant lo Blanch México publicará la pertinente corrección en la página web www.tirant.com/mex/

Portada: Sergio Ríos Oviedo. Colaboración en la edición y/o revisión: Laura Esquivel Santos, Óscar Daniel Corona Morales y Héctor Maqueo González. “Lo expresado en esta obra es responsabilidad exclusiva de cada autora o autor”.

© EDITA: TIRANT LO BLANCH DISTRIBUYE: TIRANT LO BLANCH MÉXICO Río Tíber 66, Piso 4 Colonia Cuauhtémoc Alcaldía Cuauhtémoc CP 06500 Ciudad de México Teléfono: +52 1 55 65502317 infomex@tirant.com www.tirant.com/mex/ www.tirant.es ISBN: 978-84-1336-669-2 MAQUETA: Tink Factoría de Color Si tiene alguna queja o sugerencia, envíenos un mail a: atencioncliente@tirant.com. En caso de no ser atendida su sugerencia, por favor, lea en www.tirant.net/index.php/empresa/politicas-de-empresa nuestro procedimiento de quejas. Responsabilidad Social Corporativa: http://www.tirant.net/Docs/RSCTirant.pdf

Autoras / Autores

María del Carmen Alanís Figueroa Gema N. Morales Martínez Andrea Ivanna Gigena Fernando García Alberto García Carlos Camargo Maite de Cea Raquel Caballero de Guevara Claudia Verónica Ágreda Bessy Margoth Nazar Herrera Irma Ramírez Cruz Claudia Arlett Espino Edmar León García Carmelita Sibaja Ochoa María Pérez Cepeda María de Lourdes Rosas Moya María del Mar Trejo Pérez Lottie Cunningham Wren Sara Mabel Villalba Leonor Suárez-Ognio

Índice Presentación.............................................................................................. 11 Prólogo..................................................................................................... 15 Victoria Tauli-Corpuz

Trascendencia de la Declaración Americana sobre los Derechos de los Pueblos y Comunidades Indígenas en el Derecho Electoral Regional......... 19 María del Carmen Alanís Figueroa

Perspectiva comparada de los pueblos indígenas en América Latina.......... 33 Gema N. Morales Martínez

Los derechos políticos de los indígenas en Argentina: entre la afirmación, la diversidad y la fragmentación................................................................ 69 Andrea Ivanna Gigena

Libre determinación de los pueblos indígenas y democracia intercultural en la Bolivia del Estado Plurinacional....................................................... 87 Fernando García, Alberto García y Carlos Camargo

Derechos político-electorales de los pueblos indígenas en Chile: un escenario incierto en el corto y mediano plazo.................................................... 121 Maite de Cea

Un mandato constitucional para la protección de la participación política de los pueblos indígenas en El Salvador..................................................... 133 Raquel Caballero de Guevara

Una mirada al ejercicio de los derechos políticos de los pueblos mayas en Guatemala................................................................................................. 145 Claudia Verónica Ágreda

Tutela efectiva de derechos políticos, actuales minorías de pueblos originarios en Honduras................................................................................... 163 Bessy Margoth Nazar Herrera

Índice

Los derechos político-electorales de los pueblos originarios en México: el caso Michoacán..................................................................................... 167 Irma Ramírez Cruz

Una historia de cosmovisión, en relación a la participación y representación política de pueblos y comunidades indígenas en ChihuahuaMéxico................................................................................................ 185 Claudia Arlett Espino

Representación indígena en México y Guerrero................................... 193 Edmar León García

Sistemas normativos indígenas en Oaxaca. Un reto para la Democracia....................................................................................................... 201 Carmelita Sibaja Ochoa

Desafíos de la representación política de los pueblos y comunidades indígenas en el Estado de Querétaro.................................................... 209 María Pérez Cepeda

Derechos político-electorales de las comunidades indígenas en Yucatán: entre tradiciones e instituciones........................................................... 215 María de Lourdes Rosas Moya y María del Mar Trejo Pérez

La tutela de los derechos políticos-electorales de los pueblos indígenas de la Costa Caribe de Nicaragua.................................................................... 221 Lottie Cunningham Wren

Paraguay: obstáculos para la participación electoral de los pueblos indígenas............................................................................................................ 235 Sara Mabel Villalba

Derechos políticos de los pueblos y comunidades indígenas...................... 251 Leonor Suárez-Ognio

Índice de autoras y autores........................................................................ 263

Presentación Los pueblos indígenas representan la construcción cultural, social y multiétnica del mundo. Su existencia nos recuerda las raíces que preservan nuestros orígenes y de las cuales somos mestizaje. Sus lenguas, usos, costumbres constituyen una riqueza cultural que debe ser distinguida, respetada y preservada en todas las naciones, con emisión de instrumentos jurídico-normativos que reconozcan su especificidad y garanticen el respeto a sus derechos civiles, políticos, económicos, sociales, culturales y ambientales. En la actualidad, la UNESCO indica que la población indígena oscila entre los 370 y 500 millones de personas, esto es, cerca del 7% de la población mundial, las cuales hablan alrededor de 7,000 lenguas. A pesar de su trascendencia internacional, la realidad contemporánea evidencia una marginación, discriminación, explotación, violaciones, entre otros aspectos de los cuales han sido objeto. Los pueblos indígenas viven en un constante estado de amenaza y vulnerabilidad ante la dificultad que representa superar la exclusión histórica de la cual han sido objeto, y lograr el respeto pleno de sus formas culturales y de organización social y política. Por décadas han sido testigos de los retrocesos en el reconocimiento de sus facultades, así como de los avances que se han hecho tanto a nivel nacional como internacional con el fin de preservar su identidad y hacer valer sus derechos. Por mencionar algunos ejemplos, encontramos la adopción de instrumentos jurídicos internacionales como el Convenio 169 de la Organización Internacional del Trabajo sobre Pueblos Indígenas y Tribales, el instrumento más significativo por ser el que rige a nivel internacional en materia indígena; la Declaración de las Naciones Unidas sobre los Derechos de los Pueblos Indígenas (UNDRIP) en 2007 y, a nivel regional, la Declaración Americana sobre los Derechos de los Pueblos Indígenas en 2016. También, la creación del Foro Permanente de las Naciones Unidas para las Cuestiones Indígenas en el 2000; del Mecanismo de Expertos sobre los Derechos de los Pueblos Indígenas en 2007, así como de la figura del relator especial de la ONU sobre los Derechos de los Pueblos Indígenas. Y, de manera simbólica, la

Presentación

proclamación del 2019 como el Año Internacional de las Lenguas Indígenas, entre otros. Por su parte, México también ha trazado un camino importante en la materia. Además de ratificar los instrumentos mencionados, a nivel nacional, el artículo 2 de la Constitución Política reconoce el derecho de los pueblos indígenas a la autonomía y libre determinación y, a nivel estatal, se han creado leyes en materia de protección y reconocimiento indígena. Del mismo modo, México se ha caracterizado por ser un participante y promotor activo de la aprobación de estos mecanismos en el ámbito internacional. Año con año, los esfuerzos de los diferentes actores internacionales y nacionales incrementan. Empero, queda un largo camino por recorrer para asegurar que, efectivamente, se ejecuten las herramientas instituidas y, en consecuencia, se superen las barreras constitucionales, legales y culturales que impiden el reconocimiento del pluralismo jurídico que debe imperar en los contextos multiculturales de los distintos países de América Latina. Es importante mencionar que en los países latinoamericanos la situación de los pueblos indígenas no es análoga. Si bien se parte de procesos históricos similares, como la etapa independentista y la institución de nuevos estados libres e independientes, el desarrollo del reconocimiento de estos pueblos ha sido dispar en cada nación. En muchos países se reprodujeron las mismas prácticas coloniales con un reconocimiento marginal de los pueblos originarios, haciéndolos transitar de la aculturación colonial a la transculturación constitucional para lograr la adopción de principios liberales. La afirmación de varios Estados como naciones pluriculturales suele formar parte de discursos políticos y buenas intenciones, con la aplicación de medidas y paliativos que no garantizan derechos específicos de esta población. Uno de los mayores desafíos en el ámbito es acatar y hacer valer el derecho internacional, pero también respetar el ordenamiento jurídico nacional. En muchos de los casos presentados en esta obra, somos testigos del panorama de incertidumbre de los pueblos indígenas, quienes, ante la falta de una efectiva representación y protección, carecen de interés en ser parte del aparato social, político y electoral. Lo anterior lleva a estos pueblos a conducirse bajo una dinámica

Presentación

marginal, amenazando su identidad cultural, así como la identidad nacional. Al respecto, esto nos presenta otro gran desafío: la paulatina desaparición de las lenguas indígenas. Cabe destacar que, de acuerdo con el Banco Mundial, las lenguas indígenas son un elemento clave para preservar y compartir los conocimientos relacionados con aspectos tales como el medio ambiente, la agricultura, el clima, la etnobotánica, entre otros. No sólo eso, sino que encarnan un sistema de conocimiento ancestral, el cual nos ha dado un sentido de pertenencia cultural y social, fundamental para la defensa de la comunidad. Es así que este libro surge ante la necesidad de promover la preservación, el respeto y el empoderamiento de los pueblos indígenas, ya que no sólo representan la diversidad internacional, sino que también conforman la identidad nacional que nos distingue como sociedad. Igualmente, se hace un mayor énfasis en sus derechos político-electorales, en sus sistemas normativos y sus procedimientos de elección, que son referentes importantes sobre la inclusión, el respeto a la libre determinación, representación política, democracia e institucionalidad indígena de un país. La presente obra busca recopilar y compartir experiencias de los diferentes países de América Latina, visibilizar la situación actual de los derechos político-electorales de los pueblos originarios en el continente con el fin de reflejar la importancia de una mirada alterna de democracia que favorezca la autodeterminación y el autogobierno, así como crear conciencia en la sociedad y empoderar a estos pueblos para que ejerzan una mayor participación en la vida política de su país y del continente. Son 10 los países que se suman a este compendio por parte de autores que comparten su experiencia en el tema: Argentina, Bolivia, Chile, El Salvador, Guatemala, Honduras, México, Nicaragua, Paraguay y Perú, con la colaboración de miembros de la academia, organizaciones internacionales y no gubernamentales, así como autoridades electorales. Asimismo, se expone una investigación documental respecto de la situación que guardan diversos países de la región sobre este tema, entre ellos: Brasil, Colombia, Costa Rica, Cuba, Ecuador, Haití, Panamá, República Dominicana, Uruguay y Venezuela. Además, México comparte 5 experiencias locales, derivadas de las acti-

Presentación

vidades que en nuestro país se han venido desarrollando de acuerdo con las particularidades de las diferentes entidades federativas. Es así como, en total, encontramos 16 enriquecedores ensayos. Queremos agradecer y destacar la participación de la Sra. Victoria Tauli-Corpuz, Relatora Especial de la ONU sobre los derechos de los pueblos indígenas, quien prologa esta obra, y a la Mtra. María del Carmen Alanís Figueroa quien aporta las palabras preliminares abordando la trascendencia de la Declaración Americana sobre los Derechos de los Pueblos y Comunidades Indígenas en el Derecho Electoral Regional. La lucha por el reconocimiento de sus derechos ha requerido años de esfuerzo y activismo para cambiar gradualmente la realidad con la emisión de instrumentos nacionales e internacionales que promuevan la integración de los pueblos originarios, lo que ha llevado a que muchas naciones en América Latina asuman su condición pluricultural y establezcan en su marco jurídico el respeto a las formas de organización social, económica, política y cultural de la población originaria. Este libro pretende brindar un mayor conocimiento sobre el acontecer del panorama regional, crear conciencia sobre el estatus actual de los pueblos indígenas y su trascendencia para el devenir internacional y, de alguna forma, dar una voz a aquellos que, por diferentes circunstancias, han sido desatendidos. Que esta obra contribuya en la tutela y salvaguarda de los derechos político-electorales de los pueblos indígenas en América Latina; que sea de utilidad para quien la tenga en sus manos.

Prólogo Victoria Tauli-Corpuz1 En las últimas décadas, los pueblos indígenas a lo largo de América Latina han realizado grandes esfuerzos para obtener en sus respectivos países reformas constitucionales, legislativas e institucionales que reconozcan oficialmente su existencia y sus derechos sobre sus tierras, culturas, idiomas y formas de organización social y política, entre otros. En gran medida, los pueblos indígenas de la región se han valido de los avances en el derecho internacional que han promovido los derechos de los pueblos indígenas a nivel de las Naciones Unidas (ONU) y la Organización de los Estados Americanos (OEA). Estos avances internacionales, que comprenden normas, instrumentos y jurisprudencia, se deben, a su vez, a las acciones emprendidas por el movimiento indígena internacional, en el que han participado activamente los pueblos indígenas de la región latinoamericana, para conseguir que la comunidad internacional se preocupara de la situación de derechos humanos de los pueblos indígenas. Los instrumentos internacionales como el Convenio No. 169 de la Organización Internacional del Trabajo (OIT) sobre los pueblos indígenas y tribales de 1989, la Declaración de las Naciones Unidas sobre los derechos de los pueblos indígenas aprobada por la Asamblea General en 2007, y la Declaración Americana sobre los derechos de los pueblos indígenas aprobada por la OEA en 2016, así como las resoluciones y jurisprudencia de órganos universales y regionales de supervisión de tratados de derechos humanos, constituyen un amplio corpus iuris que puede y debe orientar las medidas concretas a adoptar por los Estados de la región para garantizar el goce efectivo de los derechos de los pueblos indígenas. Pese a los avances legales, los pueblos indígenas se enfrentan a desafíos considerables para lograr que estos desarrollos normativos y jurisprudenciales nacionales e internacionales se traduzcan en ver-

Relatora Especial sobre los Derechos de los Pueblos Indígenas. Oficina del Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Derechos Humanos.

Victoria Tauli-Corpuz

daderas transformaciones de sus realidades, marcadas por una larga historia de colonización, discriminación y exclusión. Entre estos desafíos se encuentra la participación política de los pueblos indígenas, ya sea en los procesos electorales nacionales, en las estructuras e instituciones políticas estatales o mediante sus propios modelos de elección de autoridades políticas representativas basados en sus propios usos, costumbres y valores culturales y sus propias formas de autogobierno. La presente obra, La tutela de los derechos político-electorales de los pueblos y comunidades indígenas en América Latina, es un importante aporte para la comprensión de los avances y desafíos existentes para el reconocimiento y garantía efectiva de los derechos de los pueblos indígenas. La diversidad de realidades nacionales reflejadas en esta publicación expone los vacíos y divergencias en la interpretación y aplicación de las normas internacionales relativas a los derechos de los pueblos indígenas en toda la región. Aunque, en algunos países se pueden apreciar importantes avances en estos derechos, gracias a la vitalidad y fortaleza de los propios pueblos indígenas, sus culturas, autoridades y formas de organización política, resulta evidente que aún queda un largo camino por recorrer para que los pueblos indígenas puedan gozar plenamente de sus derechos a la participación política y hacer efectivas sus propias estructuras, instituciones y modelos de participación política, autogobierno y libre determinación. En el curso de mi mandato como Relatora Especial sobre los derechos de los pueblos indígenas he podido constatar esta situación en mis visitas oficiales a varios países de la región y en el marco de comunicaciones oficiales y otros intercambios de información con gobiernos, pueblos indígenas y otros actores. En mis informes de país he resaltado la necesidad de que los Estados garanticen la adecuada participación de los pueblos indígenas en la vida política nacional, si así lo desean, y que promuevan y fortalezcan la participación de los pueblos indígenas en procesos electorales, incluyendo mediante sus propias candidaturas independientes, la elección de sus propias autoridades conforme a sus usos y costumbres y el acceso a procesos de justicia electoral. Asimismo, he recomendado que los Estados respeten y promuevan los sistemas de gobierno, autonomía y las autoridades propias de los pueblos indígenas, incluyendo sus sistemas jurídicos y estructuras políticas representativas. En ese sentido, he recomendado el establecimiento de canales de diálogo, coordinación y colaboración

Prólogo

entre los Estados y las autoridades e instituciones autonómicas indígenas2. Quisiera destacar que, además del disfrute de los derechos de participación política de los pueblos indígenas en pie de igualdad con otros sectores de la población, se deben tener en cuenta las dimensiones colectivas de estos derechos para los pueblos indígenas. La Declaración de la ONU sobre los derechos de los pueblos reconoce el derecho de los pueblos indígenas a “conservar y reforzar sus propias instituciones políticas, jurídicas, económicas, sociales y culturales, manteniendo a la vez su derecho a participar plenamente, si lo desean, en la vida política, económica, social y cultural del Estado” (artículo 5). De igual manera, los pueblos indígenas deben poder participar en los procesos de adopción de decisiones de los Estados y de otros agentes, en particular en los asuntos que afecten sus derechos, “por conducto de representantes elegidos por ellos de conformidad con sus propios procedimientos, así como a mantener sus propias instituciones de adopción de decisiones” (artículo 18). Estos elementos, así como el respeto a los derechos de libre determinación de los pueblos indígenas y de consulta y consentimiento libre previo e informado conforme a los artículos 3 y 19 de la Declaración, también deben formar parte de las medidas y acciones encaminadas a garantizar los derechos político-electorales de los pueblos indígenas. Es mi esperanza que, mediante la presente obra, se fomente un mayor intercambio de ideas y experiencias en la región para promover los derechos político-electorales de los pueblos indígenas. La garantía de esos derechos sería un paso fundamental para hacer realidad los principios y derechos contenidos en la Declaración de las Naciones Unidas sobre los derechos de los pueblos indígenas y otros instrumentos internacionales que promueven una nueva relación entre los pueblos indígenas y los Estados basada en la igualdad, el respeto y la no discriminación.

Véase, por ejemplo, los informes de la Relatora Especial sobre sus visitas a: México (A/HRC/39/17/Add.2). párrs. 110-113; Guatemala (A/HRC/39/17/Add.3), párr. 103; Ecuador (A/HRC/42/37/Add.1), párrs. 91-92.

Palabras preliminares

Trascendencia de la Declaración Americana sobre los Derechos de los Pueblos y Comunidades Indígenas en el Derecho Electoral Regional María del Carmen Alanís Figueroa PRESENTACIÓN La presente obra colectiva representa un esfuerzo interinstitucional serio, necesario y vigente. Agradezco a las Coordinadoras Gema N. Morales Martínez e Irma Ramírez Cruz, brindarme la oportunidad de participar. El reconocimiento formal de los derechos políticos de los pueblos y comunidades indígenas, podríamos afirmar que es un tema prácticamente resuelto, sin embargo, el ejercicio pleno y tutela de estos derechos, es una asignatura pendiente en la región. Los derechos a la participación y representación política de las personas indígenas no se ejercen en igualdad de condiciones. Nos encontramos con modelos jurídicos que mantienen al margen la cosmovisión y los sistemas normativos indígenas, y lo peor, que la representación en los espacios de toma de decisión, siguen siendo efímeros y limitados. Es por esto que la presente obra, a partir de un método comparado de las distintas formas de regulación de los derechos políticos de las personas indígenas en la región, nos da la oportunidad de adentrarnos en el tema y conocer las realidades de cada Estado participante. Asimismo, nos presenta oportunidades de hacer estudios de caso para definir una agenda regional que ponga fin a las prácticas discriminatorias y excluyentes. El derecho electoral indígena es un tema que no ha sido de fácil comprensión en nuestra región y en nuestro ámbito. Pero mucho menos lo será si no tenemos como punto de partida y como esencia de nuestro corpus juris regional, a la Declaración Americana de los Derechos de los Pueblos y Comunidades Indígenas.

María del Carmen Alanís Figueroa

La historia las personas indígenas en América y en nuestro país es una historia de opresión. Han sido y son víctimas de un colonialismo rampante que las despojó de sus tierras, recursos naturales y forma de vida; fueron relegadas y discriminadas; se buscó a toda costa destruir toda manifestación que se relacionara con “lo indígena”. Los procesos independentistas no mejoraron su situación; por el contrario, las nuevas naciones emancipadas de las potencias coloniales europeas buscaron su asimilación forzada. Las políticas públicas buscaron invisibilizar cualquier manifestación indígena. La exclusión también se dio en el ámbito político. A pesar de la existencia de instituciones propias y la elección de autoridades de acuerdo a los sistemas normativos indígenas, durante mucho tiempo se les negó el reconocimiento oficial. Mucho menos si se trataba de representación en los ámbitos legislativo y ejecutivo. A pesar de más de 500 años de explotación, genocidio, discriminación y exclusión, la cosmovisión indígena, si bien con modificaciones, ha sobrevivido hasta nuestros tiempos y hoy, más que nunca, han surgido movimientos que buscan reivindicarla. En el ámbito internacional basta recordar los esfuerzos de la Organización Internacional del Trabajo (OIT), que dio lugar al Convenio 169 sobre Pueblos Indígenas y Tribales en Países Independientes y el Foro Permanente de la ONU sobre Cuestiones Indígenas, que tuvo como resultado la Declaración de las Naciones Unidas sobre los Derechos de los Pueblos Indígenas. En el sistema interamericano de derechos humanos también ha habido avances. En 1990 la Comisión Interamericana de Derechos Humanos creó la Relatoría sobre los Derechos de los Pueblos Indígenas. Su objeto es brindar atención a los pueblos indígenas de América, que se encuentran especialmente expuestos a violaciones de derechos humanos por su situación de vulnerabilidad, así como fortalecer, impulsar y sistematizar el trabajo de la propia Comisión Interamericana en el área.1

http://www.oas.org/es/cidh/indigenas/mandato/funciones.asp