LA POLITIZACIÓN DE LA JUSTICIA: CLAVES DE UNA REALIDAD
COMITÉ CIENTÍFICO DE LA EDITORIAL TIRANT LO BLANCH María José Añón Roig
Catedrática de Filosofía del Derecho de la Universidad de Valencia
Ana Belén Campuzano Laguillo
Catedrática de Derecho Mercantil de la Universidad CEU San Pablo
Víctor Moreno Catena
Catedrático de Derecho Procesal de la Universidad Carlos III de Madrid
Francisco Muñoz Conde
Catedrático de Derecho Penal de la Universidad Pablo de Olavide de Sevilla
Jorge A. Cerdio Herrán
Angelika Nussberger
José Ramón Cossío Díaz
Héctor Olasolo Alonso
Catedrático de Teoría y Filosofía de Derecho. Instituto Tecnológico Autónomo de México Ministro de la Suprema Corte de Justicia de México
Owen M. Fiss
Catedrático emérito de Teoría del Derecho de la Universidad de Yale (EEUU)
Luis López Guerra
Juez del Tribunal Europeo de Derechos Humanos Catedrático de Derecho Constitucional de la Universidad Carlos III de Madrid
Ángel M. López y López
Catedrático de Derecho Civil de la Universidad de Sevilla
Marta Lorente Sariñena
Catedrática de Historia del Derecho de la Universidad Autónoma de Madrid
Javier de Lucas Martín
Catedrático de Filosofía del Derecho y Filosofía Política de la Universidad de Valencia
Jueza del Tribunal Europeo de Derechos Humanos Catedrática de Derecho Internacional de la Universidad de Colonia (Alemania) Catedrático de Derecho Internacional de la Universidad del Rosario (Colombia) y Presidente del Instituto Ibero-Americano de La Haya (Holanda)
Luciano Parejo Alfonso
Catedrático de Derecho Administrativo de la Universidad Carlos III de Madrid
Tomás Sala Franco
Catedrático de Derecho del Trabajo y de la Seguridad Social de la Universidad de Valencia
Ignacio Sancho Gargallo
Magistrado de la Sala Primera (Civil) del Tribunal Supremo de España
Tomás S. Vives Antón
Catedrático de Derecho Penal de la Universidad de Valencia
Ruth Zimmerling
Catedrática de Ciencia Política de la Universidad de Mainz (Alemania)
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LA POLITIZACIÓN DE LA JUSTICIA: CLAVES DE UNA REALIDAD
VICTORIA RODRÍGUEZ BLANCO
Valencia, 2017
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© Victoria Rodríguez Blanco
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A la profesora Olga Fuentes Soriano; por su magnĂfico apoyo y su experta direcciĂłn.
Este trabajo trae causa de la Tesis doctoral que presenté bajo el título “La Politización de la Justicia: instrumentos a favor de una mayor separación de poderes como presupuesto necesario para una democracia de calidad”. La tesis fue dirigida por la Profesora Dra. Dª Olga Fuentes Soriano, Catedrática de Derecho Procesal de la Universidad Miguel Hernández y tuve el honor de defenderla públicamente el día 11 de septiembre de 2015 en la Facultad de Ciencias Sociales y Jurídicas de dicha Universidad, obteniendo la máxima calificación: Sobresaliente Cum Laude por unanimidad. El Tribunal que la enjuició estuvo presidido por el Prof. Dr. D. José María Asencio Mellado, Catedrático de Derecho Procesal de la Universidad de Alicante; y compuesto por las Dras. Dª Margarita Soler Sánchez, y Dª Yolanda Doig Díaz, ambas Profesoras Titulares de Universidad, de Derecho Constitucional de la Universidad de Valencia y de Derecho Procesal de la Universidad de Castilla-La Mancha, respectivamente; así como por los Dres. D. Manuel Alcaraz Ramos, profesor Titular de Derecho Constitucional de la Universidad de Alicante (y a la fecha, Conseller de Transparencia, responsabilidad social, participación y cooperación de la Generalitat Valenciana) y D. Joaquín Martín Cubas, Profesor Contratado Doctor de la Universidad de Valencia, que ejerció como Secretario del Tribunal. A todos ellos quiero dedicar en estas líneas un especial agradecimiento por la atención con la que leyeron mi trabajo y las correcciones, sugerencias y propuestas de mejora con que, sin duda, lo enriquecieron.
Índice ABREVIATURAS..................................................................................... 15 INTRODUCCIÓN................................................................................... 17
CAPÍTULO I. LA IMAGEN DE LA JUSTICIA 1. LA PERCEPCIÓN DE LOS CIUDADANOS....................................... 27 1.1. Los Barómetros de opinión......................................................... 38 2. LOS ACONTECIMIENTOS POLÍTICOS Y LAS CASUALIDADES... 45 3. LAS HUELGAS DE LOS JUECES...................................................... 60 3.1. El carácter bifronte del Poder Judicial......................................... 61 3.2. Cronología de huelgas y movilizaciones relacionadas con la Administración de Justicia............................................................... 68
CAPÍTULO II. LA POLITIZACIÓN DE LA JUSTICIA 1. LA POLITIZACIÓN DE LA JUSTICIA.............................................. 75 1.1. Del conflicto Institucional entre el Tribunal Supremo y el Tribunal Constitucional...................................................................... 88 1.1.1. Del recurso de amparo.................................................... 89 1.1.2. Algunos casos de tensión entre ambas Instituciones........ 96 1.2. La politización en la elección de los miembros de las Instituciones.............................................................................................. 106 1.2.1. El Consejo General del Poder Judicial............................. 108 1.2.2. El Tribunal Constitucional.............................................. 125 1.3. Las Asociaciones Judiciales como reflejo político de la Judicatura................................................................................................ 131 1.4. El Indulto como interferencia del Gobierno en el ámbito del Poder Judicial................................................................................. 140 2. LA JUDICIALIZACIÓN DE LA POLÍTICA....................................... 151 2.1. El uso de la Justicia como instrumento de acción política........... 158 2.1.1. Los Recursos de Inconstitucionalidad.............................. 159 2.1.2. La acción popular........................................................... 162
CAPÍTULO III. LA NECESIDAD DE UNA MAYOR INDEPENDENCIA DEL PODER JUDICIAL 1. LA INDEPENDENCIA DEL PODER JUDICIAL COMO PODER DEL ESTADO.................................................................................... 179 1.1. Poder Judicial y Administración de Justicia................................ 199 2. LA INDEPENDENCIA DE LOS JUECES Y MAGISTRADOS EN EL EJERCICIO DE LA POTESTAD JURISDICCIONAL......................... 206
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2.1. Garantías y límites Constitucionales........................................... 214 2.1.1. La Independencia............................................................ 215 2.1.2. La imparcialidad............................................................. 219 2.1.3. La inamovilidad.............................................................. 223 2.1.4. Responsabilidad.............................................................. 224 2.1.4.1. Especial referencia a la prohibición de participación política.................................................. 229 2.2. Amenazas a la Independencia..................................................... 234 2.2.1. Medios materiales, económicos y de funcionamiento...... 234 2.2.2. La posición del Juez en un mundo globalizado................ 236 2.2.3. El acceso a la función judicial.......................................... 241 3. LA INDEPENDENCIA DE LOS JUECES Y MAGISTRADOS FRENTE A LAS PRESIONES DE LA SOCIEDAD....................................... 246 3.1. Los medios de comunicación y los juicios paralelos.................... 248 3.1.1. El perfil del Juez protagonista.......................................... 262 3.1.2. Las filtraciones y la necesaria publicidad procesal........... 266 3.2. Judicatura y Política................................................................... 275 3.2.1. El Juez que desempeña una responsabilidad política....... 278 3.2.2. El Juez político................................................................ 280
CAPÍTULO IV. PROPUESTAS DE MEJORA PARA UNA JUSTICIA MÁS INDEPENDIENTE 1. REFORMAS EN EL CONSEJO GENERAL DEL PODER JUDICIAL.................................................................................................. 293 1.1. Naturaleza jurídica del Consejo General del Poder Judicial........ 294 1.2. Los Modelos comparados del órgano de gobierno de los Jueces. 303 1.3. Propuestas para un Consejo General del Poder Judicial más independiente.................................................................................... 307 1.3.1. Reformas en la elección de los Vocales del órgano de gobierno de los Jueces......................................................... 309 1.3.2. Reformas en el funcionamiento interno del Consejo para la designación de los altos cargos judiciales..................... 319 2. REFORMAS EN LA CONFIGURACIÓN DEL MINISTERIO FISCAL.................................................................................................... 326 2.1. La posición Constitucional del Ministerio Público...................... 326 2.1.1. De su relación con el Gobierno....................................... 331 2.1.2. El ejercicio de la Política criminal.................................... 336 2.2. De la inserción del Ministerio Público en el Poder Judicial......... 340 2.2.1. La policía Judicial........................................................... 345 2.3. De su Independencia del Gobierno............................................. 349 3. REFORMAS EN EL TRIBUNAL CONSTITUCIONAL..................... 358 3.1. La Naturaleza constitucional del Tribunal Constitucional.......... 359 3.2. Evolución de la Institución......................................................... 364
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3.3. La revisión de sus funciones........................................................ 369 3.4. Otra forma de elección de sus miembros.................................... 383 CONCLUSIONES.................................................................................... 393 BIBLIOGRAFÍA....................................................................................... 399
ABREVIATURAS APM: CGPJ: CE: CSM: EOMF: FGE: FJI: FV: JpD: LECRIM: LO: LOPJ: LOTC: MF: STC: STS: T.C:
Asociación profesional de la Magistratura. Consejo General del Poder Judicial. Constitución Española. Consejo Superior de la Magistratura. Estatuto Orgánico del Ministerio Fiscal. Fiscal General del Estado Foro Judicial Independiente. Asociación de Jueces y Magistrados Francisco de Vitoria. Jueces para la Democracia. Ley de Enjuiciamiento Criminal. Ley Orgánica. Ley Orgánica del Poder Judicial. Ley Orgánica del Tribunal Constitucional. Ministerio Fiscal. Sentencia del Tribunal Constitucional. Sentencia del Tribunal Supremo. Tribunal Constitucional.
INTRODUCCIÓN El presente trabajo aborda el Poder Judicial en el marco del sistema político. El concepto de sistema político hace años que sustituyó al término conocido como régimen político, mucho más restringido. La noción de sistema político fue formulada por EASTON quién puso de manifiesto esa permanente relación entre la política y su entorno y enfatiza la interdependencia de los diferentes elementos que conforman la estructura política como si de un sistema se tratara1. Un sistema tal y como define VALLÉS sería “Cualquier organización compleja que recoge y transmite información, genera actividades y controla resultados”2. Desde esta perspectiva, los actores políticos y sociales, los ciudadanos, solicitan demandas y realizan reivindicaciones y las élites dirigentes adoptarán decisiones públicas en función de esas propuestas. El entorno social será en definitiva el que reclame la intervención pública. En este contexto, la estructura política se presenta necesariamente dinámica por cuanto tendrá que transformarse para asegurar en cada momento la paz social. Bajo estas premisas, se estudiará en este trabajo el conjunto de relaciones interdependientes que enlazan la política y la Justicia para poner de manifiesto que existe una politización de la Justicia no deseable. La proyección de los partidos políticos sobre las instituciones ha provocado que nada escape a su control y tanto los estudios de opinión como los evaluadores que miden la calidad de la democracia están advirtiendo que existe un funcionamiento ineficaz de la separación de poderes. Diversos actores sociales vienen reclamando desde hace tiempo actuaciones públicas a favor de una menor influencia de la política en el ámbito judicial. En el análisis empírico se ha tenido en cuenta los barómetros de opinión, los estudios del Centro de investigaciones Sociológicas, las consideraciones de expertos y especialistas, la confianza de los ciudadanos en las instituciones, los análisis de evaluadores que miden la calidad democrática y las importantes sugerencias que desde hace 1 2
EASTON, D., Esquema para el análisis político, Amorrortur, Buenos Aires, 1979. VALLÉS, J.M., Ciencia de la política, Ariel, Barcelona, 2010, p. 48
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Introducción
años viene realizando la prestigiosa ONG Transparencia Internacional o la Plataforma Cívica por la Independencia Judicial acerca de la necesidad de afrontar una mayor separación de poderes y una menor influencia de los partidos políticos en los órganos del Estado. Desde el ámbito de la Ciencia Política, el estudio y conocimiento de la realidad permite actuar sobre la misma para transformarla y en este sentido, después de analizar de modo empírico la realidad de estas relaciones complejas entre la justicia y la política en los últimos años, se hará un conjunto de propuestas, con la intención de configurar una mayor separación entre poder político y poder judicial. Desde la consideración bifronte del Poder Judicial, como elemento estructural o principio político de un poder del Estado por una parte y por otra parte como servicio de la Administración de Justicia, es objetivo del presente trabajo el estudio de la primera dimensión y no se adentra en la segunda. Por consiguiente no aborda la complejidad organizativa de los Tribunales, ni las oficinas judiciales, ni tampoco aspectos referidos a recursos humanos o cifras de asuntos que se encuentran en fase jurisdiccional. Se observa que desde hace años se aprecia una implicación recíproca entre la Justicia y la Política, y de ahí que tanto el fenómeno de la politización de la justicia como la judicialización de la política se presente como manifestaciones no deseables de un buen funcionamiento del Poder Judicial. Además últimamente se ha producido una conflictividad política relevante que ha repercutido también en el ámbito de la Justicia. A ello se debe añadir un notable incremento de la actividad de los Tribunales como consecuencia de una elevada tasa de corrupción, donde los procesos judiciales seguidos contra cargos políticos contribuyen también a proyectar una imagen de confusión entre la política y la justicia. Los últimos barómetros y estudios de opinión señalan que los ciudadanos españoles tienen una percepción negativa de la Justicia y también de sus instituciones judiciales. Las consideran politizadas y nada independientes. Los partidos políticos son importantes protagonistas del mal funcionamiento de las instituciones, fruto de la conocida partitocracia y de sus ansias de control sobre todos los órganos del Estado. Pero los partidos políticos tampoco escapan al juicio ciudadano negativo, éstos también han perdido prestigio y crédito. De hecho,
Introducción
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la confianza en los partidos políticos es cada vez menor siendo desde el año 2010 uno de los principales problemas de los ciudadanos. Por otra parte se debe recordar que el Tribunal Constitucional, órgano esencial de cierre del sistema estuvo funcionando durante unos años de forma ilegal al no alcanzar los partidos el acuerdo sobre “los nombres” a la hora de la renovación de sus miembros. El Tribunal vino desarrollando sus funciones con un miembro menos de lo constitucionalmente previsto (2008-2012) por el fallecimiento de uno de sus Magistrados y otros tres Magistrados siguieron con un mandato “caducado” (2007-2010) por la falta de acuerdo para la renovación. La que fuera Presidenta del Tribunal Constitucional, Emilia Casas en su discurso de 12 de enero de 2011 criticaba que la renovación del Tribunal no se hubiera producido dentro de los plazos que marca la Constitución sino con un notorio retraso de más de tres años. Tampoco contribuirá para una proyección de independencia, algunos casos de importancia como el que aconteció en julio de 2013, cuándo se conocía que el Presidente del Tribunal Constitucional militaba en un partido político, sin que a fecha de noviembre de 2015 haya presentado su dimisión. Esta institución ha ido perdiendo también confianza ciudadana y si en el año 1995 se valoraba con un aprobado, en el último barómetro del CIS en el que se pregunta sobre la institución, (abril de 2014), ésta aparece suspendida por los ciudadanos. En cuanto a la institución del Consejo General del Poder Judicial, ésta tampoco tiene buenos indicadores y según el CIS en el año 2010 tenía una puntuación del 4,1 que se ha situado en un 3,5 en abril de 2013. Por otra parte el grado de satisfacción con la Administración de Justicia tampoco es positivo y así, el porcentaje que dice estar poco o nada satisfecho con éste servicio público, en julio de 2005 era un 59,20% de los encuestados y en el último barómetro (julio de 2014), decían estar poco o nada satisfechos, un 78,40 por ciento de los entrevistados. La situación política de los últimos años, de crispación y enfrentamiento entre los dos partidos políticos mayoritarios en España, sobre todo a raíz de las elecciones del 14M de 2004, la ruptura del Pacto por la Justicia y las libertades entre PSOE y Partido Popular y la falta de consenso a la hora de proponer miembros a instituciones tan relevantes como el Consejo General del Poder Judicial o el Tribunal
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Constitucional ha contribuido posiblemente a presentar esa imagen de “crisis” de la Justicia. Todo ello, sin olvidar un hecho insólito, como es que el 18 de febrero de 2009 fuimos testigos de la primera huelga de Jueces en todo el país, aunque con incidencia diversa según Comunidades Autónomas. En el año 2010 se firmó un Manifiesto por más de 1400 Jueces reivindicando la independencia del Poder Judicial y la división de poderes. Tampoco será fortuito que en mayo de 2011 naciera la Plataforma Cívica por la Independencia Judicial asumiendo los postulados de ese Manifiesto. La Plataforma Cívica nacería precisamente para reivindicar la despolitización de la justicia. Después se producirían otras manifestaciones y protestas desde el ámbito judicial, así por ejemplo un centenar de Jueces y Magistrados se concentraron en noviembre de 2012 para exigir la dimisión del Ministro de Justicia por la situación que afectaba a este Poder del Estado. El Consejo General del Poder Judicial también se ha visto obligado a realizar declaraciones públicas institucionales en diversas ocasiones pidiendo respeto a la independencia judicial. Por otra parte el perfil protagonista de algunos Jueces, ha colaborado a que determinadas fuentes cercanas a investigaciones “políticamente relevantes” hayan filtrado en varias ocasiones a los medios de comunicación procesos judiciales, provocando con esta actitud juicios paralelos en la opinión pública. Hemos sido espectadores de ruedas de prensa y tertulias cuyos protagonistas eran Jueces, conocidos mediáticamente como Jueces estrella, pero con el perfil de Juez político, que han llegado a levantar verdaderas pasiones y adhesiones ciudadanas, cuando precisamente lo deseable es el Juez silencioso y prudente. Si a estos factores se añade que las Asociaciones Judiciales suelen ser etiquetadas, como “asociación progresista” o “asociación conservadora de los Jueces”, tal vez se pueda explicar otro elemento que interviene en esa percepción ciudadana de que algo no está funcionando como debiera en el ámbito del Poder Judicial. Si se repasan algunos acontecimientos importantes ocurridos hace unos años, se comprenderá mejor cómo se ha llegado a la situación actual de percepción de politización de la justicia por parte de la ciudadanía. En el año 2000, el Partido Popular gobernaba con mayoría absoluta en España y todas las encuestas de opinión y estadísticas