1_9788499850849

DERECHO URBANÍSTICO Guía teórico-práctica

Director

TOMÁS QUINTANA LÓPEZ Catedrático de Derecho Administrativo Universidad de León Coordinadora

ANABELÉN CASARES MARCOS Profesora Contratada Doctora de Derecho Administrativo Universidad de León Autores

DIONISIO FERNÁNDEZ DE GATTA SÁNCHEZ MARCOS M. FERNANDO PABLO BEATRIZ GONZÁLEZ BARRIO MARÍA ÁNGELES GONZÁLEZ BUSTOS MIGUEL ÁNGEL GONZÁLEZ IGLESIAS TOMÁS QUINTANA LÓPEZ RICARDO RIVERO ORTEGA

Valencia, 2011

Copyright ® 2011 Todos los derechos reservados. Ni la totalidad ni parte de este libro puede reproducirse o transmitirse por ningún procedimiento electrónico o mecánico, incluyendo fotocopia, grabación magnética, o cualquier almacenamiento de información y sistema de recuperación sin permiso escrito de los autores y del editor. En caso de erratas y actualizaciones, la Editorial Tirant lo Blanch publicará la pertinente corrección en la página web www.tirant.com (http://www.tirant.com).

©

TOMÁS QUINTANA LÓPEZ ANABELÉN CASARES MARCOS

© TIRANT LO BLANCH EDITA: TIRANT LO BLANCH C/ Artes Gráficas, 14 - 46010 - Valencia TELFS.: 96/361 00 48 - 50 FAX: 96/369 41 51 Email:tlb@tirant.com http://www.tirant.com Librería virtual: http://www.tirant.es DEPOSITO LEGAL: BII.S.B.N.: 978-84-9985-084-9 IMPRIME: Gráficas Díaz Tuduri, S.L. MAQUETA: PMc Media Si tiene alguna queja o sugerencia envíenos un mail a: atencioncliente@tirant.com. En caso de no ser atendida su sugerencia por favor lea en www.tirant.net/index.php/empresa/politicas-de-empresa nuestro Procedimiento de quejas.

ÍNDICE I. DISTRIBUCIÓN Y CONFLICTOS DE COMPETENCIA 1. COMPETENCIAS ESTATALES Y AUTONÓMICAS .......................................... 2. DISTRIBUCIÓN Y CONFLICTOS DE COMPETENCIAS ............................... 2.1. Competencias autonómicas v. locales ................................................................ 2.1.1. Competencia de los municipios ............................................................ 2.1.2. Competencias de las provincias ............................................................ 2.1.3. Competencias sobre planeamiento........................................................ 2.1.4. Competencias sobre gestión.................................................................. 2.1.5. Competencia sobre disciplina ............................................................... 3. COMPETENCIAS URBANÍSTICAS V. SECTORIALES ..................................... 3.1. Medio ambiente y dominio público .................................................................. 3.2. Carreteras ......................................................................................................... 3.3. Puertos.............................................................................................................. 3.4. Ordenación del litoral y costas .......................................................................... 3.5. Aguas ................................................................................................................ 3.6. Montes ............................................................................................................. 3.7. Patrimonio cultural ...........................................................................................

15 19 19 19 22 23 24 24 28 28 29 30 32 34 35 36

II. DESARROLLO TERRITORIAL Y URBANO SOSTENIBLE .............................

39

III. CONDICIONES BÁSICAS DE IGUALDAD 1. 2. 3. 4.

DERECHOS DEL CIUDADANO ......................................................................... DEBERES DEL CIUDADANO.............................................................................. DERECHO DE PROPIEDAD................................................................................ INICIATIVA PRIVADA Y LIBRE EMPRESA ........................................................ 4.1. El régimen general de la iniciativa urbanística ................................................... 4.2. El régimen específico de la iniciativa del propietario del suelo ...........................

49 55 56 63 63 65

IV. PLANEAMIENTO TERRITORIAL Y URBANÍSTICO. SITUACIONES Y CLA SIFICACIÓN DEL SUELO 1. ORDENACIÓN DEL TERRITORIO Y URBANISMO. DIFERENCIAS CON CEPTUALES Y REGULACIONES NORMATIVAS ............................................. 2. EL PLANEAMIENTO URBANÍSTICO ................................................................ 2.1. Cuestiones jurídicas generales sobre los planes urbanísticos ............................... 2.2. Naturaleza reglamentaria de los planes urbanísticos ........................................... 2.3. Jerarquía entre planes y sistema de planeamiento .............................................. 2.4. Interpretación de los planes urbanísticos ........................................................... 2.5. Efectos de los planes urbanísticos ...................................................................... 2.6. Ius variandi e interdicción de la arbitrariedad .................................................... 2.7. Normas de aplicación directa y estándares urbanísticos ..................................... 3. TRAMITACIÓN Y APROBACIÓN DE LOS PLANES URBANÍSTICOS ..........

71 76 76 81 85 90 92 97 102 108

8

Índice 3.1. Consideraciones generales ................................................................................. 3.2. Iniciativa particular ........................................................................................... 3.3. Tramitación de planes intermunicipales ............................................................ 3.4. Avances de planeamiento y anteproyectos parciales ........................................... 3.5. Aprobación inicial de los planes urbanísticos ..................................................... 3.6. Información pública y audiencia a Corporaciones interesadas ........................... 3.7. Evaluaciones ambientales .................................................................................. 3.8. Informes de otras Administraciones .................................................................. 3.9. Aprobación provisional de los planes ................................................................. 3.10. Aprobación definitiva de los planes ................................................................... 3.11. Revisión y modificación de los planes................................................................ 4. TIPOS DE PLANES ................................................................................................ 4.1. Planes de ordenación del territorio .................................................................... 4.2. Plan General de Ordenación Urbana................................................................. 4.3. Normas Subsidiarias de Planeamiento ............................................................... 4.4. Normas Complementarias de Planeamiento...................................................... 4.5. Programas de Actuación Urbanística ................................................................. 4.6. Planes Parciales ................................................................................................. 4.7. Planes Especiales ............................................................................................... 4.8. Planes Especiales de Reforma Interior ............................................................... 4.9. Estudios de Detalle ........................................................................................... 4.10. Catálogos de protección .................................................................................... 4.11. Documentación ................................................................................................ 4.11.1. Memoria .............................................................................................. 4.11.2. Estudio económico-financiero .............................................................. 4.11.3. Plan de etapas o programa de actuación................................................ 4.11.4. Planos de información y de ordenación ................................................ 4.11.5. Normas urbanísticas ............................................................................. 5. SITUACIONES BÁSICAS DEL SUELO ................................................................ 5.1. Referencias generales ......................................................................................... 5.2. Suelo rural ........................................................................................................ 5.3. Suelo urbanizado .............................................................................................. 6. PROBLEMÁTICA DE LA CLASIFICACIÓN DEL SUELO ................................ 6.1. Clasificación y calificación del suelo .................................................................. 6.2. Suelo urbano ..................................................................................................... 6.3. Proyecto de Delimitación de Suelo Urbano ....................................................... 6.4. Suelo urbanizable .............................................................................................. 6.5. Suelo no urbanizable .........................................................................................

108 110 113 116 118 121 125 128 131 133 138 143 143 146 151 156 158 161 164 169 172 175 178 178 180 183 186 188 190 190 195 202 205 205 210 216 219 224

V. GESTIÓN URBANÍSTICA DEL SUELO Y DE SU URBANIZACIÓN 1. ACTUACIONES DE TRANSFORMACIÓN URBANÍSTICA: NUEVA URBA NIZACIÓN, REFORMA O RENOVACIÓN Y DOTACIÓN .............................. 2. DEBERES DE LA PROMOCIÓN DE LAS ACTUACIONES DE TRANSFOR MACIÓN URBANÍSTICA ..................................................................................... 2.1. Deberes de cesión de suelo ................................................................................ 2.2. Deber de costear y ejecutar la urbanización y las obras de infraestructura .......... 2.3. Deberes de realojamiento y retorno e indemnizaciones...................................... 3. REPARTO EQUITATIVO DE BENEFICIOS Y CARGAS ...................................

235 237 237 241 244 246

9

Índice

4.

5.

6. 7.

8.

9.

10. 11.

3.1. Efectos .............................................................................................................. 3.2. Instrumentos .................................................................................................... LA REPARCELACIÓN ........................................................................................... 4.1. Ámbito sustantivo y territorial .......................................................................... 4.2. Legitimación para promover la reparcelación .................................................... 4.3. Criterios de adjudicación, compensación de diferencias de adjudicación e indemnizaciones por elementos distintos del suelo ...................................................... 4.4. Tramitación y aprobación de la reparcelación: iniciación ................................... 4.5. Tramitación y aprobación de la reparcelación: tramitación y resolución............. 4.6. Tramitación y aprobación de la reparcelación: formalización e inscripción ........ 4.7. La reparcelación voluntaria; la reparcelación económica y la normalización de fincas ................................................................................................................ 4.8. Efectos de la reparcelación................................................................................. URBANIZACIÓN ................................................................................................... 5.1. Gastos computables y cuotas de urbanización ................................................... 5.2. Gastos de conservación ..................................................................................... 5.3. Condición jurídica de solar ............................................................................... 5.4. Garantías de urbanización simultánea a la edificación ....................................... DELIMITACIÓN DE POLÍGONOS, UNIDADES DE ACTUACIÓN O UNI DADES DE EJECUCIÓN: PROCEDIMIENTO .................................................. PROYECTOS Y DOCUMENTOS DE GESTIÓN URBANÍSTICA .................... 7.1. El proyecto de reparcelación.............................................................................. 7.2. Proyecto de compensación ................................................................................ 7.3. Bases y proyectos de actuación .......................................................................... 7.4. Programas de actuación urbanística ................................................................... 7.5. Proyectos de urbanización ................................................................................. 7.6. Normalización o regularización de fincas........................................................... LAS ASOCIACIONES ADMINISTRATIVAS COLABORADORAS ................... 8.1. Asociaciones administrativas de cooperación ..................................................... 8.2. Asociaciones de conservación ............................................................................ 8.3. Junta de compensación; régimen jurídico .......................................................... EMPRESAS Y AGENTES URBANIZADORES..................................................... 9.1. Empresas públicas y mixtas ............................................................................... 9.2. El agente urbanizador ....................................................................................... 9.3. El agente urbanizador como concesionario-adjudicatario .................................. SISTEMAS DE ACTUACIÓN URBANÍSTICA: ELECCIÓN Y DISTINCIÓN ENTRE ELLOS........................................................................................................ CONVENIOS URBANÍSTICOS ........................................................................... 11.1. Naturaleza, alcance y efectos ............................................................................. 11.2. Procedimiento................................................................................................... 11.3. Efectos e invalidez .............................................................................................

246 251 258 258 263 266 269 271 276 278 284 287 287 291 293 296 297 302 302 304 308 311 314 319 321 322 324 326 334 334 338 342 345 350 350 354 361

VI. EXPROPIACIONES URBANÍSTICAS. VALORACIÓN DE INMUEBLES 1. 2. 3. 4.

EXPROPIACIONES URBANÍSTICAS. GENERALIDADES ............................... EXPROPIACIONES DOTACIONALES ................................................................ EXPROPIACIÓN SISTEMA .................................................................................. EXPROPIACIÓN POR INCUMPLIMIENTO DE LA FUNCIÓN SOCIAL DE LA PROPIEDAD .....................................................................................................

369 373 377 381

10

Índice 5. VALORACIÓN DEL SUELO Y VUELO. DERECHO HISTÓRICO Y SUPLE TORIO ..................................................................................................................... 6. VALORACIÓN DEL SUELO. DERECHO VIGENTE ........................................ 7. VALORACIÓN DE EDIFICACIONES, PLANTACIONES, ARRENDAMIEN TOS Y OTROS DERECHOS ................................................................................. 8. EXPROPIACIONES URBANÍSTICAS: EL DERECHO DE REVERSIÓN ........ 9. EL JUSTIPRECIO Y SUS GARANTÍAS ................................................................

385 391 397 401 407

VII. INDEMNIZACIÓN DE DAÑOS 1. INDEMNIZACIONES POR RAZÓN DE URBANISMO. GENERALIDADES 2. INDEMNIZACIÓN POR ALTERACIÓN DE LA ORDENACIÓN URBANÍS TICA O DEL ACTO O NEGOCIO DE LA ADJUDICACIÓN DE LA ACTIVI DAD DE EJECUCIÓN ........................................................................................... 3. INDEMNIZACIÓN POR VINCULACIÓN SINGULAR .................................... 4. INDEMNIZACIÓN POR SITUACIÓN SOBREVENIDA DE FUERA DE OR DENACIÓN ............................................................................................................ 5. INDEMNIZACIÓN POR MODIFICACIÓN O EXTINCIÓN DE TÍTULOS HABILITANTES ..................................................................................................... 6. INDEMNIZACIÓN POR OCUPACIÓN DE TERRENOS Y OTROS SUPUES TOS INDEMNIZATORIOS................................................................................... 7. INDEMNIZACIÓN POR ANULACIÓN, DEMORA Y DENEGACIÓN IM PROCEDENTE DE TÍTULOS HABILITANTES.................................................

415

418 421 424 427 429 432

VIII. INTERVENCIÓN EN EL USO DEL SUELO 1. LICENCIAS DE OBRAS URBANÍSTICAS ........................................................... 2. COMPETENCIA Y PROCEDIMIENTO PARA EL OTORGAMIENTO DE LAS LICENCIAS DE OBRAS URBANÍSTICAS ........................................................... 3. ACTOS DE USO DEL SUELO SUJETOS Y NO SUJETOS A LICENCIA ......... 4. CARÁCTER REGLADO DE LA LICENCIA ........................................................ 5. SILENCIO ADMINISTRATIVO EN LOS PROCEDIMIENTOS DE OTORGA MIENTO DE LICENCIAS URBANÍSTICAS ....................................................... 6. CADUCIDAD DE LA LICENCIA ......................................................................... 7. REVOCACIÓN Y ANULACIÓN DE LA LICENCIA .......................................... 8. SUSPENSIÓN DEL OTORGAMIENTO DE LAS LICENCIAS.......................... 9. LICENCIA DE PARCELACIÓN Y DE VALLADO .............................................. 10. AUTORIZACIONES EN SUELO RURAL, NO URBANIZABLE O RÚSTICO. USOS ........................................................................................................................ 11. AUTORIZACIONES ESPECIALES SECTORIALES............................................ 11.1. Patrimonio histórico ......................................................................................... 11.2. Comercio ..........................................................................................................

437 441 443 447 449 451 455 460 462 464 467 467 469

IX. CONSERVACIÓN, REHABILITACIÓN, RUINA. FUERA DE ORDENACIÓN, EDIFICACIÓN FORZOSA 1. DEBER DE CONSERVACIÓN: CONTENIDO Y LÍMITES ..............................

475

11

Índice 2. ORDEN DE EJECUCIÓN ..................................................................................... 2.1. Características y requisitos ................................................................................ 2.2. Procedimiento e incumplimiento ...................................................................... 3. DEBER DE CONSERVACIÓN: INSPECCIONES PERIÓDICAS OBLIGATO RIAS ......................................................................................................................... 4. FUERA DE ORDENACIÓN: ALCANCE Y PRESUPUESTOS ........................... 5. RUINA ..................................................................................................................... 5.1. Naturaleza jurídica y clases ................................................................................ 5.2. Procedimiento................................................................................................... 5.3. Efectos de la declaración ................................................................................... 6. RUINA INMINENTE ............................................................................................. 7. VENTA Y SUSTITUCIÓN FORZOSA .................................................................

478 478 481 484 487 491 491 494 498 501 504

X. PROTECCIÓN DE LA LEGALIDAD URBANÍSTICA 1. 2. 3. 4. 5. 6. 7. 8.

INSPECCIÓN URBANÍSTICA ............................................................................. PROTECCIÓN Y RESTAURACIÓN DE LA LEGALIDAD ................................ INFRACCIONES URBANÍSTICAS ...................................................................... SANCIONES URBANÍSTICAS ............................................................................. PROCEDIMIENTO SANCIONADOR ................................................................. SUJETOS RESPONSABLES DE LAS INFRACCIONES URBANÍSTICAS ........ PRESCRIPCIÓN DE LAS INFRACCIONES URBANÍSTICAS .......................... DISCIPLINA PENAL Y ADMINISTRATIVA .......................................................

511 513 515 518 521 523 526 528

XI. INTERVENCIÓN EN EL MERCADO DEL SUELO 1. DE LOS PATRIMONIOS MUNICIPALES DE SUELO A LOS PATRIMONIOS PÚBLICOS DE SUELO. ANTECEDENTES Y EVOLUCIÓN NORMATIVA .. 2. LOS PATRIMONIOS PÚBLICOS DE SUELO..................................................... 2.1. Naturaleza jurídica ............................................................................................ 2.2. Constitución ..................................................................................................... 2.3. Bienes integrantes ............................................................................................. 2.4. Destino ............................................................................................................. 2.5. Titulares............................................................................................................ 2.6. Reservas ............................................................................................................ 2.7. Transmisión ...................................................................................................... 2.8. Patrimonios separados ....................................................................................... 3. DERECHOS DE TANTEO Y RETRACTO .......................................................... 3.1. Naturaleza y régimen legal ................................................................................ 3.2. Transmisiones que hacen posible su ejercicio ..................................................... 3.3. Bienes sobre los que se pueden ejercer y delimitación de áreas ........................... 3.4. Plazo para el ejercicio ........................................................................................ 3.5. Ejercicio de los derechos.................................................................................... 4. EL DERECHO DE SUPERFICIE .......................................................................... 4.1. Naturaleza jurídica y régimen legal.................................................................... 4.2. Elementos personales ........................................................................................ 4.3. Elementos reales................................................................................................ 4.4. Elementos formales ...........................................................................................

533 536 536 539 543 545 550 553 558 562 567 567 571 573 576 580 583 583 589 592 594

12

Índice 4.5. Transmisión y gravamen ................................................................................... 4.6. Extinción ..........................................................................................................

598 600

XII. MEDIOS, ACCIONES Y GARANTÍAS DEL TRÁFICO JURÍDICO 1. INFORMACIÓN URBANÍSTICA......................................................................... 2. CONSULTA URBANÍSTICA ................................................................................. 3. ACCIÓN PÚBLICA: LEGITIMACIÓN Y PLAZO DE EJERCICIO ...................

605 608 611

I. DISTRIBUCIÓN Y CONFLICTOS DE COMPETENCIA

SUMARIO: 1. COMPETENCIAS ESTATALES Y AUTONÓMICAS. 2. DISTRIBUCIÓN Y CONFLICTOS DE COMPETENCIAS. 2.1. Competencias autonómicas v. locales. 2.1.1. Competencia de los municipios. 2.1.2. Competencias de las provincias. 2.1.3. Competencias sobre planeamiento. 2.1.4. Competencias sobre gestión. 2.1.5. Competencia sobre disciplina. 3. COMPETENCIAS URBANÍSTICAS V. SECTORIALES. 3.1. Medio ambiente y dominio público. 3.2. Carreteras. 3.3. Puertos. 3.4. Ordenación del litoral y costas. 3.5. Aguas. 3.6. Montes. 3.7. Patrimonio cultural.

1. COMPETENCIAS ESTATALES Y AUTONÓMICAS La distribución de la competencia en materia de urbanismo y ordenación del territorio es una cuestión largamente debatida en la que hallamos diferentes fases. Inicialmente nos encontramos con que se entendía como una competencia básicamente municipal, para posteriormente y en virtud de la Ley del Suelo de 1956 se le atribuye dichas competencias al Estado reduciendo las competencias de los Ayuntamientos, prácticamente, al ámbito de la gestión y ejecución del planeamiento. La posterior reforma de 1975 y el Texto Refundido de la Ley del Suelo de 1976 no alteran sustancialmente el sistema de distribución de competencias siguiendo el Estado con la aprobación definitiva del planeamiento y la vigilancia de la disciplina urbanística. El cambio definitivo se produce con la Constitución de 1978 que supuso un punto decisivo en esta materia al establecer la descentralización política creando las Comunidades Autónomas [culminando dicho proceso con la aprobación de los Estatutos de Autonomía (1983)] y asumiendo por ellas las competencias exclusivas en materia de ordenación del territorio, urbanismo y vivienda, comprendiendo tanto la potestad legislativa como la de ejecución y gestión. Obtienen así las competencias que tenía el Estado asignadas por el TRLS de 1976 y sus normas complementarias, sin perjuicio de que la situación permanece estable hasta que posteriormente no fueron modificadas o alteradas dichas disposiciones por el legislador autonómico, siendo de aplicación, en todo caso, como derecho supletorio de conformidad con el art. 149.3 CE. Cuando realmente se produce la alteración de este sistema es a partir de la Ley de 25 de julio de 1990 en la que el legislador estatal intenta modificar el sistema establecido sin contar con el consenso de todos los grupos parlamentarios implicados lo que provocó la impugnación de la misma, junto con el posterior Texto Refundido de 26 de junio de 1992, por parte de numerosas Comunidades Autónomas ante el Tribunal Constitucional dando como resultado la importante y conocida STC 61/1997, de 20 de marzo, que establece que el legislador estatal carece de competencia en materia de ordenación del territorio y urbanismo correspondiéndole únicamente la regulación de las condiciones básicas del ejercicio del derecho de propiedad (art. 149.1.1 CE), las garantías generales de la expropiación forzosa (art. 149.1.18 CE), y algunas otras materias específicas; por lo que le compete al legislador autonómico la regulación de todas las demás actuaciones garantizando a los municipios la gestión de sus propios intereses. Esta doctrina constitucional se ha ido completando con numerosa jurisprudencia dictada al efecto de tal forma que podemos señalar que en materia de urbanismo y ordenación del territorio es el Tribunal Constitucional quien por medio de la labor de su jurisprudencia ha establecido los diferentes criterios competenciales al tiempo que ha ido delimitando el ámbito competencial de las distintas administraciones públicas que intervienen en el proceso urbanístico y de ordenación del territorio, para posteriormente reflejarse en los diferentes textos legales como la Ley del Suelo de 1998 o el actual Texto Refundido de la Ley del Suelo (TRLS), aprobado por Real Decreto Legislativo 2/2008, de 20 de junio, que en su exposición de motivos señala que es “Una Ley, concebida a partir del deslinde competencial establecido en estas materias por el bloque de la constitucionalidad y que podrá y deberá aplicarse respetando las competencias exclusivas atribuidas a las Comunidades Autónomas

16

Mª Ángeles González Bustos

en materia de ordenación del territorio, urbanismo y vivienda y, en particular, sobre patrimonios públicos de suelo”. Las Comunidades Autónomas tienen competencia exclusiva en materia urbanística, ordenación del territorio y vivienda (art. 148.1.3 CE), siendo dichas competencias asumidas en sus respectivos Estatutos de Autonomía, lo que condiciona otras actuaciones que se puedan llevar a cabo en sus territorios (SSTC 149/1991 y 40/1998). Por tanto las Comunidades Autónomas ostentan las potestades legislativa, reglamentaria, y la ejecutiva o de gestión incluyendo la de inspección. Este abanico tan amplio de competencias no significa que se vacíe de competencias al Estado, ya que conforme a la STC 77/1984, de 3 de junio, la competencia autonómica sobre ordenación del territorio no puede desapoderar al Estado de las competencias previstas en el art. 149.1.1 CE sobre condiciones básicas y sobre aspectos sectoriales con incidencia territorial es decir sobre el estatuto jurídico de la propiedad del suelo o sobre normas que guarden una relación directa e inmediata con el derecho de propiedad. La asunción de las competencias por parte de las Comunidades Autónomas no impide el ejercicio de otras competencias del Estado (STC 56/1986) ya que el Estado carece de competencias exclusivas pero no excluyentes sobre la materia por lo que pueden serle atribuidos títulos competenciales que inciden sobre dichas materias dando lugar a las denominadas competencias concurrentes en determinados ámbitos, en este sentido el Estado puede participar en los procedimientos de ordenación territorial y urbanística conforme a lo establecido en la legislación específica como la designación de representantes en los órganos colegiados de carácter supramunicipal que tenga atribuida la competencia de aprobación de instrumentos de ordenación territorial y urbanística (DA 8 TRLS 2008), o en la fijación de las condiciones básicas que afecten al ejercicio de la propiedad inmobiliaria y expropiación forzosa de inmuebles. En el supuesto de que se produzca un conflicto de aplicación de títulos competenciales, es decir, que el Estado tenga un título específico que incida sobre la ordenación del territorio y pueda dar lugar a un cruce de competencias, se pone en funcionamiento las relaciones de colaboración y coordinación de las administraciones implicadas (STC 227/1988, art. 4 LRJPAC), resolviéndose las posibles discrepancias aplicando la cláusula de prevalencia del Derecho estatal (art. 149.3 CE) siempre que no versen sobre delimitación de la competencia (STC 149/1991 y 40/1998). Legislación reguladora estatal: – Art. 148.1.3º Constitución Española. – Art. 149.1.1º Constitución Española. – Real Decreto Legislativo 2/2008, de 20 de junio por el que se aprueba el Texto Refundido de la Ley del Suelo (TRLS). Legislación autonómica: – Art. 10.31 Ley Orgánica 3/1979, de 18 de diciembre, de Estatuto de Autonomía para el País Vasco Estatuto de Autonomía País Vasco. – Art. 27.3 Ley Orgánica 1/1981, de 6 de abril, de Estatuto de Autonomía para Galicia Estatuto de Autonomía de Galicia.

Distribución y conflictos de competencia

17

– Art. 56.3 y 5 Ley Orgánica 2/2007, de 19 de marzo, de reforma del Estatuto de Autonomía para Andalucía. – Art. 10.1.3 Ley Orgánica 7/1981, de 30 de diciembre, de Estatuto de Autonomía del Principado de Asturias. – Art. 24.3 Ley Orgánica 8/1981, de 30 de diciembre, de Estatuto de Autonomía para Cantabria. – Art. 8.1.18 Ley Orgánica 3/1982, de 9 de junio, de Estatuto de Autonomía de La Rioja. – Art. 10.1.2 Ley Orgánica 4/1982, de 9 de junio, de Estatuto de Autonomía para la Región de Murcia. – Art. 49.1.9 Ley Orgánica 1/2006, de 10 de abril, de reforma de la Ley Orgánica 5/1982, de 1 de julio, de Estatuto de Autonomía de la Comunidad Valenciana. – Art. 71.8 y 9 Ley Orgánica 5/2007, de 20 de abril, de reforma del Estatuto de Autonomía de Aragón. – Art. 31.1.2 Ley Orgánica 9/1982, de 10 de agosto, de Estatuto de Autonomía de Castilla-La Mancha. – Art. 30.15 Ley Orgánica 10/1982, de 10 de agosto, de Estatuto de Autonomía de Canarias. – Art. 44.1 Ley Orgánica 13/1982, de 10 de agosto, de Reintegración y Amejoramiento del Régimen Foral de Navarra. – Art. 7.1.2 Ley Orgánica 1/1983, de 25 de febrero, de Estatuto de Autonomía de Extremadura. – Art. 30.3 Ley Orgánica 1/2007, de 28 de febrero, de reforma del Estatuto de Autonomía de las Illes Balears. – Art. 26 1.14 Ley Orgánica 3/1983, de 25 de febrero, de Estatuto de Autonomía de la Comunidad de Madrid. – Art. 70.1.6 Ley Orgánica 14/2007, de 30 de noviembre, de reforma del Estatuto de Autonomía de Castilla y León. – Art. 149 Ley Orgánica 6/2006, de 19 de julio, de reforma del Estatuto de Autonomía de Cataluña Estatuto de Autonomía de la Comunidad Autónoma de Cataluña. Jurisprudencia: – STC 77/1984, de 3 de junio (Tol 9293): “...la competencia del Estado en materia de puertos de interés general como la que se deriva de la relación de propiedad sobre el dominio público son absoluta y totalmente independientes de las competencias que la Administración comunitaria ostenta en cuanto a la ordenación del territorio y del litoral y urbanismo, competencias que se desarrollan en dos planos distintos y diferenciados, aun cuando incidan concurrentemente, como sucede en este caso, sobre idéntica realidad material. El hecho de que el Estado ostente en materia de puertos de interés general competencia exclusiva excluye, ciertamente, toda situación “imaginable” de la Comunidad Autónoma que tenga por objeto materia propiamente portuaria, pero ello no cuestiona ni puede cuestionar las facultades que en el ámbito de la ordenación del territorio ostenta la Comunidad Autónoma sobre todo el territorio que la integra. Ambos órdenes de competencia se desarrollan en niveles distintos, cuyas regulaciones responden a necesidades y objetivos diferenciados, sin perjuicio de la coor-

18

Mª Ángeles González Bustos

– – – – –

dinación correspondiente, ya que, evidentemente, pueden concurrir sobre idéntico espacio físico. ... La conclusión de todo lo expuesto es que, como se dijo en un principio, no puede excluirse que en un caso concreto concurran en el espacio físico de un puerto de interés general como es el de Bilbao el ejercicio de las competencias del Estado en materia portuaria y la del País Vasco en materia urbanística, siempre que, y conviene insistir en ello, no se produzca una perturbación por ésta en aquélla”. STC 56/1986, de 13 de mayo (Tol 9305). STC 227/1988, de 29 de noviembre (Tol 80074). STC 40/1998, de 19 de febrero (Tol 9300). STC 149/1991, de 4 de julio (Tol 599944). STC 61/1997, de 20 de marzo (Tol 9294). Fundamento jurídico B “5. Del juego de los arts. 148 y 149 C.E. resulta que las Comunidades Autónomas pueden asumir competencia exclusiva en las materias de «ordenación del territorio, urbanismo y vivienda». Conforme a estos preceptos constitucionales, las Comunidades Autónomas recurrentes (E.A.C., art. 9.9, E.A.A.R., art. 35.1.3 y E.A.I.B., art. 10.3) tienen atribuida, estatutariamente, competencia «exclusiva» en dichas materias, al igual que sucede en las restantes Comunidades Autónomas (si bien la de Madrid es atribuida por el art. 26.3 de su Estatuto en términos de «plenitud de la función legislativa», con idéntico alcance). Mas ha de señalarse que tal exclusividad competencial no autoriza a desconocer la que, con el mismo carácter, viene reservada al Estado por virtud del art. 149.1 C.E., tal como ha precisado la STC 56/1986 (fundamento jurídico 3.), referida al urbanismo, y la STC 149/1991 [fundamento jurídico 1. B)], relativa a ordenación del territorio. Procede, pues, afirmar que la competencia autonómica en materia de urbanismo ha de coexistir con aquellas que el Estado ostenta en virtud del art. 149.1 C.E., cuyo ejercicio puede condicionar, lícitamente, la competencia de las Comunidades Autónomas sobre el mencionado sector material”.

Bibliografía: Estevez Goytre, R.: Manual de Derecho urbanístico. Doctrina, legislación y jurisprudencia, 2010. Fernández de Gatta Sánchez, D.: “El proyecto de ley del suelo de 14 de julio de 2006 en la Evolución del ordenamiento urbanístico y territorial Español”, Revista de Derecho urbanístico y Medio Ambiente, núm. 230, diciembre de 2006, pp. 11-77. Fernández, T. R.: Manual de Derecho urbanístico, El consultor, 2008. García de Enterría, E. y Parejo Alonso, L.: Lecciones de Derecho Urbanístico, Civitas, Madrid, 1981. Parejo Alfonso, L. (coord.): El urbanismo, hoy. Reflexiones a propósito de la STC 61/1997, y el proyecto de la nueva Ley estatal, Instituto Pascual Madoz-Universidad Carlos III de Madrid, 1997. Quintana López, T. (coord.): Derecho urbanístico Estatal y Autonómico, Tirant lo Blanch, Valencia, 2003.

Distribución y conflictos de competencia

19

2. DISTRIBUCIÓN Y CONFLICTOS DE COMPETENCIAS 2.1. Competencias autonómicas v. locales

La Constitución Española, a diferencia de lo que sucede con las competencias del Estado y las CCAA, no establece las competencias que le corresponden a las Corporaciones Locales; únicamente hace referencia, en el art. 137 CE, a la autonomía local entendida como el derecho de las entidades locales de participar en el gobierno y en la administración de los asuntos que le son propios. Conforme a lo cual se les reconoce un mínimo competencial que puede ser aumentado o reducido pero nunca eliminado entrando en juego las competencias en materia de urbanismo y ordenación del territorio. La Administración Local es el ámbito de actuación que más cercano se encuentra con el ciudadano y por tanto incide más directamente en la cuestión que analizamos, encontrándonos con competencias propias en materia de urbanismo y correspondiendo su concreción al legislador sectorial. En este sentido, las leyes autonómicas establecen la figura de la delegación intersubjetiva de competencias urbanísticas a favor de las corporaciones locales (art. 94 de la Ley 7/2002, de Ordenación Urbanística de Andalucía; art. 10.1 Decreto legislativo 1/2004 por el que se aprueba el TR de disposiciones legales vigentes en materia de Ordenación del Territorio y urbanismo en la Comunidad de Asturias;...). El Reglamento de Gestión Urbanística (art. 5) señala con carácter general que “corresponde a las Entidades locales, individualmente o asociadas entre sí, la ejecución de los Planes municipales e intermunicipales y la realización, a título de competencia propia o por encomienda del Estado, de obras y servicios previstos en el planeamiento de carácter superior”. Estas competencias de las Entidades Locales son asumidas teniendo presente el protagonismo que asumen las CCAA a la que les corresponde la fijación de directrices y el control de las actuaciones relacionadas. En el análisis de las competencias locales se deben tener en cuenta, por un lado, a los municipios, y por otro, a las provincias que asumen distintas competencias así como a otras entidades locales como las comarcas formadas por la agrupación de varios municipios en cuyo caso las competencias de esos municipios no se pueden ver mermadas ni afectadas por estas. 2.1.1. Competencia de los municipios

Con carácter general al municipio le corresponden las competencias en materia de planeamiento, gestión, ejecución y disciplina urbanística en los términos previstos en la legislación del Estado y de las CCAA. El planeamiento hace referencia a: – la intervención en los procedimientos de elaboración y aprobación del planeamiento general de carácter bifásico, cuando la normativa de aplicación exija aprobación superior por los órganos competentes de las CCAA; – la aprobación de los mismos, cuando las disposiciones aplicables no impongan intervención de otra administración; y – la aprobación del planeamiento de desarrollo, en los términos de la legislación de cada comunidad.

20

Mª Ángeles González Bustos

La gestión y ejecución del planeamiento se concreta en la aplicación práctica del modelo urbano establecido en los instrumentos de planeamiento. La gestión urbanística por parte de los ayuntamientos se puede asumir a través de los órganos de gobierno ordinario, mediante la creación de órganos de competencia especial o sociedades, así como utilizar las formas de gestión previstas en el Reglamento de Servicios de las Corporaciones Locales (Decreto 17 junio 2005), o constituir consorcios y gerencias. La disciplina urbanística se refiere a la competencia para controlar la legalidad y el sometimiento a licencias o autorizaciones preceptivas de los actos de los particulares. El control de la legalidad se lleva a cabo por medio de medidas de protección de la legalidad urbanística como son las órdenes de ejecución y de demolición expedidas por los municipios [art. 184 y 185 Real Decreto Legislativo 2/2008, de 20 de junio, por el que se aprueba el Texto Refundido de la Ley del Suelo (TRLS)]. Respecto a la inspección urbanística, que se encuentra ligada al ejercicio de la potestad sancionadora, nos encontramos con que dependiendo de la Comunidad Autónoma puede ser asumida de forma exclusiva por el municipio, o se le reconoce su participación (arts. 201 y ss. Texto Refundido de la Ley de Urbanismo de Cataluña (Decreto Legislativo 1/2010, de 3 de agosto); arts. 224 a 226 Ley 5/2006 de Ordenación del Territorio y Urbanismo de la Rioja; arts. 208 y ss. Texto Refundido de la Ley del Suelo de Murcia (Decreto Legislativo 1/2005); arts. 256 y 257 Decreto Legislativo Asturias 1/2004; arts. 3 y 21 Ley 10/1990 de Baleares; art. 111 Ley 5/1999 de Urbanismo de Castilla y León; art. 190 Texto Refundido de las Leyes de Ordenación del Territorio de Canarias y de Espacios Naturales de Canarias (Decreto Legislativo 1/2000; art. 191 Ley 9/2001 del Suelo de la Comunidad de Madrid) o se prevé la intervención en entidades interadministrativas de competencia especial para llevarla acabo [art. 21.2 de la Ley 10/1990 de Disciplina Urbanística de Baleares, art. 190 del Texto Refundido de las Leyes de Ordenación del Territorio de Canarias y de Espacios Naturales de Canarias (Decreto Legislativo 1/2000)]. El ejercicio de dichas competencias corresponde a la Entidad Local, sin embargo pueden darse supuestos en que no sean ejercidas por la corporación en cuyo caso podrán ser asumidas por la Comunidad Autónoma competente quien se subrogará en el ejercicio de las funciones no ejercidas. El art. 214 del Texto Refundido sobre Régimen del Suelo y ordenación urbana de 1976, que se considera como norma de aplicación supletoria, establece una cláusula residual de atribución de competencias a favor del municipio de tal forma que señala “la competencia urbanística de los Ayuntamientos comprenderá todas las facultades que siendo de índole local no hubiesen sido expresamente atribuidas por esta ley a otros Organismos”. Dicha cláusula se ha de entender con carácter supletorio a lo establecido por la normativa de cada Comunidad Autónoma que en este caso coincide con lo señalado en el mismo como se puede observar en el art. 14.2 Texto Refundido de la Ley de Urbanismo de Cataluña, art. 228.1 Ley de Ordenación Urbanística y Protección del Medio Rural en Galicia, art. 5.3 Ley de Ordenación del Territorio y Urbanismo de La Rioja, art. 11 Ley de Ordenación del Territorio y Urbanismo de Navarra, art. 4.1.a Reglamento de Urbanismo de Castilla y León, art. 5.1 Ley Urbanística de Valencia, art. 8.2 Texto Refundido de Ordenación del Territorio y urbanismo de Asturias,

Distribución y conflictos de competencia

21

art. 16.2 Reglamento de ordenación del Territorio y Urbanismo del Principado de Asturias, art. 6.1 Ley de Urbanismo de Aragón. Los municipios, de manera voluntaria, pueden constituir mancomunidades para el desarrollo de sus competencias urbanísticas (Dictamen del Consejo de Estrado 43561/1981 y art. 216.1 Ley del Suelo de 1976) los cuales podrán ceder el ejercicio o la titularidad de las mismas. Los art. 2, 7, 10 11 y 21 RGU señalan los objetivos de las mismas: – la realización de obras de infraestructura o dotación de servicios en un área o polígono determinado de actuación urbanística; – la promoción y gestión de urbanizaciones con independencia del sistema que se adopte para la elaboración y ejecución del planeamiento; – la elaboración y ejecución del planeamiento de carácter intermunicipal; – la ejecución y conservación de obras y desarrollo de servicios complementarios en áreas o polígonos pertenecientes a más de un término municipal, cuando se constituyan nuevos núcleos urbanos. La normativa autonómica también tiene previsto la creación de mancomunidades como se puede observar en el art. 261.1 LUARA, art. 67 y 134 LUCL, art. 404 RUCL, art. 136 LOTUNA, art. 14.3 y 22.1 TRUCA, art. 11 y 256 TROTUA, art. 28 ROTUA, art. 253.4 LUV... La Ley 57/2003, de 16 de diciembre, de medidas para la modernización del gobierno local, por la cual se altera el régimen orgánico de los municipios y la distribución de competencias entre los órganos municipales ha influido en la asignación de competencias urbanísticas de los órganos municipales de tal forma que dependiendo del régimen del municipio los diferentes órganos administrativos tendrán unas u otras. Teniendo esto en cuenta distinguimos entre municipios de régimen especial (grandes municipios) y de régimen común. a) Los municipios que poseen un régimen común tienen la siguiente distribución competencial: – Pleno o Asamblea vecinal para los municipios con régimen de concejo abierto. Correspondiéndole la aprobación inicial del planeamiento general y la aprobación de la procedimiento que ponga fin a la tramitación municipal de los planes y demás instrumentos de ordenación previstos en la legislación urbanística como es la aprobación provisional o definitiva de los instrumentos de ordenación general y de desarrollo, salvo que dicha competencia este atribuida al alcalde por la legislación urbanística y autonómica de régimen local. También tiene atribuida dicho órgano la aprobación de los convenios urbanísticos de planeamiento que tengan por objeto la alteración de los instrumentos señalados (art. 22 LBRL). – Alcalde. Tiene las siguientes competencias: – aprobación de los instrumentos de planeamiento de desarrollo del plan general no expresamente atribuidas al pleno, así como la de los instrumentos de gestión urbanística y de los proyectos de urbanización (competencia que puede ser delegada en la junta de gobierno local);

22

Mª Ángeles González Bustos

– aprobación inicial de los instrumentos de desarrollo; – adopción de las órdenes de demolición de lo edificado sin licencia u orden de ejecución, o sin ajustarse a las mismas, en caso de que el pleno no las acuerde en el plazo de un mes desde que concurra el supuesto habilitante (sin perjuicio de ser un supuesto de dudosa existencia en la actualidad); – otorgamiento de licencias salvo que estén expresamente atribuidas al pleno o la junta de gobierno local; y – ordenación de las ciudades por barrios. b) Los municipios con régimen especial que constituyen los denominados grandes municipios. – Pleno. Tienen las mismas competencias que en los municipios de régimen común. – Junta de Gobierno local que existe obligatoriamente en este tipo de municipios y que sustituyen a la anterior Comisión de Gobierno. Le corresponde: – la competencia del alcalde en el régimen común en materia de planeamiento y gestión salvo lo relativo a la aprobación inicial de instrumentos de desarrollo que es exclusiva del alcalde; – la aprobación de los proyectos de instrumentos de ordenación urbanística cuya aprobación definitiva o provisional corresponda al pleno; y – el otorgamiento de licencias salvo que el legislador sectorial la atribuya a otro órgano. – Alcalde. El resto de las competencias señaladas en el régimen común. En materia de ordenación del territorio el municipio carece de título competencial sin perjuicio de las competencias en materia de protección del medio ambiente (art. 25.2 f LBRL) y en materia de demarcación territorial y alteración de términos municipales (art. 3 a 9 TRRL y art. 2 a 16 Real Decreto 1690/1986). 2.1.2. Competencias de las provincias

Las diputaciones provinciales como órgano de gobierno de las provincias asumen una serie de competencias en materia de urbanismo y ordenación del territorio del término provincial. Sin embargo estas son muy reducidas en comparación a la de los municipios lo que les resta protagonismo en los órganos de decisión. En materia de urbanismo las provincias e islas a través de las diputaciones, los cabildos (Canarias) o los consejos insulares (Baleares), participan en la elaboración, formación y aplicación de los planes directores territoriales de coordinación (art. 6.2, 8, 9, 10 30 y 39 de la LS de 1976, art. 9 a 13 del Real Decreto 2159/1978 de Planeamiento, art 6 y 11 del Real Decreto 3288/1978 de Gestión Urbanística) o de los instrumentos de ordenación territoriales (figura que ha sustituido a los planes directores territoriales de conformidad con las leyes urbanísticas autonómicas).

Distribución y conflictos de competencia

23

La atribución de competencias a las diputaciones provinciales varía dependiendo del tipo de Comunidad Autónoma ya que en las unipersonales no existe dicha atribución, y en las pluriprovinciales nos encontramos con que en unas es una participación reducida (art. 539.4 y 561.5 RUV) mientras que en otras, como la de Castilla y León (art. 123 LUCL) o Galicia (art. 231 LOUG), es más amplia. Las provincias, a través de sus diputaciones, pueden cooperar con los ayuntamientos de la provincia para el desarrollo de las competencias urbanísticas locales, e incluso participar en las mancomunidades constituidas por ellos o impulsar su creación. Igualmente pueden participar en la ejecución de obras y servicios previstos en el planeamiento supramunicipal; proporcionar ayuda técnica y financiera a los ayuntamientos para el desarrollo de las competencias urbanísticas municipales; otorgar subvenciones a los mismos, y participar en consorcios y gerencias. En materia de ordenación del territorio las provincias están legitimadas para promover la iniciación de expedientes de alteración de términos municipales (art. 9 Real Decreto 1690/1986). 2.1.3. Competencias sobre planeamiento

La titularidad de la competencia para la aprobación del planeamiento es compartida entre las corporaciones locales y las CCAA sin perjuicio de que estas puedan modificar el contenido del instrumento en fase de aprobación definitiva. Son competencias compartidas entre las Comunidades Autónomas y las Entidades Locales en materia de planeamiento: – La redacción del plan general de ordenación. – La elaboración de los planes directores territoriales, planes generales de ordenación urbana, normas complementarias y subsidiarias de planeamiento, e instrumentos de ordenación propios de las CCAA. – La clasificación del suelo municipal (urbano, urbanizable o categorías equivalentes de las CCAA), así como dividir cada clase en categorías. – La clasificación del suelo municipal mediante la asignación de usos concretos como el establecimiento de distintas zonas de utilización según la densidad de la población que haya de habitarlas, porcentajes de terrenos que puedan ser ocupados por construcciones, volumen, forma y demás elementos de los edificios; establecer espacios libres para parques y jardines públicos en proporción adecuada a las necesidades colectivas; fijar el emplazamiento de centros y servicios de interés público y social; y limitar el uso del suelo y edificaciones. Interviene el Estado junto con las Comunidades Autónomas y las Entidades Locales en la formulación del trazado de las vías públicas y de los medios de comunicación; y junto a las Comunidades Autónomas en el emplazamiento de centros de producción y de residencia. Le corresponde en exclusividad a las entidades locales la orientación de la composición arquitectónica de edificios y sus circunstancias estéticas.