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LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA COMO PROFESIÓN

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Catedrático de Filosofía del Derecho y Filosofía Política de la Universidad de Valencia

Procedimiento de selección de originales, ver página web: www.tirant.net/index.php/editorial/procedimiento-de-seleccion-de-originales

LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA COMO PROFESIÓN

JOSÉ JUAN SÁNCHEZ GONZÁLEZ

tirant lo blanch Ciudad de México, 2022

Todos los derechos reservados. Ni la totalidad ni parte de este libro puede reproducirse o transmitirse por ningún procedimiento electrónico o mecánico, incluyendo fotocopia, grabación magnética, o cualquier almacenamiento de información y sistema de recuperación sin permiso escrito de los autores y del editor. En caso de erratas y actualizaciones, la Editorial Tirant lo Blanch México publicará la pertinente corrección en la página web www. tirant.com/mex/ Este libro será publicado y distribuido internacionalmente en todos los países donde la Editorial Tirant lo Blanch esté presente.

© EDITA: TIRANT LO BLANCH DISTRIBUYE: TIRANT LO BLANCH MÉXICO Av. Tamaulipas 150, Oficina 502 Hipódromo, Cuauhtémoc CP 06100, Ciudad de México Telf: +52 1 55 65502317 infomex@tirant.com www.tirant.com/mex/ www.tirant.es ISBN: 978-84-1113-994-6 MAQUETA: Disset Ediciones Si tiene alguna queja o sugerencia, envíenos un mail a: atencioncliente@tirant.com. En caso de no ser atendida su sugerencia, por favor, lea en www.tirant.net/index.php/empresa/politicas-de-empresa nuestro procedimiento de quejas. Responsabilidad Social Corporativa: http://www.tirant.net/Docs/RSCTirant.pdf

ÍNDICE INTRODUCCIÓN...................................................................................

Capítulo I ADMINISTRACIÓN PÚBLICA COMO PROFESIÓN............................

1.1 Definición de profesión.......................................................................

1.2 Definición de carrera administrativa....................................................

1.3 Características de una profesión..........................................................

1.4 Aproximación histórica a la profesión en la administración pública....

1.5 Carrera administración y formación profesional según Bonnin...........

1.6 Desarrollo de la profesión en la administración pública......................

1.7 Preparación del servidor público.........................................................

1.8 Prestigio y moral en el servicio público................................................

1.9 El servidor público como agente de cambio.........................................

1.10 Enseñanza universitaria y enseñanza administrativa..........................

1.11 La administración pública como carrera administrativa....................

Capítulo II EL SERVIDOR PÚBLICO: FORMACIÓN Y DESARROLLO PROFESIONAL....................................................................................................

2.1 La gestación del servidor público moderno.........................................

2.1.1 En la sociedad tradicional.....................................................

2.1.2 En el feudalismo...................................................................

2.1.3 El tránsito del oficio a la comisión........................................

2.1.4 Del proceso de la comisión al oficio......................................

2.1.5 En el Estado moderno...........................................................

2.2 El administrador público como servidor público.................................

Índice

2.3 Funcionarios y empleados en el servicio público..................................

2.4 Perfil profesional del servidor público.................................................

2.5 Formación general y formación especializada......................................

105

2.6 Educación del servidor público............................................................

112

2.7 Perfeccionamiento del servidor público...............................................

114

2.8 Desarrollo profesional del servidor público.........................................

119

Capítulo III SISTEMAS DE CARRERA ADMINISTRATIVA EN EL SERVICIO PÚBLICO......................................................................................................

123

3.1 Patronazgo en la administración pública.............................................

125

3.1.1 Clientelismo en la administración pública.............................

131

3.1.2 Sistema de despojo en la administración pública...................

133

3.2 Profesionalización en la administración pública..................................

137

3.3 Servicio civil de carrera.......................................................................

141

3.3.1 El sistema de méritos ...........................................................

148

3.3.2 El principio de carrera..........................................................

150

3.3.3 El principio de igualdad y de equidad...................................

151

3.3.4 El principio de estabilidad del cargo.....................................

153

3.3.5 El principio de neutralidad política.......................................

154

3.3.6 El principio de selección por aptitud.....................................

156

3.3.7 El principio de selección por exámenes.................................

157

3.3.8 El principio de ascenso por mérito........................................

160

3.3.9 El principio de formación profesional...................................

161

3.3.10 El principio de desarrollo profesional.................................

163

3.4 Del patronazgo al servicio civil de carrera...........................................

164

Capítulo IV CARRERA ADMINISTRATIVA EN EL SERVICIO CIVIL DE CARRERA...

169

4.1 Carrera administrativa en un sistema de méritos.................................

170

4.2 Carrera administrativa en Europa.......................................................

173

Índice

4.2.1 Reino Unido.........................................................................

174

4.2.2 Alemania...............................................................................

181

4.2.3 Francia..................................................................................

186

4.2.4 Italia.....................................................................................

190

4.2.5 España..................................................................................

194

4.3 Carrera administrativa en América......................................................

198

4.3.1 Estados Unidos.....................................................................

198

4.3.2 Canadá.................................................................................

204

4.4 Experiencias de carrera administrativa en Latinoamérica....................

207

4.4.1 Argentina..............................................................................

207

4.4.2 Brasil....................................................................................

210

4.4.3 Chile.....................................................................................

211

4.4.4 México.................................................................................

215

4.4.5 Perú......................................................................................

217

4.4.6 Costa Rica............................................................................

219

4.5 La profesión en la carrera administrativa............................................

221

Capítulo V FORMACIÓN EN LAS ESCUELAS PROFESIONALES EN ADMINISTRACIÓN PÚBLICA...............................................................................

223

5.1 Sistema institucional de formación profesional en el mundo...............

226

5.2 Escuelas profesionales antiguas de servicio público.............................

234

5.2.1 Instituciones antiguas de formación administrativa...............

235

5.2.1.1 China y el sistema de méritos.....................................

235

5.2.1.2 El Colegio de Pajes y la Formación Otomana............

236

5.2.2 La tradición académica cameralistica....................................

241

5.2.3 Escuelas de formación profesional de servidores públicos.....

243

5.2.3.1 Escuela de Administración de París............................

243

5.2.3.2 Escuela Especial de Administración de Madrid. ........

244

5.3 Escuelas profesionales de Administración Pública...............................

245

5.3.1 Escuela de Ciencia de la Administración en Alemania...........

246

5.3.2 Escuela Nacional de Administración en Francia....................

249

5.3.3 Instituto Nacional de Administración Pública en España......

254

Índice

5.3.4 Escuela Superior de Administración Pública en Italia............

255

5.3.5 Centro Canadiense para el Desarrollo Administrativo (CCDA) en Canadá......................................................................

257

5.3.6 Instituto Nacional de Administración Pública en Argentina..

258

5.3.7 La Escuela Nacional de Administración Pública en Brasil.....

259

5.3.8 Instituto Nacional de Administración Pública en Perú..........

260

5.3.9 Escuela Superior de Administración Pública en Colombia.....

261

5.3.10 Instituto Nacional de Administración Pública en Guatemala...

262

5.3.11 Instituto Nacional de Administración Pública en Nicaragua....

262

5.4 Formación en el universo educativo en la Administración Pública.......

263

5.4.1 El Colegio del Servicio Civil en Gran Bretaña.......................

264

5.4.2 Universidades y administración pública en los Estados Unidos...................................................................................

266

5.4.3 Universidades en Canadá......................................................

271

5.4.4 La experiencia universitaria iberoamericana.........................

271

5.5 Formación en las asociaciones civiles y las corporaciones profesionales....

273

5.5.1 Real Instituto de Administración Pública en Gran Bretaña....

273

5.5.2 Instituto Nacional de Administración Pública en México......

275

5.5.3 Escuela Brasileña de Administración Pública.........................

276

5.4 Planteles privados que forman a los administradores públicos............

277

5.4.1 Escuela Libre de Ciencias Políticas de París...........................

277

5.4.2 Colegio del Personal Administrativo de Gran Bretaña...........

278

5.5 Formación administrativa territorial...................................................

280

5.5.1 Comunidades autonómicas españolas...................................

280

5.5.2 Escuela Nacional de Administración Pública en Quebec.......

281

5.5.3 Instituto de Administración Pública del Estado de México (IAPEM)................................................................................

282

5.6 La formación profesional en la cooperación internacional..................

283

5.6.1 Instituto Internacional de Ciencias Administrativas (IICA)....

284

5.6.2 Instituto Europeo de Administración Pública (IEAP).............

286

5.6.3 Centro de Formación para la Integración Regional Iberoamericana...........................................................................

287

5.6.4 Instituto Centroamericano de Administración Pública (ICAP)...

288

5.6.5 Centro Caribeño para el Desarrollo Administrativo (CARICAD......................................................................................

289

Índice

5.6.6 Centro Latinoamericano de Administración Pública (CLAD)..................................................................................

289

5.7 Organismos regionales de Formación del Servicio Público en África y Asia.....................................................................................................

291

5.7.1 Centro Africano de Formación e Investigación en Administración para el Desarrollo (CAFRAD)....................................

291

5.7.2 Organización Regional Oriental para la Administración Pública (EROPA)...................................................................

292

5.7.3 Instituto de Administración Pública para Turquía y el Medio Oriente............................................................................

292

5.7.4 Instituto Internacional de Administración Pública (IIAP) de Francia...................................................................................

293

5.8 La importancia de la formación profesional en el administrador público....

294

Capítulo VI LA CARRERA ADMINISTRATIVA EN EL FUTURO.............................

301

6.1 La administración pública una profesión con futuro...........................

302

6.2 Escenarios de la administración pública en el siglo XX.......................

305

6.3 Escenarios de la administración pública en el siglo XXI......................

318

6.3.1 Tres escenarios para la administración pública prospectiva...

318

6.3.2 Modelos de administración pública en el futuro...................

324

6.3.3 Nuevos perfiles profesionales en el servicio público..............

327

6.3.4 La nueva organización del empleo público del mañana.........

331

6.4 La organización de la administración pública del futuro: robots y humanos compartiendo el servicio público..............................................

335

CONCLUSIONES....................................................................................

341

BIBLIOGRAFÍA.......................................................................................

347

ÍNDICE DE CUADROS Cuadro No. 1. Características de la profesión...........................................

Cuadro No. 2. Factores determinantes del administrador público.............

Cuadro No. 3. Cursos de perfeccionamiento.............................................

116

Cuadro No. 4. Cuerpos generales y clase administrativa en la Gran Bretaña.....................................................................................................

179

Cuadro No. 5. Carreras de Grupo en Alemania.........................................

183

Cuadro No. 6. Perfiles de Carreras de Grupo en Alemania........................

184

Cuadro No. 7. Cuerpos de funcionarios en España...................................

195

Cuadro No. 8. Instituciones formadoras de servidores públicos en el mundo.............................................................................................

231

Cuadro No. 9. El futuro de la administración pública según Mosher........

309

Cuadro No. 10. Tendencias de la Administración Pública en el futuro......

314

Cuadro No. 11. Escenarios de la Administración Pública..........................

319

Cuadro No. 12. Parámetros del futuro de la Administración Pública........

321

Cuadro No. 13. Modelos alternativos en la administración pública en el futuro..................................................................................................

325

Cuadro No. 14. Estudios del futuro en materia de empleos públicos.........

328

Cuadro No. 15. Perfiles de puestos en el futuro.........................................

329

Cuadro No. 16. Modelos de empleo público en el futuro..........................

332

Cuadro No. 17. Principios y perfiles profesionales entre las interrelaciones entre robots y humanos.......................................................................

336

INTRODUCCIÓN

I La Administración Pública es una ciencia fue una de las premisas teóricas relevantes en una obra en que explore los tres elementos que requiere cualquier ciencia social como lo es nuestra disciplina. Primero, el objeto de estudio (actividad organizadora del Estado) el cual es la materia de la Administración Pública. Segundo, el estudio del objeto (la disciplina) la cual corresponde a todos los estudios, tratados, opúsculos y obras que se encargan de estudiar sistemáticamente al objeto de estudio, o para decirlo de manera apropiada, “los diversos objetos de estudio” de la Administración Pública. Tercero, existe una interrelación entre el objeto de estudio y el estudio del objeto del campo de estudio, porque existen vínculos de influencia entre uno y el otro. Además, que el incremento en el desarrollo del objeto de estudio producto de la expansión de las actividades del Estado, permitieron un mayor estudio del objeto al convertirse en una actividad planetaria, no importando el régimen político o el tipo de gobierno.1 Posteriormente, en otra obra, he sostenido que los fundamentos para una ciencia de la Administración Pública son: que cuenta con una definición conceptual amplia y diversa (fundamento ontológico); un proceso de conocimiento que puede comprenderse como una (epistemología explicativa a una epistemología interpretativa); la evolución del objeto de estudio como actividad estatal (fundamento histórico); el desarrollo del estudio del objeto como disciplina (fundamento teórico); las diversas orientaciones del objeto de estudio (fundamento holístico); la discusión del estatus científico del campo de estudio (fundamento disciplinario);

Sánchez González, José Juan. La Administración Pública como Ciencia. Su objeto y su Estudio. México, Instituto de Administración Pública del Estado de México, Plaza y Valdés, 2001.

José Juan Sánchez González

la profesión de servidor público en la burocracia (fundamento profesional); las diversas Ciencias Sociales que contribuyen al conocimiento de su campo de estudio (fundamento interdisciplinario); la aplicación de métodos de las Ciencias Sociales en la disciplina (fundamento metodológico); la práctica diversificada y amplia de la investigación en el campo social y administrativo (fundamento investigativo); y la argumentación central de que la Administración Pública es una Ciencia Social, Ciencia Política, Ciencia de Estado, Ciencia del Interés Público, que conjuntamente con estos perfiles permiten que la Administración Pública determine una permanencia en el mundo civilizado (fundamento prospectivo).2 En esa misma línea de investigación en el estudio de la Administración Pública he elaborado dos tratados que exploran y describen el estudio del objeto de la disciplina, en los que se analizan a los precursores de la Administración clásicos hasta la mitad del siglo XX,3 y a los pensadores de la Administración Pública modernos que son los más representativos hasta la actualidad, estos últimos en Europa y América,4 para comprobar que la Administración Pública es una ciencia planetaria. En esta ocasión, se estudia a la administración pública como profesión y como carrera administrativa en el servicio público. El ejercicio profesional del servidor público es descrito como parte de las tareas de las profesiones encaminadas al servicio público, enfatizando a la formación universitaria impartidas en los recintos universitarios, y posteriormente en la formación administrativa en las escuelas profesionales de Administración Pública. El propósito del libro, es que se trata de uno de los fundamentos disciplinarios, pero en su actividad estatal como ejercicio profesional. Por ello, en este se define las voces profesión y carrera, que serán empleadas de forma diferenciada en esta obra. La carrera universitaria que es la formación en una universidad será considerada como una profesión, mientas que la carrera administrativa corresponde a la “sucesión de puestos” en trayectoria laboral en el servicio público.

Sánchez González, José Juan. Fundamentos para una Ciencia de la Administración Pública. México, Tirant lo blanch, 2020, pp. 24-25. Sánchez González, José Juan. Precursores de la Administración Pública Clásicos. México, Tirant lo blanch, 2020. Sánchez González, José Juan. Pensadores de la Administración Pública Modernos. México, Tirant lo blanch, 2021.

Introducción

II La administración pública es una profesión que se aprende en la formación universitaria para poner en práctica los conocimientos teóricos y prácticos adquiridos para aplicarlos en el servicio público. Al mismo tiempo se convierte en una carrera administrativa a lo largo de la trayectoria laboral sean servidores públicos, funcionarios, empleados, o de forma general, servidores al servicio del Estado. En esta obra seguimos las obras de Guerrero (1995, 1998, 2003, 2011) que sirven como referencia para comprender a la profesión, la carrera administrativa y la formación en las escuelas profesionales de Administración Pública. El recorrido histórico, teórico y administrativo nos ha guiado para poder contemplar el vasto bosque de la profesión del administrador público, su formación como su carrera administrativa en el servicio público. También abrevamos de autores clásicos de la Administración Pública como: Bonnin (1834), Bodino (1973) White (1964 y 1980), Waldo (1961 y 1967), Weber (2012), Mosher y Cimmino (1961 y 1972), Mosher W. (1938 y 1967), Appleby (1967), Follet (1965 y 1975), Frederickson (1983), Debbasch (1981), Langrod (1964), Dimock y Dimock (1959 y 1967), Nigro (1981 y 1987), Muñoz (1974), Dreyfus (2012), entre otros, nos aportan argumentos para sustentar la tesis que la administración pública es una profesión debido a que cuenta con todos los atributos técnicos y profesionales para que se ejerza en el servicio público. La carrera administrativa con una formación universitaria previa y con una preparación y desarrollo profesional permite la capacitación y actualización de los servidores públicos para su desempeño profesional. Este es un fundamento de la administración pública como profesión mediante la aplicación y ejercicio de lo aprendido en la formación universitaria, la cual se complementa con la formación durante el servicio público en escuelas de formación profesionales. En la carrera administrativa del servidor público existen atributos esenciales en su desempeño: una preparación con una orientación hacia el interés público; el desarrollo profesional con una solida formación administrativa; el prestigio y la moral como asuntos axiomáticos del ejercicio profesional; y el servidor público como agente de cambio que debe privilegiar a los más necesitados. La formación del administrador

José Juan Sánchez González

público como profesional con altos valores morales y éticos permite una solida carrera administrativa. La gestación del servidor público moderno ha transitado por cinco fases históricas –en la sociedad tradicional, en el feudalismo, del oficio a la comisión, de la comisión al oficio y en el Estado moderno– en la que, de vasallos, servidores del rey se han convertido en servidores del Estado. El perfil del servidor público debe ser preparado en las universidades donde se forman los futuros profesionales con saberes especializados, habilidades, competencias y aptitudes hacia el servicio público. La labor que realizan los servidores públicos de forma constante es a través de una carrera administrativa. La carrera administrativa exige su profesionalización; debido a que la profesionalización se apoya en la formación y el perfeccionamiento continuo. Como un proceso simultaneo, las universidades tienen el reto de estar preparadas y adaptadas a los entornos cambiantes de la sociedad, así como de los avances de la cuarta revolución científica que supone nuevos perfiles profesionales con competencias y saberes profesionales actuales. Las universidades tendrán que crear nuevas carreras profesionales para atender los nuevos desafíos del mundo moderno. La expansión del sector público en los países industrializados tuvo efectos en la demanda de nuevos profesionistas para atender los nuevos campos de intervención del Estado. Lindert (2011) demuestra con datos cuantitativos esta expansión en particular del gasto social. Divide en dos grandes etapas esta intervención del Estado: la primera, en el siglo XIX donde el gasto social solo era para ayudar a los pobres y las escuelas públicas. Inglaterra y Holanda eran de los países más avanzados, pero los líderes en el apoyo a la educación pública fueron los estados alemanes y después los Estados Unidos. Para el periodo de 1880 a 1930 los programas sociales se habían difundido lo suficiente como para enfocarse en 21 países. La segunda etapa, es el verdadero auge en el gasto social se presentó en la segunda mitad del siglo XX. Algunos países desarrollaron verdaderos estados de bienestar, en tanto que otros, se apegaban a programas sociales mínimos del gobierno.5

Lindert, Peter. El Ascenso del Sector Público. El Crecimiento Económico y el Gasto Social del Siglo XVIII al Presente. Volumen I, La Historia. México, Fondo de Cultura Económica, 2011, pp. 17-18.

Introducción

En el proceso de formación profesional el dilema es: formación general o formación especializada, o bien, una combinación de ambas. Los enfoques de formación universitaria tradicionales propenden a la formación general, para que el profesionista una vez en su cargo público pueda comenzar a especializarse en su labor cotidiana. Otras universidades dedican más tiempo a la especialización o bien la formación terminal para que el profesionista tenga una especialización al terminar sus estudios universitarios. Ambas formaciones profesionales no son excluyentes, sino por el contrario pueden ser complementadas con un enfoque pluralista. Las universidades tendrán que adecuar su curricula con enfoques pluralistas para responder más rápidamente a los nuevos derroteros del siglo XXI. La formación administrativa dentro del ejercicio del servicio pública en alguna escuela profesional de administración pública permitirá un desarrollo profesional. Formación y desarrollo profesional están vinculados porque ambos forman parte de un proceso virtuoso de adiestramiento y perfeccionamiento en el servicio público. Si no hay formación adecuada el desarrollo profesional se verá reducido porque los saberes especializados no se habrán completado y no se podrán aplicar al servicio público. El mayor grado de especialización en saberes, habilidades, competencias y técnicas administrativas como parte de la formación administrativa supone un mejor desarrollo profesional. En el futuro un grado académico será solo el punto de partida ya que un posgrado en modalidades como maestría o doctorado, como diplomados o especialidades será necesario si se pretende un mejor desarrollo profesional. En la administración pública actual describimos tres modelos –patronazgo, profesionalismo y servicio civil de carrera– como “tipos ideales puros” que se pueden presentar mezclados o con mayor proporción. Sostenemos que el patronazgo que tiene una mayor dosis de clientelismo político, que tiene la forma de un “sistema de despojo” (spoil system) y contribuye a prácticas corruptas en los poderes públicos. El patronazgo corresponde a sociedades rurales y tradicionales por lo que es incompatible con las democracias modernas. El patronazgo es útil para los partidos políticos en el poder y para sus líderes políticos, para compensar a los ciudadanos con algunas contraprestaciones como un empleo o beneficios económicos (contratos, licitaciones, preferencias), pero resulta una amenaza para la consolidación

José Juan Sánchez González

de la democracia porque es el germen de la corrupción sistemática. El patronazgo es un sistema tradicional de lealtades personales diferente al de un sistema de instituciones basadas en la ley y la Constitución. En las democracias modernas más avanzadas y aquellas que tienen un nivel medio de calidad democrática persiste el servicio civil de carrera como un sistema de méritos. El servicio civil de carrera como carrera administrativa tiene principios –sistema de méritos, de carrera, de igualdad y de equidad, de estabilidad del cargo, de neutralidad, de selección por aptitud, de selección por exámenes, de ascenso por mérito, de formación profesional y de desarrollo profesional– los cuales juntos forman un sistema meritocrático que fomenta el mérito, la preparación, la formación al servicio público y se constituye en un aparato administrativo aislado de los vaivenes políticos de los gobiernos. No obstante, que las formas de “politización” en los servicios civiles de carrera son amenazas reales, esta clase de sistemas meritocráticos han prevalecido con reformas, modificaciones y adaptaciones a los entornos cambiantes de la modernidad. La carrera administrativa en un servicio civil de carrera tiene parámetros definidos, marco legal específico y el profesional que desea incorporarse al servicio público conoce todas las etapas para su ingreso, promoción, evaluación del desempeño y jubilación, a partir de sus méritos profesionales. La carrera administrativa tiene las siguientes ventajas: (1) eliminación de la cultura de la lealtad individual por una lealtad institucional; (2) generación de seguridad laboral sobre la base del mérito; (3) preservación de la memoria institucional; (4) capacitación permanente; (5) evaluación a partir del desempeño de resultados; y (6) factibilidad de implementación. Mientras que una carrera administrativa en un sistema de patronazgo tiene otros incentivos como la participación en partidos políticos y campañas electorales, la recomendación, los vínculos familiares y políticos para ingresar al servicio público. El patronazgo es una “institución depredadora” que solo busca obtener los mejores resultados para los que ostentan los cargos políticos por elección popular, por encima del sistema de méritos académicos y profesionales. El patronazgo en su modalidad de sistema de botín y sistema de despojo no busca acabar con la corrupción, por que está es un premio al que ocupa los cargos de elección popular y a los más altos funcionarios públicos.