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LA REFORMA DEL RÉGIMEN LOCAL

Director:

Tomás Quintana López Catedrático de Derecho Administrativo Universidad de León

Coordinadora:

Anabelén Casares Marcos Profesora Titular de Derecho Administrativo Universidad de León

Valencia, 2014

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Índice PRIMERA PARTE LA LEY DE RACIONALIZACIÓN Y SOSTENIBILIDAD DE LA ADMINISTRACIÓN LOCAL Capítulo 1 DEBATE PREVIO A LA REFORMA DE LA LEGISLACIÓN DEL ESTADO DE RÉGIMEN LOCAL Tomás Quintana López I. INTRODUCCIÓN.......................................................................................... 23 II. LA PLANTA MUNICIPAL.............................................................................. 30 III. LOS ENTES LOCALES INTERMEDIOS. EL PAPEL DE LAS PROVINCIAS................................................................................................................ 40 IV. LAS COMPETENCIAS DE LOS ENTES LOCALES.................................... 53 V. EL REPARTO DE COMPETENCIAS SOBRE EL RÉGIMEN LOCAL........ 62 Capítulo 2 LAS COMPETENCIAS DE LAS ENTIDADES LOCALES José Ignacio Morillo-Velarde Pérez I. INTRODUCCIÓN.......................................................................................... 73 II. COMPETENCIAS LOCALES: COMPETENCIAS PROPIAS, COMPETENCIAS DELEGADAS Y COMPETENCIAS DISTINTAS.................................. 77 1. Competencias municipales...................................................................... 79 A) Las competencias municipales propias en la LRBRL....................... 82 B) Alcance de la modificación................................................................ 84 C) Condicionamientos para la atribución de competencias municipales propias................................................................................................. 86 2. Las competencias delegadas.................................................................... 90 A) Perfil general del nuevo régimen de las competencias delegadas.. 90 B) La disposición o acuerdo de delegación: naturaleza y contenido... 92 C) El desarrollo de la delegación............................................................ 94 3. De las competencias impropias a las competencias distintas................. 97 III. LAS COMPETENCIAS DE LAS DIPUTACIONES PROVINCIALES.......... 102 1. Aspectos generales.................................................................................... 102 2. Las competencias propias de las provincias............................................ 105

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Capítulo 3 LA REDELIMITACIÓN DE LAS COMPETENCIAS DE LOS MUNICIPIOS EN MATERIA DE EDUCACIÓN, SANIDAD, SALUD Y SERVICIOS SOCIALES Y SU TRANSFERENCIA PARCIAL A LAS COMUNIDADES AUTÓNOMAS Marcos Almeida Cerreda I. INTRODUCCIÓN.......................................................................................... 113 II. EL REDISEÑO DEL MARCO COMPETENCIAL DE LOS MUNICIPIOS EN MATERIA DE EDUCACIÓN, SANIDAD, SALUD Y SERVICIOS SOCIALES OPERADO POR LA LERSAL.......................................................... 115 1. La nueva tipología de competencias municipales y su régimen jurídico............................................................................................................... 115 2. La reforma del artículo 25 de la LBRL................................................... 119 A) El alcance de la modificación del artículo 25 de la LBRL............... 119 a) La redefinición de las cláusulas competenciales, en general..... 119 b) La reformulación de la cláusula del ámbito competencial mínimo, en particular....................................................................... 124 a’) La repercusión en el sector de la educación......................... 124 b’) La repercusión en los sectores de la salud y de la sanidad... 126 c’) La repercusión en el sector de los servicios sociales............. 129 B) La incidencia de la modificación del artículo 25 de la LBRL en el complejo competencial de los Municipios........................................ 130 3. La supresión del artículo 28 de la LBRL................................................. 132 4. El redimensionamiento del artículo 27 de la LBRL............................... 137 A) El nuevo régimen jurídico de las delegaciones................................. 137 B) Las competencias delegables............................................................. 140 a) Competencias delegables en materia de educación................... 141 b) Competencias delegables en materia de salud y sanidad........... 141 c) Competencias delegables en materia de servicios sociales......... 142 C) Ponderación de la reformulación del alcance y contenido del artículo 27 de la LBRL........................................................................ 142 III. EL PROCESO DE TRANSFERENCIA DE COMPETENCIAS DE LOS MUNICIPIOS A LAS COMUNIDADES AUTÓNOMAS EN MATERIA DE EDUCACIÓN, SANIDAD, SALUD Y SERVICIOS SOCIALES ARTICULADO SOBRE LA BASE DEL ANTEDICHO REDISEÑO COMPETENCIAL....... 146 1. Cuestión previa: la constitucionalidad de la transferencia de competencias contenida en la LERSAL.............................................................. 146 A) Planteamiento del problema.............................................................. 146 B) Análisis de la constitucionalidad de las Disposiciones de la LERSAL que pretenden transferir competencias de los Municipios a las Comunidades Autónomas.................................................................. 148 a) La constitucionalidad de la transferencia de competencias, en materia de educación, operada a través de la Disposición Adicional Decimoquinta............................................................... 148 b) La constitucionalidad de la transferencia de competencias, en materia de sanidad y salud, efectuada a través de las Disposiciones Transitorias Primera y Tercera............................................... 149

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c) La constitucionalidad de la transferencia de competencias, en materia de servicios sociales, realizada a través de la Disposición Transitoria Segunda...................................................................... 152 2. La problemática de los procedimientos de transferencia de competencias de los Municipios a las Comunidades Autónomas contenidos en la LERSAL................................................................................................. 153 A) Premisa: la complejidad aplicativa ligada a la existencia de una pluralidad de procedimientos traslaticios......................................... 153 B) Cuestiones problemáticas................................................................... 154 a) Las competencias a transferir: el caso de la educación.............. 154 b) El momento previsto para la transferencia de las competencias.................................................................................................. 155 c) El papel de las normas reguladoras del sistema de financiación de las Comunidades Autónomas y de las haciendas locales....... 157 d) La asunción de los servicios locales............................................. 158 a’) La evaluación de los servicios que se están ofertando.......... 158 b’) La elección del modo prestación: directa o delegada.......... 160 c’) El traspaso de medios económicos, personales y materiales.. 160 e) Las consecuencias de la no asunción de los servicios locales por las Comunidades Autónomas....................................................... 162 f) Los convenios sobre ejercicio de competencias municipales.... 163 g) Riesgos y costes del proceso de transferencia............................. 164 Capítulo 4 LA NUEVA REFORMA LOCAL EN RELACIÓN A LOS SERVICIOS PÚBLICOS Y EL RÉGIMEN DE INTERVENCIÓN EN LAS ACTIVIDADES DE LOS CIUDADANOS Luis Carlos Fernández-Espinar López

I. LA NUEVA REFORMA LOCAL Y SU JUSTIFICACIÓN EN RELACIÓN A LAS ANTERIORES REFORMAS................................................................ 167 1. La nueva reforma de Racionalización y Sostenibilidad de la Administración Local............................................................................................. 167 A) Objetivos de la Reforma..................................................................... 169 B) Impacto presupuestario y económico de la reforma........................ 175 C) Crítica de la reforma al modelo competencial anterior................... 178 2. Situación general de desconcierto de los ciudadanos ante las Entidades Locales....................................................................................................... 180 3. Las reformas anteriores de la Ley de Bases de Régimen Local de 1999 y 2003......................................................................................................... 184 A) La Reforma de la Ley 11/1999 de 21 de abril.................................. 184 B) La Reforma de la Ley 57/2003, de 16 de diciembre, de Medidas de Modernización del Gobierno Local............................................. 186 II. LA NUEVA REGULACIÓN DE LA REFORMA LOCAL EN RELACIÓN AL RÉGIMEN DE INTERVENCIÓN EN LAS ACTIVIDADES DE LOS CIUDADANOS............................................................................................... 190

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1. Las dos decisivas reformas puntuales de 2009 y 2011 del artículo 84 de la Ley de Bases de Régimen Local en relación al régimen previo de intervención en las actividades de los ciudadanos. La adaptación del Reglamento de Servicios de las Corporaciones Locales........................ 190 A) La Ley Omnibus 25/2009 y la Directiva de Servicios de 2006......... 190 B) La adaptación del Reglamento de Servicios de las Corporaciones Locales................................................................................................. 192 C) La Ley 2/2011 de Economía Sostenible............................................ 193 2. Las modificaciones de la Reforma Local en relación al artículo 84 bis de la Ley de Bases..................................................................................... 194 III. LA NUEVA REGULACIÓN DE LA REFORMA LOCAL EN RELACIÓN A LOS SERVICIOS PÚBLICOS..................................................................... 198 1. El nuevo modelo de Administración Local y las Diputaciones Provinciales.......................................................................................................... 198 2. El marco normativo en que se pretende fundamentar la reforma local, la Ley Orgánica 2/2012 de estabilidad presupuestaria y sostenibilidad financiera, no justifica el nuevo modelo de delimitación competencial de la reforma y la coordinación de los servicios públicos municipales por parte de las Diputaciones.................................................................. 201 A) La Ley Orgánica 2/2012, de 27 de abril, de estabilidad presupuestaria y sostenibilidad financiera y su aplicación a las Corporaciones Locales................................................................................................. 202 B) El principio constitucional de estabilidad presupuestaria no justifica el nuevo modelo de delimitación competencial y la coordinación de los servicios públicos municipales en favor de las Diputaciones..... 207 3. La autonomía local en relación a la reducción de competencias municipales y a la prestación de los servicios públicos municipales........... 209 A) La autonomía local y la reducción de competencias municipales.. 211 B) La autonomía local y las decisiones relativas a la prestación de los servicios públicos municipales........................................................... 214 4. Las modalidades de Gestión de los Servicios públicos de competencia local........................................................................................................... 217 A) El necesario establecimiento de garantías y controles más estrictos. 217 B) Contenido de la reforma.................................................................... 219 5. La iniciativa pública de las Entidades Locales de desarrollo de actividades económicas y la reserva de actividades o servicios esenciales regulados en el artículo 86 de la Ley de Bases........................................ 224 A) Los servicios de interés general en el derecho de la Unión Europea........................................................................................................ 224 B) Contenido de la reforma.................................................................... 229 C) Servicios públicos locales, servicios esenciales y los límites del interés general y de los derechos de los ciudadanos.................................... 235 6. Los Consorcios de las Entidades Locales con otras Administraciones Públicas. Las Mancomunidades de Municipios para la prestación de los servicios públicos................................................................................. 236 A) Los Consorcios de las Entidades Locales.......................................... 237 B) Las Mancomunidades de Municipios................................................ 239

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Capítulo 5 LAS PROVINCIAS TRAS LA MODIFICACIÓN DE LA LEY DE BASES DE RÉGIMEN LOCAL EFECTUADA POR LA LEY DE RACIONALIZACIÓN Y SOSTENIBILIDAD DE LA ADMINISTRACIÓN LOCAL Miguel Ángel González Iglesias I. INTRODUCCIÓN.......................................................................................... 243 II. LA PROVINCIA EN LA CONSTITUCIÓN................................................... 247 1. La reforma del artículo 135 CE y la Ley Orgánica 2/2012, de Estabilidad Presupuestaria y Sostenibilidad Financiera............................................. 247 2. Los arts. 137 y 141 CE. La técnica de la garantía institucional.............. 252 III. LA LEY BÁSICA DE RÉGIMEN LOCAL Y SU REFORMA POR LA LEY DE RACIONALIZACIÓN Y SOSTENIBILIDAD DE LA ADMINISTRACIÓN LOCAL............................................................................................................ 262 1. Planteamiento........................................................................................... 262 2. Concepto y elementos.............................................................................. 266 3. Competencias............................................................................................ 269 4. La potenciación del papel de la provincia por la LRSAL...................... 277 5. La organización provincial....................................................................... 284 IV. LA PROVINCIA EN LOS ORDENAMIENTOS AUTONÓMICOS............. 288 1. Régimen foral vasco.................................................................................. 289 2. Las Comunidades Autónomas uniprovinciales y el régimen foral navarro........................................................................................................... 291 3. El régimen especial de Canarias y Baleares............................................ 293 4. Comunidad catalana................................................................................. 296 5. Comunidad Valenciana............................................................................ 298 6. Comunidad andaluza............................................................................... 299 7. Otros ordenamientos autonómicos......................................................... 300 Capítulo 6 LOS MUNICIPIOS Y LAS MANCOMUNIDADES EN LA LEY DE RACIONALIZACIÓN Y SOSTENIBILIDAD DE LA ADMINISTRACIÓN LOCAL Dionisio Fernández de Gatta Sánchez

I. LA COMPLEJA Y COMPLICADA ESTRUCTURA DE LA ADMINISTRACIÓN LOCAL EN ESPAÑA........................................................................... 303 II. PRINCIPALES PROBLEMAS DE LOS MUNICIPIOS................................. 306 1. El progresivo aumento de las funciones y obligaciones municipales...................................................................................................... 306 2. El persistente régimen uniforme y homogéneo de la Administración Local. El reconocimiento de una cierta diversidad municipal por la Ley de Medidas de Modernización del Gobierno Local de 2003.......... 308 3. La incidencia de la crisis económica....................................................... 310 III. EL RÉGIMEN JURÍDICO BÁSICO DE LA ADMINISTRACIÓN LOCAL.. 311 1. Las previsiones de la Constitución Española de 1978............................ 311

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2. La Legislación Básica del Estado sobre Régimen Local y sus modificaciones anteriores a la de 2013: el Pacto Local de 1999 y las Medidas de Modernización del Gobierno Local de 2003..................................... 313 IV. EL RÉGIMEN COMPETENCIAL DE LOS MUNICIPIOS ANTES DE LA REFORMA LOCAL DE 2013......................................................................... 322 V. EL RÉGIMEN DE LAS MANCOMUNIDADES MUNICIPALES EN LA LEGISLACIÓN SOBRE RÉGIMEN LOCAL ANTERIOR A LA REFORMA DE 2013........................................................................................................... 327 1. Definición y características de las Mancomunidades Municipales. Prerrogativas............................................................................................. 329 2. Procedimiento de creación. Constitución de las Mancomunidades..... 333 3. Estatutos de la Mancomunidad: contenido y reglas básicas.................. 337 4. Modificación y supresión de las Mancomunidades................................ 339 VI. LA LEY 7/2013, DE 27 DE DICIEMBRE, DE RACIONALIZACIÓN Y SOSTENIBILIDAD DE LA ADMINISTRACIÓN LOCAL. ASPECTOS GENERALES................................................................................................... 342 VII. EL RÉGIMEN DE LOS MUNICIPIOS EN LA LEY DE RACIONALIZACIÓN Y SOSTENIBILIDAD DE LA ADMINISTRACIÓN LOCAL........................ 347 1. El renovado régimen de las competencias municipales........................ 347 2. El nuevo sistema de creación y supresión de Municipios...................... 359 3. Otras medidas........................................................................................... 362 VIII. INCIDENCIA DE LA LEY DE RACIONALIZACIÓN Y SOSTENIBILIDAD DE LA ADMINISTRACIÓN LOCAL EN LAS MANCOMUNIDADES DE MUNICIPIOS.................................................................................................. 364 1. Las reformas relativas a las Mancomunidades de Municipios............... 364 2. Un instrumento adecuado para atajar los problemas de la planta local, y especialmente de los pequeños Municipios: las Mancomunidades de Interés General de la Comunidad de Castilla y León............................ 365 Capítulo 7 LAS ENTIDADES INFRAMUNICIPALES Leopoldo Tolivar Alas I. SOBRE EL ALCANCE DEL CAPÍTULO...................................................... 371 II. PRECEDENTES HISTÓRICOS..................................................................... 371 III. LA CONSTITUCIÓN DE 1978 COMO PUNTO DE INFLEXIÓN............. 376 IV. LA LEY BÁSICA Y SU INTERPRETACIÓN CONSTITUCIONAL.............. 378 V. LA REFORMA DE 2013 Y SU ALCANCE..................................................... 381 VI. TRAMITACIÓN. PARTICULARMENTE LAS ALEGACIONES DE LA FEMP Y EL DICTAMEN DEL CONSEJO DE ESTADO.......................................... 390 VII. SOBRE LAS PECULIARIDADES ESTATUTARIAS DE GALICIA Y ASTURIAS Y SU LIMITADO Y PECULIAR DESARROLLO................................. 396 VIII. REFLEXIONES REALISTAS ANTE UNA REGULACIÓN GENERALISTA Y CONFLICTIVA............................................................................................ 401

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Capítulo 8 LAS RELACIONES INTERADMINISTRATIVAS Juan José Díez Sánchez I. INTRODUCCIÓN.......................................................................................... 405 II. EXCURSO SOBRE LOS FUNDAMENTOS CONSTITUCIONALES DE LAS RELACIONES INTERADMINISTRATIVAS.......................................... 410 1. Unidad y autonomía................................................................................. 412 2. Solidaridad y lealtad constitucional......................................................... 418 3. Eficacia y coordinación............................................................................ 420 III. LA LEY DE BASES DE RÉGIMEN LOCAL Y SU MARCO NORMATIVO REGULADOR DE LAS RELACIONES INTERADMINISTRATIVAS.......... 424 1. La singular posición de la Ley de Bases del Régimen local en el ordenamiento................................................................................................... 424 2. Planteamiento y justificación legal de la regulación de las relaciones interadministrativas.................................................................................. 429 3. Medios y técnicas de relación.................................................................. 432 A) Consideraciones generales................................................................. 432 B) El principio de lealtad institucional y sus exigencias........................ 437 C) Colaboración informativa: la concreción de la transparencia......... 440 D) Colaboración reforzada...................................................................... 442 a) Cooperación voluntaria: funcional e institucional..................... 442 b) Órganos de coordinación administrativa.................................... 446 E) Coordinación mediante planes sectoriales....................................... 447 F) Controles gubernativos de las actuaciones locales........................... 450 4. Las relaciones de conflicto y su judicialización...................................... 452 IV. VALORACIONES CRÍTICAS Y EPÍLOGO................................................... 456 Capítulo 9 REDIMENSIONAMIENTO DEL SECTOR PÚBLICO LOCAL Alejandra Boto Álvarez

I. INTRODUCCIÓN: LA CUESTIÓN ORGANIZATIVA EN LA LEY 27/2013........................................................................................................... 465 II. LA ESTRUCTURA ORGANIZATIVA-INSTRUMENTAL LOCAL: BREVE RECONSTRUCCIÓN HISTÓRICA.............................................................. 468 III. EFICIENCIA, ESTABILIDAD PRESUPUESTARIA Y SOSTENIBILIDAD FINANCIERA: ¿PRINCIPIOS DE LA REFORMA ORGANIZATIVA LOCAL O PRINCIPIOS DE LA ORGANIZACIÓN ADMINISTRATIVA GENERAL?.. 475 IV. EL CONCEPTO DE SECTOR PÚBLICO LOCAL....................................... 480 1. Antecedentes fácticos y normativos; datos y referencias; diagnóstico y situación.................................................................................................... 483 2. Delimitación conceptual concreta del sector público local................... 487 A) Sector público instrumental local de carácter administrativo......... 491 B) Sector público empresarial local........................................................ 496 C) Sector público fundacional local....................................................... 501

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V. LAS MEDIDAS CONCRETAS PARA REDIMENSIONAR EL SECTOR PÚBLICO LOCAL.......................................................................................... 503 1. Ámbito subjetivo....................................................................................... 504 2. Contenido................................................................................................. 506 3. Su racionalidad y sostenibilidad.............................................................. 512 VI. A MODO DE CIERRE.................................................................................... 515 Capítulo 10 EL NUEVO RETO DE LOS CONSORCIOS Mª Ángeles González Bustos

I. ENCUADRE DE LA FIGURA DE LOS CONSORCIOS: ESTADO DE LA CUESTIÓN..................................................................................................... 519 II. NOTAS CARACTERÍSTICAS DE LOS CONSORCIOS............................... 527 III. RÉGIMEN JURÍDICO DE LOS CONSORCIOS........................................... 529 1. Limitaciones para la constitución de consorcios.................................... 531 2. Los Estatutos del consorcio...................................................................... 534 3. La actividad de gestión de los consorcios............................................... 537 4. Clasificación de los consorcios................................................................. 539 IV. INCIDENCIA DE LAS MEDIDAS DE REDIMENSIONAMIENTO DEL SECTOR PÚBLICO EN LA CONFIGURACIÓN DE LOS CONSORCIOS....... 541 V. CONCLUSIONES.......................................................................................... 543 Capítulo 11 EL PERSONAL LABORAL AL SERVICIO DEL SECTOR PÚBLICO LOCAL TRAS LA LEY 27/2013, DE 27 DE DICIEMBRE, DE RACIONALIZACIÓN Y SOSTENIBILIDAD DE LA ADMINISTRACIÓN LOCAL Susana Rodríguez Escanciano

I. LA NECESIDAD DE REDUCCIÓN DEL GASTO PÚBLICO COMO PREMISA DE LA REFORMA Y SU INCIDENCIA SOBRE LOS RECURSOS HUMANOS..................................................................................................... 545 II. LAS DUDAS SOBRE EL RÉGIMEN JURÍDICO APLICABLE AL PERSONAL LABORAL.............................................................................................. 547 III. LA LIMITACIÓN DE LOS PUESTOS DE TRABAJO A OCUPAR.............. 551 IV. PERSONAL DIRECTIVO Y ALTOS CARGOS.............................................. 555 1. Precedentes normativos........................................................................... 555 2. Principales novedades.............................................................................. 561 V. LA EXCEPCIONALIDAD DEL PERSONAL EVENTUAL........................... 564 VI. REDISTRIBUCIÓN DE COMPETENCIAS ADMINISTRATIVAS............... 570 1. Reglas generales sobre la subrogación “empresarial”............................ 570 2. Previsiones concretas en relación con los traspasos............................... 576 VII. VERTEBRACIÓN DE LA ESTRUCTURA ORGANIZATIVA....................... 579 VIII. REAJUSTE DE PLANTILLAS........................................................................ 582 1. La definición del sector público y su aplicación al ámbito local........... 584

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2. Causas justificativas de los despidos......................................................... 589 A) Las razones económicas ante la contención del déficit................... 590 a) Insuficiencia presupuestaria......................................................... 590 a’) Sobrevenida............................................................................. 591 b’) Persistente................................................................................ 592 b) Causas técnicas y organizativas..................................................... 596 3. Procedimiento.......................................................................................... 598 A) Umbrales de trabajadores afectados.................................................. 599 B) La supresión de la autorización administrativa en los despidos colectivos............................................................................................. 601 C) Período de consultas........................................................................... 604 D) Documentación................................................................................... 609 E) ¿Exigencia de un plan de ordenación de los recursos humanos?... 611 F) Prioridad de permanencia................................................................. 614 G) Terminación........................................................................................ 621 H) Reclamación judicial........................................................................... 624 IX. EL VETO A LOS EXPEDIENTES SUSPENSIVOS O DE REDUCCIÓN DE JORNADA EN LAS ADMINISTRACIONES LOCALES............................... 626 X. MASA SALARIAL MÁXIMA Y LÍMITES A LAS RETRIBUCIONES........... 632 XI. INAPLICACIÓN DE CONDICIONES.......................................................... 636 Capítulo 12 REFORMA LOCAL Y FUNCIÓN PÚBLICA. EL NUEVO RÉGIMEN DE LOS FUNCIONARIOS LOCALES CON HABILITACIÓN DE CARÁCTER NACIONAL Josefa Cantero Martínez I. INTRODUCCIÓN.......................................................................................... 645 II. LAS FUENTES REGULADORAS DEL FUNCIONARIO LOCAL: UN COMPLEJO SISTEMA DE REENVÍOS QUE, EN TODO CASO, OTORGA PREVALENCIA AL LEGISLADOR ESTATAL.............................................. 648 III. LA DEFINITIVA OPCIÓN POR LA FUNCIONARIZACIÓN. NO OBSTANTE, UN MODELO INACABADO.......................................................... 652 1. Las funciones locales. El nuevo esquema de reservas funcionariales y sus consecuencias prácticas...................................................................... 654 2. La necesaria intervención del legislador. En su lugar, la mera referencia a los criterios de objetividad, imparcialidad e independencia.............. 657 3. ¿Qué ámbito de laboralización permite el nuevo modelo? Algunas orientaciones jurisprudenciales............................................................... 662 4. La funcionarización del directivo provincial.......................................... 667 IV. EL NUEVO MARCO LEGAL DE LOS FUNCIONARIOS LOCALES CON HABILITACIÓN DE CARÁCTER NACIONAL............................................ 670 1. El debate sobre el deslinde entre lo técnico y lo político en la ley 27/2013..................................................................................................... 673 2. La recuperación de competencias por parte del Estado y, con ello, de su auténtica naturaleza como cuerpo nacional...................................... 680

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3. Análisis de las principales novedades introducidas en su régimen jurídico...................................................................................................... 687 A) En materia de selección de los habilitados....................................... 688 B) En cuanto a la forma de provisión de los puestos de trabajo........... 691 a) El concurso de méritos y sus nuevos porcentajes de baremación................................................................................................. 694 b) La libre designación del habilitado, ¿es realmente un modo excepcional de provisión de puestos?.......................................... 698 c) El cese de los habilitados libremente designados. Los riesgos de un régimen desprovisto de garantías...................................... 703 C) En cuanto a su régimen disciplinario................................................ 708 IV. A MODO DE CONCLUSIÓN........................................................................ 711 Capítulo 13 ESTABILIDAD PRESUPUESTARIA Y LA SOSTENIBILIDAD FINANCIERA DE LA ADMINISTRACIÓN LOCAL. EL CONTROL INTERNO DE LA GESTIÓN ECONÓMICA María Teresa Mata Sierra

I. LA ESTABILIDAD PRESUPUESTARIA Y LA SOSTENIBILIDAD FINANCIERA: DE LA REFORMA CONSTITUCIONAL A LA APROBACIÓN DE LA LEY 27/2013, DE 27 DE DICIEMBRE.................................................... 715 II. EL CONTROL INTERNO DE LA GESTIÓN LOCAL................................. 728 1. Introducción............................................................................................. 728 2. El control interno local............................................................................ 733 A) La función interventora en el ámbito local....................................... 736 B) El control financiero en el ámbito local............................................ 742 C) El control de eficacia en el ámbito local........................................... 745 III. LAS MODIFICACIONES INTRODUCIDAS EN EL ÁMBITO DEL CONTROL INTERNO LOCAL POR LA LEY 27/2013........................................ 746 1. El fortalecimiento de la función interventora........................................ 748 2. El nuevo marco jurídico de la figura del Interventor............................ 754

SEGUNDA PARTE PROYECCIÓN DE LA REFORMA SOBRE LOS ORDENAMIENTOS LOCALES DE CASTILLA Y LEÓN, COMUNIDAD VALENCIANA Y ANDALUCÍA Capítulo 1 RÉGIMEN LOCAL Y PRESTACIÓN DE SERVICIOS PÚBLICOS EN CASTILLA Y LEÓN TRAS LA APROBACIÓN DE LA LEY AUTONÓMICA 7/2013, DE 27 DE SEPTIEMBRE, Y LA LRSAL Anabelén Casares Marcos

I. INTRODUCCIÓN.......................................................................................... 769

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II. GESTACIÓN Y ALUMBRAMIENTO DE LA LEY 7/2013, DE 27 DE SEPTIEMBRE, DE ORDENACIÓN, SERVICIOS Y GOBIERNO DEL TERRITORIO DE CASTILLA Y LEÓN.................................................................... 775 III. LOS NUEVOS ESPACIOS DE ORDENACIÓN DEL TERRITORIO Y SU INCIDENCIA EN LA PRESTACIÓN DE SERVICIOS AUTONÓMICOS... 783 1. Las unidades básicas de ordenación y servicios del territorio............... 787 2. Las áreas funcionales................................................................................ 792 3. La prestación de servicios y el territorio................................................. 797 A) Los servicios autonómicos en el territorio........................................ 798 B) Coordinación interadministrativa y eficiencia de los servicios........ 802 C) Atribución de competencias locales.................................................. 810 IV. DE LA GOBERNANZA LOCAL.................................................................... 813 V. DE LAS MANCOMUNIDADES DE INTERÉS GENERAL........................... 817 1. Régimen general....................................................................................... 819 2. Tipología de las Mancomunidades de Interés General: especialidades según sean rurales o urbanas................................................................... 822 3. La Provincia y las Mancomunidades de Interés General rurales. En particular, los consorcios provinciales de servicios generales................ 829 4. Personal y régimen económico financiero de la Mancomunidad de Interés General. En especial, los funcionarios con habilitación de carácter estatal.......................................................................................... 834 VI. LA FUSIÓN DE MUNICIPIOS...................................................................... 840 VII. ENTIDADES LOCALES MENORES............................................................. 844 VIII. REFLEXIÓN FINAL....................................................................................... 850 Capítulo 2 EL IMPACTO DE LA REFORMA DE LA LRBRL EN LA COMUNIDAD VALENCIANA Rubén Martínez Gutiérrez

I. LA LEY 8/2010, DE RÉGIMEN LOCAL DE LA COMUNITAT VALENCIANA. CONSIDERACIONES GENERALES Y SISTEMÁTICA DEL ESTUDIO............................................................................................................ 855 II. LA INCIDENCIA DE LA LEY ESTATAL EN LA REGULACIÓN DEL TÉRMINO MUNICIPAL EN LA LEY VALENCIANA: CREACIÓN, SUPRESIÓN Y FUSIÓN DE MUNICIPIOS......................................................................... 861 1. El término municipal y los objetivos generales para la creación, supresión y alteración de municipios............................................................... 861 2. La creación de municipios....................................................................... 863 3. La supresión de municipios. El fomento de la fusión de municipios como principio de actuación................................................................... 864 A) La técnica de supresión de municipios por fusión en la normativa valenciana............................................................................................ 866 B) El nuevo “convenio de fusión” de la normativa estatal. Breve referencia................................................................................................... 867

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III.

IV.

VI.

C) Otros supuestos de supresión de municipios. La supresión voluntaria de municipios en el régimen especial de gestión compartida......... 870 4. Las reglas comunes para la alteración de términos municipales. En particular, la alteración de términos municipales por segregación o agregación................................................................................................. 871 LA INCIDENCIA DE LA LEY ESTATAL EN LA REGULACIÓN DE LAS COMPETENCIAS MUNICIPALES EN LA LEY VALENCIANA.................. 873 1. El gran impacto de la reforma de la regulación del régimen de competencias de los municipios en la legislación de desarrollo de la Comunitat Valenciana................................................................................................. 873 2. El establecimiento de normas de desarrollo respecto de las competencias de los municipios: competencias propias y delegadas, y asunción de competencias distintas de las anteriores............................................ 875 A) Competencias propias........................................................................ 875 B) Competencias delegadas.................................................................... 877 C) Asunción por las Entidades Locales de competencias distintas de las propias o delegadas....................................................................... 883 3. El desarrollo autonómico de la asunción por las Comunidades Autónomas de las competencias relativas a la educación.............................. 885 4. El desarrollo autonómico de la asunción por las Comunidades Autónomas de las competencias relativas a la salud....................................... 888 5. El desarrollo autonómico de la asunción por las Comunidades Autónomas de las competencias relativas a servicios sociales........................ 890 6. Recapitulación. La necesaria e intensa reforma de la normativa autonómica de desarrollo en la regulación de las competencias municipales............................................................................................................... 892 LA INCIDENCIA DE LA LEY ESTATAL EN LA REGULACIÓN DE LAS COMPETENCIAS DE LA PROVINCIA EN LA LEY VALENCIANA........... 892 1. El contenido actual de la LRLCV. El escaso desarrollo autonómico de la LRBRL................................................................................................... 892 2. La reforma de las competencias de las Diputaciones Provinciales........ 894 3. La delegación de competencias autonómicas en las Diputaciones Provinciales............................................................................................... 899 4. La asunción de competencias distintas de las propias y delegadas por las Diputaciones Provinciales................................................................... 900 LA INCIDENCIA DE LA LEY ESTATAL EN LA REGULACIÓN DE LAS ENTIDADES LOCALES MENORES, LA COMARCA, LAS ÁREAS METROPOLITANAS Y MANCOMUNIDADES EN LA LEY VALENCIANA.... 900 1. La regulación de las Entidades Locales Menores en la LRLCV tras la reforma estatal de la LRBRL.................................................................... 900 2. La regulación de la Comarca, las Áreas Metropolitanas y Mancomunidades en la LRLCV. Breve referencia...................................................... 904 LA INCIDENCIA DE LA REFORMA ESTATAL EN DIVERSOS ASPECTOS ORGANIZATIVOS DE LOS ENTES LOCALES: ESTATUTO DE LOS MIEMBROS DE LAS CORPORACIONES LOCALES, PERSONAL AL SERVICIO DE LAS ENTIDADES LOCALES, LA REGULACIÓN DE LOS SERVICIOS PÚBLICOS LOCALES Y LAS HACIENDAS LOCALES................................. 905

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1. 2. 3. 4.

El estatuto de los miembros de las corporaciones locales..................... 906 El personal al servicio de las corporaciones locales............................... 910 Los servicios públicos............................................................................... 914 Las haciendas locales y el Fondo de Cooperación Municipal de la Comunitat Valenciana.............................................................................. 915 A) Haciendas locales: principios de actuación, planificación económicofinanciera y tutela financiera de las Entidades Locales.................... 916 B) El Fondo de Cooperación Municipal de la Comunitat Valenciana. Breve referencia y propuesta de reformulación............................... 920

Capítulo 3 INCIDENCIA GENERAL DE LA LRSAL SOBRE EL RÉGIMEN LOCAL DE ANDALUCÍA Luis Miguel Arroyo Yanes I. INTRODUCCIÓN.......................................................................................... 923 II. LOS TÍTULOS COMPETENCIALES DE LA COMUNIDAD AUTÓNOMA DE ANDALUCÍA EN MATERIA DE RÉGIMEN LOCAL............................ 926 1. Reformas Estatutarias y Estatuto de Autonomía de Andalucía.............. 926 2. Las determinaciones estatutarias en materia competencial.................. 928 3. Las determinaciones en relación con las Provincias.............................. 929 4. La agrupación de municipios.................................................................. 930 5. Las alteraciones de términos municipales.............................................. 931 6. La problemática inframunicipal.............................................................. 931 III. EL SISTEMA ANDALUZ DE RÉGIMEN LOCAL Y SUS PRINCIPALES EJES DE TENSIÓN........................................................................................ 932 1. La dogmatización de la autonomía local y los controles de tutela........ 932 2. Las tensiones en materia de competencias............................................. 933 3. Las tensiones en el nivel de actuación supramunicipal......................... 938 4. Las tensiones a nivel inframunicipal: las entidades locales autónomas............................................................................................................. 939 5. Las tensiones segregacionistas................................................................. 940 IV. LA INCIDENCIA DE LA LRSAL SOBRE LAS ADMINISTRACIONES LOCALES ANDALUZAS Y SOBRE SU RÉGIMEN...................................... 944 1. Planteamiento general............................................................................. 944 2. La nueva lectura de la autonomía local y el reforzamiento de los controles de tutela financiera........................................................................ 946 3. El nuevo régimen competencial resultante a partir de la confrontación de la LRSAL y la LALAnd de 2010.......................................................... 948 4. El reforzamiento de las Diputaciones provinciales andaluzas............... 949 5. El reposicionamiento dentro del sistema de los municipios andaluces de menos de 20.000 habitantes................................................................ 950 6. La incidencia de la LRSAL sobre el mapa municipal e inframunicipal.............................................................................................................. 952 A) La creación de nuevos municipios bajo el régimen básico de fusión....................................................................................................... 953

Índice

B) La creación de nuevos municipios por segregación de parte de otro...................................................................................................... 955 C) La nueva problemática de las entidades de ámbito territorial inferior al municipio........................................................................................ 958 V. REFLEXIÓN FINAL....................................................................................... 962 Capítulo 4 NOTAS SOBRE EL ALCANCE DE LA REFORMA LOCAL EN ANDALUCÍA: SERVICIOS PÚBLICOS, INICIATIVA PUBLICA Y ENTIDADES DE COOPERACIÓN TERRITORIAL (MANCOMUNIDADES Y CONSORCIOS) Manuel Jesús Rozados Oliva

I. INTRODUCCIÓN.......................................................................................... 965 II. LOS SERVICIOS PÚBLICOS........................................................................ 966 1. Los servicios de prestación obligatoria.................................................... 966 2. Modos de gestión de los servicios públicos............................................. 970 III. LA INICIATIVA PÚBLICA LOCAL.............................................................. 972 IV. ENTIDADES DE COOPERACIÓN TERRITORIAL.................................... 975 1. Mancomunidades..................................................................................... 975 2. Consorcios................................................................................................. 977 V. REFLEXIÓN FINAL....................................................................................... 980

Primera parte

LA LEY DE RACIONALIZACIÓN Y SOSTENIBILIDAD DE LA ADMINISTRACIÓN LOCAL

Capítulo 1

DEBATE PREVIO A LA REFORMA DE LA LEGISLACIÓN DEL ESTADO DE RÉGIMEN LOCAL* Tomás Quintana López

Catedrático de Derecho Administrativo Universidad de León

I. INTRODUCCIÓN La aprobación de la Ley 27/2013, de 27 de diciembre, de Racionalización y Sostenibilidad de la Administración Local (LRSAL), por la que, además de otros contenidos, se reforman varias leyes1 y, especialmente, la Ley 7/1985, de 2 de abril, Reguladora de las Bases de Régimen Local (en adelante LBRL), y el texto refundido de la Ley Reguladora de las Haciendas Locales, aprobado por Real Decreto Legislativo 2/2004, de 5 de marzo, ha estado precedida de un intenso debate no solo durante la gestación de dicho texto legal, pues el intercambio de ideas ha sido en algunos aspectos anterior a la inicial propuesta elaborada por un grupo de trabajo, hecha pública en el mes de junio de 20122, a la que siguieron diferentes borradores de anteproyecto de ley hasta que el 15 de febrero de 2013 el Consejo de Ministros conoció el Informe sobre el Anteproyecto de Ley de Racionalización y Sostenibilidad de la Administración Local, aunque todavía tuvieron

El presente estudio ha sido realizado en el marco del proyecto de investigación DER2010-20663, del Ministerio de Ciencia e Innovación. 1 En aspectos muy concretos, el Real Decreto Legislativo 781/1986, de 18 de abril, por el que se aprueba el texto refundido de las disposiciones legales vigentes en materia de régimen local; la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común; la Ley 2/2011, de 4 de marzo, de Economía Sostenible; y el Real Decreto Legislativo 2/2008, de 20 de junio, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley de Suelo. 2 Propuesta de modificación del articulado de la Ley 7/1985, Reguladora de las Bases del Régimen Local en relación con las competencias de las entidades locales, elaborada por un grupo de trabajo en el seno de Instituto Nacional de Administración pública (25 de mayo de 2012).

Tomás Quintana López

que pasar varios meses y dadas a conocer nuevas y diferentes versiones del mismo hasta que el Consejo de Ministros, finalmente, aprobó el 26 de julio de ese año el Proyecto de Ley que fue remitido a las Cortes para su tramitación parlamentaria3, texto que, además, era deudor en numerosos aspectos de las posiciones que mantuvo el Consejo de Estado en su Dictamen de 26 de junio de 2013 (exp. 567/2013) sobre el anteproyecto de ley que fue sometido a su consideración4. La tramitación en las Cámaras se realizó en menos de cuatro meses y estuvo marcada por la falta de consenso en torno al proyecto de ley entre la mayor parte de los grupos parlamentarios que, con distinta representación, integran las Cámaras legislativas, pues aunque hubo acuerdo entre el grupo parlamentario mayoritario en la Cámara Baja y el Grupo Vasco y con el miembro de la Unión del Pueblo Navarro (integrado en el Grupo Mixto) mediante la inclusión en el texto de sendas disposiciones que expresan el respeto por los respectivos sistemas forales, no ocurrió lo mismo con el resto de grupos, especialmente con el socialista y el catalán, pese a que también con ellos se buscara el acuerdo, sobre todo con el segundo hasta el último momento, aunque sin éxito. Ello explica que la LRSAL finalmente contara con el apoyo de los Grupos Popular y Vasco, así como con el parlamentario de la Unión del Pueblo Navarro, integrado en el Grupo Mixto, pero no con el apoyo del resto de grupos parlamentarios. El debate previo a la reforma de la legislación estatal en materia local, que es lo que en mayor medida interesa a nuestros efectos, se desarrolló con la atención puesta en aspectos sustanciales del régimen local en el Estado autonómico, o de los gobiernos locales como frecuentemente y con cierto respaldo del propio legislador5 se suele denominar a lo que en puridad es la Administración local, conforme a su tradicional nomenclatura. Ese intercambio de opiniones —a veces un auténtico diálogo mantenido a través de numerosas publicaciones y diversos foros— viene de atrás, porque las cuestiones que han sido objeto de discusión no son nuevas y, como se ha señalado, se inició con anterioridad a que fueran apareciendo las sucesivas

Publicado en el Boletín Oficial de las Cortes. Congresos de los Diputados, Serie A: Proyectos de Ley, el 6 de septiembre de 2013. La versión del anteproyecto de ley que se remitió al Consejo de Estado para que emitiera el Dictamen, no preceptivo, llevaba fecha de 24 de mayo de 2013. Me refiero a las denominaciones de la Ley 11/1999, de 21 de abril, de modificación de la Ley 7/1985, de 2 de abril, Reguladora de las Bases del Régimen local para el desarrollo del gobierno local en materia de tráfico, circulación de vehículos a motor y seguridad vial y en materia de aguas, y la Ley 57/2003, de 16 de diciembre, de modernización del gobierno local.