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LA COORDINACIÓN DE LAS ACTIVIDADES PREVENTIVAS EN EL SECTOR DE LA CONSTRUCCIÓN

Mª Carmen Salcedo Beltrán

Titular de Universidad Departamento de Derecho del Trabajo y Seguridad Social. Universidad de Valencia

Valencia, 2013

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ÍNDICE Abreviaturas .................................................................................................... 9 I. INTRODUCCIÓN 1. El deber empresarial de proteger la seguridad y salud de los trabajadores. 11 2. La prevención de riesgos laborales en el sector de la construcción............. 15 II. LA OBLIGACIÓN EMPRESARIAL DE COORDINAR LAS ACTIVIDADES PREVENTIVAS EN EL SECTOR DE LA CONSTRUCCIÓN 1. Marco normativo y ámbito de aplicación.................................................. 23 2. Conceptos básicos..................................................................................... 30 3. Principales características.......................................................................... 41 4. Finalidades................................................................................................ 48 5. La coordinación de actividades empresariales............................................ 53 5.1. Concurrencia de trabajadores de varias empresas en un mismo centro de trabajo.................................................................................. 54 5.2. Concurrencia de trabajadores de varias empresas en un centro de trabajo del que un empresario es titular.......................................... 60 5.3. Concurrencia de trabajadores de varias empresas en un centro de trabajo cuando existe un empresario principal................................ 63 5.4. La obligación de recabar información respecto de los fabricantes, importadores y suministradores...................................................... 70 6. Medios de coordinación............................................................................ 71 6.1. El coordinador de seguridad y salud............................................... 72 6.1.1. Definición y principales características............................. 73 6.1.2. Obligaciones de los coordinadores en materia de seguridad y salud....................................................................... 87 6.1.2.1. Obligaciones de los coordinadores en materia de seguridad y salud durante la elaboración del proyecto de obra....................................... 87 6.1.2.1.1. Coordinar la aplicación de los principios generales aplicables al proyecto de obra........................... 87 6.1.2.1.2. Elaboración del Estudio de seguridad y salud o del Estudio básico de seguridad y salud en las obras....... 87 6.1.2.2. Obligaciones de los coordinadores en materia de seguridad y salud durante la ejecución de la obra............................................................ 95 6.1.2.2.1. Actuaciones en materia de coordinación........................................... 95 6.1.2.2.2. Aprobación del Plan de seguridad y salud........................................... 97

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6.1.2.2.3. Controlar el acceso a la obra......... 100 6.1.2.2.4. Actuaciones respecto del Libro de Incidencias..................................... 101 6.1.2.2.5. Control del incumplimiento de las medidas de seguridad y salud y paralización de actividades o de la obra en caso de riesgo grave e inminente...................................... 102 6.2. El recurso preventivo...................................................................... 105 6.3. Otros medios de coordinación preventiva....................................... 110 III. RESPONSABILIDADES DERIVADAS DEL INCUMPLIMIENTO DE LAS OBLIGACIONES DE COORDINACIÓN EMPRESARIAL 1. Consideraciones previas............................................................................. 113 1.1. El sistema de responsabilidades en materia de prevención de riesgos laborales................................................................................... 113 1.2. La intervención de otros sujetos en la imputación de responsabilidades.............................................................................................. 114 1.3. El orden jurisdiccional competente en el ejercicio de acciones de reclamación de responsabilidad...................................................... 116 2. Responsabilidad administrativa................................................................. 120 3. Responsabilidad penal............................................................................... 127 4. Responsabilidad civil................................................................................. 137 5. Responsabilidad de Seguridad Social......................................................... 146 6. Responsabilidad como trabajadores.......................................................... 151 IV. CONCLUSIONES..................................................................................... 153

ABREVIATURAS AP Audiencia Provincial art. artículo CC Código Civil CP Ley Orgánica 10/1995, de 23 de noviembre, del Código Penal ET Real Decreto Legislativo 1/1995, de 24 de marzo, por el que se aprueba el Texto Refundido de la Ley del Estatuto de los Trabajadores F.J. Fundamento Jurídico GTOC Guía Técnica para la evaluación y prevención de los riesgos relativos a las Obras de Construcción, 2ª edición, marzo 2012 LEC Ley 1/2000, de 7 de enero, por la que se aprueba la Ley de Enjuiciamiento Civil LGSS Real Decreto Legislativo 1/1994, de 20 de junio por el que se aprueba el Texto Refundido de la Ley General de la Seguridad Social LISOS Real Decreto Legislativo 5/2000, de 4 de agosto, por el que se aprueba el Texto Refundido de la Ley sobre Infracciones y Sanciones en el Orden Social LJS Ley 36/2011, de 10 de octubre, Reguladora de la Jurisdicción Social LOE Ley 38/1999, de 5 de noviembre, de Ordenación de la Edificación. LPRL Ley 31/1995, de 8 de noviembre, de Prevención de Riesgos Laborales NTP Nota Técnica de Prevención Rec. Recurso RD Real Decreto RD 1627/1997 Real Decreto 1627/1997, de 24 de octubre, por el que se establecen disposiciones mínimas de seguridad y de salud en las obras de construcción RD 171/2004 Real Decreto 171/2004, de 30 de enero, por el que se desarrolla el artículo 24 de la Ley 31/1995, de 8 de noviembre, de Prevención de Riesgos Laborales, en materia de coordinación de actividades empresariales. S Sentencia TC Tribunal Constitucional TS Tribunal Supremo TSJ Tribunal Superior de Justicia

I. INTRODUCCIÓN 1. El deber empresarial de proteger la seguridad y salud de los trabajadores Uno de los deberes básicos del empresario en la relación laboral es el deber de garantizar la seguridad y salud de los trabajadores. Se concibe como la obligación de proteger a los trabajadores frente a los riesgos profesionales, revistiendo gran importancia puesto que fundamentalmente evitar que se produzcan contingencias laborales dependerá de cómo el empresario haya planificado su actividad preventiva, no debiendo consistir en una mera serie de actuaciones formales de un conjunto de obligaciones sino que ha de tratarse de una protección y prevención eficaces, como apunta la Exposición de Motivos de la Ley 31/1995, de 8 de noviembre, de Prevención de Riesgos Laborales. En consecuencia, el empresario se erige en el principal obligado, pues es el titular o responsable del centro de trabajo, por lo que, si sobre él recae el poder de tomar todas las decisiones y la titularidad o disposición del lugar de trabajo, también ha de ser su responsabilidad que todas las condiciones en que se desempeñe la prestación laboral revistan la seguridad que exige la ley1. Tiene esa obligación un contenido muy amplio y complejo puesto que dentro de ella se incluyen un gran número de obligaciones específicas con un significado y límites, en principio, definidos, que permiten acotar al empresario en sus actuaciones. La presente investigación se dedica al estudio de una de esas obligaciones, la de coordinar las actividades preventivas cuando concurren en un lugar de trabajo diversas empresas en el sector de la construcción. Con carácter general, en la LPRL se encuentra recogido, a mi modo de ver, de forma secundaria, en el art. 14, pues primero se hace referencia al derecho del trabajador, para pasar posteriormente a hacer referencia al deber del empresario. Hubiera sido mejor, en mi opinión, invertir ese orden con el fin de afianzar esa obligación empresarial. La realidad de esta obligación supone, por tanto, la existencia de un correlativo derecho subjetivo en favor del trabajador frente al que se han de desempeñar un conjunto de actividades preventivas, reconocido en el 1

Vid. Alarcón Caracuel, M.: “Los deberes del empleador en materia de prevención”. En AA.VV. (Coord. Salvador Pérez, F.): La seguridad y salud en el trabajo en la nueva Ley de Prevención de Riesgos Laborales. Sevilla, 1997. Junta de Andalucía. Pág. 72.

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art. 14.1 de la LPRL (“los trabajadores tienen derecho a una protección eficaz (...)”). Esas distintas obligaciones a observar por el empresario no vendrán delimitadas sólo por la LPRL sino por toda la normativa sobre prevención de riesgos laborales, que está constituida, siguiendo el art. 1 de la LPRL, “(…) por la presente Ley, sus disposiciones de desarrollo o complementarias y cuantas otras normas, legales o convencionales, que contengan prescripciones relativas a la adopción de medidas preventivas en el ámbito laboral o susceptibles de producirlas en dicho ámbito”. Asimismo, las normas de prevención de riesgos laborales tienen “(…) carácter de Derecho necesario mínimo indisponible, pudiendo ser mejoradas y desarrolladas en los convenios colectivos” (art. 2.2 de la LPRL) De acuerdo con lo anterior, todo estudio de una obligación empresarial debe ir acompañado del análisis de los convenios colectivos, y así se ha realizado en el estudio que se expone a continuación, tratándose de una materia, y, en concreto, la obligación de coordinar las actividades empresariales, a la que, con carácter general, no se ha prestado mucha atención, siendo escasas las referencias encontradas a nivel estatal, autonómico o provincial en los convenios del sector de la construcción, no realizándose el examen en un apartado específico sino dentro de la materia con el que guarde relación. La razón de este relativo interés parece encontrarse, fundamentalmente, en el hecho de que se estiman mucho más importantes otros aspectos de la relación laboral como pueden ser los salariales, que los referidos a concretar o completar referencias legales, realidad que, en estos momentos, se encuentra incrementada como consecuencia de la crisis económica que se vive desde hace unos años sobre todo en este sector, habiendo pasado las materias relativas a la seguridad y salud a un lugar secundario2. 2

Este aspecto puede observarse de forma muy clara, con carácter general, en el Acuerdo Interconfederal para el empleo y la negociación colectiva 2012, 2013 y 2014 (Resolución de 30 de enero de 2012), en el que las referencias a la seguridad y salud son escasamente tres, específicamente señalar la necesidad de que la negociación colectiva informe a los trabajadores sobre los medios de coordinación fijados para proteger y prevenir los riesgos laborales en el centro de trabajo, establecer la conveniencia de que se regulen en el teletrabajo aspectos como la prevención de riesgos y, por último, constituir una Comisión de Seguimiento a la que se le encomienda la función de acordar criterios y orientaciones para acometer la negociación colectiva, entre otras, en materia de seguridad y salud. Vid, en este sentido, el estudio completo sobre la negociación colectiva realizado por Meléndez Morillo-Velarde, L., Pérez Campos, A.I. y San Martin Mazzucconi, C.: La prevención de riesgos laborales en la negociación colectiva. Estudio comparado de los años 2000–2010. Extraído de http://www.insht.es/ portal/site/Insht/menuitem.1f1a3bc79ab34c578c2e8884060961ca/?vgnextoid=a5928

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Esa es, por tanto, la realidad encontrada, debiendo ser objeto de crítica, puesto que las cifras de accidentes que muestran las estadísticas siguen evidenciando que la siniestralidad es un factor muy importante que debe ser objeto de atención3, pudiendo tener la negociación colectiva un papel importante en su reducción puesto que puede concretar y materializar la obligación de seguridad y las distingas obligaciones que la componen en numerosos aspectos legales indeterminados, es el mejor instrumento normativo para adaptar a cada sector o empresa, situación y momento el conjunto de principios y criterios que se contienen en la norma legal y, además, son los propios intervinientes en la negociación colectiva los que mejor conocen la realidad en que se desenvuelve el trabajo, tanto con carácter general como respecto de cada uno de los trabajadores, con lo que adecuan las obligaciones empresariales en cada empresa, contribuyendo a un mejor cumplimiento y puesta en práctica de la normativa4. Con anterioridad al reconocimiento de esta obligación en la LPRL, se ha de citar, como plasmación legal también del deber de protección, el ET ya que lo tiene determinado, desde la perspectiva del trabajador, por un lado, en el art. 4.2 que establece en su letra d) el derecho del trabajador “(…) a su integridad física y a una adecuada política de seguridad e higiene”, y, por otro lado, en el art. 19 que fija el derecho a “(…) una protección eficaz en materia de seguridad e higiene”. La regulación con rango de ley apuntada tiene su origen en la existencia, a nivel constitucional, por un lado, de unos principios rectores en el Capítulo III5, en concreto, la “obligación de los poderes públicos de fomentar una política que garantice la formación y readaptación profesionales velando por la seguridad e higiene en el trabajo” (art. 40.2), el

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7eddb3e5310VgnVCM1000008130110aRCRD&vgnextchannel=cfc0c465c5f13110 VgnVCM100000dc0ca8c0RCRD (18/08/2012). Madrid, 2012. INSHT. Pág. 135. Vid. infra punto I.2. Sobre estas razones vid Gete Castrillo, P.: “El papel de la negociación colectiva en la prevención de riesgos laborales”. Relaciones Laborales, 1997, nº 6. Págs. 14 y ss. Los principios tienen como características fundamentales que son auténticas normas jurídicas, participando de la misma fuerza jurídica que la Constitución [F.J. 1º de la STC de 2 de febrero de 1981 (Rec. 186/1980)], tienen carácter informador de todo el ordenamiento jurídico y, por último, el sujeto obligado por ellos es el Estado, pero, en el caso de que no observe este mandato, no se le puede constreñir al cumplimiento porque no conceden derechos subjetivos a los ciudadanos mientras no hayan sido desarrollados y concretados por la legislación. Sobre esta materia vid de forma más amplia SERRANO, J.L.: “Algunas hipótesis sobre los principios rectores de la política social y económica”. Revista de Estudios Políticos, 1987, nº 56. Págs. 95 a 119 y Echevarría Mayo, B.: “Los principios rectores de Política Social y Económica”, en Comentarios a las Leyes Políticas. RDP (Tomo IV). Madrid, 1984. Edersa. Págs. 51 a 73.

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derecho a la protección de la salud (art. 43.1) y la atribución de la competencia a los poderes públicos de “organizar y tutelar la salud pública a través de medidas preventivas y de las prestaciones y servicios necesarios” (art. 43.2) y, por otro lado, de derechos fundamentales, como el del art. 15 que recoge el derecho fundamental “(…) a la vida y a la integridad física”, que aunque, en principio, se trata de un derecho atribuido con carácter general a los ciudadanos, puede y de hecho es ejercitado por los trabajadores en la medida en que se produce una “impregnación laboral de derechos de titularidad general o inespecífica”6. Con todo ese conjunto de normas se configura un deber del empresario de proteger a los trabajadores frente a los riesgos laborales “(…) en todos los aspectos relacionados con el trabajo”7, teniendo que adoptar cuantas medidas sean necesarias para la protección de la seguridad y la salud de los trabajadores puesto que es “(…) incondicionado y prácticamente ilimitado (…)” (art. 14.2 de la LPRL), habiéndose fijado como criterios a tener en cuenta en su valoración los tres siguientes [STS (UD) de 8 de octubre de 2001 (Rec. 4403/2000), STSJ de Cantabria de 4 de julio de 2003 (Rec. 516/2004), STSJ de Cataluña de 28 de noviembre de 2006 (Rec. 396/2004)]: a) El criterio de la posibilidad, que consiste en que el empresario debe poner todos los medios posibles para evitar el daño. b) El criterio de la razonabilidad, entendido como que se han de utilizar todos los medios razonables. c) Y, finalmente, el criterio de la máxima seguridad técnicamente posible, entendiendo que siempre habrá un cierto grado de riesgo, que ha de limitarse a exonerar de responsabilidad al empresario en supuestos excepcionales por hechos ajenos a él, imprevisibles y de consecuencias inevitables, pese a la diligencia observada. 6

La expresión es de Palomeque López que señala que se trata de un derecho del ciudadano trabajador que ejercita como trabajador ciudadano. En “El derecho constitucional del trabajador a la seguridad en el trabajo”. Actualidad Laboral, 1992, nº 4. Pág. 39. El concepto de riesgo laboral ha de examinarse atendiendo a la actividad desarrollada por una determinada empresa y a las condiciones de trabajo, a los productos empleados, a las funciones desarrolladas por los trabajadores o a sus características personales. No se trata de un concepto equiparable al de accidente de trabajo, puesto que se refiere a la posibilidad de que un trabajador sufra un determinado daño derivado del trabajo, dentro del cual se comprende la enfermedad, la patología y la lesión, por lo que, en principio, es un concepto más amplio que el de accidente de trabajo, aunque conviene tener presente que no todo accidente de trabajo es riesgo laboral, como ocurre, por ejemplo, con el accidente de trabajo in itinere [STS de 25 de junio de 2008 (Rec. 70/2007)].

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Todo esto supone que no se agota con la protección frente a los riesgos objetivos del puesto de trabajo, sino que obliga también a prevenir los riesgos específicos derivados de las características o estado de salud de la persona que lo ocupa, en garantía de su derecho a un nivel de protección adecuado y eficaz en materia de salud y seguridad en el trabajo, con el correlativo deber del empresario de garantizarlo, con una atención y protección específicas. Por consiguiente, se extiende a todos los riesgos relacionados con las condiciones de trabajo, incluidos los riesgos psicológicos y sociales, y, entre ellos, los inherentes a las relaciones interpersonales que se producen en el trabajo y, muy particularmente, los problemas y conflictos surgidos entre los compañeros de trabajo, responsabilidad empresarial que no queda desvirtuada por el hecho de que la relación de trabajo se suspenda, pues se ha de realizar una evaluación personalizada y efectuar las actuaciones oportunas de acuerdo a las circunstancias ordinarias y normales en el trabajo [STSJ de Cantabria de 4 de abril de 2005 (Rec. 992/2004) y STSJ del País Vasco de 20 de febrero de 2007 (Rec. 2742/2006)]. Finalmente, su materialización debe realizarse integrándolo “(…) en el sistema general de gestión de la empresa, tanto en el conjunto de sus actividades como en todos los niveles jerárquicos de ésta, a través de la implantación y aplicación de un plan de prevención de riesgos laborales (…)”, que “(…) deberá incluir la estructura organizativa, las responsabilidades, las funciones, las prácticas, los procedimientos, los procesos y los recursos necesarios para realizar la acción de prevención de riesgos en la empresa, en los términos que reglamentariamente se establezcan” (art. 16.1 de la LPRL).

2. La prevención de riesgos laborales en el sector de la construcción Como se ha apuntado anteriormente, el análisis de la coordinación de las actividades preventivas cuando varias empresas concurren en un lugar de trabajo se va a centrar en el sector de la construcción. La razón se encuentra en que la prevención de riesgos laborales y la siniestralidad laboral en este sector sigue siendo una materia a tener en cuenta como muestran las cifras, que, si bien reflejan una progresión descendente, se debe tener en cuenta que ese factor se corresponde con la reducción del

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porcentaje de población activa en un sector que acusa la crisis económica desde hace años de forma considerable8. En este sentido, durante el año 2011 se registraron en total 568.370 accidentes de trabajo que causaron baja, siendo 496.791 de carácter leve, 4.268 graves y 520 mortales. Por lo que se refiere a las enfermedades profesionales, en el mismo período se comunicaron 19.195 partes de enfermedades profesionales incluidas en el listado como tales y que van asociadas al desarrollo de una actividad económica9. En relación con el año 2010 supone un descenso del 12% de los accidentes de trabajo y un aumento del 5,55% de las enfermedades profesionales. Reflejadas en el sector de la construcción esas cifras, los accidentes que se produjeron fueron de 75.136, revistiendo el carácter de mortal 120, que, en relación con el año 2010 supone un descenso del 25,3% y 10,4% respectivamente. Ahora bien, se ha de tener en cuenta que es el sector con mayor índice de incidencia —número de accidentes ocurridos por cada mil personas expuestas10— 7.360,1, el mayor índice de frecuencia —cantidad de traba-

Vid. en este sentido el interesante estudio que ha realizado Muñoz Villalba sobre la conexión entre la crisis económica y los índices de siniestralidad, señalando tres aspectos positivos en cuanto a que “(…) hasta el comienzo de la crisis el número de accidentes fue creciendo, aunque el índice de incidencia fue decreciendo, es decir, que el número de accidentes crecía a un ritmo menor que el de trabajadores (…), a partir del momento de la crisis, el número de accidentes disminuye año tras año, al igual que el índice de incidencia, es decir, que el número de accidentes decrecía a un ritmo mayor que también decrecía el número de trabajadores (…), a partir del comienzo de la crisis, el decreciente índice de incidencia de la construcción tiene una tendencia descendente más pronunciada que el índice de incidencia del conjunto de sectores productivos (…)”, aunque advierte que todavía se producen más de un centenar de accidentes laborales, y que en su análisis no se han tenido en cuenta las enfermedades profesionales. En “Relación entre la crisis de la construcción y la accidentalidad de las obras (periodo 2002-2010)”. Gestión Práctica de Riesgos Laborales, 2011, nº 83. Págs. 17 y 18. 9 Información extraída de http://www.empleo.gob.es/estadisticas/eat/Eat11dicAv/C/ index.htm y del Informe anual 2011 del Observatorio de Enfermedades profesionales (CEPROSS) y de enfermedades causadas o agravadas por el trabajo (PANOTRATSS), http://www.seg-social.es/prdi00/groups/public/documents/binario/145097. pdf (31/07/2012). La interpretación debe realizarse con cautela, dado que los datos de 2010 son datos consolidados y, por tanto, definitivos, mientras que los correspondientes a 2011 son provisionales debido a que, al cierre de la estadística, no se han incorporado todos los accidentes que hayan causado baja en el período de referencia, al no haberse recepcionado por la autoridad laboral competente. 10 NTP 1: Estadísticas de accidentabilidad en la empresa. Las NTP las elabora el Instituto Nacional de Seguridad e Higiene en el Trabajo. No tienen carácter normativo pero son importantes ya que clarifican aspectos recogidos en ella.

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jadores accidentados por cada millón de horas trabajadas— 45,4, siendo en accidentes mortales también el mayor con un 11,8. Esas cifras son la respuesta, con carácter general, a una serie factores que están presentes en este sector y que se deben valorar, como el hecho de que la contratación laboral suele ser de carácter temporal, siendo los índices de accidentes en este sector de los trabajadores temporales alrededor del doble del índice de los trabajadores indefinidos (Informe sobre el estado de la Seguridad y Salud en España 201011), la escasa formación preventiva general y específica que se da a los trabajadores, la existencia también de un porcentaje considerable de mano de obra sin contrato o la intervención de trabajadores de distintas empresas en un mismo lugar de trabajo, siendo un sector en el que la utilización de la externalización productiva como sistema forma de organización productiva es predominante12, aspecto este último que supuso la aprobación de la Ley 32/2006, de 18 de octubre, reguladora de la subcontratación en el sector de la construcción, con la finalidad de limitar las cadenas de subcontratación, puesto que su utilización excesiva estaba suponiendo la participación en el mercado de trabajo de empresas sin una mínima estructura organizativa, aspecto que tenía una importante influencia, entre otros aspectos, en el

En concreto, los índices de incidencia de accidentes de trabajo en jornada de trabajo fueron de 11.098 de los trabajadores temporales frente a los 5.617 de los indefinidos. Extraído de http://www.insht.es/InshtWeb/Contenidos/Documentacion/FICHAS%20 DE%20PUBLICACIONES/EN%20CATALOGO/GENERALIDAD/Informes%20sobre%20el%20estado%20de%20la%20seguridad%20y%20salud/INFORME%20 2010.pdf (15/08/2012). De los datos estadísticos extraídos en junio de 2012, en el sector de la construcción se llevaban realizados 534.742 contratos en total, siendo 403.815 de obra o servicio determinado, 85.456 eventual por circunstancias de la producción, 2.234 de interinidad, 926 de prácticas, 1.966 para la formación y el aprendizaje siendo indefinidos 23.235. Fuente: http://www.sepe.es/contenido/estadisticas/datos_estadisticos/contratos/datos/ 2012/junio_2012/ESTADISTICA_DE_CONTRATOS_ACUM.pdf (15/08/2012). Vid. Sánchez Jiménez, V.: “Medidas para reducir los accidentes en la construcción”. Gestión Práctica de Riesgos Laborales, 2007, nº 36. Pág. 54. Ejemplos prácticos de esta afirmación han sido mostrados por Martín Artiles en Flexibilidad y relaciones laborales. Estrategias empresariales y acción sindical. Madrid, 1995. Consejo Económico y Social. Págs. 21 a 50. Sobre su funcionamiento y régimen jurídico vid, entre otros, Cruz Villalón, J.: “Descentralización productiva y responsabilidad laboral por contratas y subcontratas”. Relaciones Laborales, 1992, nº 2; Monereo Pérez, J.L.: La responsabilidad empresarial en los procesos de subcontratación: puntos críticos. Madrid, 1993. Ibídem; y García Piqueras, M.: Régimen jurídico de las responsabilidades empresariales en las contratas y subcontratas de obras y servicios. Valencia, 1998. Tirant lo Blanch.

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cumplimiento de las obligaciones empresariales en materia de protección de la salud de los trabajadores y la fijación de las condiciones laborales13. Por lo que se refiere a las causas concretas por las que se producen los accidentes en este sector, las más comunes son las distracciones, descuidos, despistes o falta de atención (44,5%), aberturas o huecos desprotegidos, escaleras o plataformas en mal estado (25,5%), el ritmo de trabajo muy rápido (19,1%), levantar o mover cargas pesadas (15,6%), posturas forzadas (14,9%), la presencia en el terreno de zanjas, taludes, desniveles, etc. (14,6%) o el cansancio o la fatiga (11,8%) (VII Encuesta Nacional de Condiciones de Trabajo 201114), debiendo tenerse en cuenta que la construcción es uno de los que tiene un porcentaje más elevado de incumplimiento de la obligación empresarial del investigar los accidentes de trabajo (art. 16.3 de la LPRL15), pues atendiendo a los datos facilita13

Una definición de subcontratación se puede encontrar en el art. 3 g) de la Ley 32/2006: “(…) la práctica mercantil de organización productiva en virtud de la cual el contratista o subcontratista encarga a otro subcontratista o trabajador autónomo parte de lo que a él se le ha encomendado”. 14 Extraída de http://www.insht.es/portal/site/Insht/menuitem.1f1a3bc79ab34c578c2e8 884060961ca/?vgnextoid=100b47975dcd8310VgnVCM1000008130110aRCRD&v gnextchannel=25d44a7f8a651110VgnVCM100000dc0ca8c0RCRD (18/08/2012). 15 “Cuando se haya producido un daño para la salud de los trabajadores o cuando, con ocasión de la vigilancia de la salud prevista en el artículo 22, aparezcan indicios de que las medidas de prevención resultan insuficientes, el empresario llevará a cabo una investigación al respecto, a fin de detectar las causas de estos hechos”. Debe tenerse en cuenta que el art. 16.2 a) de la LPRL, al regular la obligación empresarial de realizar una evaluación de riesgos, señala que la misma “(…) será actualizada cuando cambien las condiciones de trabajo y, en todo caso, se someterá a consideración y se revisará, si fuera necesario, con ocasión de los daños para la salud que se hayan producido”. Esta regulación está desarrollada en el art. 6.1 del RSP que determina que para realizar esa revisión de la evaluación de riesgos se debe tener en cuenta, entre otros, los resultados de “(…) la investigación sobre las causas de los daños para la salud que se hayan producido”. Los tribunales han señalado que tiene carácter preceptivo siempre que se haya producido un daño para la salud de los trabajadores y “(…) no solo cuando aparezcan indicios de que las medidas de prevención resultan insuficientes, pues se trata de que a través de esa investigación se detecten las causas y se revise, en su caso, la evaluación inicial de riesgos, a fin de que se lleven a cabo las actividades de prevención que resulten necesarias” [SSTSJ de Murcia (Contencioso-Administrativo) de 31 de octubre de 2005 (Rec. 810/2005) y 12 de junio de 2006 (Rec. 214/2003)]. Este incumplimiento se encuentra tipificado como infracción administrativa grave en el art. 12.3 de la LISOS [“(…) no llevar a cabo una investigación en caso de producirse daños a la salud de los trabajadores o de tener indicios de que las medidas preventivas son insuficientes”) y en el art. 12.1 b) de la LISOS al señalar como conducta encuadrable en la misma “(…) No llevar a cabo las evaluaciones de riesgos y, en su caso, sus actualizaciones y revisiones, así como los controles periódicos de las condiciones de trabajo y de la actividad de

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dos por la Encuesta Nacional de Gestión de la Seguridad y Salud de las empresas (ENGE 200916), un 17,1% de los accidentes con baja leves y graves y enfermedades profesionales no se investigaron. En el examen de estos datos se ha de señalar que en este sector van adquiriendo cada vez más relevancia en la producción de los accidentes, como ha señalado la doctrina, factores psicosociales y ergonómicos17, debiendo superarse actualmente en esta actividad una percepción que sólo tenga en cuenta los físicos18 que, por el momento, no está implantada puesto que los aspectos que con mayor frecuencia nunca se incluyen en los planes de seguridad y salud son los aspectos psicosociales y organizativos (según los datos de la Encuesta Nacional de Gestión de la Seguridad y Salud en las Empresas (ENGE 2009), en un 15,3% no se incluyen). Se ha de apuntar también que, atendiendo a los datos de la VII Encuesta Nacional de Condiciones de Trabajo, el 88,3% de los trabajadores del sector de la construcción afirman estar expuestos a varios riesgos de accidente, siendo los más citados el riesgo de caídas de personas desde altura (55,8%), golpes (49,1%), cortes y pinchazos (45,6%), caídas de objetos, materiales o herramientas (42,7%), caídas de personas al mismo nivel (41,5%), desplomes o derrumbamientos (25,1%) y sobresfuerzos por manipulación manual de cargas (23,2%)19.

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los trabajadores que procedan, o no realizar aquellas actividades de prevención que hicieran necesarias los resultados de las evaluaciones, con el alcance y contenido establecidos en la normativa sobre prevención de riesgos laborales”, pudiendo conllevar, entre otras, la imposición de una multa que puede ascender “(…) en su grado mínimo, de 2.046 a 8.195 euros; en su grado medio, de 8.196 a 20.490 euros; y en su grado máximo, de 20.491 a 40.985 euros” (art. 40.2 de la LISOS). Un ejemplo de imputación de responsabilidad a una empresa por incumplimiento de esta obligación en la STSJ de Murcia (Contencioso-administrativo) de 31 de octubre de 2005 (Rec. 1340/2002)]. Extraído de http://www.oect.es/Observatorio/Contenidos/InformesPropios/Desarrollados/Ficheros/Informe_%20ENGE%202009.pdf (15/09/2012) Vid. el estudio realizado en este sentido de Lorento Prieto, L., Salanova Soria, M. y Martínez Martínez, I.M.: “La relación entre el exceso de confianza y los accidentes laborales en trabajadores de la construcción: un estudio cualitativo”. Gestión Práctica de Riesgos Laborales, 2011, nº 86. Págs. 8 y ss. Para un estudio completo de todos los riesgos de este sector vid Fontaneda González, I., Camino López, M.A., Manzanedo Del Campo, M.A. y Sánchez Sáiz, R.: “La prevención de riesgos en el sector de la construcción en España”. IX Congreso de Ingeniería de la Organización (Gijón, 8 y 9 de septiembre de 2005). Extraído de http://adingor.es/congresos/web/uploads/cio/cio2005/prevencion_riesgos//118.pdf (18/08/2012). Ejemplar multicopiado, págs. 1 a 10. Le siguen proyección de partículas o trozos de material (23,1%), atrapamientos o aplastamientos con equipos o maquinaria (18,6%), los contactos eléctricos (15,7%), accidentes de tráfico (14,9%), daños producidos por un exceso de exposición al sol (12,8%), quemaduras (contacto con superficies calientes, con productos químicos)

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Del mismo modo, es también un dato a destacar la utilización de equipos de protección individual con mucha frecuencia en este sector (el 79% de los trabajadores han declarado estar obligados a utilizarlos), lo que lleva la valoración de que “(…) esta medida no se utiliza como complemento sino que evidentemente existen grandes deficiencias en la concepción y planificación de un trabajo seguro”20. Por lo que se refiere a la coordinación de actividades empresariales y las obligaciones de elaboración de documentación y traspaso de información entre las entidades que pueden participar en una obra, que serán estudiadas posteriormente21, según la Encuesta Nacional de Gestión de la Seguridad y Salud en las Empresas (ENGE 2009) llama la atención que las empresas, cuando actúan como promotoras, elaboran los estudios de seguridad y salud el 37,3%, mientras que contestan que no lo hacen el 28,3%, no contestando a esa cuestión un 34,5%. Respecto a las empresas contratistas declaran que cumplen la obligación de elaborar y actualizar el Plan de seguridad un 55%, mientras que no lo hacen un 18,4%, no contestando un 26,5%. En cuanto a la solicitud a los subcontratistas de la información necesaria para la adaptación del plan de seguridad y salud cuando las empresas actúan como contratistas, se responde afirmativamente en el 53,8%, han dicho que no un 53,8% y no contestan un 26,2%. Las empresas subcontratistas, afirman que reciben del contratista la parte del Plan de seguridad y salud que les afecta el 54,7%, no lo reciben el 15,3% y no contestan el 30%22.

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(11,4%), atropellos, atrapamientos o aplastamientos por vehículos (11%), intoxicación por manipulación de productos tóxicos (6,8%), explosiones (4%), atracos, agresiones físicas u otros actos violentos (1,9%) y daños producidos por animales (1,5%). Sánchez Jiménez, V.: “Medidas para reducir los accidentes en la construcción”. Gestión Práctica de Riesgos Laborales, 2007, nº 36. Pág. 54. Vid. infra punto II.5. Existen publicados unos datos que ha elaborado una entidad especializada en recopilar y validar la documentación administrativa, legal y de Prevención de Riesgos Laborales de los contratistas y subcontratistas (Información y documentación sobre sus trabajadores: formación PRL, Aptitud médica, Entrega EPIs, documentación de riesgo eléctrico, autorizaciones y formaciones específicas), creando un servicio de control de contratistas llamado Controlar, con el que da soporte y seguimiento a la coordinación de actividades empresariales (http://www.achilles.com/es/Spain/Nuestros-servicios/ controlar/Como-funciona/). Según esos datos, “un 90% no aporta documentación relativa a la planificación preventiva y un 30% el del acta de coordinación; y sólo un 11% no aporta la evaluación de riesgos”. En Maté Sanz, J.: “Coordinación de actividades empresariales y control de contratistas en el ámbito de la PRL”. Gestión Práctica de Riesgos Laborales, 2011, nº 79. Págs. 35 y 36.

LA COORDINACIÓN DE LAS ACTIVIDADES PREVENTIVAS …

En cuanto a la entidad que lleva a cabo la tarea de coordinación de la actividad preventiva, como consecuencia de la posibilidad otorgada al empresario por el art. 30.1 de la LPRL en orden a que “en cumplimiento del deber de prevención de riesgos profesionales, el empresario designará uno o varios trabajadores para ocuparse de dicha actividad, constituirá un servicio de prevención o concertará dicho servicio con una entidad especializada ajena a la empresa”, las cifras señalan que es realizada por un servicio de prevención ajeno en el 55,3% del total de empresas (Encuesta Nacional de Gestión de la Seguridad y Salud 2009), existiendo la figura del coordinador de seguridad y salud en el 11% de las empresas23 y la de trabajador encargado de la coordinación de las actividades empresariales en el 3,5% de las empresas24. Los datos señalados en los párrafos anteriores permiten deducir que el sector de la construcción sigue presentando unos índices de siniestralidad a considerar y, como a lo largo de estas páginas se estudiará, la coordinación de las actividades preventivas es uno de los factores que se debe considerar puesto que el tipo y tamaño de empresas participantes en una obra puede ser muy diverso así como la modalidad de organización preventiva utilizada y los órganos y representantes con competencias en materia de seguridad y salud (según la Encuesta Nacional de Gestión de la Seguridad y Salud en las empresas (ENGE 2009) en el sector de la construcción un 44,9% declara tener delegado de prevención en el centro de trabajo y un 54,8% no lo tiene), añadiendo como dato a esto que en este sector intervienen también trabajadores autónomos25, siendo imprescindible esa actuación coordinada pudiendo tomar como ejemplo de ello, por un lado, el análisis de las numerosas resoluciones judiciales que se han pronunciado en cuanto a la imputación de responsabilidades a los sujetos intervinientes en una obra, que muestra que se siguen produciendo muchos incumplimientos de sus obligaciones26, no sólo de empresarios que 23 24

La frecuencia de este recurso preventivo no presenta diferencias destacables según tamaño de plantilla de las empresas de construcción. Por tamaño de plantilla, este recurso es más frecuente en las empresas de más de 49 trabajadores (11,5%) y, según actividad, las ramas que con mayor frecuencia cuentan con este recurso son: Metal (6%), Construcción (5,3%) e Intermediación financiera, actividades inmobiliarias y de alquiler y servicios empresariales (5,4%). Por ejemplo, en la muestra de la Encuesta Nacional de Gestión de la Seguridad y Salud de las Empresas (ENGE 2009) un 8,3% son independientes y un 12,6% dependientes —trabajan solo para una empresa—, y un 13,5% trabajadores de contratas y subcontratas. En este sentido, Cubero Lastra, S.: “Prevención en la Construcción, un largo camino por recorrer”. Gestión Práctica de Riesgos Laborales, 2011, n 87. Págs. 17 y 18.

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intervienen en este sector, tal y como se analizará posteriormente27, y, por otro lado, los datos que se han suministrado en cuanto a la no elaboración de documentación ni comunicación de información imprescindible para llevar a cabo una eficaz prevención de los riesgos laborales.

Vid. infra punto III.

II. LA OBLIGACIÓN EMPRESARIAL DE COORDINAR LAS ACTIVIDADES PREVENTIVAS EN EL SECTOR DE LA CONSTRUCCIÓN 1. Marco normativo y ámbito de aplicación Las distintas obligaciones en materia de seguridad y salud que tienen los empresarios cuando concurren con otros en un centro de trabajo vienen fijadas, en primer lugar y con carácter general, en el art. 24 de la LPRL. Bajo el título genérico de coordinación de actividades empresariales, se establecen qué labores tienen que realizar, en común o individualmente, dependiendo de la existencia o no de un negocio jurídico entre ellos. Este precepto precisaba de regulación reglamentaria, encontrándose la misma en dos normas, siendo, siguiendo un orden cronológico, la primera de ellas, el RD 1627/1997 de 24 de octubre, por el que se establecen disposiciones mínimas de seguridad y de salud en las obras de construcción, norma que permitió, a su vez, entre otros aspectos, adaptar al ordenamiento jurídico la Directiva 92/57/CEE, de 24 de junio, por la que se establecen las disposiciones mínimas de seguridad y salud que deben aplicarse en las obras de construcción temporales o móviles. Con ella, se establecieron mecanismos específicos para la aplicación de la LPRL y su normativa reglamentaria “(…) en un sector de actividad tan peculiar como es el relativo a las obras de construcción (…)”, especificando las obligaciones de los distintos sujetos, no habituales en otros ámbitos, que intervienen en el mismo (Exposición de Motivos). La segunda de esas normas es el RD 171/2004, de 30 de marzo, de 30 de enero, por el que se desarrolla el artículo 24 de la Ley 31/1995, de 8 de noviembre, de Prevención de Riesgos Laborales, en materia de coordinación de actividades empresariales, teniendo como objeto definir “(…) los distintos supuestos en los que, conforme al citado artículo, es necesaria la coordinación de actividades empresariales y los medios que deben establecerse con esta finalidad, buscando siempre un adecuado equilibrio entre la seguridad y la salud de los trabajadores y la flexibilidad en la aplicación por las empresas que incida en la reducción de los indeseados índices de siniestralidad laboral”, reforzándose, con su aprobación, la seguridad y salud de los trabajadores en estas situaciones y ofreciendo “(…) un abanico de posibilidades que permitirá en cada caso la elección de los medios más adecuados y, por ello, más eficientes para coordinar las actividades

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empresariales en materia de prevención de riesgos laborales (…)” (Exposición de Motivos). La relación entre las dos normas reglamentarias y su posible aplicación se clarificó en el mismo RD 171/2004, en la Disposición adicional primera. En un principio, el primer párrafo de la misma determinó que “(…) las obras incluidas en el ámbito de aplicación del Real Decreto 1627/1997, de 24 de octubre, por el que se establecen las disposiciones mínimas de seguridad y salud en las obras de construcción, se regirán por lo establecido en el citado Real Decreto”, lo que hacía pensar que los ámbitos de aplicación eran diferentes y cada norma desplegaría sus efectos a diferentes situaciones, revistiendo el del RD 171/2004 un carácter genérico, es decir, se aplicaría a todas las situaciones de concurrencia de empresas en un mismo lugar de trabajo, a excepción de las que les resultara aplicable el RD 1627/1997, que se aplicaría a las obras de construcción28. No obstante, esa primera impresión se eliminó tras una lectura completa de la Disposición adicional primera y del RD 171/2004, al señalar que la normativa específica “(…) resultará enriquecida por lo establecido en este Real Decreto a través de la información preventiva que deben intercambiarse los empresarios concurrentes en la obra y mediante la clarificación de las medidas que deben adoptar los diferentes sujetos intervinientes en las obras” (Exposición de Motivos). Para ello, incluyó a continuación de ese primer párrafo, en la Disposición adicional primera a), qué sujetos concretos de los presentes en el sector de la construcción deben asumir las distintas obligaciones recogidas en RD 171/2004, con lo que ordenó el panorama de las obligaciones previstas con anterioridad, disipando cualquier duda en cuanto a la incompatibilidad de esas normas reglamentarias, siendo ambas complementarias y aplicables en el sector de la construcción29. Este aspecto se ve corroborado por otros preceptos en los que expresamente se señala la aplicación de normativa reglamentaria aplicable a todos los sectores, al sector de la construcción, como el art. 1.3 del RD 28

Pérez Capitan, L.: “La coordinación preventiva en las obras de construcción desde una perspectiva jurídica”. Prevención. Revista Técnica de Seguridad y Salud laborales, 2004, nº 170. Págs. 58 y 59. Vid. Pérez Capitan, L.: “La coordinación preventiva en las obras de construcción…” op. cit. Págs. 58 a 62. Alegre Nueno, M.: “La coordinación de actividades preventivas en las obras”. Gestión Práctica de Riesgos Laborales, 2007, nº 36. Pág. 47 y Maté Sanz, J.: “Coordinación de actividades empresariales y control de contratistas en el ámbito de la PRL”. Gestión Práctica de Riesgos Laborales, 2011, nº 79. Pág. 35 y ALEGRE NUENO, M.: “Concurrencia de empresas y coordinación preventiva”. Gestión Práctica de Riegos Laborales, 2012, nº 95. Pág. 28.