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COLECCIÓN MONOGRAFÍAS ARANZADI Consejo de Redacción JAVIER MOSCOSO DEL PRADO MUÑOZ Presidente Fiscal

LUIS MARÍA CAZORLA PRIETO Vicepresidente Catedrático de Derecho Financiero y Tributario. Abogado Académico de Número de la Real Academia de Jurisprudencia y Legislación

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EUGENIO SIMÓN ACOSTA Catedrático de Derecho Financiero y Tributario. Abogado

JAVIER VIÑETA MANERO Director de Publicaciones

LA INACTIVIDAD DE LA ADMINISTRACIÓN

MARCOS GÓMEZ PUENTE

Profesor Titular de Derecho Administrativo Universidad de Cantabria

LA INACTIVIDAD DE LA ADMINISTRACIÓN Prólogo LUIS MARTÍN REBOLLO Catedrático de Derecho Administrativo Universidad de Cantabria

Cuarta edición, septiembre 2011

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Sumario Página

ABREVIATURAS ............................................................................................

21

PRÓLOGO ......................................................................................................

29

NOTA A LA 4ª EDICIÓN.................................................................................

35

INTRODUCCIÓN ..........................................................................................

41

PRIMERA PARTE LA INACTIVIDAD DE LA ADMINISTRACIÓN CAPÍTULO I CONCEPTO Y CLASES DE INACTIVIDAD ADMINISTRATIVA I. La Administración del Estado Social .................................................. II. La mala administración........................................................................ III. El concepto de inactividad administrativa ......................................... 1. La ausencia de una actuación jurídica o material ............................. 2. El incumplimiento de un deber legal de actuar ................................... A) La sujeción de la Administración a la ley: planteamiento... a) El principio de legalidad de la actuación administrativa: su evolución ............................................................ b) El principio de legalidad administrativa en la Constitución ............................................................................... c) Un paso más en la doctrina de la vinculación positiva .... B) La existencia de deberes y obligaciones de obrar a cargo de la Administración .............................................................. a) El carácter funcional de las potestades administrativas .... a’) La falta de ejercicio de una potestad como con ducta ilegal. La desviación de poder por omisión y la vía de hecho omisiva ....................................... b) Sobre la oportunidad y la discrecionalidad en el ejercicio de las potestades administrativas........................... c) La competencia: su irrenunciabilidad ..........................

53 59 74 76 84 91 91 94 98 100 101

105 113 118 7

M. GÓMEZ PUENTE:

La inactividad de la Administración

d) La concreción del deber de obrar. La función como parámetro de control de la discrecionalidad ............... 124 C) La constatación jurídica del incumplimiento: la omisión como infracción legal............................................................. 127 3. La posibilidad de atender o cumplir un deber legal de actuar ............. 129 IV. Clasificación de la inactividad administrativa ................................... 139 1. Ensayos tipológicos ......................................................................... 139 2. Una propuesta para clasificar la inactividad administrativa .......... 148 CAPÍTULO II EL CONTROL JUDICIAL DE LA INACTIVIDAD ADMINISTRATIVA (1): LA GARANTÍA JURISDICCIONAL DEL CUMPLIMIENTO DE LOS DEBERES POSITIVOS DE LA ADMINISTRACIÓN (PERSPECTIVA HISTÓRICA) I. Introducción ........................................................................................ 151 II.

La inactividad administrativa en los trabajos parlamentarios de la Constitución de 1978 .......................................................................... 153

III. La inactividad administrativa en los trabajos parlamentarios de la Ley Orgánica del Poder Judicial ........................................................ 155 IV. La inactividad y el alcance objetivo del control jurisdiccional ........ 1. La concepción individualista o subjetiva de la tutela jurisdiccional ... 2. El objeto del proceso. La reconsideración del carácter revisor de la jurisdicción contencioso-administrativa .................................................... 3. La ampliación de la tutela judicial al interés legítimo: el derecho subjetivo reaccional .................................................................................. 4. La objetivación del control jurisdiccional de la Administración .......... A) Perspectiva formal. La provocación del control judicial ..... B) Perspectiva material. La garantía del cumplimiento de los deberes administrativos de obrar ......................................... a) Deber jurídico, obligación jurídica ............................... b) La complitud de los deberes legales .............................

159 162

Los poderes del Juez frente a la inactividad administrativa ............ 1. La actividad jurisdiccional declarativa: juzgar ................................. 2. La actividad jurisdiccional ejecutiva: hacer ejecutar lo juzgado ............. A) Ejecución por compulsión .................................................... B) Ejecución por sustitución ..................................................... C) Otros medios de ejecución ................................................... 3. Referencia a las medidas cautelares ...................................................

198 200 216 220 223 233 235

V.

8

167 169 175 175 183 186 192

Sumario

CAPÍTULO III EL CONTROL JUDICIAL DE LA INACTIVIDAD ADMINISTRATIVA (2): LA VIGENTE REGULACIÓN DEL PROCESO CONTENCIOSOADMINISTRATIVO I. La reforma del proceso administrativo .............................................. II. Ámbito de la jurisdicción contencioso-administrativa....................... III. Objeto del proceso contencioso-administrativo ................................ 1. El objeto material: la impugnación de la inactividad.......................... 2. El objeto teleológico: las pretensiones ante la inactividad ..................... IV. La legitimación ..................................................................................... V. La sentencia. La condena de la Administración a obrar ................... VI. La ejecución de la sentencia................................................................ 1. Medidas preventivas frente al incumplimiento.................................... 2. Medidas reactivas frente al incumplimiento: la ejecución forzosa ........ 3. Imposibilidad legal o material de ejecutar las sentencias. La expropiación de los derechos reconocidos en ellas.............................................. 4. Las medidas cautelares ...................................................................... VII. Breve recapitulación ............................................................................

239 244 250 250 271 275 280 288 290 293 298 298 300

SEGUNDA PARTE ANÁLISIS DE LOS DIFERENTES SUPUESTOS DE INACTIVIDAD ADMINISTRATIVA TÍTULO PRIMERO LA INACTIVIDAD REGLAMENTARIA CAPÍTULO IV EL CARÁCTER DEBIDO DEL EJERCICIO DE LA POTESTAD REGLAMENTARIA (1): EL DEBER DE DICTAR REGLAMENTOS EN EL DERECHO COMPARADO I. Introducción ........................................................................................ II. Origen y naturaleza de la potestad reglamentaria ............................ 1. Apuntes de Derecho comparado ......................................................... A) Francia .................................................................................... B) Alemania ................................................................................ 2. La potestad reglamentaria en España ............................................... 3. El controvertido carácter debido de la potestad reglamentaria .............

307 309 311 311 317 321 326 9

M. GÓMEZ PUENTE:

La inactividad de la Administración

III. La obligación de dictar reglamentos en Francia ............................... 1. Planteamiento general ...................................................................... 2. Reglamentos para la ejecución de las leyes (y de los decretos) ............... A) El recurso por exceso de poder ........................................... B) El recurso de indemnidad .................................................... 3. Reglamentos en ejecución del Derecho Comunitario ............................ 4. Reglamentos autónomos .................................................................... A) El poder administrativo de policía ....................................... B) El poder administrativo de autoorganización ..................... 5. La obligación de modificar o derogar los reglamentos por cambio de las circunstancias .................................................................................. A) Legalidad estática y dinámica: el principio de adaptación.... B) Alcance objetivo y aplicabilidad del principio de adaptación... C) La obligación de derogar los reglamentos ilegales. El arrêt Alitalia...................................................................................... 6. Conclusión: el principio de satisfacción funcional ..............................

327 327 334 338 340 344 347 347 350 351 354 357 360 360

IV. La obligación de dictar reglamentos en Alemania ............................ 362 CAPÍTULO V EL CARÁCTER DEBIDO DEL EJERCICIO DE LA POTESTAD REGLAMENTARIA (2): EL DEBER DE DICTAR REGLAMENTOS EN ESPAÑA I. Consideraciones previas ..................................................................... 383 II.

10

Inactividad reglamentaria y ejecución de las leyes ........................... 1. La remisión normativa ..................................................................... A) Supuestos en que la ley expresamente se remite a la regulación reglamentaria señalando plazo para dictar ésta ...... a) El plazo como elemento formal .................................... b) Significación o utilidad del plazo legal ......................... B) Supuestos en que la ley expresamente se remite a la regulación reglamentaria sin determinar plazo para dictar el reglamento ............................................................................. C) Supuestos en los que falta una remisión expresa de la ley al reglamento ............................................................................. D) Supuestos de materias reservadas a la ley carentes de regulación legal .............................................................................. 2. La deslegalización ............................................................................ 3. La potestad reglamentaria independiente. Su polémica existencia, ¿cómo influye en la teoría de la inactividad reglamentaria? ...............

386 389 389 392 394

404 409 411 411 413

Sumario

III. Articulación territorial del Estado e inactividad reglamentaria ...... 1. El nivel autonómico ......................................................................... A) La supletoriedad del Derecho estatal: una alternativa constitucionalmente inviable. ....................................................... B) Las leyes de armonización: otra alternativa inviable ........... C) Los poderes estatales de supervisión y coerción: una solución excepcional ..................................................................... D) El conflicto negativo de competencias ................................. 2. El nivel local .................................................................................... A) Inactividad reglamentaria en el establecimiento de los servicios obligatorios mínimos .............................................. B) Inactividad reglamentaria en la ordenación urbanística .... a) El deber de aprobar planes urbanísticos....................... b) El contenido necesario del planeamiento..................... c) El deber de revisar el planeamiento ..............................

421 422

IV. Inactividad reglamentaria y ejecución del Derecho Comunitario ... 1. El ordenamiento de la Unión Europea ............................................... 2. La inactividad reglamentaria como infracción del ordenamiento comunitario ............................................................................................. A) Eficacia directa de las normas comunitarias por inactividad reglamentaria nacional .......................................................... B) Primacía del ordenamiento comunitario y obligación de derogar o clarificar reglamentos .......................................... C) La responsabilidad patrimonial de cuño comunitario ....... D) La dimensión autonómica del incumplimiento estatal. Remisión ................................................................................. E) El control comunitario de la inactividad reglamentaria. Remisión.................................................................................. V. ¿Revisión de oficio de los reglamentos ilegales o deber legal de derogarlos? ..........................................................................................

450 453

VI. La jurisprudencia ante la inactividad reglamentaria ......................... 1. Admisión de la competencia jurisdiccional ........................................ 2. Legitimación .................................................................................... 3. Sobre el alcance del control jurisdiccional .......................................... 4. Sobre el ejercicio extemporáneo de la potestad reglamentaria ............... 5. Consecuencias indemnizatorias de la inactividad reglamentaria ........

476 476 485 485 499 500

426 428 429 430 433 434 439 440 448 449

456 459 464 466 470 471 471

VII. ¿Un principio de adaptación reglamentaria? .................................... 502 11

M. GÓMEZ PUENTE:

La inactividad de la Administración TÍTULO SEGUNDO LA INACTIVIDAD FORMAL SINGULAR

CAPÍTULO VI LA INACTIVIDAD EN LA INICIACIÓN DEL PROCEDIMIENTO Nota previa ........................................................................................... Inactividad en la iniciación de oficio de los procedimientos: deber de incoación y discrecionalidad ......................................................... 1. Incoación por propia iniciativa ......................................................... 2. Incoación por orden jerárquica .......................................................... 3. Incoación a petición razonada de otros órganos .................................. 4. Incoación por denuncia .................................................................... A) Legitimación del denunciante ............................................. B) Denuncia de hechos determinantes .................................... C) Solución de la denuncia ....................................................... 5. Conclusión: el derecho al trámite del denunciante............................... III. Un supuesto específico: la inactividad sancionadora ....................... 1. Denuncia de una infracción y silencio de la Administración .............. 2. La negativa a incoar un procedimiento debido: un ejemplo de inactividad expresa ...................................................................................... A) Un medio para controlar esta inactividad: la impugnación del archivo de actuaciones .................................................... B) La legitimación del denunciante: ¿una acción pública? .... 3. La prescripción de las infracciones por falta de incoación del expediente sancionador. Su distinción de la perención y de la caducidad ............ 4. La caducidad del derecho a perseguir las infracciones por falta de incoación del expediente sancionador ................................................... A) Dos ejemplos en la normativa sancionadora de consumo: alimentación y medicamentos .............................................. IV. Declaraciones responsables y comunicaciones previas: ¿una forma de combatir la inactividad? .................................................................

I. II.

511 513 515 518 519 519 521 523 524 525 527 531 533 534 535 541 547 548 552

CAPÍTULO VII LA INACTIVIDAD EN LA ORDENACIÓN E INSTRUCCIÓN DEL PROCEDIMIENTO: LA FALTA DE IMPULSO, LA PARALIZACIÓN Y LA OMISIÓN DE TRÁMITES I. II.

12

Nota previa. La reclamación en queja ............................................... 555 La inactividad y la ordenación del procedimiento: las dilaciones indebidas .............................................................................................. 558

Sumario

III. La inactividad y las medidas provisionales ....................................... 1. Inactividad por omisión de medidas cautelares necesarias .................. A) Denegación de medidas provisionales: inactividad expresa ... B) El silencio de la Administración ante la petición de medidas provisionales .................................................................... C) La inejecución de las medidas provisionales acordadas. Remisión.................................................................................. 2. La medida cautelar como soporte formal de la inactividad. Un supuesto de desviación de poder por omisión .................................................... 3. La inactividad como contenido de la medida provisional.................... 4. La inactividad como causa impeditiva de las medidas provisionales ..... IV. La inactividad en la instrucción del procedimiento .......................... 1. Inactividad probatoria de la Administración...................................... A) La falta de recibimiento del expediente a prueba .............. B) La falta de práctica de alguna prueba propuesta ............... 2. Omisión de informes ......................................................................... A) La falta de petición de informes preceptivos ...................... B) Silencio del órgano informante ........................................... C) Informes extemporáneos e informes tardíos; la subsanación de la inactividad ............................................................ D) Omisión de informes preceptivos y anulabilidad de resoluciones obtenidas por silencio administrativo ...................... V. Inactividad respecto de la información pública ............................... 1. Omisión del preceptivo trámite de información pública ...................... 2. Silencio de la Administración ante las alegaciones formuladas .......... A) Del derecho a una respuesta razonada de los alegantes no interesados; una cuestión controvertida .............................. VI. Falta de audiencia a los interesados y silencio administrativo ......... CAPÍTULO VIII INACTIVIDAD EN LA FINALIZACIÓN DEL PROCEDIMIENTO: LA FALTA DE RESOLUCIÓN EXPRESA I. Introducción ........................................................................................ II. El deber de resolver ............................................................................ 1. Naturaleza y fundamento del deber de resolver.................................... 2. Alcance del deber de resolver .............................................................. 3. El plazo para resolver ....................................................................... A) Especialidad, relatividad y razonabilidad del plazo para resolver ...............................................................................

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627 628 628 635 645 645 13

M. GÓMEZ PUENTE:

La inactividad de la Administración

B) El plazo para resolver, el plazo del silencio y la perención administrativa ......................................................................... C) Ampliación del plazo ............................................................. D) Cómputo del plazo ................................................................ a) El dies a quo ...................................................................... a’) Procedimientos iniciados de oficio ...................... b’) Procedimientos iniciados a instancia de parte .... b) El dies ad quem .................................................................. c) La detención o suspensión del cómputo ..................... E) Diversidad del plazo de resolución y seguridad jurídica .... a) Diversidad, deslegalización y reserva de ley: remisión..... III. Las consecuencias del incumplimiento del deber de resolver ......... 1. Consecuencias de alcance extraprocedimental (dimensión jurídicosustantiva) ...................................................................................... A) La responsabilidad personal de las autoridades y empleados públicos ........................................................................... B) La remoción del puesto de trabajo ...................................... C) La responsabilidad patrimonial de la Administración: remisión ......................................................................................... D) La ultraactividad de la normativa aplicable ......................... E) La prescripción ...................................................................... 2. Consecuencias de alcance procedimental (dimensión jurídico-formal): planteamiento general........................................................................

651 656 659 659 659 660 668 672 676 681 681 683 683 692 693 694 695 696

CAPÍTULO IX CONSECUENCIAS PROCEDIMENTALES DEDUCIBLES DE LA FALTA DE RESOLUCIÓN EN PLAZO DE UN PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO (1): LA PERENCIÓN ADMINISTRATIVA I.

La perención: concepto ...................................................................... 699

II.

El régimen legal de la perención administrativa antes de la LRJ-PAC .... 1. La perención de los expedientes de disciplina de mercado ................... 2. La perención de los expedientes de protección del patrimonio cultural ..... 3. La prescripción de la infracción por la perención del expediente sancionador: una línea jurisprudencial ......................................................

702 706 713 715

III. La regulación de la perención administrativa en la originaria LRJ-PAC ... 720 1. La falta de resolución de los procedimientos iniciados de oficio cuya instrucción y resolución sea favorable a los ciudadanos ..................... 722 14

Sumario

2. La falta de resolución de los procedimientos iniciados de oficio no susceptibles de producir actos favorables para los ciudadanos ............. 725 IV. La vigente regulación de la perención administrativa.................................. 731 CAPÍTULO X CONSECUENCIAS PROCEDIMENTALES DEDUCIBLES DE LA FALTA DE RESOLUCIÓN EN PLAZO DE UN PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO (2): EL SILENCIO ADMINISTRATIVO El silencio administrativo: aproximación histórica ........................... 1. El nacimiento del silencio administrativo (siglo XIX) ........................ 2. La extensión y diversificación del silencio administrativo (siglo XX) ... II. La configuración del silencio administrativo bajo la Ley de Procedimiento Administrativo de 1958 ....................................................... 1. Concepto y clases de silencio administrativo. ¿Diferente naturaleza del silencio positivo y del silencio negativo? ............................................. 2. El silencio administrativo ejecutivo: regímenes jurídicos...................... A) El silencio negativo ................................................................ a) En caso de petición ........................................................ b) En caso de recurso ......................................................... c) Otros supuestos especiales ............................................. B) El silencio positivo ................................................................. 3. El silencio administrativo sustitutivo ................................................ 4. El problema de las resoluciones tardías .............................................. III. El silencio administrativo en la Ley de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común de 1992 ................................................................................... 1. Algunas cuestiones previas de carácter general .................................. A) De la posición ordinamental de la LRJ-PAC y del silencio administrativo como institución del procedimiento administrativo común .................................................................... B) De la reserva de ley en materia de silencio administrativo ... C) Del riesgo de institucionalización o normalización de la inactividad formal por causa de la nueva regulación legal del silencio administrativo .................................................... D) De la inseguridad jurídica que podía suscitar la nueva regulación legal del silencio administrativo ................................ E) De la potenciación del silencio positivo .............................. F) Del silencio sustitutivo ........................................................... 2. La concepción legal del silencio administrativo en 1992 .................... I.

739 739 751 771 774 782 782 783 791 793 795 800 808

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M. GÓMEZ PUENTE:

La inactividad de la Administración

3. El régimen jurídico del silencio administrativo ejecutivo antes de la reforma de 1999 ............................................................................... A) Existencia de una petición o solicitud previa ...................... B) La falta de resolución en plazo. Remisión .......................... C) La certificación de actos presuntos. Su problemática articulación con el régimen de producción del silencio ......... D) De la eficacia del silencio administrativo ejecutivo, de la impugnación de los actos presuntos y del silencio «contra legem» .................................................................................... E) El problema de las resoluciones tardías .............................. 4. La falta de respuesta a las reclamaciones previas al ejercicio de acciones civiles y laborales: un supuesto especial de silencio administrativo ...... IV. El régimen del silencio administrativo después de la Ley 4/1999... 1. El sentido de la reforma de 1999 y otras modificaciones posteriores...... 2. El nuevo régimen jurídico del silencio administrativo ejecutivo ........... A) El silencio positivo ................................................................. B) El silencio negativo................................................................. 3. Recursos y silencio administrativo ................................................. A) La impugnación de los (mal) denominados actos presuntos ............................................................................................ B) La impugnación por silencio negativo ................................ C) La impugnación de las resoluciones tardías......................... V. Los actos tácitos: una solución alternativa ante el silencio de la Administración ....................................................................................

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CAPÍTULO XI OTROS SUPUESTOS DE INACTIVIDAD FORMAL I.

II.

16

La falta de ejercicio de acciones procesales de titularidad administrativa ................................................................................................... 1. La impugnación de actos anulables. El efecto vinculante de la declaración de lesividad................................................................................ 2. Una alternativa legal ante la inactividad procesal: el artículo 68 LRBRL ............................................................................................ 3. De cómo puede perjudicar intereses particulares. Un ejemplo: la disp. transit. 1ª LC .................................................................................. La inactividad convencional ............................................................... 1. Delimitación de esta categoría ........................................................... 2. Tres ejemplos de inactividad convencional..........................................

925 926 928 929 932 932 937

Sumario

TÍTULO TERCERO LA INACTIVIDAD MATERIAL CAPÍTULO XII LA INACTIVIDAD MATERIAL (1): INEJECUCIÓN DE ACTOS E INEJECUCIÓN DE SENTENCIAS Introducción ........................................................................................ La inejecución de los actos administrativos ...................................... 1. El incumplimiento por la Administración de sus propios actos ........... A) El impago de obligaciones pecuniarias; la STC 294/1994, de 7 noviembre (mutilados de la guerra civil) .................... 2. La falta de ejecución forzosa ............................................................. A) El deber de ejecutar forzosamente los actos administrativos y la discrecionalidad administrativa. ¿Existe un derecho a la ejecución forzosa? .................................................................. B) ¿Existe un derecho al medio de ejecución forzosa? ........... C) ¿Caduca el derecho a la ejecución forzosa? ........................ 3. La garantía jurisdiccional de la ejecución de los actos administrativos: el artículo 29.2 LJCA. Remisión ....................................................... III. La inejecución de las sentencias contencioso-administrativas. Remisión .......................................................................................................

I. II.

949 955 957 961 969

970 983 984 986 989

CAPÍTULO XIII LA INACTIVIDAD MATERIAL (2): INACTIVIDAD PRESTACIONAL Y FUNCIONAL La inactividad prestacional: delimitación del tema .......................... El derecho al establecimiento y prestación de los servicios públicos..... 1. Las previsiones de la legislación de régimen local ............................... 2. La determinación del contenido de la prestación debida: el difícil control de la discrecionalidad técnica ........................................................... 3. Un intento de generalizar la exigibilidad de los servicios públicos ....... III. Inactividad y huelga. El principio de continuidad de los servicios públicos y los servicios mínimos como garantía frente a la inactividad material de la Administración ..................................................... IV. Gestión indirecta de servicios públicos: la inactividad del concesionario ..................................................................................................... 1. La funcionalidad de la concesión ..................................................... 2. El régimen obligacional de la concesión: prevención y sanción de la inactividad concesional ....................................................................

I. II.

991 999 1000 1005 1009

1014 1027 1028 1029 17

M. GÓMEZ PUENTE:

V.

La inactividad de la Administración

3. La posición jurídica del usuario: derechos y obligaciones relativos al servicio ............................................................................................ 1035 4. Importancia de la colaboración interadministrativa para la prevención de la inactividad prestacional ........................................................... 1043 La inactividad funcional ..................................................................... 1044

TERCERA PARTE PREVENCIÓN, CONTROL Y SANCIÓN DE LA INACTIVIDAD ADMINISTRATIVA CAPÍTULO XIV INACTIVIDAD ADMINISTRATIVA Y RESPONSABILIDAD PATRIMONIAL I.

La responsabilidad por el funcionamiento de los servicios públicos. La inactividad administrativa como funcionamiento anormal... 1051

II.

Responsabilidad por omisión y funcionamiento normal. Una contradicción insalvable que impide objetivar la responsabilidad... 1056

III. La responsabilidad ante las clases diversas de inactividad administrativa ................................................................................................... 1. Responsabilidad administrativa e inactividad formal reglamentaria ...... A) Inactividad en casos de remisión normativa de las leyes .... B) Inactividad reglamentaria en el Estado descentralizado .... C) Inactividad reglamentaria y Derecho Comunitario ............ 2. Responsabilidad administrativa e inactividad formal singular .......... A) El procedimiento a instancia de parte. Responsabilidad y silencio administrativo ........................................................... a) El plazo para resolver y la existencia del daño como perjuicio antijurídico ...................................................... b) El silencio y la responsabilidad administrativa ............. c) El silencio administrativo sustitutivo: ¿quién paga? ..... d) El silencio al reclamar la indemnización: la omisión del dictamen del Consejo de Estado ............................ B) El procedimiento de oficio ................................................... a) La falta de incoación del procedimiento ..................... b) Responsabilidad por demora en la resolución del procedimiento ................................................................ C) La falta de notificación ......................................................... 18

1058 1059 1060 1067 1069 1072 1074 1077 1082 1085 1087 1088 1089 1091 1094

Sumario

3. Responsabilidad administrativa e inactividad material ..................... A) Inactividad en la ejecución de actos administrativos .......... B) Inactividad en el cumplimiento de sentencias .................... C) Inactividad prestacional y funcional .................................... a) Sobre el daño .................................................................. b) Sobre el funcionamiento anormal por inactividad ..... a’) La infracción por omisión de las regulae artis como indicio de anormalidad ............................... b’) La imprevisión de riesgos previsibles ................... c’) El incumplimiento del deber de vigilancia: sus límites. Un ejemplo: la supervisión de productos financieros ............................................................... d’) Sobre el deber de vigilancia, las declaraciones responsables y las comunicaciones previas. .......... c) Sobre la relación de causalidad...................................... a’) La responsabilidad en los servicios públicos concedidos .............................................................. b’) La responsabilidad administrativa por el ejercicio privado de funciones públicas. .............................. d) Una nota sobre los servicios públicos de responsabilidad limitada ..................................................................... e) Detalle sectorial de la responsabilidad por inactividad material ............................................................................ 4. Responsabilidad administrativa e inactividad convencional ..............

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CAPÍTULO XV DE LA PREVENCIÓN Y EL CONTROL DE LA INACTIVIDAD ADMINISTRATIVA I.

De nuevo sobre el control judicial de la inactividad administrativa. La reforma del proceso contencioso-administrativo: remisión ....... II. La inactividad administrativa y el Ministerio Fiscal .......................... 1. La defensa de la legalidad frente a la inactividad administrativa ..... 2. El Ministerio Fiscal ante la inactividad administrativa ................... A) Actuación en el orden contencioso-administrativo ............ B) Actuación en otros órdenes jurisdiccionales ....................... III. La inactividad administrativa y el Defensor del Pueblo ................... 1. Los poderes del Defensor del Pueblo ................................................... A) Poderes de investigación ....................................................... B) La publicidad .........................................................................

1137 1139 1140 1144 1144 1149 1150 1156 1156 1164 19

M. GÓMEZ PUENTE:

La inactividad de la Administración

C) Poderes directivos .................................................................. D) Legitimación procesal ............................................................ 2. Evaluación de la institución.............................................................. IV. Las técnicas de relación interadministrativa ...................................... 1. La colaboración administrativa ......................................................... 2. La sustitución funcional ................................................................... A) La sustitución interorgánica: avocación y sustitución stricto sensu ......................................................................................... B) La sustitución intersubjetiva ................................................. a) Preliminar: la descentralización administrativa ........... b) La articulación territorial. Sustitución, unidad y autonomía .............................................................................. a’) La sustitución de los entes locales ........................ b’) La sustitución de las CC AA: el artículo 155 CE ..... c’) La caracterización de la sustitución interadministrativa como técnica de control de la inactividad.... c) La descentralización funcional: el escaso juego de la sustitución ....................................................................... d) La sustitución por los particulares de la actividad administrativa omitida ............................................................ C) Conclusión: el valor de la subsidiariedad ............................ 3. La coordinación interadministrativa.................................................. V. El control comunitario de la inactividad nacional ............................. 1. La supervisión de la Comisión........................................................... 2. El recurso por incumplimiento ante el Tribunal de Justicia ................. 3. Otras acciones ante el Tribunal de Justicia ......................................... VI. Modernización y reforma de la Administración: Organización burocrática e implantación de la administración electrónica ........... 1. La organización y el funcionamiento interno de la Administración pública ............................................................................................. 2. La implantación de la administración electrónica .............................. VII. El fracaso de las técnicas formales o institucionales frente a la inactividad administrativa...........................................................................

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BIBLIOGRAFÍA ........................................................................................... 1251 ÍNDICE CRONOLÓGICO DE DISPOSICIONES CITADAS .................... 1319

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