EUROPEO COMÚN DE ASILO
monografías ALTA CALIDAD EN INVESTIGACIÓN JURÍDICA
JORGE AGUSTÍN VIGURI CORDERO
SEGURIDAD Y PROTECCIÓN DE DATOS EN EL SISTEMA EUROPEO COMÚN DE ASILO
SEGURIDAD Y PROTECCIÓN DE DATOS EN EL SISTEMA EUROPEO COMÚN DE ASILO
COMITÉ CIENTÍFICO DE LA EDITORIAL TIRANT LO BLANCH María José Añón Roig
Javier de Lucas Martín
Ana Cañizares Laso
Víctor Moreno Catena
Catedrática de Filosofía del Derecho de la Universidad de Valencia Catedrática de Derecho Civil de la Universidad de Málaga
Jorge A. Cerdio Herrán
Catedrático de Teoría y Filosofía de Derecho. Instituto Tecnológico Autónomo de México
José Ramón Cossío Díaz
Ministro en retiro de la Suprema Corte de Justicia de la Nación y miembro de El Colegio Nacional
Eduardo Ferrer Mac-Gregor Poisot
Catedrático de Filosofía del Derecho y Filosofía Política de la Universidad de Valencia Catedrático de Derecho Procesal de la Universidad Carlos III de Madrid
Francisco Muñoz Conde
Catedrático de Derecho Penal de la Universidad Pablo de Olavide de Sevilla
Angelika Nussberger
Catedrática de Derecho Constitucional e Internacional en la Universidad de Colonia (Alemania) Miembro de la Comisión de Venecia.
Héctor Olasolo Alonso
Juez de la Corte Interamericana de Derechos Humanos, Investigador del Instituto de Investigaciones Jurídicas de la UNAM
Catedrático de Derecho Internacional de la Universidad del Rosario (Colombia) y Presidente del Instituto Ibero-Americano de La Haya (Holanda)
Owen Fiss
Luciano Parejo Alfonso
Catedrático emérito de Teoría del Derecho de la Universidad de Yale (EEUU)
José Antonio García-Cruces González Catedrático de Derecho Mercantil de la UNED
Luis López Guerra
Catedrático de Derecho Constitucional de la Universidad Carlos III de Madrid
Catedrático de Derecho Administrativo de la Universidad Carlos III de Madrid
Tomás Sala Franco
Catedrático de Derecho del Trabajo y de la Seguridad Social de la Universidad de Valencia
Ignacio Sancho Gargallo
Magistrado de la Sala Primera (Civil) del Tribunal Supremo de España
Ángel M. López y López
Tomás S. Vives Antón
Marta Lorente Sariñena
Ruth Zimmerling
Catedrático de Derecho Civil de la Universidad de Sevilla Catedrática de Historia del Derecho de la Universidad Autónoma de Madrid
Catedrático de Derecho Penal de la Universidad de Valencia Catedrática de Ciencia Política de la Universidad de Mainz (Alemania)
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SEGURIDAD Y PROTECCIÓN DE DATOS EN EL SISTEMA EUROPEO COMÚN DE ASILO
JORGE AGUSTÍN VIGURI CORDERO
Profesor e investigador postodoctoral de la Universitat Jaume I
tirant lo blanch España, 2020
Copyright ® 2020 La presente monografía se ha elaborado en el marco de los proyectos de investigación RTI2018-095367-B-I00 del Ministerio de Ciencia e Innovación (IP Rosario García Mahamut y Cristina Pauner Chulvi) y AICO/2019/205 de la Conselleria de Innovación, Universidades, Ciencia e Innovación Digital de la Generalitat Valenciana (IP Beatriz Tomás Mallén), ambos relativos a la implementación del RGPD en España. Todos los derechos reservados. Ni la totalidad ni parte de este libro puede reproducirse o transmitirse por ningún procedimiento electrónico o mecánico, incluyendo fotocopia, grabación magnética, o cualquier almacenamiento de información y sistema de recuperación sin permiso escrito de los autores y del editor. En caso de erratas y actualizaciones, la Editorial Tirant lo Blanch publicará la pertinente corrección en la página web www.tirant.com.
© Jorge Agustín Viguri Cordero
© TIRANT LO BLANCH EDITA: TIRANT LO BLANCH C/ Artes Gráficas, 14 - 46010 - Valencia TELFS.: 96/361 00 48 - 50 FAX: 96/369 41 51 Email:tlb@tirant.com www.tirant.com Librería virtual: www.tirant.es DEPÓSITO LEGAL: V-3217-2020 ISBN: 978-84-1378-171-6 MAQUETA: Disset Ediciones Si tiene alguna queja o sugerencia, envíenos un mail a: atencioncliente@tirant.com. En caso de no ser atendida su sugerencia, por favor, lea en www.tirant.net/index.php/empresa/politicas-de-empresa nuestro procedimiento de quejas. Responsabilidad Social Corporativa: http://www.tirant.net/Docs/RSCTirant.pdf
AGRADECIMIENTOS Son muchas personas a las que debo reconocer su aportación en la satisfactoria construcción de este laborioso trabajo desde sus inicios en el año 2016 hasta su finalización cuatro años más tarde. Primeramente, agradecer al tribunal por la disposición para acudir de manera presencial al acto de defensa de la tesis. Una tarea nada fácil, teniendo en cuenta que J.F. López Aguilar es eurodiputado y presidente de la Comisión LIBRE del Parlamento Europeo; A. Rallo Lombarte, ejerce como senador en Madrid y la Dra. Olivia Tambou tuvo que acudir expresamente desde París. Seguidamente, y de una forma más directa, a mi Directora de tesis doctoral, la Dra. Rosario García Mahamut, por la confianza que depositó en mi hace ya más de siete años. Su plena disposición y ayuda constante hizo que continuara interesándome en el duro trabajo de la investigación y convertirme en lo que soy en el día de hoy. También a la Dra. Cristina Pauner Chulvi los muchos momentos laborales compartidos, especialmente, en el marco del Proyecto Europeo CRISP, dos años en los que descubrí su interminable profesionalidad y generosidad. No menos importante a la Dra. Beatriz Tomás Mallén, por su bondad y cariño, una magnífica persona con quien tengo el privilegio de poder contar en el día a día de la Universidad. Gratitud extensible a mis compañeros y compañeras del Departamento de Derecho Público y Privado de la Universitat Jaume I. Por su parte, no quisiera sino expresar mi reconocimiento personal a todo el equipo que forma parte del Instituto Suizo de Derecho Comparado por acogerme durante los inicios de mi carrera investigadora, así como al Instituto de migración y asilo Odysseus Network de la Universidad Libre de Bruselas y, en especial, a su coordinador, el profesor Philippe de Bruycker. Gracias también a mi familia, especialmente, a Gua y U (†), a quienes debo agradecer no solamente mi título de doctor, sino haberme inculcado toda una serie de valores personales y profesionales que han permitido culminar con éxito las etapas académicas anteriores; a Aitor por ser incondicional; a Gloria, Carla y María por esa amistad
que perdura con el paso de las décadas y, en general, a todos los que han estado muy próximos a mi. Todos ellos han sido y son parte esencial en mi vida y han contribuido a la exitosa consecución de este monográfico.
Índice
Agradecimientos Abreviaturas más frecuentes Prólogo Introducción
PRIMERA PARTE.
CONSIDERACIONES PRELIMINARES DE LA EMERGENCIA DEL CONFLICTO SEGURIDAD Y PROTECCIÓN INTERNACIONAL. Capítulo 1.
LOS PRECEDENTES DEL DERECHO DE ASILO EN EUROPA 1. El derecho de asilo en Europa y la construcción del Sistema Europeo Común de Asilo (SECA).............................................................................39 2. Las crisis migratorias y de refugiados bajo la premisa de un problema para la seguridad en el vigente SECA..........................................................49 3. La seguridad y el derecho a la protección de datos en la (futura) tercera fase del SECA..................................................................................60
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SEGUNDA PARTE.
LA DIMENSIÓN DE LA SEGURIDAD EN EL SISTEMA EUROPEO COMÚN DE ASILO Capítulo 2.
LA SEGURIDAD NACIONAL Y SU IMPACTO EN EL SISTEMA EUROPEO COMÚN DE ASILO (SECA). 1. El concepto de seguridad en el derecho de asilo: de la fragmentación nacional hacia un “modelo de integración”................................................75 1.1. Introducción..................................................................................75 1.2. La definición del mantenimiento del orden público y de la salvaguardia de la seguridad interior.....................................................80 1.3. La cláusula “general” de seguridad nacional..................................95 2. Implicaciones de la seguridad como límite al derecho de asilo en la CDFUE y en el CEDH................................................................................99 3. La radicalización y el recutamiento como parámetros de evaluación de la seguridad en el SECA.......................................................................114 4. Reflexiones conclusivas........................................................................125
Capítulo 3.
LA EXCEPCIÓN DE LA SEGURIDAD EN LOS DISTINTOS INSTRUMENTOS JURÍDICOS DEL SECA 1. LAS EXCEPCIONES DE SEGURIDAD EN LA DIRECTIVA Y PROPUESTA DE REGLAMENTO DE RECONOCIMIENTO...............127 1.1. El conflicto entre la exclusión y revocación con el principio de no devolución a la luz del CEDH........................................................127 1.2. Las cláusulas de exclusión del estatuto de protección internacional: una ponderación entre la protección de la seguridad nacional y del derecho de asilo..........................................................................134 1.2.1. El régimen jurídico de la exclusión: una sinóptica visión histórica.........................................................................................134
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1.2.2. Las cláusulas de exclusión del estatuto de refugiado por cuestiones que dependen de la seguridad nacional. Especial referencia al ordenamiento jurídico Español..................................137 1.2.3. Las cláusulas de exclusión del estatuto de protección subsidiaria: el conflicto entre la seguridad nacional y los derechos de los solicitantes...........................................................................149 1.2.4. Las cláusulas de exclusión y su conflicto jurídico actual y futuro: ¿la seguridad en detrimento de la efectividad del SECA?.155 1.3. La revocación del estatuto de protección internacional por razones de seguridad nacional y su directa conexión con el principio de no devolución.................................................................................161 1.3.1. Consideraciones previas......................................................161 1.3.2. La revocación del estatuto de refugiado y protección subsidiaria en la actual Directiva de Reconocimiento. Especial referencia al ordenamiento jurídico español...................................163 1.3.3. La revocación y su trascendental avance en la propuesta de Reglamento de Reconocimiento................................................175 2. Las excepciones de seguridad en la Directiva y propuesta de Reglamento de Procedimiento: el procedimiento acelerado...............................180 3. Las excepciones de los derechos de los solicitantes de protección internacional por incompatibilidad con la seguridad nacional en la Directiva de acogida y su propuesta de reforma.......................................184 4. Reflexiones conclusivas........................................................................188
TERCERA PARTE.
EL DERECHO A LA PROTECCIÓN DE DATOS EN EL SISTEMA EUROPEO COMÚN DE ASILO Capítulo 4.
EL DERECHO A LA PROTECCIÓN DE DATOS EN EL SISTEMA EUROPEO COMÚN DE ASILO Y EN SU PROPUESTA DE REFORMA. 1. Introducción.........................................................................................197
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Índice
2. El vigente SECA y la interrelación entre la dimensión de seguridad y el derecho a la protección de datos........................................................203 2.1. Antecedentes del emergente conflicto entre la seguridad nacional y el derecho a la protección de datos...................................................203 2.2. La protección de datos de los solicitantes de protección internacional en el actual SECA: consecuencias jurídicas de un desfasado (y todavía vigente) Reglamento de Dublín III......................................210 3. El procesamiento e intercambio de datos e información personal en la propuesta de reforma del SECA............................................................213 3.1. El estado de la cuestión en el SECA: la seguridad europea y la normativa de protección de datos.......................................................213 3.2. La excepción del RGPD en las solicitudes de protección internacional..............................................................................................219 3.3. La aplicación de la Directiva 2016/680 de protección de datos en el ámbito penal en el SECA............................................................222 3.4. La seguridad y protección de datos en el Reglamento de Dublín y su propuesta de reforma...................................................................227 4. El intercambio de información en el SECA: la cooperación administrativa.......................................................................................................231 4.1. El intercambio de información durante los traslados...................236 4.1.1. El intercambio de información pertinente antes de la ejecución de los traslados...............................................................236 4.1.2. El intercambio de datos sanitarios antes de efectuar el traslado.........................................................................................240 4.2. El intercambio de información: la cooperación administrativa....243 5. El derecho a la información en el SECA y en su propuesta de reforma..248 5.1. Los déficits del Sistema de Dublín y su impacto en el derecho a la información de los solicitantes de protección internacional..........248 5.2. El derecho a recibir información en la propuesta de Reglamento de Dublín IV: un derecho condicionado por el deber de cooperación..253 5.3. Los derechos de acceso, rectificación y supresión en el “Sistema de Dublín”..........................................................................................256 6. El procesamiento de información y protección de datos por parte de las agencias de la UE................................................................................262
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6.1. Las implicaciones para la protección de los datos en la transformación de la actual Oficina Europea de Apoyo al Asilo (EASO) en la Agencia de Asilo de la Unión Europea (AAUE)...........................262 6.1.1. De la falta de efectividad de la EASO al papel de la futura Agencia en el tratamiento de la información personal....................262 6.1.2. El novedoso régimen jurídico aplicable en el tratamiento de la información de la Agencia de Asilo de la UE.........................267 6.2. La novedosa Guardia Europea de Fronteras y Costas: consideraciones relevantes a la luz del derecho a la protección de datos personales...........................................................................................272 7. Reflexiones conclusivas.........................................................................284
Capítulo 5.
SEGURIDAD Y PROTECCIÓN DE DATOS EN EL SISTEMA DE INFORMACIÓN EURODAC. 1. Hacia un nuevo Reglamento del Sistema de Dactiloscopia Europea (Eurodac).................................................................................................289 1.1. Una confluencia entre la dimensión de seguridad, eficiencia y protección de datos.............................................................................289 1.2. El nuevo régimen de interoperabilidad entre Eurodac y los sistemas europeos de información.......................................................296 2. La gestión coordinación y supervisión de Eurodac y sus implicaciones en la protección de los datos personales...................................................303 3. La propuesta de Reglamento de Eurodac: el incremento de la seguridad europea y su impacto en la protección de los datos personales........309 3.1. La finalidad del futuro Eurodac: de la gestión de solicitudes de protección internacional a la detección de migrantes en situación irregular..............................................................................................314 3.2. La transferencia de datos a terceros países a efectos de retorno...318 3.3. La ampliación de datos biométricos............................................325 3.4. La rebaja de la edad en la toma y transmisión de datos biométricos de los 14 a los 6 años de edad...................................................335 3.5. El periodo de conservación de los datos......................................341
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4. El acceso a Eurodac por parte de las fuerzas policiales nacionales y la oficina Europea de Policía (Europol).....................................................350 4.1. El acceso policial del actual Reglamento Eurodac hasta la propuesta de reforma de Eurodac: un conflicto entre seguridad y protección de datos.............................................................................350 4.1.1. Precedentes del impacto de Eurodac en el derecho a la protección de los datos..................................................................350 4.1.2. El acceso policial en la propuesta de reforma de Eurodac y su impacto en la legislación de protección de datos.....................355 4.2. Las modalidades de acceso con fines policiales a Eurodac...........361 4.2.1. El acceso a Eurodac efectuado por las autoridades nacionales..........................................................................................363 4.2.1.2. Autoridades verificadoras de los EEMM a los efectos de cumplimiento de la ley.......................................................................................365 4.2.2. El acceso a Eurodac efectuado por la Oficina Europea de Policía (Europol)............................................................................368 4.3. El Reglamento 2019/818 de interoperabilidad y su impacto en el acceso a los datos de Eurodac.........................................................373 4.4. La protección de datos personales en Eurodac: la seguridad de los datos en el acceso a la información................................................376 5. Reflexiones conclusivas.........................................................................381
Conclusiones finales Anexo bibliográfico doctrinal más relevante 1. DOCUMENTOS DOCTRINALES......................................................399 1.1. Obras generales, monografías y libros colectivos.........................399 1.2. Artículos en revistas y capítulos de libro.....................................402 1.2.1. Extranjeras.........................................................................402 1.2.2. Nacionales..........................................................................411
ABREVIATURAS MÁS FRECUENTES ACNUR Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Refugiados AIDA Asylum Information Database AAUE Agencia de Asilo de la Unión Europea APD Autoridad de protección de datos BAMF Oficina Federal para la Migración y Refugio de Alemania BIMS Biometric Identity Management System CCBE Consejo de la Abogacía Europea CDFUE Carta de Derechos Fundamentales de la UE CEDH Convenio Europeo de Derechos Humanos CEPD Consejo Europeo de Protección de Datos CFS Código de Fronteras Schengen CICR Comité Internacional de la Cruz Roja CODH Comisión de Observación de Derechos Humanos DIM Detector de Identidades Múltiples DPD Delegado de Protección de Datos DUDH Declaración Universal de los Derechos Humanos EM Estado miembro ELSJ Espacio de Libertad, Seguridad y Justicia EASO Oficina Europea de Apoyo al Asilo ECRE Consejo Europeo sobre Refugiados y Exiliados Eu-LISA Agencia Europea para la Gestión Operativa de Sistemas Informáticos de Gran Magnitud EURODAC Sistema de Dactiloscopia Europea Europol Oficina Europea de Policía FAMI Fondo de Asilo, Migración e Integración FRA Agencia de los Derechos Fundamentales de la Unión Europea
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Jorge Agustín Viguri Cordero
FSI Fondo de Seguridad Interior GEFC Guardia Europea de Fronteras y Costas GT 29 Grupo de Trabajo del Artículo 29 GTD Índice de Terrorismo Global IRU Unidad de Referencia en Internet ISF Fondo de Seguridad Interna JAI Justicia y Asuntos de Interior LAPS Ley de Asilo y de la Protección Subsidiaria LIBE Libertades Civiles, Justicia y Asuntos de Interior OCHA Oficina de Naciones Unidas para la Coordinación de Asuntos Humanitarios OIM Organización Internacional para las Migraciones ONG Organización no gubernamental ONU Organización de las Naciones Unidas OPI Oficina de Protección Internacional PE Parlamento Europeo PEB Portal Europeo de Búsqueda PIA Evaluación de Impacto en la Privacidad PNR Passenger Name Record PRE Propuesta de Reglamento Eurodac PRD Propuesta de Reglamento de Dublín PRP Propuesta de Reglamento de Procedimiento PRR Propuesta de Reglamento de Reconocimiento RAE Radicalisation Awareness Network RAN Radicalisation Awareness Network RCDI Registro común de datos de identidad RGPD Reglamento General de Protección de Datos SCB Servicio de Correspondencia Biométrica SCG Grupo de Coordinación de Supervisión de Eurodac SCG Grupo de Coordinación de Supervisión de Eurodac
Abreviaturas más frecuentes
SECA Sistema Europeo Común de Asilo SEPD Supervisor Europeo de Protección de Datos SSII Sistemas de Información TEDH Tribunal Europeo de Derechos Humanos TE-SAT Informe de Situación y Tendencias Terroristas TFUE Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea TJUE Tribunal de Justicia de la Unión Europea TL Tratado de Lisboa TUE Tratado de la Unión Europea UE Unión Europea UE-IRU Unidad de Notificación de Contenidos de Internet VIS Sistema de Información Visa
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PRÓLOGO Prólogo de Rosario García Mahamut. Catedrática de Derecho Constitucional de la Universitat Jaume I. Me cumple el gran honor y un hondo motivo de satisfacción prologar la obra que el lector tiene entre sus manos. Un estudio que aborda de forma concienzuda, seria y rigurosa los novísimos desafíos a los que se enfrentan a medio y a largo plazo la UE y los Estados miembros con la nueva normativa, parte de ella aún sin aprobarse, del Sistema Europeo Común de Asilo tras la crisis migratoria y de refugiados condicionada en gran medida por el mantenimiento de la seguridad nacional y europea, con las consecuencias jurídicas que ello acarrea al régimen de garantías del derecho a la protección internacional. Efectivamente, el conjunto de políticas que impactan en la reforma integral del SECA se hallan ampliamente condicionadas por los interesen nacionales que, como bien detalla el autor, han puesto el acento en los últimos años en el mantenimiento de la seguridad nacional. Ello ha propiciado que, entre otras muchas actuaciones contrarias a los derechos, principios y valores de la UE, numerosos Estados miembros hayan cerrado sus fronteras vulnerando de plano sus propias obligaciones jurídicas comunitarias. Debe destacarse que el autor no rehúye –en modo alguno– la problemática jurídica que se suscita en varios de sus frentes, prestando una especial atención a las implicaciones de la seguridad nacional como límites al derecho de asilo o analizando en profundidad el papel que juega la excepción de la seguridad en las cláusulas de exclusión y revocación en la Directiva y Propuesta de Reglamento de Reconocimiento; en la Directiva y Propuesta de Reglamento de Procedimiento, así como sus excepciones por incompatibilidad en la Directiva de acogida y propuesta de reforma. Pero a más, en este estudio se aborda de forma absolutamente novedosa –no en balde debe significarse que nos hallamos ante un trabajo pionero al menos en nuestro ordenamiento– las diversas conexiones entre la seguridad y la protección de los datos personales de los solicitantes de protección internacional y de los refugiados. No olvidemos que ello impacta de lleno en la determinación del régimen jurídico que en este ámbito contempla el Sistema de Dublín, en la
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Jorge Agustín Viguri Cordero
vigente normativa y en la propuesta de reglamento de Dublín IV. No en vano, el derecho a la protección de los datos personales de los solicitantes de protección internacional y de los refugiados, como bien expresa el autor, “constituye una de las piedras angulares de la reforma del SECA para proteger las fronteras exteriores, mejorar la gestión de los flujos migratorios y contribuir a reforzar la seguridad interior”. Sin duda, en esta obra, Jorge A. Viguri Cordero desbroza un camino ignoto tratando de clarificar y sistematizar el régimen jurídico de la protección de datos personales en el marco de la reforma del SECA. En este ámbito, destaca el análisis que en profundidad realiza el autor de los diversos conflictos que se plantean en relación con el uso, finalidad y tratamiento de los datos que efectúan las más variadas autoridades, organismos o agencias europeas y que intervienen, a la postre, desde que las personas son interceptadas e identificadas hasta la resolución final de concesión o denegación de la protección internacional. Todo ello sin abandonar las implicaciones para la privacidad y protección de datos en el Sistema de Información Eurodac objeto de estudio y análisis específico. Seguridad y protección de datos en el SECA es una obra que va más allá del análisis de coordenadas en el ámbito del Asilo y del Refugio. El enfoque metodológico utilizado por el autor ayuda a entender, a la vez que aporta soluciones a los déficits del régimen jurídico actual en materia del SECA y la normativa de protección de datos que, a buen seguro, ayudará a los operadores jurídicos en su labor de interpretación y aplicación del derecho comunitario. Ofrece alternativas de lege ferenda y soluciones a problemas que difícilmente una disciplina jurídica por sí sola es capaz de ofrecer. Lejos de constituir un estudio teórico proporciona soluciones prácticas a todo un elenco de problemas jurídicos que los operadores jurídicos van a tener que enfrentarse por la simple fuerza de los hechos frente a una normativa compleja en la que su autor no ha rehuido ninguna de las cuestiones nucleares, a veces, incluso, incómodas, que demandan respuestas jurídicas argumentadas en el marco de una UE. Cabe enfatizar que el 23 de septiembre de 2020, la Comisión ha propuesto el nuevo Pacto sobre migración y asilo y en cuya agenda se prevé, entre otras muchas medidas, que la Comisión, los Estados miembros y Frontex deben velar por la entrada en funcionamiento y