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laboral La colección «Laboral» es una ambiciosa iniciativa de la Editorial «Tirant lo blanch» y un equipo de expertos en Derecho Laboral que puntualmente acercarán al profesional en la materia temas de interés y actualidad en el siempre cambiante mundo del Derecho del Trabajo.

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Diana Elizabeth Cuervo Nidia Cuervo Díaz

Convergen en la redacción de este texto, profesionales con amplia experiencia y formación en diferentes campos disciplinares relacionados con la seguridad y salud de los trabajadores. En un lenguaje sencillo, ofrecen a lectores de diverso orden (trabajadores, profesionales de múltiples disciplinas y público en general), planteamientos integrales sobre temas fundamentales del Sistema de Riesgos Laborales en Colombia, tales como su desarrollo normativo hasta la actualidad, la intervención y el control de los riesgos a través, tanto de la vigilancia epidemiológica como de las buenas prácticas de gobierno corporativo, la revisión de riesgos específicos como el psicosocial en relación con la salud mental y el suicidio, así como de condiciones de salud respiratorias, el impacto y reinversión de los procesos de rehabilitación ocupacional, la inclusión laboral de personas con discapacidad y los retos que implica para los sistemas de gestión de seguridad y la salud en el trabajo, y la calificación de la pérdida de la capacidad laboral.

privado

978-84-1355-054-1

9 788413 550541

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SISTEMA DE RIESGOS LABORALES EN COLOMBIA

El sistema General de Riesgos Laborales en Colombia, creado mediante la Ley 100 de 1993, ha tenido durante su implementación desarrollos normativos y técnicos de gran importancia, al igual que resultados en términos de cobertura de la población trabajadora y la garantía de sus derechos. A pesar de ser los riesgos laborales una constante en la práctica de las empresas y de los mismos trabajadores, dependientes e independientes, que pone día a día pone a prueba sus capacidades en materia de gestión del riesgo, conocimiento del derecho y en prevención y medicina del trabajo, en el ámbito académico no existía, hasta el momento, una construcción científica y de alta calidad que pusiera al alcance de cualquier lector, la posibilidad de contar con una visión multidisciplinar del Sistema de Riesgos Laborales

Diana Elizabeth Cuervo Nidia Cuervo Díaz

SISTEMA DE RIESGOS LABORALES EN COLOMBIA

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Sistema de Riesgos Laborales en Colombia

COMITÉ CIENTÍFICO DE LA EDITORIAL TIRANT LO BLANCH María José Añón Roig

Catedrática de Filosofía del Derecho de la Universidad de Valencia

Ana Cañizares Laso

Catedrática de Derecho Civil de la Universidad de Málaga

Jorge A. Cerdio Herrán

Catedrático de Teoría y Filosofía de Derecho. Instituto Tecnológico Autónomo de México

José Ramón Cossío Díaz

Ministro en retiro de la Suprema Corte de Justicia de la Nación y miembro de El Colegio Nacional

Javier de Lucas Martín

Catedrático de Filosofía del Derecho y Filosofía Política de la Universidad de Valencia

Víctor Moreno Catena

Catedrático de Derecho Procesal de la Universidad Carlos III de Madrid

Francisco Muñoz Conde

Catedrático de Derecho Penal de la Universidad Pablo de Olavide de Sevilla

Angelika Nussberger

Jueza del Tribunal Europeo de Derechos Humanos. Catedrática de Derecho Internacional de la Universidad de Colonia (Alemania)

Eduardo Ferrer Mac-Gregor Poisot

Héctor Olasolo Alonso

Owen Fiss

Luciano Parejo Alfonso

Presidente de la Corte Interamericana de Derechos Humanos. Investigador del Instituto de Investigaciones Jurídicas de la UNAM

Catedrático emérito de Teoría del Derecho de la Universidad de Yale (EEUU)

José Antonio García-Cruces González

Catedrático de Derecho Mercantil de la UNED

Luis López Guerra

Catedrático de Derecho Constitucional de la Universidad Carlos III de Madrid

Ángel M. López y López

Catedrático de Derecho Civil de la Universidad de Sevilla

Marta Lorente Sariñena

Catedrática de Historia del Derecho de laUniversidad Autónoma de Madrid

Catedrático de Derecho Internacional de la Universidad del Rosario (Colombia) y Presidente del Instituto Ibero-Americano de La Haya (Holanda) Catedrático de Derecho Administrativo de la Universidad Carlos III de Madrid

Tomás Sala Franco

Catedrático de Derecho del Trabajo y de la Seguridad Social de la Universidad de Valencia

Ignacio Sancho Gargallo

Magistrado de la Sala Primera (Civil) del Tribunal Supremo de España

Tomás S. Vives Antón

Catedrático de Derecho Penal de la Universidad de Valencia

Ruth Zimmerling

Catedrática de Ciencia Política de la Universidad de Mainz (Alemania)

Procedimiento de selección de originales, ver página web: www.tirant.net/index.php/editorial/procedimiento-de-seleccion-de-originales

Sistema de Riesgos Laborales en Colombia

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DIANA ELIZABETH CUERVO NIDIA CUERVO DÍAZ Autores

PATRICIA CORNEJO GONZÁLEZ MARCO ANTONIO CRUZ DUQUE DIANA ELIZABETH CUERVO NIDIA CUERVO DÍAZ ROCÍO DEL PILAR CANDIA GLORIA ESTRADA RONCANCIO NATALIA EUGENIA GÓMEZ-RÚA SANTIAGO GUERRERO SABOGAL IVÁN CAMILO JIMÉNEZ URIBE ELIANA MALDONADO POSADA JUAN ENRIQUE MONTOYA GIRALDO CARLOS EDUARDO ORDUZ GARCÍA

tirant lo blanch Bogotá D.C., 2020

Copyright ® 2020 Todos los derechos reservados. Ni la totalidad ni parte de este libro puede reproducirse o transmitirse por ningún procedimiento electrónico o mecánico, incluyendo fotocopia, grabación magnética, o cualquier almacenamiento de información y sistema de recuperación sin permiso escrito de los autores y del editor. En caso de erratas y actualizaciones, la Editorial Tirant lo Blanch publicará la pertinente corrección en la página web www.tirant.com.

Director de la Colección: JUAN PABLO LÓPEZ MORENO

© TIRANT LO BLANCH EDITA: TIRANT LO BLANCH Calle 69A No. 4-88, Bogotá D.C. Telf.: 4660171 Email: tlb@tirant.com www.tirant.com Librería virtual: www.tirant.es ISBN: 978-84-1355-055-8 Si tiene alguna queja o sugerencia, envíenos un mail a: atencioncliente@tirant.com. En caso de no ser atendida su sugerencia, por favor, lea en www.tirant.net/index.php/empresa/ politicas-de-empresa nuestro procedimiento de quejas. Responsabilidad Social Corporativa: http://www.tirant.net/Docs/RSCTirant.pdf

TABLA DE CONTENIDO APROXIMACIÓN NORMATIVA AL SISTEMA COLOMBIANO DE RIESGOS LABORALES Iván Camilo Jiménez Uribe 1. Introducción.............................................................................................. 13 2. Historia y Evolución Normativa del Sistema de Riesgos Laborales en Colombia....................................................................................................... 14 2.1. Los Riesgos Laborales antes del nacimiento del Seguro Social.......... 14 2.2. Los Riesgos Laborales con la creación del Instituto del Seguro Social................................................................................................... 17 2.3. El Sistema General de Riesgos Laborales con posterioridad a la Constitución de 1991 y la creación del Sistema de Seguridad Social Integral............................................................................................. 20 2.3.1. El Sistema General de Riesgos Laborales en la Ley 100 de 1993..................................................................................... 20 2.3.2. El Sistema General de Riesgos Laborales en el Decreto 1295 de 1994................................................................................ 21 2.3.3. El Sistema General de Riesgos Laborales en la Ley 776 de 2002..................................................................................... 25 2.3.4. El Sistema General de Riesgos Laborales en la Ley 1562 de 2012..................................................................................... 26 2.3.5. El Sistema General de Riesgos Laborales en los pisos de Protección Social creados por la Ley 1955 de 2019, por la cual se expidió el Plan Nacional de Desarrollo 2018-2022.......... 27 3. Definición, principios y características del Sistema General de Riesgos Laborales....................................................................................................... 28 3.1. Definición......................................................................................... 28 3.2. Principios del Sistema General de Riesgos Laborales........................ 29 3.3. Características del Sistema de Riesgos Laborales.............................. 30 4. Entidades que participan en el Sistema de Riesgos Laborales..................... 31 4.1. Entidades de Dirección del Sistema General de Riesgos Laborales.... 31 4.2. Entidades que vigilan el Sistema General de Riesgos Laborales........ 32 4.3. Entidades que participan en la financiación del Sistema de Riesgos Laborales......................................................................................... 33 4.4. Administradoras de Riesgos Laborales............................................. 34 4.5. Otros Intervinientes en el Sistema de Riesgos Laborales................... 35 5. Selección de la A.R.L., Afiliación y Cotización........................................... 35 5.1. Selección.......................................................................................... 36 5.2. Afiliación.......................................................................................... 37 5.2.1. Afiliados Obligatorios.......................................................... 37 5.2.2. Afiliados Voluntarios al Sistema de Riesgos Laborales.......... 38 5.2.3. Omisión de la Afiliación al Sistema General de Riesgos Laborales................................................................................. 38 5.3. Cotización........................................................................................ 38

Tabla de contenido

5.3.1. 5.3.2. 5.3.3. 5.3.4.

Ingreso Base de Cotización................................................... 39 Monto de las cotizaciones.................................................... 39 Cobro de las Cotizaciones y Mora del Aportante................. 41 Distribución de las Cotizaciones al Sistema General de Riesgos Laborales....................................................................... 42 6. Servicios de Promoción y Prevención en Riesgos Laborales....................... 42 7. Coberturas y Contingencias amparadas por el Sistema de Riesgos Laborales.............................................................................................................. 43 7.1. Accidentes de Trabajo...................................................................... 44 7.1.1. Concepto de Accidente de Trabajo....................................... 44 7.1.2. Reporte e Investigación del Accidente de Trabajo................. 45 7.2. Enfermedad Laboral......................................................................... 46 7.2.1. Concepto de Enfermedad Laboral........................................ 46 7.2.2. Reporte de la Enfermedad Laboral....................................... 46 7.3. Clasificación del Origen del Accidente o Enfermedad Laboral.......... 47 7.4. Estadísticas de Riesgos Laborales..................................................... 47 7.5. Prestaciones Asistenciales del Sistema General de Riesgos Laborales..................................................................................................... 47 7.6. Prestaciones Económicas con cargo al Sistema General de Riesgos Laborales......................................................................................... 48 7.6.1. Ingreso Base de Liquidación para prestaciones económicas.. 48 7.6.2. Subsidio por Incapacidad Laboral........................................ 49 7.6.3. Indemnización por Incapacidad Permanente Parcial............. 49 7.6.4. Pensión de Invalidez............................................................. 50 7.6.5. Pensión de Sobrevivientes..................................................... 51 7.6.6. Auxilio Funerario................................................................. 51 7.6.7. Prescripción de las Prestaciones Económicas........................ 52 8. El Sistema de Gestión de la Seguridad y la Salud en el Trabajo.................. 52 9. Sanciones económicas derivadas del incumplimiento en el Sistema General de Riesgos Laborales............................................................................ 52 10. Intermediación en Riesgos Laborales......................................................... 53

VIGILANCIA EPIDEMIOLÓGICA APLICADA A SALUD Y SEGURIDAD EN EL TRABAJO Patricia Cornejo González 1. Introducción.............................................................................................. 55 2. ¿Qué es vigilancia epidemiológica?............................................................ 56 3. ¿Por qué es importante la vigilancia epidemiológica?................................ 58 4. ¿Cuándo hacer vigilancia epidemiológica?................................................. 58 5. ¿Qué tipos de vigilancia se puede hacer?................................................... 59 6. ¿Cuáles son los componentes de la vigilancia epidemiológica?................... 59 7. ¿Qué aspectos se deben tener en cuenta en la estructura de un PVE?......... 61 8. ¿Qué atributos debe tener la vigilancia?.................................................... 67 9. ¿Cómo se evalúa el sistema de vigilancia epidemiológica?......................... 69 10. ¿Qué ventajas tiene la vigilancia epidemiológica en el ambiente ocupacional?........................................................................................................... 71

Tabla de contenido

LA INCLUSIÓN LABORAL DE LAS PERSONAS CON DISCAPACIDAD Y EL SISTEMA DE GESTIÓN DE LA SEGURIDAD Y SALUD EN EL TRABAJO Marco Antonio Cruz Duque Natalia Eugenia Gómez-Rúa 1. Introducción.............................................................................................. 73 2. La inclusión laboral de personas con discapacidad.................................... 74 3. Por una gestión de la seguridad y salud en el trabajo centrada en el trabajador.......................................................................................................... 76 4. El Sistema de Gestión de la Seguridad y Salud en el Trabajo en Colombia: el deber del enfoque diferencial................................................................. 79 5. Avanzar en el ciclo de la gestión del riesgo para la adecuada planeación e inclusión de las personas con discapacidad desde el SG-SST...................... 86 6. A modo de conclusión............................................................................... 90

RIESGO PSICOSOCIAL, TRASTORNO MENTAL Y SUICIDIO: UNA REALIDAD ORGANIZACIONAL Eliana Maldonado Posada 1. Introducción.............................................................................................. 93 2. Contexto normativo.................................................................................. 94 3. Riesgos psicosociales................................................................................. 96 4. Procesos de gestión humana y riesgo psicosocial....................................... 99 4.1. Descripción de cargos y selección..................................................... 100 4.2. Inducción, Reinducción y Capacitación............................................ 102 4.3. Gestión del cambio........................................................................... 105 4.4. Evaluación de desempeño................................................................. 105 4.5. Clima organizacional....................................................................... 107 4.6. Compensación.................................................................................. 108 4.7. Bienestar y seguridad y salud en el trabajo....................................... 109 4.8. Desvinculación................................................................................. 110 5. Riesgo psicosocial y accidentalidad........................................................... 112 6. Riesgo psicosocial y enfermedad: la salud mental y sus trastornos............. 113 7. Riesgo psicosocial intralaboral y suicidio.................................................. 119 8. Gestión empresarial y organizacional del riesgo psicosocial....................... 123

IMPACTO Y REINVERSIÓN DE LOS PROCESOS DE REHABILITACIÓN OCUPACIONAL LABORAL, EN EL MANTENIMIENTO DE ENTORNOS DE TRABAJO PRODUCTIVOS Rocío del Pilar Candia 1. Introducción.............................................................................................. 127 2. Impacto y reinversión de los procesos de rehabilitación ocupacional laboral en el mantenimiento de entornos de trabajo productivos...................... 128 3. Relación de la salud y el trabajo................................................................ 134

Tabla de contenido

4. La rehabilitación ocupacional laboral: una orientación a armonizar la relación hombre-trabajo-ambiente laboral y entorno personal..................... 136 5. Retos futuros............................................................................................. 139 6. Promoción de la Salud y Prevención de la discapacidad............................. 143 6.1. Estrategias y criterios que se deben tomar en cuenta para la promoción de la Seguridad y Salud en el Trabajo-SST................................ 143 7. Desarrollo, recuperación y mantenimiento funcional................................. 144 8. Preparación para la integración socio ocupacional.................................... 145 9. Actividades y metodología......................................................................... 146 9.1. Cronograma de actividades y presupuesto........................................ 147 9.2. Resultados esperados....................................................................... 148 10. Relación existente entre la salud y el trabajo............................................. 149 11. Responsabilidades de los programas de Seguridad y Salud en el TrabajoSST frente al efecto negativo de las cargas laborales.................................. 151 12. La rehabilitación profesional vista como estrategia básica orientada a armonizar la relación hombre-trabajo-ambiente laboral, en el caso de trabajadores con alteraciones en su condición de salud...................................... 152 13. ¿Cómo se comparten responsabilidades en este proceso?........................... 155 14. Reintegro laboral....................................................................................... 157 14.1. Beneficios del reintegro laboral......................................................... 158 15. Conclusiones............................................................................................. 159

PREVENCIÓN, DIAGNÓSTICO Y TRATAMIENTO DE CONDICIONES DE SALUD RESPIRATORIAS LABORALES. ENFOQUE DESDE SEGURIDAD Y SALUD EN EL TRABAJO Juan Enrique Montoya Giraldo Carlos Eduardo Orduz García 1. Anatomía y fisiología básica...................................................................... 162 2. Riesgos que afectan el sistema respiratorio................................................ 163 2.1. Riesgo físico..................................................................................... 164 2.2. Riesgo biológico............................................................................... 165 2.3. Riesgo químico................................................................................. 167 3. Prevención de riesgos que afectan el sistema respiratorio........................... 169 3.1. Identificación del peligro.................................................................. 170 3.2. Evaluación del Riesgo...................................................................... 170 3.3. Intervención..................................................................................... 174 4. Diagnóstico De La Enfermedad Respiratoria Laboral................................ 178 4.1. Signos y síntomas de las enfermedades respiratorias de origen laboral.................................................................................................... 178 4.2. Evaluación de los pacientes con Enfermedad pulmonar laboral........ 178 5. Calificación de origen de enfermedades respiratorias................................. 181 6. Clasificación de las Enfermedades Respiratorias Laborales........................ 183 6.1. Enfermedades respiratorias de origen laboral................................... 183 6.1.1. Asma ocupacional................................................................ 183 6.1.2. Neumoconiosis..................................................................... 184 6.1.3. Silicosis................................................................................ 187

Tabla de contenido

6.2. 6.3. 6.4. 6.5.

6.1.3.1. Neumoconiosis del carbón.................................... 189 6.1.3.2. Otras neumoconiosis............................................. 191 6.1.4. Asbestosis............................................................................. 191 6.1.5. Bisinosis............................................................................... 194 6.1.6. Neumonitis por hipersensibilidad-alveolitis alérgica extrinseca...................................................................................... 195 6.1.7. Bronquitis industrial (Epoc)................................................. 197 6.1.8. Fiebres por inhalación.......................................................... 198 6.1.9. Cáncer.................................................................................. 200 6.1.10. Nuevas enfermedades respiratorias ocupacionales................ 203 Tratamiento de las enfermedades respiratorias laborales.................. 205 Rehabilitación respiratoria............................................................... 206 Ausentismo por enfermedades respiratorias laborales...................... 207 Recomendaciones Medico-Laborales................................................ 208

LA CALIFICACIÓN DE LA PÉRDIDA DE CAPACIDAD LABORAL EN EL SISTEMA GENERAL DE RIESGOS LABORALES COLOMBIANO Diana Elizabeth Cuervo Gloria Estrada Roncancio 1. Breve recuento histórico sobre la calificación de la pérdida de capacidad laboral en Colombia.................................................................................. 212 2. Proceso actual de calificación de la pérdida de capacidad laboral en el Sistema de Riesgos Laborales en Colombia............................................... 214 2.1. ¿Qué se califica?............................................................................... 214 2.2. ¿Cuál es el requisito que determina la posibilidad de calificar la pérdida de capacidad laboral?............................................................... 215 2.3. ¿Cuándo se califica?......................................................................... 215 2.4. ¿Con qué se califica?........................................................................ 216 2.5. ¿Cuál es el procedimiento de calificación?........................................ 216 2.6. ¿Quiénes califican la pérdida de capacidad laboral?......................... 220 2.7. ¿Qué son las Juntas de Calificación de Invalidez?............................. 221 3. Modelo y aspectos técnicos básicos de la aplicación del manual único de calificación de la pérdida de capacidad laboral.......................................... 222 3.1. Título I Deficiencias......................................................................... 224 3.2. Título II Rol laboral y otras áreas ocupacionales.............................. 226 3.2.1. Rol laboral........................................................................... 226 3.2.2. Autosuficiencia económica................................................... 227 3.2.3. Calificación en función de la edad cronológica..................... 228 3.2.4. Otras áreas ocupacionales.................................................... 228 3.3. Fecha de estructuración.................................................................... 229 3.3.1. Desarrollos Jurisprudenciales sobre fecha de estructuración con relevancia...................................................................... 232 3.4. Reflexiones derivadas de los desarrollos jurisprudenciales actuales.. 235

Tabla de contenido

BUENAS PRÁCTICAS DE GOBIERNO CORPORATIVO COMO HERRAMIENTA PARA LA GESTIÓN DE RIESGOS LABORALES Nidia Cuervo Díaz Santiago Guerrero Sabogal 1. Acercamiento general al Gobierno Corporativo........................................ 237 2. Principios de Gobierno Corporativo de la OCDE y el G20........................ 241 2.1. Consolidación de la base para un marco eficaz de gobierno corporativo............................................................................................... 242 2.2. Derechos y tratamiento equitativo de los accionistas y funciones de propiedad clave................................................................................ 244 2.3. El papel de los actores interesados en el ámbito del gobierno corporativo............................................................................................... 245 2.4. Divulgación de información y transparencia.................................... 247 2.5. Las responsabilidades del consejo de administración........................ 249 3. Lineamientos para un Código Andino de Gobierno Corporativo de la CAF........................................................................................................... 250 3.1. Derechos y trato equitativo de accionistas........................................ 251 3.2. La asamblea general de accionistas................................................... 252 3.3. El Directorio.................................................................................... 252 3.4. Arquitectura de control.................................................................... 253 3.5. Transparencia e información financiera y no financiera.................... 254 4. Gobierno Corporativo y Responsabilidad Social de las empresas desde la visión de las Pymes.................................................................................... 255 Bibliografía...................................................................................................... 261

APROXIMACIÓN NORMATIVA AL SISTEMA COLOMBIANO DE RIESGOS LABORALES Iván Camilo Jiménez Uribe1 1. Introducción Desde la fundación de la Organización Internacional del Trabajo, ha resultado imperativa la protección de la salud de los trabajadores y de su seguridad en el ámbito laboral, en cualquier ocupación y en cualquier mecanismo de ejecución del trabajo, como una actividad humana encargada de la producción de bienes y servicios en una economía (OIT, 1944). Dentro de esta perspectiva, se ha previsto la necesidad de estructurar sistemas de protección que permitan proteger a los trabajadores de los riesgos que se derivan por la ejecución de sus servicios, a través de una aproximación que históricamente ha estado cercana a la posibilidad de trasladar tal deber de protección a quién se beneficie de los servicios prestados por el trabajador, es decir que “al estar el trabajador bajo el ámbito de actuación del empleador y expuesto a riesgos generados en ejecución del contrato, el empresario se apropia no solo de las ganancias sino también de dichos riesgos” (Baquero Mogollón, 2019). Frente a lo anterior, se ha generado la necesidad de estructurar mecanismos que amparen al trabajador frente a “aquellas contingencias que una vez presentadas disminuyen total o parcialmente, en forma temporal o definitiva, la capacidad laboral del afectado y/o aumentan sus gastos” (Rodríguez Mesa, 2015), es decir, el riesgo que se deriva, para una persona, de sufrir un accidente o padecer una enfermedad originada en su actividad laboral. Dentro de este panorama, en el ordenamiento jurídico colombiano se ha abordado la protección de estas contingencias desde una perspectiva 1

Abogado de la Pontificia Universidad Javeriana, especialista en Seguros y Seguridad Social de la Universidad de la Sabana, especialista en Derecho Laboral de la Pontificia Universidad Javeriana y Candidato a Magister en Derecho Laboral y Seguridad Social de la misma universidad. Actualmente ejerce como profesor de cátedra en la Pontificia Universidad Javeriana de la materia Derecho Laboral en la carrera de administración de Empresas. Ha sido dos veces ganador del Concurso Nacional de Ensayo Jurídico para Estudiantes de Posgrado del Colegio Nacional de Abogados del Trabajo en los años 2016 y 2018, con los ensayos “El Régimen Laboral del Futbolista Profesional” y “Las Pensiones Especiales de Vejez en Actividades de Alto Riesgo”. Cuenta con amplia experiencia como consultor de empresas en materia de derecho laboral y seguridad social y actualmente es asociado director del área Laboral y Pensiones de la firma CMS Rodríguez-Azuero.

Iván Camilo Jiménez Uribe

de la prevención frente al riesgo de manera objetiva, es decir, la protección frente al riesgo derivado de la actividad laboral en sí misma. Así, Colombia cuenta con un régimen de responsabilidad objetiva en el que “desde 1945, el accidente de trabajo y la enfermedad profesional han sido considerados como fuente de responsabilidad para el empleador debido a ocurrir por el riesgo creado con su actividad empresarial” (Sentencia No. 23202 de 29 de agosto de 2005, 2005). En este escenario, el Estado colombiano adoptó un sistema de aseguramiento que permite al empleador, al beneficiario del servicio del trabajador o al mismo trabajador, trasladar los riesgos derivados del trabajo, mediante un esquema de seguros, es decir, un esquema que permite trasladar las contingencias del trabajo a un tercero mediante el pago de una prima. Para tal efecto, se cuenta por ejemplo con el Sistema de Seguridad Social Integral, dentro del cual se ubica el Sistema General de Riesgos Laborales, entendido como el conjunto de entidades, normas y procedimientos encaminados a prevenir, proteger, y atender las consecuencias de los riesgos laborales, conforme al cual en un esquema de seguros, el empleador realiza cotizaciones en favor de una compañía aseguradora, la cuál asumirá las cargas de otorgar prestaciones económicas y asistenciales al trabajador que sufra un accidente o una enfermedad originadas en su actividad profesional (Arenas Monsalve, 2011). Este sistema, hoy en día exige el cubrimiento de contingencias económicas y asistenciales derivadas de accidentes de trabajo o enfermedades laborales con cargo a una prima pagada por el empleador a través de una cotización periódica en favor de una aseguradora, denominada Administradora de Riesgos Laborales (A.R.L.). Este esquema de aseguramiento, que hoy se desarrolla a través de un sistema en el que participan múltiples instituciones, públicas y privadas, y en el que se desarrollan distintos procesos y subprocesos relacionados con la cobertura del riesgo objetivo de sufrir accidente o enfermedades por la sola ejecución de actividades laborales, es el que comprende estudiar en el presente capítulo.

2. Historia y Evolución Normativa del Sistema de Riesgos Laborales en Colombia 2.1. Los Riesgos Laborales antes del nacimiento del Seguro Social El trabajo, entendido como lo contempla la OIT, es decir, como un conjunto de actividades humanas materiales o inmateriales que encontrándose o no remuneradas, producen bienes y/o servicios dentro de una economía para satisfacer las necesidades de una determinada comunidad

Aproximación Normativa al Sistema Colombiano de Riesgos Laborales

o de sus individuos (OIT, 2004), es inherente a la historia del ser humano. Bajo este entendido y aunque no lo abordaba de manera directa, desde la Constitución Política de 1886 aparece el trabajo contemplado como parte de nuestra regulación, en particular con la concepción del ciudadano en el artículo 15, donde se previó a la profesión, el arte u oficio lícito una condición característica del ciudadano, al tiempo que en el artículo 44 se introdujo lo que podría considerarse como la libre escogencia de profesión u oficio para los colombianos, al hablar de la posibilidad de abrazar cualquier oficio u ocupación sin necesidad de pertenecer a un determinado gremio. De la misma manera, el citado artículo 44 desarrollaba la obligación de inspeccionar las industrias y profesiones de cara a la moralidad, la seguridad y la salubridad públicas. Así, podemos entender que incluso desde la Constitución de 1886 la seguridad en el trabajo y en la industria era de vital importancia. Tanto así, que la ley 30 de 1886, creó las denominadas Juntas de Higiene, cuyo objetivo era verificar la salubridad pública en las diferentes industrias en aplicación del artículo 44 de la Constitución de 1886. Con el avance de la industria, la primera Ley encaminada a la protección de los riesgos profesionales o laborales fue la Ley 57 de 1915, particularmente encaminada a la definición y atención de los accidentes de trabajo. En ella el artículo 1º definió accidente de trabajo como “un suceso imprevisto y repentino sobrevenido por causa y con ocasión del trabajo, y que produce en el organismo de quien ejecuta un trabajo por cuenta ajena una lesión o una perturbación funcional permanente o pasajera, todo sin culpa del obrero”. De la definición antedicha, es importante puntualizar que aún hoy se mantienen los criterios atados a la perturbación funcional o lesión generada en la persona y el concepto de accidente atado a un hecho sobreviniente que se origina por causa o con ocasión del trabajo, no obstante, se ha evolucionado hasta desestimar la culpa del trabajador. Así mismo, dentro de la definición contenida en la citada Ley entendía al patrono como la persona natural o jurídica dueña de la obra, industria o empresa, es decir, como el beneficiario del servicio, y lo ponía como responsable de los accidentes, salvo cuando el accidente fuese generado por culpa del trabajador o por causa extraña al trabajo. Conviene poner de presente que la Ley 57 de 1915, ya traía consigo los conceptos de incapacidad temporal, incapacidad permanente parcial, la muerte del trabajador y la incapacidad permanente total (hoy invalidez) como las posibles consecuencias de un accidente de trabajo, con sus respectivas condiciones de indemnización y de asistencia médica, mientras que ataba la culpa del obrero o trabajador en el accidente a la desobedien-

Iván Camilo Jiménez Uribe

cia de órdenes expresas o reglamentos de la empresa de cara a la seguridad, es decir, que ya se contemplaba la necesidad de contar con normas claras de seguridad al interior de las unidades productivas. Así mismo, la Ley contaba con una lista de industrias en las que los patronos estaban obligados a reparar los accidentes de trabajo en su artículo 10. Por otra parte, es necesario poner de presente que el artículo 7 de la Ley 57 de 1915, traía consigo la primera forma de aseguramiento de los riesgos laborales, otorgando a los patronos la posibilidad de reparar los accidentes de trabajo con un seguro en el que los beneficiarios fueran los trabajadores, los riesgos cubiertos los provenientes de los accidentes y la prima de seguro fuera pagada por el patrono para que el seguro indemnizara a título de reparación. Así las cosas, debe observarse que con posterioridad a la Ley 57 de 1915, la Ley 32 de 1918 estableció la Dirección Nacional de Higiene para efectos de salvaguardar la salud de los trabajadores, mientras que la Ley 37 de 1921 estableció el seguro colectivo obligatorio a cargo de las empresas industriales, agrícolas y de comercio con nóminas que superasen los 1.000 pesos mensuales, en favor de sus empleados, y así mismo, mediante la Ley 32 de 1922, reguladora de los seguros de vida se permitió la contratación de un seguro por cuenta del patrono para la cobertura de las contingencias laborales protegidas por la Ley 57 de 1915. Así mismo, en relación con las enfermedades profesionales, la Ley 10 de 1934 estableció la protección a cargo de los patronos y en favor de los empleados, mediante un auxilio por enfermedad hasta por 120 días, de las dos terceras partes del salario durante los primeros sesenta días y de la mitad durante los siguientes sesenta. Esto, advirtiendo que no existía para tal momento distinción entre las enfermedades de origen laboral y aquellas de origen común o general. Es importante poner de presente, que justo antes de la creación del Instituto del Seguro Social, se expidió en Colombia la Ley 6º de 1945, por la cuál se dictaron disposiciones sobre convenciones de trabajo, asociaciones profesionales, conflictos colectivos y la jurisdicción especial del trabajo, en cuya Sección II se enlistaron las prestaciones patronales comunes a cargo de los empleadores mientras se asumía un sistema de seguro social obligatorio o previsional, obligando en aquel entonces a los patronos a: i) indemnizar por accidentes de trabajo —entendidos de manera muy similar a como se entendía en la Ley 15 de 1957, pero excluyendo ya no por culpa sino por falta grave— conforme a la tabla definida por el gobierno nacional y posteriormente instaurada por el artículo 4º de la Ley 64 de 1946, señalando la obligatoriedad de cubrir la asistencia médica,

Aproximación Normativa al Sistema Colombiano de Riesgos Laborales

farmacéutica, quirúrgica y hospitalaria, la cobertura del salario completo hasta por seis meses y la posibilidad de indemnizar con el equivalente de hasta dos años de salario; ii) indemnizar por enfermedades profesionales, entendidas como un estado patológico que sobreviene como una consecuencia obligada de la clase de trabajo desarrollada, conforme a la tabla emitida por el congreso. Dicha ley excluía a los criados domésticos y a las industrias familiares frente al pago de tales prestaciones, al tiempo que, en el caso de otorgarse tales indemnizaciones, la mismas se encontraban libres de impuestos.

2.2. Los Riesgos Laborales con la creación del Instituto del Seguro Social En el año de 1946, se expidió la Ley 90 de 1946 que creó el Instituto Colombiano del Seguro Social y estableció el seguro social obligatorio para los trabajadores, para efectos de cubrir los beneficios derivados de un accidente de trabajo o una enfermedad profesional. No obstante, la aplicación de dicho seguro en la práctica, solo inició hasta el año 1964, en que mediante el Decreto 3170 el Instituto Colombiano del Seguro Social, inició formalmente operaciones de manera gradual en el país, contando ya con el Reglamento General de Seguro Obligatorio de Accidentes de Trabajo y Enfermedades Profesionales y con una Comisión de Clasificación de Empresas (Decretos 183 y 3169 de 1964), para efectos de clasificar la clase y el grado de riesgo para efectos del aseguramiento (Concha & Velandia, 2011). De esta forma, mientras se iniciaban las operaciones del seguro social, las prestaciones derivadas de los accidentes de trabajo s continuaron rigiendo por la Ley 6 de 1945 y la Ley 64 de 1946 y posteriormente con lo previsto en el Decreto 2663 de 1950, expedido el 05 de agosto del citado año, mediante el cual se adoptó el Código Sustantivo del Trabajo (Bejarano, 2016). Sobre el particular, el Capítulo II del Título VIII del citado Código Sustantivo del Trabajo, traía consigo nuevamente las obligaciones patronales derivadas de accidentes de trabajo y enfermedades a ser asumidas por los patronos, mientras se implementaba el esquema del seguro social. En tales disposiciones se definió el accidente de trabajo en los mismos términos en lo que lo habían hecho las leyes anteriores, excluyendo únicamente la concepción cuando se derivara de la culpa grave de la víctima o por su actuación deliberada, mientras que la enfermedad profesional fue concebida como la patología sobreviniente por la clase o por el medio de trabajo, como consecuencia de agentes físicos, químicos o biológicos. De

Iván Camilo Jiménez Uribe

la misma manera, se estableció la cobertura de indemnización a cargo del empleador por incapacidad temporal, incapacidad permanente parcial, incapacidad permanente total —imposibilidad de ejecutar trabajos—, gran invalidez —imposibilidad de desarrollar trabajo y necesidad de valerse por otra persona para las funciones esenciales de vida— y muerte del trabajador. En este punto, las coberturas se daban por el término de dos años en asistencia médica, farmacéutica, quirúrgica y hospitalaria, la incapacidad cubierta por el salario ordinario hasta por el término de seis meses y el pago de indemnizaciones por la incapacidad permanente parcial o total y la gran invalidez, de hasta 36 salarios en este último caso. De la misma manera, en caso de muerte, se debía indemnizar con 24 meses de salario del trabajador a sus beneficiarios —cónyuge e hijos—. Así mismo, el Código Sustantivo del Trabajo, contenía las reglas sobre la prestación de primeros auxilios y asistencia médica inmediata, la posibilidad de contratar un médico en la Empresa, el aviso sobre el accidente de trabajo, la obligatoriedad de contar con el seguro colectivo de vida y la posibilidad de contar con un seguro de riesgos profesionales, así como la necesidad de los empleadores de contar con un Reglamento de Higiene y Seguridad dentro de su empresa. A medida que el Instituto Colombiano del Seguro Social fue ampliando su cobertura y los empleadores del sector privado se fueron afiliando y asegurando en el reconocimiento de las prestaciones por éste aseguradas, particularmente en materia de riesgos laborales las contenidas en los artículos 51 y ss. de la citada ley 90 de 1946, encaminados a la protección de accidentes y enfermedades laborales tanto desde la atención médica y quirúrgica hasta las prestaciones económicas por incapacidad temporal o incapacidad permanente total, donde ya se incluía la posibilidad de una renta vitalicia mensual como indemnización equivalente a la del seguro de invalidez. Por su parte, la muerte por accidente de trabajo o de enfermedad laboral, ya generaba el derecho a una pensión para la viuda y los hijos, cuyo monto variaba dependiendo de si se encontraban en condición de invalidez o de si hacía falta uno o los dos padres, todas calculadas con el concepto de salario base, es decir, el salario con el que se pagaba el seguro al Instituto Colombiano del Seguro Social. Posteriormente, el Decreto 433 de 1971, derogó muchas de las disposiciones de la Ley 90 de 1946, incluyendo muchas normas sobre la administración de los seguros a cargo del Instituto del Seguro Social, como por ejemplo la limitación económica de destinar los ingresos del seguro de accidentes de trabajo y enfermedad profesional hacia otras prestaciones a cargo del seguro social. Dentro de este decreto adicionalmente, se

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confirmó como única posibilidad de recibir una indemnización por incapacidad permanente parcial en los casos en que se deriva de un accidente o enfermedad profesional que disminuyera la capacidad laboral en un 5%, mientras que la incapacidad total que daba lugar a una pensión de invalidez, cuando tuviera la imposibilidad de generar al menos la mitad de sus ingresos. Dicho Decreto, tuvo sendas e importantes modificaciones, como las establecidas en el Decreto 2665 en el que se establecieron las siglas ATEP (Seguro de Accidentes de Trabajo y Enfermedades Profesionales), se establecieron sanciones para el incumplimiento de normas sobre Seguridad e Higiene Industrial, se reglamentaron los efectos de la mora en el pago del seguro —garantizando en el caso de accidentes de trabajo— el cubrimiento en prestaciones asistenciales sin perjuicio de los cobros que pudieren hacerse al patrono, sanciones por no reportar la actividad real del trabajador para el pago del Seguro ATEP, sanción por no avisar oportunamente del accidente o por el aviso inexacto y la posibilidad de investigar si existió o no accidente de trabajo, entre otros. Por otra parte, conviene señalar que, en el caso de los empleados públicos, los mismos se encontraban cubiertos por la Caja Nacional de Previsión Social, reglamentada con el Decreto 3135 de 1968, la cuál mantenía un proceso de reglamentación muy similar a la de las coberturas del Instituto Colombiano del Seguro Social (Bejarano, 2016). Al respecto, es importante establecer de manera contundente que tanto en el sistema de las cajas previsionales como el Instituto Colombiano del Seguro Social, la protección de los riesgos laborales, mediante un esquema de aseguramiento, en el cuál el empleador pagaba una cotización periódica a modo de prima, cuyo valor dependía del nivel de riesgo derivado de la clasificación de la actividad laboral desarrollada en su empresa o industria, a cambio de lo cuál el seguro amparaba las prestaciones asistenciales o económicas derivadas de los accidentes de trabajo y las enfermedades profesionales, hoy laborales (Arenas Monsalve, 2011). Conviene señalar que de manera concomitante a la forma en que se desarrollaban las normas sobre la cobertura en Riesgos Laborales, se desarrollaron las normas atinentes a la salud ocupacional y a lo que hoy se entiende como seguridad y salud en el trabajo, de las cuales conviene destacar el Decreto 241 de 1968, la Ley 9 de 1979, la Resolución 2400 de 1979, el Decreto 614 de 1984, la Resolución 2013 de 1986, la Resolución 1016 de 1989, el Decreto 1295 de 1994, la Resolución 2646 de 2008, el Decreto 2923 de 2011, la Ley 1562 de 2012, la Resolución 1409 de 2012, el Decreto 723 de 2013, la Resolución 1841 de 2013, el Decreto 472 de

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2014 el Decreto 1443 de 2014, la Resolución 1111 de 2017, la Resolución 0312 de 2019 y la Resolución 2404 de 2019.

2.3. El Sistema General de Riesgos Laborales con posterioridad a la Constitución de 1991 y la creación del Sistema de Seguridad Social Integral El desarrollo normativo de la seguridad social en Colombia, derivó en la creación de un Sistema Integral de Seguridad Social, dentro del cuál se incluyeran todas las protecciones respecto de las contingencias producidas por accidentes o enfermedades laborales, enfermedades comunes, invalide de origen común o laboral, maternidad, vejez, desempleo, pérdida del sostén de la familia, mediante la garantía de asistencias médicas y clínicas o la seguridad del ingreso en los términos que recomienda la Organización Internacional del Trabajo (OIT, 2001). Así las cosas, la Constitución de 1991 dentro de su artículo 48 elevó la seguridad social a un derecho de rango constitucional, base con la cuál fueron expedidas las normas que regulan el Sistema de Seguridad Social Integral. Así, con la Ley 100 de 1993, se creó el Sistema de Seguridad Social Integral encaminado a la protección de tales contingencias a través de un único sistema, conformado por varias entidades, pero en teoría, capaz de generar cobertura a nivel nacional. Así, el Sistema de Seguridad Social Integral fue creado como el conjunto de normas, instituciones y procedimientos a disposición de las personas y de la comunidad para garantizar calidad de vida, mediante el cumplimiento progresivo de planes y programas estatales que proporcionan cobertura integral de las contingencias que menoscaban la salud y la capacidad económica de los habitantes del país (Rodríguez Mesa, 2015).

2.3.1. El Sistema General de Riesgos Laborales en la Ley 100 de 1993 La Ley 100 de 1993, contiene la estructura general del Sistema Integral de Seguridad Social, dentro del cuál se incorporaron en su artículo 8 los regímenes generales de pensiones, salud y riesgos profesionales, hoy riesgos laborales. Aún así, la Ley 100 contiene pocas referencias al Sistema General de Riesgos Laborales, en tanto su enfoque estuvo más encaminado a la regulación del Sistema General de Salud y el Sistema General de Pensiones. De tal manera, en su artículo 41 se menciona la posibilidad de que las Administradoras de Riesgos Profesionales, hoy Administradoras de Riesgos Laborales o A.R.L. la posibilidad de determinar el estado de invalidez