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DERECHO PÚBLICO Y ESTADO AUTONÓMICO FORMACIÓN DE FUNCIONARIOS Y TRABAJADORES PÚBLICOS (II)

YOLANDA GÓMEZ SÁNCHEZ (COORD.) Catedrática de Derecho Constitucional Catedrática Jean Monnet de la Unión Europe UNED

Mª JOSÉ CIÁURRIZ LABIANO Catedrática de Derecho Eclesiástico del Estado UNED LUIS FERNANDO RODRÍGUEZ GARCÍA Investigador UNED

Valencia, 2011

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Índice volumen II PRESENTACIÓN ..............................................................................................................

Capítulo I EL SISTEMA CONSTITUCIONAL DE DERECHOS Y LIBERTADES. TITULARIDAD Y REQUISITOS YOLANDA GÓMEZ SÁNCHEZ 1. EL SISTEMA DE DERECHOS Y LIBERTADES: EL TÍTULO I DE LA CONSTITUCIÓN ESPAÑOLA DE 1978 ................................................................................... 2. REQUISITOS PARA EL EJERCICIO DE LOS DERECHOS ................................... 3. TITULARIDAD DE LOS DERECHOS ....................................................................... 3.1. Personas físicas y personas jurídicas .................................................................. 3.2. Personas jurídicas e instituciones públicas y grupos ......................................... 3.3. Titularidad y capacidad de obrar en relación con los derechos ......................... 3.3.1. Titularidad individual, titularidad múltiple o cotitularidad ................. 3.3.2. Las personas físicas de nacionalidad española como titulariades de derechos .................................................................................................... 4. LA NACIONALIDAD. LOS EXTRANJEROS COMO TITULARES DE DERECHOS 5. LOS CIUDADANOS DE LA UNIÓN EUROPEA COMO TITULARES DE LOS DERECHOS. REMISIÓN ............................................................................................ 6. EDAD, CAPACIDAD DE OBRAR Y TITULARIDAD DE LOS DERECHOS ............

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Capítulo II CONTENIDO ESENCIAL Y LÍMITES DE LOS DERECHOS CLASIFICACIÓN DE LOS DERECHOS Y LIBERTADES YOLANDA GÓMEZ SÁNCHEZ 1. CONTENIDO ESENCIAL DE LOS DERECHOS ..................................................... 1.1. Concepto .............................................................................................................. 1.2. Delimitación del contenido esencial del derecho ................................................ 1.3. Contenido esencial y desarrollo legislativo de los derechos .............................. 2. EL CARÁCTER LIMITADO DE LOS DERECHOS ................................................... 3. TIPOS DE LÍMITES DE LOS DERECHOS ............................................................... 4. CLASIFICACIÓN DE LOS DERECHOS .................................................................... 4.1. Clasificación cronológica ...................................................................................... 4.2. Clasificación por la fuente de producción ........................................................... 4.2.1. Derechos constitucionales ........................................................................ 4.2.2. Derechos reconocidos en convenios y tratados internacionales ............. 4.2.3. Derechos comunitarios en la UE reconocidos en los tratados constitutivos en sus modificaciones y en el Derecho derivado ..................................... 4.2.4. Derechos legales ....................................................................................... 4.3. Clasificación por su contenido ............................................................................. 4.3.1. Derechos del ámbito personal .................................................................. 4.3.2. Derechos de la esfera privada .................................................................. 4.3.3. Derechos del ámbito político ....................................................................

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4.3.4. Derechos del ámbito económico ............................................................... 4.4. Clasificación por su naturaleza ........................................................................... 4.4.1. Derechos de libertad o autonomía ........................................................... 4.4.2 Derechos de prestación .............................................................................. 4.5. Clasificación por el sujeto ................................................................................... 4.5.1 Derechos individuales ............................................................................... 4.5.2. Derechos colectivos .................................................................................. 4.6. Clasificación por sus garantías ........................................................................... 4.6.1. Garantías constitucionales ...................................................................... 4.6.2. Garantías internacionales ....................................................................... 4.6.3. Garantías en el ámbito de la Unión Europea .........................................

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Capítulo III LA SUSPENSIÓN DE DERECHOS YOLANDA GÓMEZ SÁNCHEZ 1. LA SUSPENSIÓN DE DERECHOS: CONCEPTO, ORIGEN Y EVOLUCIÓN ........ 2. LA SUSPENSIÓN DE DERECHOS EN LA CONSTITUCIÓN ESPAÑOLA .......... 3. LA SUSPENSIÓN DE DERECHOS DEL APARTADO 1 DEL ARTÍCULO 55 DE LA CONSTITUCIÓN ................................................................................................... 3.1. Derechos que pueden ser suspendidos ................................................................ 3.2. Carácter excepcional de las medidas de suspensión de derechos ..................... 3.3. Temporalidad y ámbito territorial ...................................................................... 3.4. Sujetos .................................................................................................................. 4. ESTADOS EXCEPCIONALES ................................................................................... 4.1. Aspectos y disposiciones comunes a los estados de alarma, excepción y sitio .. 4.2. El estado de alarma ............................................................................................. 4.2.1. Presupuesto fáctico .................................................................................. 4.2.2. Declaración y responsabilidad ................................................................. 4.2.3. Efectos ...................................................................................................... 4.3. El estado de excepción ......................................................................................... 4.3.1. Presupuesto fáctico .................................................................................. 4.3.2. Declaración y plazo .................................................................................. 4.3.3. Derechos afectados por la declaración del estado de excepción ............. 4.4. El estado de sitio .................................................................................................. 4.4.1. Presupuesto fáctico .................................................................................. 4.4.2. Declaración y plazo .................................................................................. 4.4.3. Efectos ....................................................................................................... 5. LA SUSPENSIÓN INDIVIDUAL DE DERECHOS ................................................... 5.1. Concepto ............................................................................................................... 5.2. Derechos que pueden ser suspendidos individualmente ................................... 5.3. Regulación de la suspensión individual de derechos .........................................

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Capítulo IV LA INTERPRETACIÓN DE LOS DERECHOS Y LIBERTADES YOLANDA GÓMEZ SÁNCHEZ 1. LA INTERPRETACIÓN .............................................................................................. 2. NORMAS DE INTERPRETACIÓN Y CONSTITUCIÓN ESPAÑOLA ....................

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2.1. Normas de interpretación en la Constitución .................................................... 2.2. Interpretación conforme a la Constitución ........................................................ 3. LA INTERPRETACIÓN DE LOS DERECHOS Y LIBERTADES ............................ 3.1. Normas constitucionales sobre interpretación de los derechos y libertades .... 3.2. El alcance de la norma interpretadora del artículo 10.2 de la Constitución .... 3.3. La jurisprudencia del Tribunal Europeo de Derechos Humanos como criterio interpretativo ...................................................................................................... 3.4. Criterios sobre interpretación de los derechos y libertades .............................. 3.5. La interpretación de los derechos contenidos en los tratados internacionales . 3.6. La interpretación de los derechos contenidos en el Derecho comunitario ........

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Capítulo V GARANTÍAS CONSTITUCIONALES, LEGALES E INSTITUCIONALES DE LOS DERECHOS Y LIBERTADES YOLANDA GÓMEZ SÁNCHEZ 1. GARANTÍAS DE LOS DERECHOS Y LIBERTADES ............................................... 2. GARANTÍAS CONSTITUCIONALES ........................................................................ 2.1. Garantías normativas .......................................................................................... 2.1.1. Vinculación de los poderes públicos a los derechos ................................ 2.1.2. La rigidez constitucional .......................................................................... 2.1.3. Garantías de su desarrollo legislativo: la reserva de ley ....................... 2.1.4. Garantías sobre el contenido de los derechos y libertades .................... 2.1.5. Derechos-garantía .................................................................................... 2.1.6. Exenciones de obligaciones ...................................................................... 2.1.7. Obligaciones y prohibiciones de la actuación de los poderes públicos ... 2.2. Garantías jurisdiccionales ................................................................................... 2.2.1. Protección jurisdiccional genérica ........................................................... 2.2.1.1. La tutela judicial efectiva .......................................................... 2.2.1.2. Recurso de inconstitucionalidad (art. 161.1 a) de la Constitución ...................................................................................................... 2.2.2. Protección jurisdiccional específica ................................................................ 2.2.2.1. Habeas corpus, como garantía de la libertad personal ............ 2.2.2.2. Procedimiento preferente y Sumario ........................................ 2.2.2.3. Recurso de amparo como garantía específica de los derechos fundamentales ............................................................................ 2.3. Instituciones de garantía .................................................................................... 2.3.1. Garantía parlamentaria .......................................................................... 2.3.2. El Ministerio Fiscal ................................................................................. 2.3.3. El Defensor del Pueblo ............................................................................

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Capítulo VI LA IGUALDAD: VALOR, PRINCIPIO, DERECHO Y ELEMENTO TRANSVERSAL DEL SISTEMA DE DERECHOS YOLANDA GÓMEZ SÁNCHEZ 1. LA DIFERENCIACIÓN SOCIAL Y LA IGUALDAD ................................................. 2. LA IGUALDAD EN EL ESTADO DE DERECHO ..................................................... 2.1. Los principios del Estado de Derecho .................................................................

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2.2. La igualdad en el Estado liberal y en el Estado social: igualdad formal e igualdad real........................................................................................................................ 3. LA IGUALDAD EN LA CONSTITUCIÓN ESPAÑOLA Y SU INTERPRETACIÓN POR EL TRIBUNAL CONSTITUCIONAL ................................................................. 3.1. La plural recepción constitucional del principio de igualdad ............................ 3.2. La cláusula del artículo 14 CE ............................................................................ 3.3. La igualdad promocional (art. 1.1 CE) y la igualdad real efectiva (art. 9.2 CE). 3.3.1. La igualdad promocional .......................................................................... 3.3.2 La igualdad real y efectiva......................................................................... 3.4. Prohibición de discriminación ............................................................................. 3.5. Diferencias admitidas por razón de sexo ............................................................ 3.6. La jurisprudencia de la equiparación ................................................................. 3.7. Acciones positivas y discriminación inversa ....................................................... 4. LA LEY ORGÁNICA 3/2007, DE 22 DE MARZO, PARA LA IGUALDAD EFECTIVA DE MUJERES Y HOMBRES ...................................................................................... 4.1. Introducción.......................................................................................................... 4.2. Principios de la Ley de Igualdad de hombres y mujeres.................................... 4.3. El objeto y el ámbito de la Ley de Igualdad ........................................................ 4.4. Igualdad de trato y de oportunidades en el acceso al empleo, en la formación y en promoción profesionales, y en las condiciones de trabajo ............................. 4.5. Acoso sexual y acoso por razón de sexo ............................................................... 4.6. Prohibición de discriminación por embarazo o maternidad .............................. 4.7. Acciones positivas ................................................................................................ 4.8. Presencia equilibrada de mujeres y hombres en órganos e instituciones ......... 4.9. Educación ............................................................................................................. 4.10.Integración del principio de igualdad en las políticas de salud ......................... 4.11.Sociedad de la Información .................................................................................. 4.12.Igualdad en el Ejército y en las Fuerzas Armadas ............................................. 4.13.Protección ............................................................................................................. 4.14.Modificación legislativa........................................................................................

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Capítulo VII LA LIBERTAD RELIGIOSA EN EL ÁMBITO DE LA FUNCIÓN Y EL EMPLEO PÚBLICOS MARÍA JOSÉ CIÁURRIZ LABIANO 1. INTRODUCCIÓN......................................................................................................... 2. LA LIBERTAD RELIGIOSA Y LOS DERECHOS QUE CONLLEVA ...................... 3. LOS DERECHOS Y DEBERES RELIGIOSOS DE LOS FUNCIONARIOS Y EMPLEADOS PÚBLICOS................................................................................................. 3.1. El planteamiento constitucional ......................................................................... 3.2. El Estatuto Básico del Empleado Público y el Estatuto de los Trabajadores. 3.3. Las Declaraciones de derechos fundamentales y la Ley Orgánica de Libertad Religiosa ............................................................................................................... 4. EL DEBER DE LOS FUNCIONARIOS PÚBLICOS DE ATENCIÓN A LOS DERECHOS FUNDAMENTALES ........................................................................................ 4.1. El Registro de Entidades Religiosas ................................................................... 4.2. Los deberes de los funcionarios a partir de los Acuerdos Estado-Confesiones Religiosas .............................................................................................................

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5. ALGUNAS EXPRESIONES NORMATIVAS DE LOS DERECHOS Y DEBERES DE LOS FUNCIONARIOS PÚBLICOS ............................................................................ 5.1. Visión de conjunto ................................................................................................ 5.2. La libre adscripción a una confesión religiosa .................................................... 5.3. La manifestación de las creencias ....................................................................... 5.4. Los actos públicos de carácter religioso .............................................................. 5.4.1. La norma general ..................................................................................... 5.4.2. El caso singular de las Fuerzas Armadas ............................................... 5.5. La simbología religiosa ........................................................................................ 6. LAS OBJECIONES DE CONCIENCIA ...................................................................... 6.1. La importancia del tema...................................................................................... 6.2. La objeción de conciencia al servicio militar ...................................................... 6.3. Los temas relacionados con la bioética ............................................................... 6.4. Los matrimonios homosexuales .......................................................................... 6.5. El juramento y la promesa .................................................................................. 7. ACTOS CULTUALES Y RITOS RELIGIOSOS .......................................................... 7.1. Cultos y Ritos ....................................................................................................... 7.2. Los ritos matrimoniales ....................................................................................... 7.3. La sepultura religiosa .......................................................................................... 8. LA ENSEÑANZA Y LA ASISTENCIA RELIGIOSA .................................................. 8.1. La enseñanza........................................................................................................ 8.2. La seguridad social .............................................................................................. 8.3. La asistencia religiosa ......................................................................................... 8.4. Festividades .......................................................................................................... 9. UNA REFERENCIA A LAS COMUNIDADES AUTÓNOMAS .................................

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Capítulo VIII LA SOCIEDAD INTERNACIONAL: ESPECIAL REFERENCIA A LA UNIÓN EUROPEA YOLANDA GÓMEZ SÁNCHEZ 1. LA SOCIEDAD INTERNACIONAL: ORIGEN Y EVOLUCIÓN ............................... 1.1. Introducción.......................................................................................................... 1.2. Principio de cooperación y principio de integración ........................................... 1.3. La construcción de la sociedad internacional en torno de las organizaciones internacionales..................................................................................................... 1.4. El Derecho internacional ..................................................................................... 2. LA UNIÓN EUROPEA EN LA SOCIEDAD INTERNACIONAL ............................. 2.1. Origen ................................................................................................................... 2.2. Las ampliaciones .................................................................................................. 2.3. Unión política, defensa, fronteras y moneda única ............................................ 2.4. Estructura institucional de la Unión Europea ................................................... 2.4.1. El Consejero Europeo. .............................................................................. 2.4.2. El Consejo de la Unión Europea .............................................................. 2.4.3. La Comisión Europea ............................................................................... 2.4.4. El Parlamento Europeo ............................................................................ 2.4.5. El Tribunal de Justicia ............................................................................. 2.4.6. El Tribunal de Cuentas ............................................................................ 2.4.7. El Banco Central Europeo y el Sistema Europeo de Bancos Centrales 2.4.8. Otros órganos de la Unión Europea ........................................................

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3. ÁMBITO COMPETENCIAL DE LA UNIÓN EUROPEA: EL PRINCIPIO DE SUBSIDIARIEDAD ............................................................................................................. 4. LAS FUENTES DEL DERECHO COMUNITARIO ................................................... 4.1. Concepto ............................................................................................................... 4.2. Clasificación de las fuentes comunitarias .......................................................... 4.3. Derecho originario y Derecho derivado .............................................................. 6. LA EFICACIA DEL DERECHO DE LA UNIÓN EUROPEA ...................................

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Capítulo IX LOS DERECHOS EN LA UNIÓN EUROPEA YOLANDA GÓMEZ SÁNCHEZ 1. LOS DERECHOS EN LA UNIÓN EUROPEA ........................................................... 1.1. Los derechos y libertades en los Tratados Constitutivos ................................... 1.2. Los derechos y libertades en el Acta Única ........................................................ 1.3. Los derechos y libertades en el Tratado de la Unión Europea (TUE) .............. 1.4. Los derechos y libertades en el Tratado de Ámsterdam .................................... 2. EL TRIBUNAL DE JUSTICIA Y LOS DERECHOS EN LA UNIÓN EUROPEA ... 3. LA CARTA DE DERECHOS FUNDAMENTALES DE LA UNIÓN EUROPEA ..... 3.1. La elaboración de la Carta de Derechos Fundamentales de la Unión Europea 3.2. Estructura de la Carta ........................................................................................ 3.3. Explicación sobre el contenido de la Carta de Derechos Fundamentales ......... 3.4. Capítulo VII: Disposiciones generales que rigen la interpretación y aplicación de la Carta de Derechos Fundamentales ........................................................... 3.4.1. Artículo 51 – Ámbito de aplicación ......................................................... 3.4.2. Artículo 52 – Alcance de los derechos garantizados en la Carta de Derechos Fundamentales ............................................................................. 3.4.3. Artículo 53. Nivel de protección de los derechos de la Carta de Derechos Fundamentales ......................................................................................... 3.4.4. Artículo 54. Prohibición del abuso del Derecho ......................................

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Capítulo X DERECHOS Y GARANTÍAS EN EL ÁMBITO INTERNACIONAL YOLANDA GÓMEZ SÁNCHEZ 1. LAS GARANTÍAS INTERNACIONALES DE LOS DERECHOS ............................. 2. LA ORGANIZACIÓN DE LAS NACIONES UNIDAS (ONU) ................................... 2.1. Creación de la ONU ............................................................................................. 2.2. Elaboración de la Carta de las Naciones Unidas ............................................... 2.3. Nivel de garantías ................................................................................................ 3. EL CONSEJO DE EUROPA ........................................................................................ 3.1. Creación del Consejo de Europa .......................................................................... 3.2. El Convenio Europeo para la Protección de los Derechos del Hombre y de las Libertades Fundamentales ................................................................................. 3.3. La Carta Social Europea...................................................................................... 3.4. Otros Convenios ................................................................................................... 3.5. El sistema de protección: el Tribunal Europeo de Derechos Humanos ............. 3.5.1. Composición y estructura interna ...........................................................

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3.5.2. Funciones .................................................................................................. 3.5.3. Presentación de la demanda .................................................................... 3.5.4. Tramitación de la demanda ..................................................................... 3.5.5. La sentencia .............................................................................................. 3.6. Función consultiva del Tribunal Europeo...........................................................

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Capítulo XI EL CONSEJO DE ESTADO LUIS FERNANDO RODRÍGUEZ GARCÍA 1. OBJETO Y NORMATIVA ............................................................................................ 2. HISTORIA Y SEDE...................................................................................................... 3. ÓRGANOS .................................................................................................................... 3.1. Pleno ..................................................................................................................... 3.1.1. Composición .............................................................................................. 3.1.2. Normas básicas de funcion....................................................................... 3.2. Comisión Permanente .......................................................................................... 3.2.1. Composición .............................................................................................. 3.2.2. Funciones .................................................................................................. 3.3. Comisión de Estudios........................................................................................... 3.3.1. Composición .............................................................................................. 3.3.2. Funciones .................................................................................................. 3.4. Secciones ............................................................................................................... 3.5. Composición.......................................................................................................... 3.5.1. Funciones .................................................................................................. 3.6. Grupos de trabajo ................................................................................................. 3.7. Ponencias especiales ............................................................................................ 4. MIEMBROS .................................................................................................................. 4.1. Presidente del Consejo de Estado ....................................................................... 4.2. Consejeros Permanentes ...................................................................................... 4.2.1. Elección y estatuto personal .................................................................... 4.2.2. Funciones en el Pleno, en la Comisión Permanente y en la Sección...... 4.2.3. Funciones en la Comisión de Estudios y en los grupos de trabajo ........ 4.2.4. Otras funciones ......................................................................................... 4.3. Consejeros natos de Estado ................................................................................. 4.4. Consejeros electivos de Estado ............................................................................ 4.5. Secretario General ............................................................................................... 4.6. Letrados del Consejo de Estado........................................................................... 4.6.1. Funciones .................................................................................................. 4.6.2. Régimen estatutario ................................................................................. 4.7. Reglas comunes a los miembros y funcionarios del Consejo de Estado ............ 4.7.1. Especial relevancia del mérito y capacidad en la promoción ................ 4.7.2. Deber de secreto ....................................................................................... 5. LA FUNCIÓN CONSULTIVA ..................................................................................... 5.1. La función consultiva stricto sensu: el dictamen ............................................... 5.1.1. Principios .................................................................................................. 5.1.2. Competencias ............................................................................................ 5.1.3. Vinculatoriedad ........................................................................................ 5.1.4. Forma de dictamen ...................................................................................

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5.1.5. Plazo .......................................................................................................... 5.1.6. Participación de terceros en la función consultiva ................................. 5.2. La función consultiva lato sensu: mociones, estudios, informes y memorias .... 5.2.1. Objeto ........................................................................................................ 5.2.2. Plazo .......................................................................................................... 5.2.3. Memoria anual.......................................................................................... 5.2.4. Publicación de la doctrina legal ............................................................... 6. LOS CONSEJOS CONSULTIVOS AUTONÓMICOS ................................................

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Capítulo XII EL DEFENSOR DEL PUEBLO LUIS FERNANDO RODRÍGUEZ GARCÍA 1. OBJETO Y NORMATIVA ............................................................................................ 2. HISTORIA .................................................................................................................... 3. ÓRGANOS Y MIEMBROS........................................................................................... 3.1. El Defensor del Pueblo......................................................................................... 3.1.1. Definición .................................................................................................. 3.1.2. Elegibilidad ............................................................................................... 3.1.3. Procedimiento de elección ........................................................................ 3.1.4. Cese y sustitución ..................................................................................... 3.1.5. Incompatibilidades ................................................................................... 3.1.6. Prerrogativas ............................................................................................ 3.1.7. Funciones .................................................................................................. 3.2. Adjuntos del Defensor del Pueblo ....................................................................... 3.2.1. Definición .................................................................................................. 3.2.2. Procedimiento d elección, cese y separación ........................................... 3.2.3. Eligibilidad................................................................................................ 3.2.4. Cese y sustitución ..................................................................................... 3.2.5. Incompatibilidades ................................................................................... 3.2.6. Prerrogativas ............................................................................................ 3.2.7. Funciones .................................................................................................. 3.3. Secretario General ............................................................................................... 3.4. Junta de Coordinación y Régimen Interior ........................................................ 3.5. Medios personales ................................................................................................ 3.5.1. Personal al servicio del Defensor del Pueblo........................................... 3.5.2. Asesores .................................................................................................... 4. FUNCIONES ................................................................................................................ 4.1. Función de supervisión ........................................................................................ 4.1.1. Aspectos generales ................................................................................... 4.1.2. Ámbito de competenci .............................................................................. 4.1.3. Legitimación ............................................................................................. 4.1.4. Fase de iniciación del procedimiento ....................................................... 4.1.5. Fase de ordenación e instrucción ............................................................. 4.2. Obligación de colaboración de los organismos requeridos ................................. 4.3. Responsabilidades de las autoridades y funcionarios ........................................ 4.4. Informe a las Cortes Generales ........................................................................... 4.5. Mecanismo nacional de prevención de la tortura ............................................... 4.6. Relaciones del Defensor del Pueblo con las Cortes Generales...........................

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5. EL DEFENSOR DEL PUEBLO Y LAS FIGURAS AUTONÓMICAS SIMILARES . 5.1. Aspectos generales ............................................................................................... 5.2. Relaciones del Defensor del Pueblo con las figuras autonómicas ......................

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Capítulo XIII EL TRIBUNAL DE CUENTAS LUIS FERNANDO RODRÍGUEZ GARCÍA 1. 2. 3. 4.

OBJETIVO Y NORMATIVA ........................................................................................ EL TRIBUNAL DE CUENTAS COMO ÓRGANO CONSTITUCIONAL .................. HISTORIA .................................................................................................................... ÓRGANOS .................................................................................................................... 4.1. El Presidente ........................................................................................................ 4.2. El Pleno ................................................................................................................ 4.2.1. Composición .............................................................................................. 4.2.2. Funciones .................................................................................................. 4.2.3. Normas básicos de funcionamiento ......................................................... 4.3. La Comisión de Gobierno..................................................................................... 4.3.1. Composición .............................................................................................. 4.3.2. Funciones .................................................................................................. 4.3.3. Normas básicas de funcionamiento ......................................................... 4.4. La Sección de Fiscalización ................................................................................. 4.4.1. Composición .............................................................................................. 4.4.2. Funciones .................................................................................................. 4.5. La Sección de Enjuiciamiento ............................................................................. 4.5.1. Composición .............................................................................................. 4.5.2. Funciones .................................................................................................. 4.6. Los Consejeros de Cuentas .................................................................................. 4.7. La Fiscalía ............................................................................................................ 4.7.1. La Fiscalía................................................................................................. 4.7.2. Funciones .................................................................................................. 4.8. La Secretaría General.......................................................................................... 4.8.1. Composición .............................................................................................. 4.8.2. Funciones .................................................................................................. 5. MIEMBROS .................................................................................................................. 5.1. Presidente del Tribunal de Cuentas ................................................................... 5.2. Consejeros de Cuentas ......................................................................................... 5.3. Presidentes de las Secciones de Fiscalización .................................................... 5.4. Estatuto del Presidente y de los Consejeros del Tribunal de Cuentas.............. 5.4.1. Deberes...................................................................................................... 5.4.2. Situación administrativa ......................................................................... 5.4.3. Inelegibilidad ............................................................................................ 5.4.4. Régimen de incompatibilidades ............................................................... 5.4.5. Abstención y recusación ........................................................................... 5.4.6. Cese ........................................................................................................... 5.5. Fiscal del Tribunal de Cuentas ........................................................................... 5.6. El personal al servicio del Tribunal de Cuentas y su estatuto .......................... 6. FUNCIONES DEL TRIBUNAL DE CUENTAS ......................................................... 6.1. La función fiscalizadora ....................................................................................... 6.1.1. Informes y memoria .................................................................................

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ÍNDICE

6.1.2. Memoria anual.......................................................................................... 6.1.3. Propuestas ................................................................................................ 6.1.4. Iniciativa e impulso dle procedimiento ................................................... 6.2. El enjuiciamiento contable .................................................................................. 6.2.1. Competencia ............................................................................................. 6.2.2. Legitimación ............................................................................................. 7. LOS ÓRGANOS AUTONÓMICOS DE CONTROL EXTERNO ................................

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Presentación Cumplidas ya más de tres décadas desde aquél 6 de diciembre de 1978 en el que el pueblo español ratificó, por un 87,87 por ciento de votos afirmativos, la Constitución española, el ordenamiento jurídico español se ha conformado como un sistema plenamente democrático. Ya se puede decir alto y claro que la Constitución de 1978 es el más importante Texto Fundamental de la historia de España, no solo por su contenido sino también porque ha permitido la articulación de un auténtico sistema democrático y pluralista en nuestro país durante un ya dilatado periodo de tiempo. Desde el principio, mucho se ha escrito y opinado sobre la estructura, el contenido y los caracteres de la Constitución de 1978. A lo largo de sus ciento sesenta y nueve artículos, sus cuatro disposiciones adicionales; sus nueve disposiciones transitorias, su disposición derogatoria y su disposición final, puede encontrarse la regulación del marco jurídico-constitucional que ha permitido la profunda transformación del ordenamiento jurídico y de la propia sociedad española. Efectivamente, la Constitución creó una nueva estructura de los poderes públicos, consagrando la Monarquía parlamentaria como forma política del Estado español y reconociendo y garantizando el derecho a la autonomía de las nacionalidades y regiones y la solidaridad entre todas ellas. Pero esta estructura nada hubiera conseguido sin la incorporación a la Constitución de un garantista catálogo de derechos y libertades. Desde el artículo 10 que consagra la dignidad de la persona, considerado el pórtico del catálogo constitucional de derechos, hasta el artículo 55, que regula la posibilidad de la suspensión de los derechos y libertades, la Constitución reconoce un amplio número de derechos civiles, políticos, económicos y de prestación así como sus correspondientes garantías. Este marco constitucional, completado con la adopción de una profusa legislación de desarrollo, cuya elaboración se inició muy tempranamente, incluso en algún caso, coetáneamente a los debates constituyentes, ha discurrido paralelamente a la transformación de la propia sociedad. Los ciudadanos se reconocen como sujetos de un conjunto de derechos que pueden hacer valer ante los poderes públicos y ante sus agentes, funcionarios y empleados públicos. Los ciudadanos reconocen igualmente sus instituciones y participan en ellas en la forma establecida en la Constitución y en la ley (puede, quizá, señalarse aquí la importante actividad del Defensor del Pueblo y de las instituciones afines adoptadas en muchas Comunidades Autónomas). Si el conocimiento del ordenamiento jurídico y del sistema de derechos y libertades es importante para los ciudadanos resulta una obligación ineludible para todos los poderes públicos y para todos sus agentes que están llamados a articular en la práctica el ordenamiento jurídico. Este libro cumple con ese objetivo y está redactado para servir de material básico para todos aquellos que requieran conocer el sistema constitucional español. Por su estructura y contenido y esta publicación es

PRESENTACIÓN

recomendada en el Máster de Derecho Público y Estado Autonómico. Formación de funcionarios y trabajadores públicos, que se imparte en la UNED. Esta obra, publicada en 2 volúmenes, se dedica al análisis de los elementos básicos de nuestro sistema constitucional, a analizar los elementos del mismo cuyo conocimiento se considera imprescindible para la formación de los funcionarios y los empleados públicos de todos los niveles y de las diferentes administraciones públicas. Si el primer volumen estaba dedicado a desgranar los elementos y órganos básicos de nuestro Estado democrático y social de Derecho, con especial atención a las fuentes del Derecho, los órganos constitucionales, la participación política y la organización territorial del Estado, este segundo volumen, incide mucho más directamente en el análisis de los derechos fundamentales aunque también se incluyen unos capítulos finales dedicados a tres relevantes instituciones: el Consejo de Estado, el Defensor del Pueblo y el Tribunal de Cuentas. Este volumen como el que le precede, ha sido escrito para servir de guía a todos aquellos que deseen adquirir unos conocimientos jurídicos acerca de la organización de nuestro Estado constitucional.

Yolanda Gómez Sánchez Coordinadora

Capítulo I

El sistema constitucional de derechos y libertades. Titularidad y requisitos YOLANDA GÓMEZ SÁNCHEZ Catedrática de Derecho Constitucional Catedrática Jean Monnet de la Unión Europea UNED

Sumario: 1. El sistema de derechos y libertades: el Título I de la Constitución española de 1978. 2. Requisitos para el ejercicio de los derechos. 3. Titularidad de los derechos. 3.1. Titularidad de los derechos: personas físicas y personas jurídicas. 3.2. Personas jurídicas e instituciones públicas y grupos. 3.3. Titularidad y capacidad de obrar en relación con los derechos. 3.3.1. Titularidad individual, titularidad múltiple o cotitularidad. 3.3.2. Las personas físicas, de nacionalidad española, como titulares de derechos. 4. La nacionalidad. Los extranjeros como titulares de derechos. 5. Los ciudadanos de la Unión Europea como titulares de los derechos. Remisión. 6. Edad, capacidad de obrar y titularidad de los derechos.

1. EL SISTEMA DE DERECHOS Y LIBERTADES: EL TÍTULO I DE LA CONSTITUCIÓN ESPAÑOLA El ordenamiento jurídico español es hoy un ordenamiento complejo en el que coexisten un número muy elevado de normas de distinta jerarquía, naturaleza, ámbito de aplicación y, especialmente, diferente origen. Así, el ordenamiento articula las normas emanadas de los órganos centrales del Estado y de los órganos de las Comunidades Autónomas que, de conformidad con la Constitución española, poseen capacidad normativa en el ámbito de sus respectivos territorios y, de igual manera, unas y otras coexisten con las normas (y también principios y objetivos) emanadas de organizaciones, instituciones o acuerdos internacionales. Entre estas últimas, las declaraciones, acuerdos y normas relativas a derechos y libertades ocupan un lugar extraordinariamente importante pues, como también se ha señalado anteriormente, el reconocimiento y tutela de los derechos y libertades ha encontrado en el ámbito internacional un marco fundamental. Por tanto, no cabe hoy acercarse al estudio de los derechos y libertades sin integrar las obligadas referencias a la tutela internacional aunque resulta igualmente obligado distinguir en dicho ámbito internacional las diferentes organizaciones e instituciones pues tanto el reconocimiento como la tutela es sustancialmente diferente en cada una de las instancias internacionales.

YOLANDA GÓMEZ SÁNCHEZ

Por tanto, el sistema de derechos y libertades español no es exclusivamente un sistema de producción interna, puesto que junto al nivel central, encontramos el nivel autonómico y el nivel internacional de reconocimiento y tutela de derechos. Gran parte de los Estatutos de Autonomía han incorporado referencias a los derechos y libertades de los ciudadanos en el ámbito de las respectivas Comunidades Autónomas. Estas referencias son de diferente alcance y, en general, incorporan una remisión a los derechos y libertades reconocidos en la Constitución aunque deberían hacer alusión a todos los derechos y libertades reconocidos por el ordenamiento jurídico que sean aplicables en cada Comunidad y no exclusivamente a los derechos referidos en el Texto Fundamental. Por otro lado, en el denominado nivel internacional debemos, además, distinguir entre los documentos internacionales que tienen su origen en acuerdos o pactos concretos de aquellos otros que han surgido en el marco de una organización internacional específicamente creada para la tutela de los derechos o que tiene entre sus objetivos esta tutela. De la misma manera deberían distinguirse por el ámbito territorial de la protección ofrecida, lo que nos permite diferenciar nítidamente el trabajo de Naciones Unidas del que realiza el Consejo de Europa. Finalmente, la singularidad de la Unión Europea como realidad supranacional, obliga a un estudio particular. Como es de todos conocidos, el Título I de la Constitución recoge y regula los derechos y libertades (aunque hay algún otro derecho fuera del Título I, como es el derecho al acceso a los documentos). Durante los trabajos de elaboración de la Constitución el tratamiento que debían recibir los derechos y libertades fue uno de los aspectos más debatidos. Los constituyentes entendieron que los derechos y libertades representaban, junto a la separación y control del poder político, la base fundamental del nuevo régimen constitucional, a la vez que con ellos se rompía frontalmente con los principios imperantes durante el régimen de Francisco Franco. Finalmente, el Título I de la Constitución, De los derechos y deberes fundamentales (arts. 10 a 55), fue aprobado con la siguiente estructura: Artículo 10: Dignidad de la persona y reconocimiento de los derechos como fundamento del orden político y de la paz social. Se reconoce igualmente el valor de los Tratados Internacionales como criterio de interpretación de los derechos y libertades constitucionales. Capítulo I: De los españoles y los extranjeros (arts. 11 a 13). Se recoge en estos preceptos lo relativo a la nacionalidad, mayoría de edad y derechos de los extranjeros. Capítulo II: Derechos y libertades (arts. 14 a 38). Artículo 14: Igualdad ante la ley.

EL SISTEMA CONSTITUCIONAL DE DERECHOS Y LIBERTADES

Se consagra en este artículo la igualdad formal, que junto con el reconocimiento de igualdad como valor superior del ordenamiento (art. 1.1 CE), la igualdad real y efectiva (art. 9.2 CE) y las menciones específicas a la igualdad que encontramos a lo largo del texto constitucional, representan la consagración constitucional de este valor, principio y derecho esencial en el sistema democrático. Sección primera: De los derechos fundamentales y de las libertades públicas (arts. 15 a 29). En esta Sección se recogen los derechos máximamente tutelados por el Ordenamiento jurídico español y en ella figuran los derechos que, en algún sentido, fueron considerados básicos por los constituyentes para la organización de la sociedad (y, por ello, dotados, como hemos dicho, de amplias garantías). En esta Sección 1.ª, se encuentran el derecho a la vida y a la integridad física y moral; la prohibición de la pena de muerte en tiempos de paz; la libertad religiosa e ideológica; la libertad y la seguridad personales; el derecho al honor y a la intimidad; la inviolabilidad del domicilio y de las comunicaciones; la libertad de circulación y de residencia; las libertades de expresión, información y comunicación; los derechos de reunión, de asociación y de participación; el derecho a la tutela judicial efectiva; los derechos educativos; derecho a la sindicación y a la huelga y, por último, el derecho de petición. Sección segunda: De los derechos y deberes de los ciudadanos (arts. 30 a 38). En la Sección segunda se reconocen otro grupo de derechos, los cuales no gozan, como veremos en su momento, del mismo nivel de garantías que los anteriores aunque siguen teniendo un alto nivel de protección. Estos derechos son los relativos a los derechos y obligaciones militares y a la objeción de conciencia; los deberes fiscales; el derecho al matrimonio, a la propiedad privada y a la herencia; el derecho de fundación, el derecho-deber de trabajar; el derecho a la negociación colectiva, el reconocimiento de los Colegios Profesionales y de la libertad de empresa en el marco de la economía de mercado. Capítulo III: De los principios rectores de la política social y económica (arts. 39 a 52). Se ha discutido frecuentemente sobre la naturaleza jurídica de los aspectos regulados en este Capítulo III, en el cual parece innegable que se reconocen ciertos derechos aunque también debe aceptarse que otros preceptos regulan situaciones que difícilmente podrían ser calificadas como derechos en sentido estricto, sino que se refieren y regulan determinadas obligaciones de los poderes públicos en orden a la mejor organización de la colectividad. En este Capítulo III encontramos la protección de la familia, de la maternidad y de los niños; la obligación de los poderes públicos en orden a la promoción del desarrollo económico, la distribución equitativa de la renta, el mantenimiento de un régimen público de Seguridad Social, del acceso a la cultura; la tutela de los derechos de los trabajadores españoles en el extranjero y del medio ambiente; el derecho a una vivienda digna; la promoción de la juventud; la protección de los disminui-

YOLANDA GÓMEZ SÁNCHEZ

dos físicos y psíquicos y de la tercera edad; la defensa de los consumidores y la regulación de organizaciones profesionales. Capítulo IV: De las garantías de las libertades y derechos fundamentales (arts. 53 y 54). En este Capítulo IV la Constitución recoge las garantías de los derechos, normativas y jurisdiccionales (art. 53) y la institución del Defensor del Pueblo como garante de los derechos del Título I (art. 54). Capítulo V: De la suspensión de los derechos y libertades (art. 55). El único artículo del Capítulo V está dedicado a la suspensión de derechos. En su apartado primero, se regula la posibilidad de suspender determinados derechos cuando se acuerde la declaración del estado de excepción o de sitio (art. 116 CE). En el apartado segundo, se contempla la posibilidad de la suspensión individual de derechos de conformidad con lo que, en su caso, establezca una ley orgánica y con intervención judicial y control parlamentario, en relación con las investigaciones correspondientes a la actuación de bandas armadas o elementos terroristas. Entre los caracteres más relevantes del Título I de la Constitución, pueden señalarse los siguientes: a) Los derechos no adoptan ningún tipo de clasificación salvo que las garantías se otorgan a determinados grupos de derechos; por tanto, es habitual clasificar los derechos constitucionales en función de l diferente nivel de garantías que reciben. b) La Constitución ha destacado un grupo de derechos sobre el resto, son los llamados «derechos fundamentales» recogidos en los artículos 15 a 29, ambos inclusive, los cuales reciben las máximas garantías otorgadas por el ordenamiento jurídico. Muy similares garantías (salvo la reserva de ley orgánica) reciben la igualdad —artículo 14— y la hoy inoperante objeción de conciencia al servicio militar reconocida en el artículo 30.2 CE. c) El Título I, además de derechos y libertades, regula deberes y obligaciones de los individuos y de los poderes públicos así como garantías institucionales y, como ya se señaló anteriormente, lo relativo a la suspensión temporal de algunos derechos. d) El Título I consagra derechos civiles, políticos y personales de las tres primeras generaciones de derechos pero aquellos derechos que pertenecen a la cuarta generación son apenas reconocidos como principios de política social y económica. En cuanto a la naturaleza jurídica de los derechos puede afirmarse, siguiendo la jurisprudencia constitucional, que en nuestro ordenamiento jurídico la naturaleza de los derechos y libertades es doble: por un lado, son derechos públicos subjetivos, quedando los poderes públicos obligados a respetarlos en los términos estrictos que hayan sido recogidos en la Constitución y, por otro lado,

EL SISTEMA CONSTITUCIONAL DE DERECHOS Y LIBERTADES

se constituyen como elementos objetivos del propio ordenamiento jurídico (entre otras, SSTC 25/1981, de 14 de julio, 34/1986, de 21 de febrero), en la medida en la que configuran el sistema de valores constitucionalizado. La dimensión subjetiva de los derechos y libertades favorece la existencia de la libertad de opción del individuo y permite que éste organice su vida conforme a sus objetivos vitales dentro del respeto a los principios básicos del sistema democrático y a los valores fundamentales del mismo (libertad, igualdad, justicia …). En la STC 25/1981, de 14 de julio antes citada, el Tribunal Constitucional afirmó el doble carácter de los derechos fundamentales. En primer lugar, los derechos fundamentales son derechos subjetivos, derechos de los individuos no sólo en cuanto derechos de los ciudadanos en sentido estricto, sino en cuanto garantizan un status jurídico o la libertad en un ámbito de la existencia. Pero al propio tiempo, son elementos esenciales de un ordenamiento objetivo de la comunidad nacional, en cuanto ésta se configura como marco de una convivencia humana justa y pacífica, plasmada históricamente en el Estado de Derecho y, más tarde, en el Estado social de Derecho o el Estado social y democrático de Derecho, según la fórmula de nuestra Constitución (art. 1.1). Recoge así el Tribunal Constitucional un enfoque institucional de los derechos y libertades, enfoque en el que ha fundamentado en algunas de sus resoluciones la posición preferente de algún derecho o libertad —por ejemplo la libertad de expresión— en razón de su dimensión institucional. Es importante insistir en que no todos los derechos constitucionales son derechos públicos subjetivos, aunque sí todos los derechos responden o incorporan un orden de valores cuyo conjunto constituyen el entramado fundamental del sistema constitucional.

2. REQUISITOS PARA EL EJERCICIO DE LOS DERECHOS El ejercicio de los derechos requiere el reconocimiento por el ordenamiento jurídico de la titularidad de los mismos a favor del sujeto, el cumplimiento de determinados requisitos y el respeto al procedimiento que, en cada caso, se establezca para el ejercicio del derecho en cuestión. Aunque algunos derechos sólo requieren la abstención de los poderes públicos para que puedan ser libremente ejercidos por los sujetos, una gran mayoría de ellos requieren, sin embargo, la intervención de los poderes públicos, intervención que determina algunas de las exigencias procedimentales que analizaremos a continuación. En otros casos, los requisitos que se exigen son inherentes a la propia naturaleza del derecho, que no lograría su fin sin el establecimiento de dichos requisitos (por ejemplo, la exigencia de mayoría de edad para el ejercicio del derecho de sufragio), o son elementos necesarios para garantizar la seguridad jurídica o la protección de los derechos de terceros.