Mônia Clarissa Hennig Leal Maria Valentina de Moraes
Margem de Apreciação e Diálogo Institucional e Entre Cortes na Perspectiva do Supremo Tribunal Federal e da Corte Interamericana De Direitos Humanos
Maria Valentina de Moraes Mônia Clarissa Hennig Leal
MARGEM DE APRECIAÇÃO NACIONAL E DIÁLOGO INSTITUCIONAL NA PERSPECTIVA DO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL E DA CORTE INTERAMERICANA DE DIREITOS HUMANOS
Copyright© Tirant lo Blanch Brasil Editor Responsável: Aline Gostinski Assistente Editorial: Izabela Eid Capa e diagramação: Natália Carrascoza Vasco CONSELHO EDITORIAL CIENTÍFICO: EDUARDO FERRER MAC-GREGOR POISOT Presidente da Corte Interamericana de Direitos Humanos. Investigador do Instituto de Investigações Jurídicas da UNAM - México
JUAREZ TAVARES Catedrático de Direito Penal da Universidade do Estado do Rio de Janeiro - Brasil
LUIS LÓPEZ GUERRA Magistrado do Tribunal Europeu de Direitos Humanos. Catedrático de Direito Constitucional da Universidade Carlos III de Madrid - Espanha
OWEN M. FISS Catedrático Emérito de Teoria de Direito da Universidade de Yale - EUA
TOMÁS S. VIVES ANTÓN Catedrático de Direito Penal da Universidade de Valência - Espanha
Bibliotecária Elisabete Cândida da Silva CRB-8/6778
É proibida a reprodução total ou parcial, por qualquer meio ou processo, inclusive quanto às características gráficas e/ ou editoriais. A violação de direitos autorais constitui crime (Código Penal, art.184 e §§, Lei n° 10.695, de 01/07/2003), sujeitando-se à busca e apreensão e indenizações diversas (Lei n°9.610/98). Todos os direitos desta edição reservados à Tirant Empório do Direito Editoral Ltda.
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Maria Valentina de Moraes Mônia Clarissa Hennig Leal
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SUMÁRIO Prefácio............................................................................................................. 7 Nota Das Autoras............................................................................................ 17 1. Introdução.................................................................................................. 19 2. A Corte Interamericana De Direitos Humanos Como Guardiã Do Sistema Interamericano De Proteção Aos Direitos Humanos...................................... 25 2.1 A Conformação De Um Sistema Multinível De Proteção Dos Direitos Humanos: Aspectos Históricos E Conceituais.......................25 2.2 A Corte Interamericana De Direitos Humanos E O Controle De Convencionalidade........................................................38 3. A Margem De Apreciação Nacional Sob A Ótica Da Corte Interamericana De Direitos Humanos.......................................................................................... 52 3.1 O Princípio Da Soberania Estatal Como Elemento De Tensão No Que Tange À Atuação Da Jurisdição Internacional..............52 3.2 Deferência E Atuação Dos Tribunais Na Relação Entre Poderes Na Ordem Jurídico-Constitucional Interna: Debates Acerca Da Margem De Apreciação E Do Princípio Da Separação De Poderes Na Jurisdição Brasileira..............................................................................71 4. A Necessária Articulação Entre Poderes Do Estado E Entre Tribunais Sob Uma Perspectiva Dialógica............................................................................. 89 4.1 As Teorias Dialógicas Como Mecanismos Dos Controles De Constitucionalidade E De Convencionalidade Das Normas.......................89 4.2 A Relação Entre Os Poderes Judiciário, Executivo E Legislativo No Brasil: Discussões A Partir Da Ótica Dialógica Institucional...............105 4.3 Jurisdição Interna E Jurisdição Externa: A Essencial Articulação Entre Supremo Tribunal Federal E Corte Interamericana De Direitos Humanos Na Perspectiva Dialógica Interjurisdicional..............................123 5. Margem De Apreciação E Diálogo Nas Decisões Do Supremo Tribunal Federal E Da Corte Interamericana De Direitos Humanos........................... 145 5.1 Margem De Apreciação E Diálogo Na Jurisprudência Do Supremo Tribunal Federal E Da Corte Interamericana De Direitos Humanos: Uma Análise A Partir Da Proteção De Grupos Em Situação De Vulnerabilidade..................................................................................138 5.2 Proteção Multinível De Direitos Na Perpectiva Do Supremo Tribunal Federal: Uma Análise A Partir Do Julgamento Da Hierarquia Dos Tratados Internacionais De Direitos Humanos................153
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5.3 Os Posicionamentos Adotados Pelo Supremo Tribunal Federal E Os Fundamentos Apresentados Nas Sentenças Da Corte Interamericana De Direitos Humanos Quanto Ao Reconhecimento Da Margem De Apreciação...............................................................................................162 5.4 Análise Da Utilização De Posturas Dialógicas Por Parte Do Supremo Tribunal Federal E Da Corte Interamericana De Direitos Humanos........173 6. Conclusão................................................................................................. 188 Referências.................................................................................................... 192 Apêndice A - Relação Do Número De Decisões Analisadas........................... 208 1.1 Supremo Tribunal Federal..................................................................208 1.2 Corte Interamericana De Direitos Humanos......................................208 Apêndice B - Análise Das Decisões Do Supremo Tribunal Federal................ 210 Apêndice C - Análise Das Decisões Da Corte Interamericana De Direitos Humanos................................................................................... 219 Apêndice D - Gráficos: Natureza E Contexto Das Violações......................... 224 Apêndice E - Referências Decisões Analisadas............................................... 225
PREFÁCIO A través de las líneas siguientes tengo el honor de presentar el libro titulado “Margen de apreciación y diálogo institucional en la perspectiva del Supremo Tribunal Federal y de la Corte Interamericana de Derechos Humanos”, de las autoras Mônia Clarissa Hennig Leal y Maria Valentina de Moraes. La presentación de este libro representa asimismo para mí una enorme alegría ya que conozco perfectamente a las autoras. Por un lado, la profesora Mônia Clarissa Hennig Leal, a quien considero no solo una gran profesional, académica y colega, sino también una amiga de la academia con quien hemos compartido muchos Seminarios y eventos académicos en Chile y en Brasil. De hecho, actualmente, estamos llevando adelante un Proyecto de Investigación Internacional propuesto por la profesora Mônia Hennig en Brasil y al cual ella tuvo la gentileza de invitar a los profesores del Centro de Estudios Constitucionales de Chile a participar. Ese Proyecto Internacional de Investigación se denomina Observatorio de la Jurisdicción Constitucional Latinoamericana. Por otro lado, a Maria Valentina de Moraes la conozco porque fui su tutor de pasantía de investigación, durante los meses que estuvo trabajando con nosotros en el Centro de Estudios Constitucionales de Chile en 2017-2018. Durante el tiempo que se desempeñó en el Centro de Estudios Constitucionales de Chile pude observar su dedicación y su responsabilidad, pero también su brillo y fineza intelectual. Por otra parte, no quisiera dejar de mencionar, en estas palabras introductorias, las cordiales y fecundas relaciones internacionales que mantienen las instituciones de la Universidad Santa Cruz do Sul (Brasil) y la Universidad de Talca (Chile), desde hace ya casi una década. Me ha correspondido el honor de intervenir y participar en una parte de este largo camino, y espero poder seguir colaborando, a través de seminarios, publicaciones o proyectos de investigación tanto con la Universidad de Santa Cruz do Sul como con la profesora Pos-Dra. Mônia Clarissa Hennig Leal. Es imposible no ser interpelado por el título del libro inmediatamente que uno lo lee. El margen de apreciación nacional es una doctrina desarrollada por la jurisprudencia de la Corte Europea de Derechos Humanos aun cuando inspirada del derecho administrativo francés y alemán. (p. 41) El diálogo institucional al que este libro se refiere corresponde a un diálogo entre jurisdicciones,
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de hecho, entre las dos más altas jurisdicciones de dos sistemas de protección de los derechos humanos, uno nacional y otro internacional. Por un lado, el Supremo Tribunal Federal de Brasil como órgano máximo de la jurisdiccional constitucional y de la libertad de ese país, y por otro, la Corte Interamericana de Derechos Humanos. Aun cuando el libro se encuentra centrado en el margen de apreciación nacional y en el diálogo institucional entre jurisdicciones, es evidente que también aborda tópicos íntimamente relacionados, a saber, el denominado control de convencionalidad y el sistema multinivel de protección de los derechos humanos, lo que dese ya nos proporciona una idea de la extensión y completitud de la investigación. Las autoras han sabido abarcar los principales tópicos teóricos vinculados con el margen de apreciación y con el diálogo entre jueces, sin, sin embargo, extenderse excesivamente en disquisiciones que habría podido desviar la atención del estudio en otros temas colaterales o convertir el texto en innecesariamente voluminoso. Mi presentación abordará por lo tanto estos cuatro tópicos concatenados y siguiendo el mismo orden de la presentación del libro, vale decir, el control de convencionalidad (Cap. 1), el sistema multinivel de protección de los derechos humanos (Cap. 2), el margen de apreciación nacional (Cap. 3) y el diálogo entre jurisdicciones (Cap. 4). Antes de iniciar la revisión de las distintas materias abordadas a lo largo de esta magnífica obra, quizás valga la pena detenerse en la importancia de los derechos humanos para las comunidades de los Estados latinoamericanos, tales como Brasil, los cuales presentar especiales características de una acuciantes necesidad de mejorar no sólo la protección de los mismos, sino también y particularmente, su efectividad. La efectividad simplemente significa que dichos derechos sirvan para lo que realmente fueron previstos. América Latina en general, y Brasil, en particular, tienen una necesidad urgente no solo de mayor normativa de protección de los derechos, sino de una más precisa efectividad de los mismos. Por ello, el constitucionalismo latinoamericano ha debido insistir en la realidad de la primacía de los derechos humanos en los órdenes jurídicos de sus Estados. Así, el libro con certitud afirma que la “prevalencia de los derechos humanos indica su reconocimiento y búsqueda mediante una concretización y protección de los mismos, ya sea en el orden interno, en la condición de derechos fundamentales garantizados constitucionalmente, o bien, en el orden internacional, por medio de los tratados internacionales.” (p. 20) En este mismo contexto, las autoras, con absoluta claridad y fineza, han abordado en la última parte un tópico gigantesco en América Latina, esto es, la protección de los grupos en situación de vulne-
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rabilidad. Es conocido por todos que la región es una de las más desiguales del mundo, por lo tanto existen muchos y diversos grupos en una gran situación de vulnerabilidad. Una de las vías más relevantes que se ha explorado para hacer frente a esta gran desigualdad que afecta a grandes masas de población en situación de vulnerabilidad es el recurso a la protección multinivel de los derechos humanos, a través del control de convencionalidad y el diálogo entre jueces. Estos son medios que se han desarrollado intensivamente en la región con el objeto simple de mejorar la protección de los derechos humanos, porque es absolutamente necesario. Cabe, a este propósito, recordar que, en general, como patrón, en América Latina el tipo de violación de los derechos humanos no es la vulneración de la privacidad a través de los datos alojados en redes sociales, sino, algo mucho más banal, esto es, crímenes contra la humanidad, torturas, desapariciones forzadas de personas, asesinatos de defensores de derechos humanos ambientales, descuartizamientos de jóvenes mujeres trabajadoras, etc. En forma general, es a este tipo de casos que deben hacer frente los tribunales nacionales o, finalmente, la Corte Interamericana de Derechos Humanos. Para esto, es absolutamente imprescindible fortalecer la teoría y la práctica de los derechos humanos en América Latina, y por ello, una vez más, este libro resulta un total acierto. Tal como es afirmado por las autoras en el libro, “la protección de los derechos humanos tiene dos campos de acción (que obviamente se vinculan), uno en el ámbito doméstico y otro en el internacional” (pp. 20-21). En este contexto evoluciona el control de convencionalidad. Este control es una doctrina que ha desarrollado la Corte Interamericana de Derechos Humanos y que consiste en el deber que tienen los Estados partes en la Convención Americana sobre Derechos Humanos de velar por el respeto de las normas de la Convención Americana sobre Derechos Humanos en sus respectivos ordenamientos jurídicos, tomando en consideración la interpretación que de dichas normas ha hecho la Corte Interamericana de Derechos Humanos, como intérprete autorizado de la Convención. El control de convencionalidad tiene dos pilares, normativo e interpretativo. El pilar normativo implica que el órgano del Estado correspondiente, en particular, el juez nacional, debe velar por el respeto y efectividad de la norma convencional. En el caso del sistema interamericano de protección de los derechos humanos se refiere a la Convención Americana sobre Derechos Humanos y las otras nomas convencionales regionales a las cuales los Estados partes se han obligado. El pilar interpretativo, y que introduce un dinamismo evolutivo en la aplicación del control de convencionalidad, corresponde a que el órgano del
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Estado, en particular el juez, debe tomar en consideración la interpretación de dichas normas ha realizado el intérprete autorizado para aquello, a saber, en el caso del sistema interamericano de protección de los derechos humanos, la Corte Interamericana de Derechos Humanos. Hoy en día, la mayor parte de la doctrina sostiene que los jueces interamericanos tienen competencia para interpretar todo el acervo interamericano, que se traduce en el corpus iuris interamericano. (p. 29) Como se verá, el control de convencionalidad es una de las estructuras principales de implementación de un sistema multinivel de protección de los derechos humanos. Por ello, las autoras indican que “de nada sirve que se establezca un discurso acerca de un modelo multinivel de protección de los derechos si el mismo no está dotado de instrumentos eficaces y recursos judiciales que operen como llaves de acceso jurisdiccional para la concretización de los derechos humanos en el ámbito interno, a través de prácticas interpretativas integradoras y de herramientas como el control de convencionalidad.” (p. 27) Ha habido una fuerte influencia de la doctrina constitucional en el modelamiento del control de convencionalidad. Esta podría ser la razón por la cual se asocia categorías propias del control de constitucionalidad al control de convencionalidad, como por ejemplo, aludir al control concentrado o control difuso de convencionalidad. En esta línea, las autoras señalan que “el control de convencionalidad se presenta como una de esos mecanismos siendo ejercido por la Corte Interamericana de Derechos Humanos como una modalidad de control paralelo al control de constitucionalidad, funcionando de forma complementaria a él, poseyendo un carácter subsidiario y siendo ejercido después que los controles internos fallen.” (p. 36) Y agregan, que el control de convencionalidad se inició como el control que realizaba la Corte Interamericana de Derechos Humanos pasando a la obligación de realización de un control difuso de parte de los países hasta la adecuación de las normas internas en relación con el ámbito interamericano. (p. 36) Desde nuestro punto de vista, el control de convencionalidad corresponde pura y simplemente a principio propios del derecho internacional general desarrollados por la jurisprudencia y la doctrina internacional desde hace décadas. Muchos de estos principios y normas de derecho internacional general han sido positivados en el derecho convencional, tales como en el artículo 26 y 27 de la Convención de Viena sobre el Derecho de los Tratados o en el artículo 1 y 2 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos o en el artículo 5 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos y 29 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos. En efecto, las normas precedentes recogen el princi-
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pio pacta sut servanda y de bona fides, y el principio de que el Estado parte no puede oponer obstáculos de derecho interno para justificar su incumplimiento de la norma convencional; el principio de que el Estado está obligado a respetar y garantizar, sin discriminación de ningún tipo, el goce efectivo de los derechos reconocidos en el tratado; o el principio de que los derechos reconocidos en la norma convencional deben interpretarse de la manera más favorable para el individuo o grupo. En consecuencia, el control de convencionalidad posee suficientes fundamentos y antecedentes en el derecho internacional que no harían tan necesario el recurso a las herramientas y clasificaciones propias del derecho constitucional, salvo en aquellas partes en las que verdaderamente se requiera llenar vacíos en la doctrina del control de convencionalidad. El control de convencionalidad se operacionaliza a través de dos principios de interpretación. Interpretación conforme e interpretación pro homine. En efecto, ya hemos dicho que el control de convencionalidad implica una actuación intelectual dinámica y evolutiva. El dinamismo es introducido principalmente por los medios de interpretación que permiten operacionalizar el control de convencionalidad. En los párrafos anteriores hemos referido al principio pro homine, que es el principio recetor en materia de derechos humanos. En cuanto al principio de interpretación conforme, este permite adecuar el derecho interno a los estándares mínimos del derecho internacional de los derechos humanos, y más concretamente, a aquellos que deriva del corpus iuris interamericano. En el fondo, el principio de interpretación conforme es un principio de conciliación o armonización entre el derecho interno y el derecho internacional de los derechos humanos que permitiría asegurar el principio de subsidiariedad y complementariedad del sistema interamericano. (p. 55) Evitaría, de ese modo, que un caso termine en la Corte Interamericana de Derechos Humanos. La interpretación pro homine es la clave para la implementación del diálogo institucional interjurisdiccional. El principio pro homine es un medio de interpretación en materia de derechos humanos fundamental. Entre sus múltiples funciones y virtudes se encuentra aquella que permite hacer el vínculo con el diálogo entre jueces. En efecto, el principio pro homine obliga al juez, de cualquier nivel de protección de los derechos humanos, ya sea internacional, nacional, federal o local, a buscar razonada y argumentadamente, la mejor solución para los derechos del individuo o la menos restrictiva de los mismos. En su argumentación, el juez debe dar razón de sus dichos y tomas de posición, tomando en consideración todos los elementos del corpus iuris de los derechos humanos. En esta fase dinámica de la fundamentación del juez entra en operación el diálogo entre jueces.
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Entre las distintas alternativas argumentativas posibles, el juez debería optar por aquella más beneficiosa para el individuo o grupo. Cabe destacar, tal como las autoras lo exponen muy diáfanamente, que existe también un bloque de convencionalidad. El bloque de convencionalidad, del cual forman parte la Convención Americana, sus protocolos y también la interpretación de los mismos realizada por la Corte Interamericana de Derechos Humanos, consolidando cada vez más los órdenes internacionales y el reconocimiento, más allá del Estado, de la protección de los derechos humanos. (p. 98) El control de convencionalidad revela un sistema multinivel de protección de los derechos humanos, esto es, nacional e internacional. Y en este sentido, concordamos con las autoras cuando afirman que la existencia de un sistema interamericano de protección de los derechos humanos y la actuación de la Corte Interamericana perderían fuerza y su razón de ser si las decisiones adoptadas por esta Corte fueran constante incumplidas por los Estados. Por eso, señalan correctamente, el diálogo entre jueces y el margen de apreciación ocupan un papel importante en la relación entre la Corte y los Estados. (p. 41) El desarrollo de los mecanismos de protección de los derechos humanos ha llevado a la construcción teórico-práctica de los denominados sistemas multinivel de protección de los derechos humanos. En regiones donde existe la creación de diversos ámbitos descentralizados de toma de decisiones político-jurídicas, que antes relevaban de la soberanía exclusiva de los Estados, en la esfera de los derechos humanos, se dice que se crea un sistema multinivel de protección de los derechos humanos. Uno de los ejemplos más acentuados es el caso de la región europea, en el que es posible, por lo menos, encontrar hasta cuatro niveles de protección de los mismos, desde el momento en el que existen diversos órganos dotados de competencia, por la voluntad de los propios Estados, para pronunciarse sobre los derechos humanos. Así, en el nivel superior, supranacional, de la Unión Europea, los órganos de la Unión tienen competencia sobre esta materia, particularmente, en lo que se refiere a la Corte de Justicia de la Unión Europea. Luego, en la zona, en gran medida coincidente, del Consejo de Europa, sus órganos también tienen competencia para pronunciarse en materia de derechos humanos, especialmente, la Corte Europea de Derechos Humanos. Enseguida, ya en el nivel estatal, y jurídicamente, en el nivel constitucional, los Tribunales Constitucionales o Cortes Supremas de los Estados están dotados de competencia para resolver casos relacionados con los derechos humanos. Por último, en el nivel federal, pueden existir órganos con competencia para pronunciarse sobre los derechos humanos, como, por ejemplo, tribunales supremos estaduales.
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Como se verá más adelante, la existencia en múltiples niveles de mecanismos de protección de los derechos humanos hace surgir la pregunta de quién tiene la última palabra, o bien, de cuál es el principio rector en función del cual se resuelve la pregunta de cuál es la última respuesta. En la búsqueda de un procedimiento racional y lógico que permita dar respuesta a estas preguntas, tomando en cuenta las circunstancias de cada caso, aparece el diálogo multinivel entre jueces. El sistema multinivel de protección de los derechos humanos lleva a los Estados a reivindicar sus prerrogativas, soberanas y democráticas. En consecuencia, uno de los caballos de batalla de los Estados latinoamericanos ante las actuaciones de la Corte Interamericana de Derechos Humanos ha sido esgrimir su margen nacional de apreciación. En términos generales, las autoras sostienen la óptica de la proximidad cultural, cuando señalan que el margen de apreciación aparece como una forma de autolimitación de la Corte Interamericana de Derechos Humanos que reconoce su carácter subsidiario y, en los casos en que cabe, que la mejor decisión a ser tomada es la estatal, reconociendo ese espacio nacional. (p. 57) El margen de apreciación nacional es una doctrina que ha sido importada de Europa al continente americano. De hecho, desde el punto de vista de la Corte IDH, ha sido muy poco recibida. Y, esta realidad de la práctica jurídica interamericana sucede a pesar de las aseveraciones doctrinarias, tales como que hoy en día “no hay como negar que el margen de apreciación desempeña un papel fundamental en la relación entre el derecho doméstico y el internacional (sic)”. (p. 61) La óptica propuesta en el libro apunta a favorecer un margen de apreciación interno en favor del poder legislativo y por sobre el poder judicial. A primera vista, esto pareciera ser concordante con el principio democrático y de legitimidad, propio de los Estados democráticos constitucionales. Por ello, las autoras sostienen que siempre que el poder judicial entienda que el poder legislativo puede encontrar una mejor posición para decidir acerca de una cuestión controvertida, debe asumir una posición de deferencia ante la ley o incluso posibilitar la manifestación del Parlamento al respecto. (p. 78) La pregunta que surge en este caso es qué ocurre con aquellas situaciones de vulneración a los derechos humanos que sean graves o puedan causar un daño irreparable a la vida o a la salud de las personas. ¿Aun en estos casos el juez debiera hacer prueba de deferencia? Las autoras se refieren a las teorías dialógicas, tales como el transconstitucionalismo y el interconstitucionalismo (p. 85) e involucran dentro de ellas a las comunicaciones entre el poder judicial, el ejecutivo y el legislativo. (p. 99) Este
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podría efectivamente denominarse diálogo institucional de carácter político y democrático. Es perfectamente imaginable que las decisiones uniformes, reiteradas y prolongadas en el tiempo de la Corte Suprema de un Estado conduzcan a una toma de posición del poder legislativo transformando el criterio jurisprudencial en una nueva legislación. Aquí observaríamos una forma de diálogo interinstitucional a nivel nacional. Incluso, las autoras del libro introducen una temática poco analizada y sumamente interesante a propósito del análisis de las teorías dialógicas. Esta es la cuestión de la justicia dialógica como una forma de acercar a la sociedad a los procesos de toma de decisiones de los poderes del Estado, y, con ello, fortaleciendo el carácter democrático, como explicación y justificación de la decisión. Así, se señala que “la realización de la justicia dialógica pasa también por la concretización de un diálogo entre jurisdicción y sociedad, la cual puede aportar elementos importantes al debate institucional, configurándose las audiencias públicas y la figura del amicus curiae como instrumentos potenciales para el mejoramiento sustantivo de la formación de las razones públicas que deben ser presentadas por los ministros en la fundamentación de sus decisiones.” (p. 117) Sin embargo, lo que nos interesa, y aquello que es más importante, lo que le interesa a las autoras de este magnífico libro, es la teoría dialógica a la que refiere la comunicación entre la jurisdicción interna y la jurisdicción externa. De hecho, las autoras se centran en la articulación entre el Supremo Tribunal Federal de Brasil y la Corte Interamericana de Derechos Humanos, como diálogo interjurisdiccional. (p. 119) Según nuestra visión, el diálogo puede ser interinstitucional de naturaleza político-jurídica, ya sea interno e internacional. Un diálogo de esta naturaleza interno se produce cuando hay intercambios entre la Corte Suprema o el Tribunal Constitucional y el poder legislativo o el poder ejecutivo. Un diálogo de esta naturaleza internacional ocurre cuando hay comunicaciones entre la Asamblea General de Naciones Unidas o el Consejo de Seguridad o el Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo, por ejemplo, y la Corte Suprema o el Tribunal Constitucional de un Estado. En cuanto al diálogo entre poderes, las autoras reconoce que hay una tímida aparición de este diálogo, lo que permitiría “una constante evolución en la interpretación de las normas, constitucionales o convencionales, apuntando a una mejor efectividad de los derechos garantizados”. (p. 188) En cambio, el diálogo interjurisdiccional tiene una naturaleza jurídica y jurisprudencial.
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El diálogo entre jurisdicciones puede ser también de carácter vertical y de carácter horizontal. El diálogo entre jurisdicciones puede aludir a las comunicaciones que van y vienen entre niveles jurisdiccionales, como entre la jurisdicción nacional y la jurisdicción internacional, por ejemplo, el que se podría producir entre el Supremo Tribunal Federal y la Corte Interamericana de Derechos Humanos. Este sería un diálogo vertical. Pero, las autoras concluyen su excelente estudio que realmente tal postura dialógica no se produce mucho entre el Supremo Tribunal Federal y la Corte Interamericana de Derechos Humanos. Más bien sostienen la “inexistencia de un diálogo de facto entre la Corte Interamericana de Derechos Humanos y el Supremo Tribunal Federal” e incluso afirman “el predominio de una posición que todavía refuerza la existencia de una última palabra dada por la jurisdicción brasileña.”. (p. 189) El diálogo entre jueces puede aludir a las comunicaciones que van y vienen entre jueces u órganos judiciales específicos dentro de cada jurisdicción. Cuando estas comunicaciones se producen entre jueces de distintas jurisdicciones pero pertenecientes a un mismo nivel o rango, como por ejemplo, los intercambios entre el Tribunal Constitucional chileno y el Tribual Constitucional peruano, se podría decir que se está en presencia de un diálogo horizontal. El libro elaborado por la profesora Mônia Hennig y Maria Valentina de Moraes es sobresaliente en la acuciosidad metodológica. Este logro responde a la excelente formación de las autoras, principalmente, la sabiduría y experiencia adquirida por la profesora Hennig. La introducción plantea las cuestiones clave de toda investigación, esto es, la interrogante de investigación, que es respondida con absoluta precisión en las conclusiones del libro (p. 190), una hipótesis general, un objetivo general, la metodología utilizada y la estructura del análisis. La bibliografía es abundante, con más de 18 páginas de extensión, donde se pasa revista a lo esencial de la doctrina en la materia del margen de apreciación, fundamentalmente, latinoamericana. En general, la doctrina analizada es reciente y corresponde a doctrina de diversos países y en variadas lenguas. La importancia de esta obra resalta no solo por magnífica realización científica, cuya realidad, como se ha dicho, salta a la vista de cualquier lector, incluso no experto. La forma en la que se encuentra escrito es muy amena, cosa que no es vidente en los escritos científico-jurídicos, lo que sin duda constituirá un estímulo adicional para su lectura. En forma general, todo Estado democrático y constitucional declara, formalmente al menos, su apego a los derechos humanos fundamentales, contenidos en la Constitución y también aquellos reconocidos en los tratados internacionales ratificados. Esta es una tradición constitucional
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que se ha iniciado en las postrimerías de la Segunda Guerra Mundial. Con todo, aun cuando hayamos cumplido ya la segunda década del siglo XXI, la realización efectiva de los derechos humanos en los órdenes jurídicos nacionales está lejos de ser asegurada. Esto es aún más evidente y tristemente cierto, en la región latinoamericana, razón por la cual creo que el libro de la profesora Hennig y de Valentina de Moraes será un aporte cierto y contundente no sólo para la teoría sino también para la praxis jurisdiccional, y contribuirá a la construcción lenta, pero segura del edificio de los derechos humanos en Latinoamérica. Prof. Dr. Gonzalo Aguilar Cavallo A Limoges, 21 de enero de 2020.
NOTA DAS AUTORAS A proteção de direitos fundamentais e humanos tem pautado, cada vez mais, o âmbito nacional e internacional. A criação de Sistemas de Proteção de Direitos Humanos consagrou a garantia multinível desses direitos, possibilitando o seu reconhecimento também na esfera internacional. O Sistema Interamericano de Proteção de Direitos Humanos, constituído especialmente pela Comissão e pela Corte Interamericana de Direitos Humanos, apresenta-se, nesse contexto, como um reforço à proteção de direitos consagrados em tratados internacionais, retirando a análise da violação de direitos apenas do âmbito nacional. Frente à relação que se estabelece entre essas distintas jurisdições - interna e estrangeira - teorias como a da margem de apreciação - nacional e do legislador - e dos diálogos entre jurisdições e entre Poderes ganham espaço e merecem ser discutidas. Tendo-se como referencial uma perspectiva dialógica, questiona-se, portanto, como o Supremo Tribunal Federal e a Corte Interamericana de Direitos Humanos se posicionam e quais argumentos utilizam na fundamentação de suas decisões quanto à margem de apreciação do legislador (discutida tanto em face do princípio da separação de Poderes – na ordem interna - como do princípio da soberania estatal – na relação entre a jurisdição internacional e nacional) no que se refere à implementação de políticas públicas de não-discriminação e de proteção de minorias. Discutem-se, assim, as teorias da margem de apreciação nacional e do legislador, bem como as teorias que sustentam o diálogo jurisdicional e institucional, analisando-se, por fim, os posicionamentos jurisprudenciais do Supremo Tribunal Federal de da Corte Interamericana de Direitos Humanos com relação ao tema. Para tanto, na realização da pesquisa jurisprudencial, realizou-se a coleta de sentenças no sítio eletrônico do Supremo Tribunal Federal e da Corte Interamericana de Direitos Humanos, utilizando-se palavras-chaves como “mulheres”, “orientação sexual”, “indígenas”, “deficientes”, dentre outras, que possibilitaram uma compilação de decisões acerca do tema aludido, proferidas no período compreendido entre janeiro de 2010 e janeiro do ano de 2017 (marco temporal considerado atual e, ao mesmo tempo, abrangente o suficiente para uma visualização adequada dos resultados da pesquisa proposta), de modo a verificar como é reconhecida a margem de apreciação do legislador nas decisões. Assim, no primeiro capítulo são abordados os conceitos relativos aos direitos hu-
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manos e fundamentais, bem como as teorias da margem de apreciação nacional e do legislador, sendo, no segundo capítulo, analisadas as teorias que propõem um diálogo entre jurisdições e entre Poderes, para, no último capítulo, analisar-se como vem sendo utilizadas na jurisprudência do Supremo Tribunal Federal e da Corte Interamericana de Direitos Humanos essas teorias. Diante da análise realizada, é possível afirmar a escassa utilização das teorias da margem de apreciação, em ambos os níveis, e uma ainda tímida abertura à adoção de posturas dialógicas, sendo poucas as decisões nas quais ocorre um diálogo que busque uma maior efetivação de direitos humanos e fundamentais.
1. INTRODUÇÃO A proteção de direitos fundamentais e, em especial, de direitos humanos tem adquirido significativa relevância após a Segunda Guerra Mundial e as violações que dela decorreram, marcando um pós-guerra pautado no fortalecimento de uma justiça internacional e, sobretudo, de um sistema internacional de proteção desses direitos humanos. A celebração de tratados e pactos internacionais voltados à proteção de direitos configura-se como uma nova forma de garantia jurisdicional e traz consigo novos instrumentos voltados à sua não violação, ampliando a lógica de proteção meramente nacional verificada até então. É nesse contexto que a Convenção Americana sobre Direitos Humanos figura como um importante documento no contexto Latino-americano, junto da Comissão Interamericana de Direitos Humanos e da Corte Interamericana de Direitos Humanos. A Convenção, popularmente conhecida como Pacto de San José da Costa Rica, foi ratificada pelo Brasil, o qual reconheceu ainda a jurisdição da Corte Interamericana como meio de coibir as violações em termos de direitos humanos. Esse novo cenário mundial, que envolve tanto os sistemas de proteção a nível global como – e mais ativamente – os sistemas de proteção regionais, faz com que diferentes questões passem a ocupar a pauta nacional e também internacional no tocante a atuação da Corte e as respostas dos Estados membros em relação as suas decisões. Diante disso e da necessidade de se discutirem os novos rumos que marcam a ordem jurídica doméstica e internacional, é imprescindível que se conheça mais esse complexo sistema que envolve relações de hierarquia, soberania e, principalmente, de coordenação entre jurisdições. Debater a atuação da Corte Interamericana de Direitos Humanos compreende, assim, analisar e compreender a ordem jurídica interna e suas relações com o direito internacional - em um processo que envolve a internacionalização do direito constitucional e a internalização do direito internacional – de forma a otimizar os resultados da atuação interna e externa. Se mostra necessário, portanto, contrapor e buscar pontos de convergência entre o direito interno e sua dimensão nacional com o direito internacional e sua dimensão transcendental. Frente ao contexto referido, conceitos como o de “margem de apreciação” – seja ela em âmbito interno ou internacional – e de “diálogo institucional” e
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MARGEM DE APRECIAÇÃO NACIONAL E DIÁLOGO INSTITUCIONAL NA PERSPECTIVA DO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL [...]
“diálogo jurisdicional” se apresentam e demandam uma discussão mais profunda no tocante ao importante papel que ocupam nas relações jurídicas que se instalam. Ambos os conceitos se caracterizam, nesse sentido, por servirem como canais de ligação entre o ordenamento interno e o internacional, pautando-se em questões que perpassam por uma discussão quanto aos limites das jurisdições constitucional e internacional e aos papeis que ocupam princípios como o da Separação de Poderes e da Soberania do Estado nesse diapasão. Outrossim, é imprescindível que se observe a atuação dos dois principais atores envolvidos nesse processo, quais sejam, o Supremo Tribunal Federal brasileiro e a Corte Interamericana de Direitos Humanos. Ambos os Tribunais, que representam a sua vez a maior autoridade em termos de proteção de direitos fundamentais (ordem interna) e de direitos humanos (ordem internacional), e as relações que estabelecem com os demais Poderes do Estado e entre si devem ser observadas sob a ótica de proteção de direitos e de concretização dos instrumentos que lhes garantem: a Constituição Federal brasileira e a Convenção Americana sobre Direitos Humanos. Sua atuação, realizada por meio do controle de constitucionalidade e de convencionalidade, respectivamente, permeia diferentes posicionamentos e muitas questões que delimitam esferas de poder em termos de proteção de direitos, as quais se pretende discutir ao longo da presente dissertação. Tendo-se como referencial uma perspectiva dialógica, questiona-se, portanto, como o Supremo Tribunal Federal e a Corte Interamericana de Direitos Humanos se posicionam e quais argumentos utilizam na fundamentação de suas decisões quanto à margem de apreciação do legislador (discutida tanto em face do Princípio da Separação de Poderes – na ordem interna - como do Princípio da Soberania Estatal – na relação entre a jurisdição internacional e nacional) no que se refere à implementação de políticas públicas de não-discriminação e de proteção de minorias1. Busca-se analisar, assim, as decisões proferidas pelas duas Cortes de forma a compreender como (e se) ocorre o reconhecimento da margem de apreciação e, ainda, como se estabelecem as relações entre os dois Tribunais, responsáveis pela garantia de direitos fundamentais e humanos. Para tanto, se discute a teoria da margem de apreciação do legislador, utili1
Como será apresentado no decorrer do trabalho, existem controvérsias acerca da utilização da terminologia, que estaria configurada como um gênero da espécie grupo vulnerável, sendo utilizada também a noção de grupos em situação de vulnerabilidade em alguns casos. Para a presente análise, a distinção entre referidas terminologias não é propriamente relevante, uma vez que o conceito é utilizado para fins de delimitação temática, sendo os conceitos utilizados ao longo da análise de acordo com a forma como os mesmos são trabalhados pelo Supremo Tribunal Federal e pela Corte Interamericana de Direitos Humanos.