Fiscalidad y gasto público en la etapa
contemporánea: del sistema de franquicias comerciales al REF de 1972
Daniel Castillo Hidalgo
Francisco Quintana Navarro
Sergio Solbes Ferri
Fiscalidad y gasto público en la etapa contemporánea: del sistema de franquicias comerciales al REF de 1972
Directores:
Juan López Martínez
Catedrático de Derecho Financiero y Tributario de la Universidad de Granada
José ManueL pérez Lara
Profesor Titular de Derecho Financiero y Tributario de la Universidad de Granada
Consejo científico: antonia aguLLó agüero
Catedrática de Derecho Financiero y Tributario de la Universitat Pompeu Fabra
ignacio corraL guadaño
Director de la Escuela de Hacienda Pública
rafaeL fernández MontaLvo
Magistrado del Tribunal Supremo
aMparo navarro faure
Catedrática de Derecho Financiero y Tributario de la Universidad de Alicante
Procedimiento de selección de originales, ver página web:
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Fiscalidad y gasto público en la etapa
contemporánea: del sistema de franquicias comerciales al REF de 1972
DANIEL CASTILLO HIDALGO
FRANCISCO QUINTANA NAVARRO SERGIO SOLBES FERRI
tirant lo blanch
Valencia, 2023
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© Daniel Castillo Hidalgo, Francisco Quintana Navarro y Sergio Solbes FerriGracias a la incuria y a los errores de los gobiernos, las ventajas naturales se han inutilizado hasta ahora. Cual si hubiera querido ahuyentar el comercio, se imponían a las naves que abordaban a las costas de Canarias gravámenes y formalidades vejatorias: desapareciendo estos obstáculos meramente artificiales, las cosas tomarán su curso corriente, y con el movimiento mercantil se aumentarán la producción y el bienestar de una comarca hoy pobre y abandonada de sus propios habitantes.
Artículo publicado en El Nacional (nº 189, 20 de julio de 1852), recogido en Torrejón Chávez (2004, 86-87).
La publicación de este segundo volumen de “La diferencia insular. El modelo fiscal de Canarias en perspectiva histórica” cierra un círculo virtuoso sobre el análisis de la construcción de nuestra particular identidad fiscal a lo largo de la historia.
El libro que tiene el lector en sus manos incorpora los dos últimos informes de los cuatro que integran el trabajo contratado en su momento por la Consejería de Hacienda para la elaboración de un estudio histórico del modelo de financiación de las Islas Canarias entre los siglos XVI y XX.
Lo que en un principio estaba destinado a adoptar la forma de cuatro informes diferentes en orden cronológico ha devenido en la edición de dos magníficos volúmenes que, como acabo de apuntar, dan lustre a una rigurosa y concienzuda investigación.
Como vicepresidente de Canarias y consejero de Hacienda, Presupuestos y Asuntos Europeos, quiero agradecer al director del proyecto, Sergio Solbes Ferri, y al resto del equipo el esfuerzo realizado y el despliegue de conocimiento que sabiamente han proyectado en su trabajo.
Estos dos volúmenes quedarán a partir de ahora a disposición del público no solo como el compendio de los hechos que jalonan nuestra fiscalidad; ni como un mero manual de consulta, sino, sobre todo, como el corolario de la identidad de un pueblo que se ha construido en buena medida a partir de sus singularidades económicas y fiscales.
Efectivamente, Canarias, desde la conquista y colonización, siempre dispuso de un tratamiento diferenciado por parte del Estado. Primero con el régimen de franquicias de la Real Cédula otorgada por los Reyes Católicos a Gran Canaria (1487); posteriormente, con la creación de los Puertos Francos en 1852; y, en la fase final del franquismo, en 1972, con la aprobación del Régimen Económico y Fiscal de Canarias. Se reconocía así que éramos la comunidad con mayores particularidades, la que precisaba y precisa de un trato específico para avanzar en niveles de equidad con el resto.
Dado que la lejanía, la insularidad y la fragmentación territorial son desventajas inmutables y que ni siquiera las nuevas formas adoptadas por una economía globalizada son capaces de derrumbar, aquellos principios siguen hoy plenamente vigentes.
Este pasado año celebramos el 50 aniversario de la aprobación de la primera Ley del REF, que ha dado paso a diferentes modificaciones normativas y que conforman en el presente un corpus jurídico que, junto con la asunción de idénticos
Román Rodríguezprincipios por parte de la Unión Europea, nos garantizan un trato adecuado por parte del Estado y de la propia UE.
El REF pretende, ni más ni menos, que proporcionar a las canarias y canarios iguales oportunidades que los de otras nacionalidades y regiones del Estado, a través de tres mecanismos básicos: compensaciones económicas, fiscalidad diferenciada y bonificaciones a la inversión.
Estas tres patas sustentan hoy en día, junto a la condición de región ultraperiférica de la UE, nuestro estatus particular. Una condición que, en todo caso, estamos obligados a revisar periódicamente para que sigan cumpliendo su función y para perfeccionar aquellos aspectos que sean mejorables.
Desde ese punto de vista, el análisis y la perspectiva histórica nos proporcionan una información valiosísima a la hora de abrir espacios de reflexión entre la sociedad canaria para abordar eventuales modificaciones. Porque solo conociendo nuestro pasado, estaremos en condiciones de afrontar con garantías nuestro futuro.
Y es, precisamente ahí, cuando estos dos volúmenes cobran toda su verdadera dimensión.
El periodo comprendido entre 1852 y 1972 cubre poco más de un siglo de cambios y transformaciones estructurales en la historia económica e institucional de las Islas Canarias. Ambas fechas determinan dos hitos fundamentales para la inserción del archipiélago en la arquitectura jurídica española en dos momentos trascendentales: primero, el reposicionamiento jurídico y económico insular en los inicios de la Primera Globalización; segundo, la recuperación del modelo fiscal específico insular vulnerado de forma flagrante por el intervencionismo franquista. La Ley del Régimen Económico y Fiscal (REF) de 1972 al igual que la del sistema de franquicias comerciales de 1852 (conocida popularmente como Ley de Puertos Francos) implicó la movilización de los agentes políticos y sociales isleños frente a un Estado que aspiraba (en ambos periodos) a su homogeneización administrativa y fiscal. Mientras que el primer hito fue impulsado esencialmente por la élite agroexportadora isleña que dominaba las instituciones políticas de la época, la batalla por el REF de 1972 se planteó en un marco mucho más amplio y transversal de participación de la sociedad civil canaria. Dentro de las propias limitaciones que imponía la dictadura franquista en la intervención ciudadana en la toma de decisiones, académicos, profesionales liberales y ciudadanos de a pie, movilizados también a favor de la democracia, propugnaron la defensa de la especificidad canaria en materia tributaria. Una cuestión que hundía sus raíces en la historia económica e institucional del archipiélago y que había sido abruptamente neutralizada durante el franquismo. El reconocimiento de las particulares condiciones geográficas, económicas, sociales e institucionales de Canarias suponía además repensar su modelo de crecimiento económico y, en consecuencia, el progreso y posterior desarrollo insular. En ambos casos, el cambio institucional facilitó la expansión económica y una mayor especialización productiva, reforzando algunas de las funciones económicas históricas ligadas al archipiélago como lugar de redistribución mercantil y venta de servicios al exterior.
La renta de situación del archipiélago ha sido, en perspectiva histórica, uno de sus principales condicionantes para el desarrollo económico al integrarlas plenamente en las diferentes oleadas de mundialización y globalización de la economía. En Canarias, carente de una dotación relevante de capital natural (materias primas), alejada de mercados de capitales europeos y con una gran disparidad geográfica tanto a nivel insular como interinsular, su verdadero factor de expansión económica se concentraba en la configuración del marco jurídico que incorporaba, de hecho, la cuestión fiscal. De esta manera, el estudio de la evolución histórica de las instituciones en Canarias es un aspecto crucial para comprender su estructura económica y social y, sobre todo, sus interacciones con el exterior, tanto con el resto del Estado español como con otras regiones del Atlántico.
D. Castillo Hidalgo - F. Quintana Navarro - S. Solbes FerriEste libro ofrece una aproximación de carácter histórico al proceso de configuración del modelo de financiación de las instituciones canarias en la etapa contemporánea, entre esos dos hitos esenciales que acabamos de señalar. Nuestra propuesta se centra en la caracterización del modelo fiscal insular y, de forma particular, en la consolidación de la capacidad fiscal del Estado, así como su impacto relativo en materia de gasto. Este último aspecto es relevante y marcó de forma decisiva la capacidad de intervención del sector público en un momento en que se consolidaba el Estado liberal en España. La inversión pública en dotación de capital (infraestructuras) o en aspectos sociales (educación básica) quedaba determinaba por las posibilidades de financiación, de tal manera que el “santo temor al déficit” característico de la agenda fiscal decimonónica, establecía la casi sagrada necesidad de equilibrar las cuentas públicas y reducir el peso de la deuda, verdadero azote de la Hacienda española durante el siglo XIX. La emergencia de un marco fiscal de carácter unificador en España a comienzos de siglo implicó la necesidad de reajustar el encaje de las Islas Canarias, habida cuenta de sus singularidades con respecto al conjunto del territorio peninsular. Las primeras décadas del siglo XIX fueron de grave crisis social y económica en Canarias, dada la inestabilidad general en la que se encontraba el Estado, pero también debido a las propias crisis internas que sacudían el archipiélago. La implementación de la reforma tributaria nacional de 1845 supuso el último aldabonazo que impulsó el movimiento político a la búsqueda de un marco fiscal diferenciado, tanto en materia aduanera como de impuestos interiores.
En ese momento concreto de la historia, las Islas Canarias gozaban de una situación privilegiada en términos geográficos. Las grandes rutas de navegación que conectaban Europa con el hemisferio sur tenían un paso privilegiado por las aguas cercanas al archipiélago. Del mismo modo que había sucedido durante la primera gran expansión ultramarina europea, las Islas podían beneficiarse de su renta de situación, desplegando su potencial como enclave de apoyo a la navegación internacional. El crecimiento de la actividad portuaria y marítima reforzaría las bases del tejido productivo isleño, gracias a la mejora en la conectividad, reduciendo el coste de los fletes marítimos e incentivando la inversión externa. Ese esquema, que parece preestablecido, fue a la postre la clave del éxito del sistema de franquicias comerciales que se estableció en Canarias en 1852, refrendado posteriormente en 1900. No obstante, a ese marco jurídico singular tuvo que agregarse necesariamente una intervención decidida en materia de infraestructuras, para poder sacar partido a las ventajas institucionales cuya finalidad última se situaba en la potenciación de la actividad comercial. Sin embargo, la opción puerto franquista implicó la necesidad de establecer medidas compensatorias en materia de ingresos fiscales, puesto que el equilibrio entre ingresos y gastos formaba parte ineludible de la agenda tributaria liberal de su época. Así, la supresión de derechos aduaneros se ajustaría con la elevación de la presión fiscal directa sobre las nuevas contribuciones que se habían implementado en la reforma nacional de 1845 y que
La diferencia insular II. El modelo fiscal de Canarias en perspectiva histórica
había supuesto, no solo en Canarias, un desplazamiento de la presión fiscal hacia las rentas más bajas. Este desigual cumplimiento con las obligaciones tributarias era fruto de un sistema diseñado para la ocultación y el fraude, amparado por la propia debilidad administrativa del Estado, que asumía su propia incapacidad ejecutiva por cuestiones de pragmatismo.
A partir de la década de 1880, el marco fiscal diferenciado y la mejora en la dotación de infraestructuras de transporte gracias a la inversión del Estado, impulsaron la actividad económica en las Islas Canarias. Al tráfico marítimo siguió la mejora de las exportaciones agrarias, la llegada de inversión exterior, la dinamización de los procesos de urbanización y, finalmente, una mejora muy lenta pero consistente de la inversión en transferencias sociales básicas financiadas con fondos municipales y, desde 1912, a través de los renacidos cabildos insulares. A partir de la Primera Guerra Mundial, el modelo de franquicias comenzó a experimentar alteraciones provocadas por factores internos y externos de gran relevancia. La inestabilidad del periodo de posguerra, la división provincial del archipiélago, la crisis económica internacional y, por último, las consecuencias de la Guerra Civil. La autarquía y el intervencionismo cuartelero del régimen franquista liquidaron la trayectoria institucional exitosa que se había desarrollado desde el último tercio del siglo XIX. La vulneración de las franquicias comerciales y la batalla por la recuperación de la diferencia insular en términos fiscales marcaron la historia del archipiélago en la segunda mitad de la centuria.
Este libro ofrece una visión general de los principales cambios desarrollados en materia fiscal, económica e institucional en Canarias entre 1852 y 1972, años que delimitan los dos hitos fundamentales en la historia del archipiélago. Este volumen complementa la contribución previa de Solbes Ferri y Castillo Hidalgo (2022) donde se analizaba el proceso de creación de las estructuras fiscales y administrativas en la etapa moderna. Pero no solo nos ocupamos de hallar las claves de esos procesos de construcción institucional, sino que nos interesaremos por la distribución del gasto. En nuestro anterior libro, caracterizamos la estructura de gasto y, de forma particular, la influencia de un modelo tributario de relativa baja presión fiscal y sus consecuencias sobre el desembolso público. Claro que, en aquel contexto, las atribuciones estatales y de la Hacienda eran muy diferentes a la del Estado liberal que se desarrollaría en España en la segunda mitad del siglo XIX. El modesto incremento de competencias que se observa en el Estado a lo largo del siglo implicaba también la necesidad de aumentar los ingresos de la Hacienda. No obstante, una mayor presencia del Estado, por pequeña que fuese, requería la búsqueda de acuerdos políticos con las élites económicas insulares. Aquí es donde encontraremos de nuevo una discusión al más alto nivel entre las oligarquías isleñas y las instituciones estatales, especialmente cuando se consolide el modelo tributario liberal con aspiraciones de uniformidad. En el caso de Canarias, observaremos una doble vertiente en este sentido. Por una parte, al igual que sucedió en el resto del Estado, la élite domi-
nante se mostró contraria a la extensión de la tributación directa relacionada con el patrimonio, y de forma particular, en lo relativo a la fiscalidad sobre la propiedad de la tierra. Esta cuestión obstaculizó el desarrollo de herramientas informativas y administrativas esenciales para mejorar la eficiencia de la administración tributaria, aspecto que analizaremos en este libro. Por otra parte, la situación geográfica del archipiélago en un contexto de expansión del capitalismo industrial y financiero, requería una respuesta adecuada para optimizar su potencial económico de cara a sus funciones económicas históricas: apoyo a la navegación y redistribución de mercancías. En nuestro libro, abordamos estos aspectos de forma precisa, observando los elementos de continuidad que finalmente acabarán configurando los argumentos persistentes de la historia institucional canaria.
La historiografía sobre el periodo que explora este volumen es muy extensa, y ciertamente, nuestras reflexiones y contribuciones son, en buena medida, consecuencia de ese rico legado investigador. Partiendo de los trabajos pioneros de Gabaldón López, Carballo Cotanda, Bourgon Tinao y Ojeda Quintana; pasando por las valiosas investigaciones de Macías Hernández y Rodríguez Martín hasta las más recientes aportaciones de Mauricio Subirana, Orozco Muñoz, Cabrera Armas, Luxán Meléndez, Miranda Calderín, Guerra Palmero o Quintana Navarro, nuestro libro trata de sintetizar esta trayectoria historiográfica sobre la Hacienda y el régimen especial canario que ha tenido un abordaje multidisciplinar. En nuestra aproximación, presentamos el contexto tributario nacional, observando el encaje insular en las grandes políticas fiscales estatales. De tal modo, basándonos en trabajos esenciales como son los de Comín o Vallejo Pousada, pretendemos ofrecer una visión más amplia y contextualizada sobre los procesos de transformación institucional en Canarias dentro del conjunto del Estado español. Para ello también hacemos referencia a los promedios de ingresos y gastos para observar los diferenciales existentes en ambas categorías. Así, nos interesamos por observar la relevancia del modelo tributario en términos de dotación de infraestructuras o servicios públicos básicos atendiendo, como no puede ser de otro modo, al contexto histórico particular de cada momento.
Este volumen se divide en dos grandes periodos cronológicos. El primero se se ocupa del análisis del contexto y desarrollo normativo del marco fiscal en las Islas Canarias entre 1852 y 1936. Un ciclo histórico caracterizado por la puesta en marcha de un nuevo modelo fiscal fundamentado en la especificidad insular frente a la anterior uniformidad tributaria estatal que propugnaba el incipiente Estado liberal español, abordado en profundidad en nuestro anterior volumen (Solbes y Castillo, 2022). Como se indicó anteriormente, el hito fundamental en este proceso fue sin lugar a duda la publicación del Real Decreto de 11 de julio de 1852 que estableció las bases del nuevo modelo fiscal. Más allá de sus consideraciones desde el punto de vista de los beneficios esperados del comercio exterior, el decreto modificó las bases tributarias definidas en la reforma fiscal estatal de 1845.