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monografías ALTA CALIDAD EN INVESTIGACIÓN JURÍDICA

monografías

JOHN MILL ACKERMAN ROSE JAIME CÁRDENAS PASTORA MELGAR MANZANILLA FRANCISCO IBARRA PALAFOX DANIEL MÁRQUEZ GÓMEZ Coordinadores

EL MODELO DE GUARDIA NACIONAL

monografías

En el presente libro los lectores encontrarán las reﬂexiones de respetados juristas en torno a dos temas de importancia para el país: el modelo policial de Guardia Nacional y la seguridad humana. Los títulos de las colaboraciones son sugerentes: “El debate sobre la Guardia Nacional”; “El modelo policial de Guardia Nacional”; “La visión internacional del desarrollo humano y la seguridad humana, en contraste con la seguridad ciudadana en México”; el “Fenómeno del área gris y las nuevas concepciones de seguridad nacional e interior: Fallida recepción en México” y “La restricción de derechos humanos en el combate a la corrupción como base para la seguridad del estado mexicano”, en cada una de sus reﬂexiones los autores aportan su visión crítica en torno al modelo de seguridad pública sustentado en una Guardia Nacional, los trabajos se apoyan en una metodología multidisciplinaria e interdisciplinaria, además, de mostrar un contraste entre la seguridad pública y la seguridad humana, lo que contribuirá a los futuros debates e investigaciones en torno al tema de la seguridad pública en México.

CONSIDERACIONES EN TORNO AL PROBLEMA DE LA MILITARIZACIÓN DE LA SEGURIDAD PÚBLICA EN MÉXICO

EL MODELO DE GUARDIA NACIONAL Consideraciones en torno al problema de la militarización de la seguridad pública en México

COMITÉ CIENTÍFICO DE LA EDITORIAL TIRANT LO BLANCH María José Añón Roig

Catedrática de Filosofía del Derecho de la Universidad de Valencia

Ana Cañizares Laso

Catedrática de Derecho Civil de la Universidad de Málaga

Jorge A. Cerdio Herrán

Catedrático de Teoría y Filosofía de Derecho. Instituto Tecnológico Autónomo de México

José Ramón Cossío Díaz

Ministro en retiro de la Suprema Corte de Justicia de la Nación y miembro de El Colegio Nacional

Eduardo Ferrer Mac-Gregor Poisot

Presidente de la Corte Interamericana de Derechos Humanos. Investigador del Instituto de Investigaciones Jurídicas de la UNAM

Owen Fiss

Catedrático emérito de Teoría del Derecho de la Universidad de Yale (EEUU)

José Antonio García-Cruces González

Catedrático de Derecho Mercantil de la UNED

Luis López Guerra

Catedrático de Derecho Constitucional de la Universidad Carlos III de Madrid

Ángel M. López y López

Catedrático de Derecho Civil de la Universidad de Sevilla

Marta Lorente Sariñena

Catedrática de Historia del Derecho de la Universidad Autónoma de Madrid

Javier de Lucas Martín

Catedrático de Filosofía del Derecho y Filosofía Política de la Universidad de Valencia

Víctor Moreno Catena

Catedrático de Derecho Procesal de la Universidad Carlos III de Madrid

Francisco Muñoz Conde

Catedrático de Derecho Penal de la Universidad Pablo de Olavide de Sevilla

Angelika Nussberger

Jueza del Tribunal Europeo de Derechos Humanos. Catedrática de Derecho Internacional de la Universidad de Colonia (Alemania)

Héctor Olasolo Alonso

Catedrático de Derecho Internacional de la Universidad del Rosario (Colombia) y Presidente del Instituto Ibero-Americano de La Haya (Holanda)

Luciano Parejo Alfonso

Catedrático de Derecho Administrativo de la Universidad Carlos III de Madrid

Tomás Sala Franco

Catedrático de Derecho del Trabajo y de la Seguridad Social de la Universidad de Valencia

Ignacio Sancho Gargallo

Magistrado de la Sala Primera (Civil) del Tribunal Supremo de España

Tomás S. Vives Antón

Catedrático de Derecho Penal de la Universidad de Valencia

Ruth Zimmerling

Catedrática de Ciencia Política de la Universidad de Mainz (Alemania)

Procedimiento de selección de originales, ver página web: www.tirant.net/index.php/editorial/procedimiento-de-seleccion-de-originales

EL MODELO DE GUARDIA NACIONAL Consideraciones en torno al problema de la militarización de la seguridad pública en México

JOHN MILL ACKERMAN ROSE JAIME CÁRDENAS PASTORA MELGAR MANZANILLA FRANCISCO IBARRA PALAFOX DANIEL MÁRQUEZ GÓMEZ Coordinadores Autores

JAIME CÁRDENAS GRACIA ALBERTO FRANCISCO GARDUÑO DANIEL MÁRQUEZ PASTORA MELGAR MANZANILLA LIZBETH XÓCHITL PADILLA SANABRIA GABRIELA RODRÍGUEZ ROJAS

tirant lo blanch Ciudad de México, 2020

Copyright ® 2020 Todos los derechos reservados. Ni la totalidad ni parte de este libro puede reproducirse o transmitirse por ningún procedimiento electrónico o mecánico, incluyendo fotocopia, grabación magnética, o cualquier almacenamiento de información y sistema de recuperación sin permiso escrito de los autores y del editor. En caso de erratas y actualizaciones, la Editorial Tirant lo Blanch México publicará la pertinente corrección en la página web www.tirant.com/mex/

© EDITA: TIRANT LO BLANCH DISTRIBUYE: TIRANT LO BLANCH MÉXICO Río Tiber 66, Piso 4 Colonia Cuauhtémoc Alcaldía Cuauhtémoc CP 06500 Ciudad de México Telf: +52 1 55 65502317 infomex@tirant.com www.tirant.com/mex/ www.tirant.es ISBN: 978-84-1336-286-1 MAQUETA: Tink Factoría de Color Si tiene alguna queja o sugerencia, envíenos un mail a: atencioncliente@tirant.com. En caso de no ser atendida su sugerencia, por favor, lea en www.tirant.net/index.php/empresa/politicas-de-empresa nuestro procedimiento de quejas. Responsabilidad Social Corporativa: http://www.tirant.net/Docs/RSCTirant.pdf

Índice

Introducción............................................................................................. 9 El debate sobre la Guardia Nacional........................................................ 13 Jaime Cárdenas Gracia El modelo policial de Guardia Nacional................................................... 41 Daniel Márquez La visión internacional del desarrollo humano y la seguridad humana, en contraste con la seguridad ciudadana en México...................................... 77 Gabriela Rodríguez Rojas Alberto Francisco Garduño Fenómeno del área gris y las nuevas concepciones de seguridad nacional e interior: Fallida recepción en México....................................................... 97 Pastora Melgar Manzanilla La restricción de Derechos Humanos en el combate a la corrupción como base para la seguridad del Estado mexicano............................................. 123 Lizbeth Xóchitl Padilla Sanabria

Introducción Nuestro país ha sufrido, como muchos Estados, la violencia relacionada con la criminalidad común y organizada. El prevenir o disuadir, enfrentar y paliar los efectos de la criminalidad es una labor compleja que involucra a todos los componentes de un Estado. No exageramos si afirmamos que los órganos Legislativo, Ejecutivo y Judicial del Estado tienen una misión de suma importancia en la garantía de seguridad para la ciudadanía. Sin embargo, es en el Ejecutivo en donde se concentra la mayor carga de funciones relacionadas con la seguridad, porque es en ese órgano del poder público en donde se concentra la función policial. La policía tiene antecedentes que se pueden rastrear en los pueblos antiguos, en particular los griegos y romanos1. En nuestro país el cuerpo de policía surge el 9 de mayo de 1848, con 500 elementos, como “cuerpo de vigilantes de policía”2. No es exagerado afirmar que desde esa fecha hasta el momento actual la seguridad ciudadana ha sido, y continúa siendo, un problema. Como ejemplo podemos citar que en una noticia de 30 de diciembre de 1995 se destacaba que: en los pasados 12 años a casi una decena de comandos especiales, entre los que sobresalen el Grupo Especial de Reacción e Intervención Inmediata (GERI), Ministerio Público Especializado (MPE), Grupo Especial de Secuestros, Grupo Especial de Investigación, Grupo “Pegaso”, Fuerza de Tarea o “Zorros” y “Jaguares” (antes Bengala)3. También, como olvidar el deba-

Recuérdese el papel de los “escitas” o “skolotes” en la guarda del orden público en Grecia y los lictores en Roma (véase: Schuster, Nicole, Los orígenes de la policía de la era antigua a la edad medieval, en https://www.academia. edu/35112838/LOS_OR%C3%8DGENES_DE_LA_POLIC%C3%8DA_DE_ LA_ERA_ANTIGUA_A_LA_EDAD_MEDIEVAL_Por_NICOLE_SCHUSTER, consultado el 24 de abril de 2019. Cfr. Porte Petit González, Alejandro, “Policía en México. 75 años de su implementación”, en García Ramírez, Sergio, Islas de González Mariscal, Olga (coords.), Evolución del sistema penal en México. Tres cuartos de siglo. Colección Nuevo Sistema, UNAM-IIJ-INACIPE, 2017, p. 163. Proceso, Redacción, La Capital, En 12 años la policía capitalina ha creado casi una decena de grupos de elite, visible en: https://www.proceso.com.

Introducción

te en torno a la desaparición del cuerpo policiaco “Transformación 2000”, modelo policial inspirado en los carabineros chilenos en 1997, o la reciente creación de la “Gendarmería” durante el gobierno de Enrique Peña Nieto. En México también hemos tenido debates relacionados con las leyes aplicables a los cuerpos de policía. Los recientes son la reforma penal de 18 de junio de 2008, la inconstitucionalidad de la Ley de Seguridad Interior de 21 de diciembre de 2017, declarada su invalidez total por la Suprema Corte de Justicia de la Nación en la Acción de Inconstitucionalidad 6/2018 y sus acumuladas, notificada al Congreso de la Unión el 15 de noviembre de 2018. Un debate actual, porque están pendientes sus leyes secundarias, se relaciona con la “Guardia Nacional”, figura policial que se incorpora a la constitución en términos de la reforma de 26 de marzo de 2019. En este sentido, es necesario reflexionar en torno a la existencia de este cuerpo policial, desde el paradigma de la seguridad humana y los derechos humanos en los niveles ético, antropológico y jurídico, sobre todo por el papel que tendrán los militares en la seguridad pública, esta es la modesta pretensión del presente trabajo. En sus páginas encontrarán las reflexiones de autores como Jaime Cárdenas Gracia, quien en “El debate sobre la Guardia Nacional” aporta una visión geopolítica y crítica de la institución de la Guardia Nacional; Daniel Márquez, en “El modelo policial de Guardia Nacional” diserta en torno a temas históricos y jurídicos sobre la guardia nacional; los jóvenes Gabriela Rodríguez Rojas y Alberto Francisco Garduño, en “La visión internacional del desarrollo humano y la seguridad humana, en contraste con la seguridad ciudadana en México” disertan in extenso en torno a la seguridad humana y sus características; Pastora Melgar Manzanilla, en el “Fenómeno del área gris y las nuevas concepciones de seguridad nacional e interior: Fallida recepción en México” aporta sus reflexiones desde la visión de las categorías de la seguridad pública y seguridad nacional, por último, Lizbeth Xóchitl Padilla Sanabria en “La restricción de derechos humanos en el combate a la corrupción como base para la seguridad del

mx/171043/en-12-anos-la-policia-capitalina-ha-creado-casi-una-decenade-grupos-de-elite, consulado el 24 de marzo de 2019.

El modelo de Guardia Nacional

estado mexicano”, asocia el problema de la limitación de derechos humanos y la seguridad pública. En todos los autores van a encontrarse datos y reflexiones históricas, en lo general, y en lo particular sobre el proceso legislativo que dio vida a la guardia nacional, esta obra llena un vacío en la doctrina mexicana, porque generalmente los problemas de seguridad nacional o pública los abordan militares, politólogos o sociólogos. En esta obra se encontrarán las reflexiones de juristas con una visión inter y multidisciplinaria, lo que enriquece el contenido de los artículos que ponemos a disposición del lector. Ciudad Universitaria, Distrito Federal, abril de 2019

El debate sobre la Guardia Nacional Jaime Cárdenas Gracia I. Estado policíaco-militar y neoliberalismo. II. Los antecedentes decimonónicos de la Guardia Nacional. III. La iniciativa que propone la Guardia Nacional. IV. Las críticas de la Oficina en México del Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Derechos Humanos a la iniciativa de 20 de noviembre de 2018. V. El dictamen de la Comisión de Puntos Constitucionales de 16 de enero de 2019. VI. Las propuestas de modificaciones al dictamen que remitió la Comisión de Puntos Constitucionales el día 16 de enero de 2019 y su aprobación por el Pleno de la Cámara de Diputados y el envío de la minuta al Senado. VII. La crítica de Andrés Manuel López Obrador al dictamen aprobado por la Cámara de Diputados el día 16 de enero de 2019. VIII. Las críticas de los organismos internacionales a la minuta enviada al Senado de la República el día 17 de enero de 2019. IX. La aprobación por unanimidad del Senado de fecha 21 de febrero de 2019 que hace modificaciones a la Minuta de la Cámara de la Cámara de Diputados. X. Conclusiones: Los riesgos. XI. Bibliografía

I. ESTADO POLICÍACO-MILITAR Y NEOLIBERALISMO Una herramienta muy importante de la geopolítica contemporánea para las necesidades y fines del Estado neoliberal es la construcción del Estado policíaco-militar, el que entraña la pacificación social a través de los instrumentos de coerción y control, que se consideran imprescindibles por las profundas desigualdades que genera esa modalidad de Estado1. En un estudio chileno, publicado por el Centro de Estudios Miguel Enríquez, se indica que un Estado policial se caracteriza por: 1) Ser un Estado que mantiene un estricto control social, en donde se pueden suprimir algunas libertades civiles, además de legitimar a una policía secreta que coadyuve con los fines del control; 2) Para que sea legítimo el control social, el Estado crea enemigos, éstos pueden ser el terrorismo, la lucha contra las drogas, el crimen organizado, etcétera; 3) A diferencia de los Estados democráticos, en el Estado policial, la seguridad no tiene fundamento en los derechos humanos ni en la voluntad democrática de las sociedades sino en la noción de control

Cárdenas Gracia, Jaime, Del Estado absoluto al Estado neoliberal, México, UNAM, 2017.

Jaime Cárdenas Gracia

social, la que impuesta desde el gobierno; 4) El Estado policial puede conservar algunos elementos del Estado democrático pero adopta algunos elementos autoritarios: leyes arbitrarias, excesivo control social y, subordinación de los medios de comunicación para que éstos respalden la conveniencia del control; 5) El Estado policial es una expresión de la globalización neoliberal contemporánea, porque las empresas trasnacionales, necesitan que los Estados mediante la represión policíaca protejan sus inversiones y sus intereses; 7) Es por ello que hay una incesante demanda por parte de los intereses trasnacionales de incrementar el poder de fuerza y de represión por parte de las policías y del ejército; 8) La profesionalización y capacitación de policías y militares no se realiza desde una perspectiva de derechos humanos para proteger a las sociedades sino se entiende que el uso de la fuerza es para reprimir a las sociedades si éstas demandan vías alternativas de convivencia; 9) En el Estado policiaco se criminaliza la protesta y a los movimientos sociales; entre otras cosas, se asimila la protesta con el terrorismo o la delincuencia; y,10) Se busca que la policía y los militares tengan un régimen jurídico de excepción para garantizarles altos niveles de impunidad por las conductas que los involucran2. En un estudio nacional, de Jaime A. Preciado Coronado y de Ángel L. Florido Alejo, profesores de la Universidad de Guadalajara y titulado: “La militarización de las relaciones México-Estados Unidos; espacios ingobernables y ¿Estado fallido?”, se explica en clave geopolítica, con abundante información, el avance del ejército mexicano en tareas de seguridad que no les competen constitucionalmente. ¿Por qué interviene el Ejército mexicano en tareas policíacas? Para controlar a la sociedad mexicana por mandato externo. Para ello recurren a una doctrina de seguridad nacional norteamericana en constante y acelerada evolución. Así, asumen intencionalmente confusiones conceptuales para mezclarlas entre ellas y mantener en constante incremento su fuerza e influencia política. Por ejemplo, se confunden e intercambian las categorías de seguridad pública y seguridad nacional; se prioriza la inteligencia y la manipulación mediática con el terrorismo y la seguridad sobre otras consideraciones internas; se mezcla la incidencia del crimen

Centro de Estudios Miguel Enríquez, “Estado policial. Una aproximación al concepto”, Chile, Archivo Chile. Taller Rodriguista, 2005.

El debate sobre la Guardia Nacional

organizado con los movimientos contestatarios; se promueve el miedo y el terror social a través de los medios de comunicación; se intenta que la sociedad vea con normalidad el intercambio de información y tareas entre las fuerzas militares nacionales y las norteamericanas; se justifica que el gobierno de los Estados Unidos tenga responsabilidad en la seguridad de su frontera sur; se abastece constantemente al ejército y a las policías mexicanas de armas y equipos; se promueven y materializan planes de seguridad de América del Norte como la Iniciativa Mérida y el ASPAN y por medio de las Cumbres de las Américas; se justifica la integración de las fuerzas policiales nacionales y militares con proyectos de integración neopanamericanos; se debilita al Estado democrático y se exponen las deficiencias del Estado mexicano; y, se justifica, con la existencia las debilidades institucionales, la intervención de los Estados Unidos para concebir políticas de seguridad hegemónicas, de control y de integración, tanto en América del Norte como en América del Sur3. El Estado policíaco-militar es, por tanto, una construcción teórica que explica la constante militarización en el mundo y en nuestra nación. Este tipo de Estado es una faceta de análisis geopolítico del Estado neoliberal. Se ha incrementado inmensamente el poder de los ejércitos y policías para tutelar el modelo económico del Estado neoliberal. Las grandes potencias, como los Estados Unidos, se asumen responsables del proceso para mantener condiciones aceptables de reproducción del capitalismo contemporáneo en beneficio de las grandes empresas trasnacionales, y para apuntalar sus áreas de influencia en la lucha por la hegemonía mundial. Por eso, países como México han recibido el impacto de esta concepción geopolítica —sobre todo porque constituimos la frontera sur de los Estados Unidos— y, sin importar nuestras estructuras políticas formales o las necesidades domésticas reales, el modelo del Estado policiaco-militar se impone y, los gobiernos locales lo reciben con agrado y sin oponerse, para no agraviar a la potencia4.

Preciado Coronado, Jaime A., y Florido Alejo, Ángel L, “La militarización de las relaciones México-Estados Unidos; espacios ingobernables y ¿Estado fallido?”, en US National Security Concerns in Latin America and the Caribbean, Palgrave MacMillan, New York, 2014, pp. 61-79. La bibliografía es amplísima. Ver entre otros: Rodríguez Rejas, María José, La norteamericanización de la seguridad en América Latina, México, Akal, 2017;

Jaime Cárdenas Gracia

Es en esa lógica externa y no sólo en la interna, es que debemos atender el debate sobre la guardia nacional. No son sólo necesidades internas —la violencia, la inseguridad, el crimen organizado— las que impulsan al gobierno ha recuperar esta vieja estructura constitucional. Son las tendencias externas y el constante proceso de militarización en el mundo y en América Latina, lo que nos conduce a este tipo de reformas5.

II. LOS ANTECEDENTES DECIMONÓNICOS DE LA GUARDIA NACIONAL El día 20 de noviembre de 2018 se presentó una iniciativa de reforma constitucional para constituir la guardia nacional por parte de diputados del grupo parlamentario de MORENA. La iniciativa recogió esta figura prevista a nivel constitucional desde el texto de 1857, misma que tuvo gran importancia para enfrentar la invasión norteamericana y la francesa en el siglo XIX. En la década de 1840 se oficializa en México la Guardia Nacional que nace como reserva del ejército, no se encontraba inicialmente en activo permanente y se componía por ciudadanos en armas. Cada Constitución estatal en el articulado referente al poder ejecutivo del Estado incluía un apartado que facultaba al gobernador como comandante de la milicia de la entidad federativa y a valerse de ésta con el fin de conservar el orden público interno y la seguridad del Estado en el exterior, es decir, su soberanía. La actuación de la guardia nacional o milicias era transitoria porque la Constitución de la República

Petraeus, David, H., Zoellick, Robert B., y O’Neil, Shannon K., América del Norte. El momento de un nuevo enfoque, Informe del Grupo de Trabajo Independiente número 71, Council on Foreign Relations, New York, 2014; Ribando Seelke, Clare, Finklea, Kristian M., U.S.-Mexican Security Cooperation: The Mérida Initiative and Beyond, Congressional Research Service, Washington, July 22, 2011; Chamseddine, Roqayah, “La militarización de las agencias de policía. Desde Ferguson hasta el Medio Oriente”, Colectivo todo poder al pueblo, California, USA, 2014; y, Wood, Duncan, Integrating North America´s Energy Markets: A Call for Action, Mexico, Wilson Center Institute, December, 2014. Cárdenas Gracia, Jaime (coordinador), Ley de Seguridad Interior, México, Tirant lo Blanch-UNAM, 2019.

El debate sobre la Guardia Nacional

lo prohibía. Concluido el motivo que había propiciado el llamado a las armas, éstas y el bastimento se guardaban bajo el poder del ayuntamiento; los cívicos pasan a ser simples ciudadanos, sin goce de sueldo o fuero. Sin embargo, debido al continuo estado de guerra que prevaleció durante los decenios de 1840-1860, la guardia nacional adquirió funciones permanentes. A lo largo de una buena parte del siglo XIX, las élites y notables locales fortalecieron a la guardia nacional, lo que favoreció la proliferación de caudillos liberales, conservadores o realistas quienes movilizaban y armaban a sus clientelas para favorecer su poder regional. A la par de lo señalado, el derecho jurídico a la insurrección frente a gobiernos tiránicos fue una práctica política que sólo se atemperó con la Constitución de 1917. Los pronunciamientos se organizaban a partir del ayuntamiento, la milicia ciudadana o guardia nacional, se involucraba inmediatamente en la aprobación o rechazo al plan de pronunciamiento y a partir de la decisión entraba o no en funciones6. La Guardia Nacional se formó en 1832, y en 1847 pasó a la competencia de la Secretaría de Guerra —formalmente se disolvió en 1879—7. Su actuación, como ya se dijo, fue ambivalente, podía ser conservadora o liberal, dependiendo de los intereses políticos de los caudillos locales. Durante la guerra de intervención de los Estados Unidos en México, Mariano Otero resaltó el valor de la Guardia Nacional y demandó que no estuviera sujeta a los gobernadores sino a la defensa de la nación. Durante los años cuarenta del siglo XIX, la Guardia Nacional gozó de popularidad porque exentaba a quien estaba inscrito en ella del servicio regular del ejército y no establecía discriminación censitaria. Registrarse en la Guardia Nacional devino un deber de todo mexicano entre la edad de 18 y 50 años, por el hecho de inscribirse en la guardia nacional para la defensa de la patria, los individuos adquirían el voto activo y pasivo en las elecciones populares. Quien no

Hernández Chávez, Alicia, “Acerca del mecanismo del pronunciamiento”, en México: una breve historia. Del mundo indígena al siglo XX, México, Fondo de Cultura Económica, segunda edición, 2002, pp. 201-2013. Garciadiego, Javier (coordinador), El ejército mexicano, cien años de historia, México, El Colegio de México, 2014.

Jaime Cárdenas Gracia

formara parte de la Guardia Nacional se exponía a sufrir la pérdida de sus derechos políticos. La reglamentación de la Guardia Nacional —la única Ley Orgánica de la Guardia Nacional fue la de 1848— establecía que los jefes de ella serían nombrados por los oficiales y sargentos de cada cuerpo a pluralidad absoluta de votos, así como los oficiales, sargentos y cabos lo serían por los individuos de sus respectivas compañías. Una vez electos jefes y oficiales se daba parte de los nombramientos al gobernador. Los ciudadanos tenían derecho de elegir el arma con que deseaban servir; dichas listas las remitían al gobierno del Estado. En estados más ricos como el de México se organizaron secciones ligeras de voluntarios donde sargentos y cabos fueron montados y armados por cuenta del estado. Fueron las coyunturas históricas las que consolidaron a la Guardia Nacional. La primera etapa fue la de la invasión norteamericana entre 1847-1848; la segunda se produjo en 1855 cuando los liberales defienden la desamortización de bienes de las corporaciones, la separación Iglesia-Estado, los derechos individuales y la abolición de fueros y privilegios. Un tercer momento fundamental se da cuando defienden a la República contra el Imperio de Maximiliano. Finalmente, la Guardia Nacional respaldó en 1876 a Porfirio Díaz y su Plan de Tuxtepec. Además, existieron otro tipo de estímulos para que se mantuviera el prestigio de la Guardia Nacional, por ejemplo, no se podía extender pasaporte ni licencia de armas a aquel que no estuviera inscrito en el padrón de la Guardia Nacional, tampoco podía el ciudadano no inscrito obtener empleo público, votar ni ser votado o presentar demanda ante un tribunal. Lo anterior bastaba para que todos los varones en edad de formar parte de la Guardia Nacional se inscribieran en ella. El financiamiento de la Guardia Nacional se realizaba a partir del municipio y su ayuntamiento, a partir de los recursos municipales y de contribuciones ciudadanas. Si el gobernador como Jefe de la Guardia Nacional solicitaba que ésta saliera de su pueblo o región debía proveerla con haberes y pertrechos. Si la movilización era con motivo de una petición del gobierno federal, la Secretaría de Guerra asumía su financiamiento.

El debate sobre la Guardia Nacional

El papel político de los milicianos fue muy importante para la República. Una vez que regresaba a la vida pacífica exigía derechos de ciudadanía y la abolición del sistema electoral indirecto, y a la dotación de tierras. Los que no recibían lo que esperaban dieron lugar a un republicanismo popular o populista. Aunque la Guardia Nacional existe en diversos preceptos de la Constitución de 1917, durante el siglo XX no ha operado. En el gobierno del General Cárdenas se pretendió que milicias locales constituyeran la Guardia Nacional. El ex procurador Ignacio Morales Lechuga la promovió para hacer frente a la criminalidad del país. El ex diputado Alberto López Rosas en 1988, la propuso para que se encargará de la protección civil8. Los movimientos de autodefensa que se han surgido en el país —fundamentalmente en Michoacán y Guerrero— durante el sexenio de Enrique Peña Nieto expresan que las nociones de Guardia Nacional de carácter social —diferente al sentido de la iniciativa de reforma constitucional— no han sido olvidadas en el imaginario social

III. LA INICIATIVA QUE PROPONE LA GUARDIA NACIONAL La iniciativa que reformuló constitucional e históricamente la Guardia Nacional propuso la reforma de 13 artículos de la Constitución de la República —artículos 13, 16, 21, 31, 32, 36, 55, 73, 76, 78, 82, 89 y 123—9. Así se contempló la modificación del artículo 13 constitucional para adicionar un segundo párrafo que diría: “Las faltas y delitos cometidos por integrantes de la Guardia Nacional en el ejercicio de sus funciones serán conocidos por la autoridad civil correspondiente”. Se planteó modificar el artículo 16 constitucional para agregar un párrafo sexto que señalaría: “Bajo ninguna de las circunstancias referidas por este artículo, un detenido podrá ser trasladado ni resguarda-

Barrón Cruz, Martín Gabriel y Yáñez Romero, Carlos Silva y José Arturo, Guardia Nacional y policía preventiva: dos problemas de seguridad en México, México, Instituto Nacional de Ciencias Penales, 2004, pp. 13-78. Gaceta Parlamentaria de la Cámara de Diputados de 20 de noviembre de 2018.

Jaime Cárdenas Gracia

do en instalaciones militares”. Igualmente se expuso modificar el que sería el párrafo séptimo del artículo 16 —flagrancia— para añadir: “De la misma forma actuarán las autoridades encargadas de salvaguardar los derechos de las personas, sus bienes, preservar el orden y la paz públicas, así como los bienes y recursos de la Nación. En todo caso, existirá un registro inmediato de detención”. El artículo 21 constitucional fue el más modificado. El primero de sus párrafos se pedía que quedara en los siguientes términos: “La investigación de los delitos corresponde al Ministerio Público y a las policías, las cuales actuarán bajo la conducción y mando de aquél en el ejercicio de esta función. Tratándose de conductas que presuntivamente puedan ser delitos del orden federal, la Guardia Nacional podrá actuar como auxiliar del Ministerio Público Federal, bajo su conducción y mando”. En materia de Corte Penal Internacional, el párrafo octavo del artículo 21 planteado determinaba: “El Estado Mexicano reconoce la jurisdicción de la Corte Penal Internacional”. El párrafo noveno del artículo 21 constitucional establecía: “La seguridad pública es una función a cargo de la Federación, a través de las instituciones que para tal efecto dispone esta Constitución, las entidades federativas y los Municipios en el ámbito de sus respectivas jurisdicciones…”. Se incorporaron al artículo 21 tres párrafos después del noveno que precisarían: “La Guardia Nacional es una institución del Estado que participará en la salvaguarda de la libertad, la vida, la integridad, y el pleno ejercicio de los derechos de todas las personas, protegiendo su seguridad, sus bienes, así como preservar el orden, la paz pública, los bienes y recursos de la Nación; esta institución estará conformada por hombres y mujeres que previo los requisitos de la ley, la aplicación de los exámenes de ingreso, permanencia y ascenso, así como los procesos de profesionalización, integrarán un cuerpo especializado con estructura, funciones y estándares sobre el uso de la fuerza debidamente establecidas en su ley orgánica”. “La Guardia Nacional en el ámbito de su competencia, deberá coordinarse en el desempeño de sus funciones con las instituciones de seguridad pública y procuración de justicia con que cuenten las entidades federati-