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LA UNIÓN EUROPEA Y EL MEDITERRÁNEO: Entre la cooperación y el conflicto

COMITÉ CIENTÍFICO DE LA EDITORIAL TIRANT LO BLANCH María José añón roig

Catedrática de Filosofía del Derecho de la Universidad de Valencia

ana Cañizares Laso

Catedrática de Derecho Civil de la Universidad de Málaga

Jorge a. Cerdio Herrán

Catedrático de Teoría y Filosofía de Derecho. Instituto Tecnológico Autónomo de México

José raMón Cossío díaz

Ministro en retiro de la Suprema Corte de Justicia de la Nación y miembro de El Colegio Nacional

eduardo Ferrer MaC-gregor Poisot

Juez de la Corte Interamericana de Derechos Humanos, Investigador del Instituto de Investigaciones Jurídicas de la UNAM

owen Fiss

Catedrático emérito de Teoría del Derecho de la Universidad de Yale (EEUU)

José antonio garCía-CruCes gonzáLez

Catedrático de Derecho Mercantil de la UNED

Luis LóPez guerra

Catedrático de Derecho Constitucional de la Universidad Carlos III de Madrid

ángeL M. LóPez y LóPez

Catedrático de Derecho Civil de la Universidad de Sevilla

Marta Lorente sariñena

Catedrática de Historia del Derecho de la Universidad Autónoma de Madrid

víCtor Moreno Catena

Catedrático de Derecho Procesal de la Universidad Carlos III de Madrid

FranCisCo Muñoz Conde

Catedrático de Derecho Penal de la Universidad Pablo de Olavide de Sevilla

angeLika nussberger

Catedrática de Derecho Constitucional e Internacional en la Universidad de Colonia (Alemania) Miembro de la Comisión de Venecia

HéCtor oLasoLo aLonso

Catedrático de Derecho Internacional de la Universidad del Rosario (Colombia) y Presidente del Instituto Ibero-Americano de La Haya (Holanda)

LuCiano PareJo aLFonso

Catedrático de Derecho Administrativo de la Universidad Carlos III de Madrid

ConsueLo raMón CHornet

Catedrática de Derecho Internacional Público y Relaciones Internacionales de la Universidad de Valencia

toMás saLa FranCo

Catedrático de Derecho del Trabajo y de la Seguridad Social de la Universidad de Valencia

ignaCio sanCHo gargaLLo

Magistrado de la Sala Primera (Civil) del Tribunal Supremo de España

toMás s. vives antón

Catedrático de Derecho Penal de la Universidad de Valencia

rutH ziMMerLing

Catedrática de Ciencia Política de la Universidad de Mainz (Alemania)

Javier de LuCas Martín

Catedrático de Filosofía del Derecho y Filosofía Política de la Universidad de Valencia

Procedimiento de selección de originales, ver página web: www.tirant.net/index.php/editorial/procedimiento-de-seleccion-de-originales

LA UNIÓN EUROPEA Y EL MEDITERRÁNEO: Entre la cooperación y el conflicto

JAUME FERRER LLORET Director

CAROLINA SOLER GARCÍA Coordinadora

tirant lo blanch Valencia, 2022

Copyright ® 2022 Todos los derechos reservados. Ni la totalidad ni parte de este libro puede reproducirse o transmitirse por ningún procedimiento electrónico o mecánico, incluyendo fotocopia, grabación magnética, o cualquier almacenamiento de información y sistema de recuperación sin permiso escrito de los autores y del editor. En caso de erratas y actualizaciones, la Editorial Tirant lo Blanch publicará la pertinente corrección en la página web www.tirant.com.

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La presente obra ha sido sometida a la revisión de pares ciegos según el protocolo de publicación de la editorial a efectos de ofrecer el rigor y calidad correspondiente tanto en su contenido como en su forma, aplicándose los criterios específicos aprobados por la Comisión Nacional E 016 (BOE num. 286, de 26 de noviembre de 2016). Programa Erasmus+ Jean Monnet Centre of Excellence “Inter-University Center for European Studies of the University of Alicante: The European Union and the Mediterranean” (619838-EPP-1-2020-1-ESEPPJMO-CoE). The European Commission support for the production of this publication does not constitute an endorsement of the contents which reflects the views only of the authors, and the Commission cannot be held responsible for any use which may be made of the information contained therein.

Índice Presentación..............................................................................................

JAUME FERRER LLORET

Capítulo 1 Balance de las relaciones euromediterráneas a los veinticinco años de la conferencia de Barcelona ANTONIO BLANC ALTEMIR

1. CONSIDERACIONES PRELIMINARES: LA SITUACIÓN EN EL MEDITERRÁNEO TRAS LA PRIMAVERA ÁRABE.......................... 2. EL CONTEXTO QUE RODEÓ LA CONFERENCIA DE BARCELONA. BALANCE DE LAS RELACIONES EUROMEDITERRÁNEAS EN ESTOS VEINTICINCO AÑOS...................................................... 2.1. La Conferencia de Barcelona: el punto de partida de la nueva arquitectura euromediterránea............................................... 2.2. Balance de las relaciones euromediterráneas en estos veinticinco años. Las limitaciones del Proceso Euromediterráneo... 2.2.1. La cooperación política y de seguridad........................ a) El diálogo político y la prevención de conflictos...... b) La promoción de los derechos humanos y de los valores democráticos................................................ c) Los flujos migratorios y la lucha contra el terrorismo y la delincuencia organizada............................... 2.2.2. La cooperación económica y financiera........................ 2.2.3. La cooperación social, cultural y humana....................

26 26 29 30 30 33 35 40 47

3. LA POLÍTICA EUROPEA DE VECINDAD (PEV).............................. 3.1. La revisión de la PEV tras el estallido de la primavera árabe... 3.2. La oportunidad de una nueva revisión de la PEV en 2015. Balance crítico de la PEV.......................................................

49 49

4. LA UNIÓN POR EL MEDITERRÁNEO (UPM)................................

5. A MODO DE CONCLUSIÓN: VALORACIÓN GLOBAL ANTE EL IMPASSE ACTUAL. ¿HACIA UNA NUEVA AGENDA EUROMEDITERRÁNEA?......................................................................................

Índice

Capítulo 2 Unión por el Mediterráneo ¿articulación de una política regional para el vecindario Sur? EIMYS ORTIZ HERNÁNDEZ

1. INTRODUCCIÓN..............................................................................

2. DE LA UNIÓN MEDITERRÁNEA A LA UNIÓN POR EL MEDITERRÁNEO............................................................................................

3. LA ARDUA IMPLEMENTACIÓN DE LA UPM: ESTRUCTURAL INSTITUCIONAL............................................................................... 3.1. Las Cumbres de Jefes de Estado y de Gobierno....................... 3.2. La Copresidencia.................................................................... 3.3. La Secretaría........................................................................... 3.4. El Comité Permanente Conjunto y los Altos Funcionarios...... 3.5. Relaciones con Parlamentos, autoridades locales y regionales.

86 88 88 90 91 92

4. LA CONSOLIDACIÓN DE LA UPM.................................................

5. CONSIDERACIONES FINALES: ¿VALOR AÑADIDO?....................

100

Capítulo 3 La política de vecindad con los países del Medio Oriente y el norte de África y la protección de los derechos humanos MARÍA TORRES PÉREZ

1. INTRODUCCIÓN.............................................................................. 2. LAS POLÍTICAS DE LA UE CON LOS PAÍSES DEL MEDIO ORIENTE Y EL NORTE DE ÁFRICA: DE LA POLÍTICA GLOBAL MEDITERRÁNEA A LA REVISIÓN DE LA POLÍCIA EUROPEA DE VECINDAD.................................................................................. 2.1. El período anterior al establecimiento de la PEV: De la “Política Global Mediterránea” al “Proceso de Barcelona” y la Asociación Euromediterránea................................................ 2.2. El establecimiento de la PEV y la necesaria reforma de la AEM: La Unión para el Mediterráneo................................... 2.3. Las revisiones de la PEV (2011-2015) y la protección de los derechos humanos.................................................................

106

109 109 115 119

3. LA NUEVA AGENDA PARA EL MEDITERRÁNEO Y LA PROTECCIÓN DE LOS DERECHOS HUMANOS..........................................

127

4. CONCLUSIÓN...................................................................................

131

Índice

Capítulo 4 La Unión Europea ante las violaciones graves de los Derechos Humanos en el Mediterráneo Meridional: ¿un gendarme mundial? JAUME FERRER LLORET

1. INTRODUCCIÓN..............................................................................

135

2. LAS MEDIDAS RESTRICTIVAS DE LA UNIÓN EUROPEA COMO RESPUESTA A LAS VIOLACIONES GRAVES DE LOS DERECHOS HUMANOS: EL ENFOQUE GEOGRÁFICO..................................... 2.1. Una práctica de cierta relevancia............................................. 2.2. Pero poco uniforme.................................................................

141 141 149

3. LAS MEDIDAS RESTRICTIVAS DE LA UNIÓN EUROPEA COMO RESPUESTA A LAS VIOLACIONES GRAVES DE LOS DERECHOS HUMANOS: EL NUEVO ENFOQUE TEMÁTICO............................ 3.1. La articulación de un nuevo mecanismo selectivo de carácter horizontal.............................................................................. 3.2. ¿Cabe esperar una práctica también poco uniforme?..............

155 155 165

4. ¿LA PRÁCTICA DE LA UNIÓN EUROPEA ES CONFORME CON EL DERECHO INTERNACIONAL?..................................................

169

5. CONSIDERACIONES FINALES: SOBRE LA EFECTIVIDAD DE LAS MEDIDAS RESTRICTIVAS DE LA UNIÓN EUROPEA.............

178

Capítulo 5 La contribución de la Unión Europea a la gobernanza migratoria mundial: la implementación del Pacto Mundial para la Migración Segura, Ordenada y Regular MILLÁN REQUENA CASANOVA

1. MIGRACIONES EN UN MUNDO GLOBALIZADO: HACIA UNA GOBERNANZA MIGRATORIA........................................................ 1.1. La Declaración de Nueva York para Refugiados y Migrantes de 2016.................................................................................. 1.2. El Pacto Migratorio Mundial: principios, objetivos y mecanismos de seguimiento........................................................... 2. LA CONTRIBUCIÓN DE LA UNIÓN EUROPEA EN LA NEGOCIACIÓN E IMPLEMENTACIÓN DEL PACTO MIGRATORIO MUNDIAL..........................................................................................

195 195 200

207

Índice

2.1. La posición de la Unión Europea durante el proceso de negociación del Pacto Migratorio Mundial: de la unidad ... a la fragmentación.................................................................... 2.2. Convergencias y divergencias entre el Pacto Migratorio Mundial y el Pacto Europeo sobre Migración y Asilo............ 2.3. La dimensión mediterránea: cooperación migratoria diferenciada y distinto enfoque de la solidaridad.............................. 3. CONCLUSIONES...............................................................................

207 212 222 226

Capítulo 6 Gestión de fronteras exteriores y lucha contra la inmigración irregular en las relaciones de la Unión Europea con los Estados del Magreb en el Mediterráneo F. JESÚS CARRERA HERNÁNDEZ

1. INTRODUCCIÓN..............................................................................

230

2. DE LOS ACUERDOS EUROMEDITERRÁNEOS AL ENFOQUE GLOBAL EN MATERIA DE MIGRACIÓN....................................... 2.1. La PEV.................................................................................... 2.2. El enfoque global en materia de migración..............................

239 242 247

3. DE LA PRIMAVERA ÁRABE A LA CRISIS DE REFUGIADOS DE 2015.................................................................................................... 3.1. Las asociaciones de movilidad................................................. 3.2. Nuevo marco de asociación.................................................... 3.3. Principales realizaciones..........................................................

250 250 254 259

4. RELACIONES CON LIBIA.................................................................

266

5. CONCLUSIÓN...................................................................................

271

Capítulo 7 La acción exterior de la Unión Europea en materia de inmigración y control de fronteras: el caso de Libia CAROLINA SOLER GARCÍA

1. INTRODUCCIÓN..............................................................................

275

2. LA OPERACIÓN EUNAVFOR MED SOPHIA................................... 2.1. La lucha contra las mafias de la inmigración y el salvamento de personas en peligro en el mar............................................ 2.2. La formación de la Guardia Costera y de la Armada libias.....

278 280 286

Índice

2.3. La aplicación del embargo de armas de Naciones Unidas a Libia......................................................................................

290

3. LA OPERACIÓN EUNAVFOR MED IRINI.......................................

292

4. LA MISIÓN EUBAM LIBIA................................................................

296

5. LA COOPERACION TÉCNICA Y FINANCIERA DE LA UNIÓN EUROPEA EN LIBIA..........................................................................

304

6. CONSIDERACIONES FINALES........................................................

310

Capítulo 8 Acceso a la protección internacional: uso y abuso de los procedimientos fronterizos de asilo en la Unión Europea VALENTINA MILANO

1. INTRODUCCIÓN.............................................................................. 2. MARCO NORMATIVO RELATIVO A LOS PROCEDIMIENTOS FRONTERIZOS EN LA UE................................................................ 2.1. El sistema europeo común de asilo.......................................... 2.2. Los procedimientos fronterizos de asilo en la Directiva 2013/32/UE........................................................................... 2.2.1. Régimen general de los procedimientos de asilo........... 2.2.2. Los procedimientos fronterizos de asilo....................... a) Ámbito de aplicación............................................... b) Garantías procedimentales...................................... 2.2.3. Evaluación de los procedimientos fronterizos en el marco de la UE........................................................... 3. LOS PROCEDIMIENTOS FRONTERIZOS EN LA PRÁCTICA........ 3.1. Falta de uniformidad y de respecto de los límites establecidos. 3.1.1. Una transposición e implementación muy dispar......... 3.1.2. Uso más allá de los límites establecidos........................ 3.1.3. ¿Un problema de definición?........................................ 3.2. Denegación de entrada y devolución....................................... 3.3. El problema de la privación de libertad................................... 3.4. Solicitantes en situación de vulnerabilidad.............................. 3.5. Garantías procedimentales...................................................... 4. LOS PROCEDIMIENTOS FRONTERIZOS EN LAS PROPUESTAS DE REFORMA DE 2016 Y DE 2020.................................................. 4.1. La propuesta de reforma de 2016........................................... 4.2. La propuesta del Nuevo Pacto sobre Migración y Asilo de 2020......................................................................................

316 319 319 322 322 326 326 330 331 332 332 333 334 336 337 342 346 352 360 360 361

Índice

4.2.1. El control previo.......................................................... 4.2.2. Los procedimientos de asilo.........................................

363 365

5. CONCLUSIONES...............................................................................

370

Capítulo 9 La cooperación económica entre la Unión Europea y los Estados del Mediterráneo: entre el nuevo instrumento financiero “Europa Global” y los acuerdos migratorios JORGE URBANEJA CILLÁN

1. INTRODUCCIÓN..............................................................................

375

2. LAS RELACIONES ECONÓMICAS DE LA UE CON LOS ESTADOS DEL MEDITERRÁNEO: UNA POLÍTICA DE COOPERACIÓN DE RESULTADOS LIMITADOS..............................................

379

3. ¿UNA RENOVADA COOPERACIÓN EUROMEDITERRÁNEA?..... 3.1. La Agenda para el Mediterráneo............................................. 3.2. El Instrumento de Vecindad, Desarrollo y Cooperación Internacional (Europa Global)..................................................

388 388

4. COOPERACIÓN ECONÓMICA Y COOPERACIÓN MIGRATORIA.. 4.1. Una controvertida vinculación entre cooperación económica y control fronterizo................................................................ 4.2. La cooperación Unión Europea-Turquía................................. 4.3. La cooperación Unión Europea-Marruecos.............................

398 398 401 410

5. CONCLUSIONES...............................................................................

414

393

Capítulo 10 Territorios insulares mediterráneos y política de cohesión de la Unión Europea JOAN DAVID JANER TORRENS

1. INTRODUCCIÓN..............................................................................

420

2. LOS PROBLEMAS DERIVADOS DE LA INSULARIDAD Y SU INCIDENCIA EN LA COHESIÓN ECONÓMICA, SOCIAL Y TERRITORIAL DE LA UNIÓN..........................................................................

424

3. EL RECONOCIMIENTO TARDÍO DE LA INSULARIDAD EN EL DERECHO ORIGINARIO: LA AUSENCIA DE UN DESARROLLO ESPECÍFICO.......................................................................................

427

Índice

4. LAS MEDIDAS ADOPTADAS A FAVOR DE LA INSULARIDAD EN EL MARCO DE LA NUEVA DIMENSIÓN DE LA POLÍTICA DE COHESIÓN PARA EL PERÍODO 2007-2013....................................

431

5. LA CREACIÓN DE AGRUPACIONES EUROPEAS DE COOPERACIÓN TERRITORIAL COMO VÍA PARA PALIAR LAS DESVENTAJAS DE LA INSULARIDAD...........................................................

434

6. LAS INSUFICIENCIAS DEL PROGRAMA INTERREG-MED...........

440

7. LAS ISLAS Y LAS AYUDAS ESTATALES DE FINALIDAD REGIONAL.

442

8. EL TRATAMIENTO DISCRIMINATORIO RESPECTO DE LAS REGIONES ULTRAPERIFÉRICAS..........................................................

444

9. LA NUEVA POLÍTICA DE COHESIÓN PARA EL PERÍODO 20212027: UNA OPORTUNIDAD PERDIDA EN RELACIÓN CON LA INSULARIDAD...................................................................................

446

10. CONSIDERACIONES FINALES........................................................

449

Presentación La publicación de este libro se lleva a cabo en el marco de las actividades del Centro Interuniversitario de Estudios Europeos de la Universidad de Alicante, con el apoyo del Programa Erasmus+ de la Unión Europea. Ha sido posible gracias a la desinteresada colaboración de los autores de sus diez capítulos, a los que a continuación se va a hacer mención. Más en particular, se debe agradecer el trabajo de coordinación de esta publicación por parte de la doctora Carolina SOLER GARCÍA, profesora ayudante doctora (acreditada a contratada doctora) de la Universidad de Alicante. En esta obra colectiva se incluyen un total de diez capítulos, con los que sus respectivos autores abordan diversos aspectos de la acción exterior de la Unión Europea en el Mediterráneo. A buen seguro, el Mediterráneo constituye un ámbito geográfico de gran interés para esta Organización Internacional de integración, puesto que los Estados del Mediterráneo meridional se encuentran en la frontera sur de algunos de sus 27 Estados miembros, tanto marítima como, en algún caso, terrestre. Constituye un tópico insistir en que la estabilidad de los Estados que forman el vecindario de la Unión Europea es de gran importancia, dado que la inestabilidad política, económica, social que afecte a tales Estados, con toda probabilidad repercutirá negativamente en la propia Unión Europea y sus Estados miembros. Como se pone de manifiesto a lo largo de esta obra colectiva, la acción exterior de la Unión Europea en el Mediterráneo se caracteriza tanto por el desarrollo de relaciones de cooperación, como por enfrentarse a los conflictos que han estallado o que están latentes en algunos de los Estados de la cuenca sur de este mar. Por desgracia, a pesar de los esfuerzos desplegados desde Bruselas sobre todo durante las dos últimas décadas, muchos de estos Estados se encuentran en una lamentable situación política, económica y social. Los casos de Siria y de Libia, constituyen dos ejemplos muy evidentes de las dificultades por las que atraviesan algunos de los Estados situados en este ámbito geográfico. Con carácter general, es motivo de preocupación que sean tan escasos los avances en el desarrollo y la consolidación de formas de gobierno democráticas y respetuosas de los derechos humanos, en la práctica totalidad de estos Estados (Egipto, Argelia, Marruecos…).

Jaume Ferrer Lloret

Lo que unido a las dificultades económicas que también sufren, da lugar a un complejo cóctel de factores que explican la inestabilidad en todos los órdenes que viene aquejando a este grupo de Estados durante los últimos años, sin que la resolución de este conjunto de problemas se pueda vaticinar, al menos a corto y medio plazo. Con todo, la Unión Europea no ceja en su empeño de establecer relaciones de cooperación con este grupo de Estados. El recientemente aprobado Reglamento 2021/947 por el que se establece el Instrumento de Vecindad, Cooperación al Desarrollo y Cooperación Internacional, por supuesto contempla que parte de la ayuda que la UE prevé dedicar a terceros Estados durante el período 2021-2027, vaya destinada a los Estados de su vecindad del Mediterráneo. En los próximos años se podrá comprobar si esta ayuda económica da buenos frutos y la Unión Europea contribuye efectivamente al desarrollo de los Estados del Mediterráneo meridional. En este contexto internacional tan intrincado, los diez autores que publican sus contribuciones en este libro colectivo, ofrecen su diagnóstico, tanto sobre los resultados que ofrece la acción exterior de la Unión Europea en el Mediterráneo durante estas dos últimas décadas, como sobre las perspectivas de futuro que se presentan en los próximos años. En este sentido, algunas contribuciones están dedicadas a temas más o menos generales, como la valoración de conjunto de las relaciones euromediterráneas (BLANC ALTEMIR) y de la trayectoria de la Unión por el Mediterráneo (ORTIZ HERNÁNDEZ). También a temáticas algo más concretas, como: la protección de los derechos humanos (contribuciones de TORRES PÉREZ y FERRER LLORET); política migratoria y de control de fronteras (REQUENA CASANOVA, CARRERA HERNÁNDEZ, SOLER GARCÍA y MILANO); cooperación económica y financiera (URBANEJA CILLÁN); y territorios insulares y política de cohesión (JANER TORRENS). En definitiva, cabe esperar que la publicación de este libro aporte su grano de arena, para que en los próximos años la Unión Europea ponga en práctica una política exterior en el Mediterráneo que contribuya al desarrollo político, económico y social de los Estados de esta región, y garantice unas relaciones fluidas y estables entre los Estados de las dos orillas. Desde luego, la Unión Europea se juega mucho en el Mediterráneo. Debe apostar con firmeza y decisión, y hacer todo lo

Presentación

posible para no perder esta partida. ¡Ojalá la Unión Europea disponga de buenas cartas y gane todas las bazas!

JAUME FERRER LLORET

(Catedrático de Derecho Internacional Público y Relaciones Internacionales, titular de la Cátedra Jean Monnet y Director del Centro Interuniversitario de Estudios Europeos de la Universidad de Alicante —Centro de Excelencia Jean Monnet— https://web.ua.es/es/ciee). Alicante, octubre de 2021