Salvador Parrado
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El análisis de la gestión pública
SALVADOR PARRADO (UNED)
Valencia, 2015
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Directores de la Colección:
ISMAEL CRESPO MARTÍNEZ Catedrático de Ciencia Política y de la Administración en la Universidad de Murcia
PABLO OÑATE RUBALCABA Catedrático de Ciencia Política y de la Administración en la Universidad de Valencia
© Salvador Parrado
© TIRANT LO BLANCH EDITA: TIRANT LO BLANCH C/ Artes Gráficas, 14 - 46010 - Valencia TELFS.: 96/361 00 48 - 50 FAX: 96/369 41 51 Email:tlb@tirant.com http://www.tirant.com Librería virtual: http://www.tirant.es ISBN: 978-84-9086-509-5 MAQUETA: Tink Factoría de Color Si tiene alguna queja o sugerencia, envíenos un mail a: atencioncliente@tirant.com. En caso de no ser atendida su sugerencia, por favor, lea en www.tirant.net/index.php/empresa/politicas-de-empresa nuestro Procedimiento de quejas.
Índice Prefacio.................................................................................................... 9 Introducción............................................................................................. 11
Parte I Objetivos públicos: Prestación de servicios y modificación de la conducta 1. Múltiples objetivos de lo ‘público’..................................................... 19 2. La responsabilidad y la rendición de cuentas..................................... 41 3. Estrategias para la modificación de la conducta................................. 63 4. El diseño y el cumplimiento de las normas........................................ 85 5. Regímenes regulatorios y el control................................................... 105
Parte II Enfoques de prestación de servicios públicos 6. Directivos y organizaciones públicas: la jerarquía.............................. 127 7. Los profesionales y la confianza como método de gestión................. 155 8. Gerentes y mercados: la elección....................................................... 177 9. Usuarios y ciudadanos: la voz........................................................... 197
Parte III La gestión de los recursos de las organizaciones públicas 10. El diseño organizativo y las redes de organizaciones.........................
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11. Los recursos humanos.......................................................................
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Índice
12. Los recursos financieros.................................................................... 281 13. Los recursos tecnológicos.................................................................. 311
Referencias bibliográficas......................................................................... 335
Prefacio
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ste libro fue concebido y redactado para varios públicos. Al escribirlo he tenido en mente a mis alumnos de la UNED, que pasan horas de soledad enfrentados a asignaturas y textos fríos, lejanos y áridos. A ellos se les hurta la posibilidad de debatir en el aula conceptos y ejemplos, ventajas y desventajas de lo que leen. Los foros y las nuevas tecnologías ofrecen algún remedio a esta soledad, pero son insuficientes para quienes disfrutan de las sesiones docentes presenciales. Por esa razón, he puesto especial empeño en tratar los conceptos con muchos ejemplos. La ilustración de las controversias y los conceptos abstractos está pensada para acercar un campo tradicionalmente poco interesante de la gestión pública para quienes la visitan por primera vez. He intentado ofrecer unos materiales cálidos y cercanos, ojalá que interesantes en algún momento. En la redacción del manuscrito también tuve presente a los numerosos directivos públicos y políticos que he conocido en mi trayectoria profesional. Ellos no son neófitos en la gestión pública; sin embargo, siempre he albergado la duda de si se lanzan demasiado rápidamente a usar las técnicas y los conceptos sin valorarlos críticamente primero o sin conocer el impacto que estos instrumentos tienen. El trabajo cotidiano de dirigir una organización no deja mucho lugar para la reflexión prolongada o para la parálisis del pensante. No obstante, esa falta de tiempo no debería estar reñida con la necesidad de reflexionar sobre herramientas que no son técnicas e indiscutibles sino más bien políticas y controvertidas. Por ello, he confeccionado un texto desde una posición crítica, donde los pros y los contras de los argumentos se sopesan con la misma equidistancia. Me cuesta creer en las soluciones únicas a los problemas de gestión en el ámbito público. Tampoco pienso que el examen crítico de las distintas controversias suponga renunciar a gestionar y dirigir las organizaciones. Se puede y se tienen que implantar soluciones. Sin embargo, es bueno conocer las implicaciones de cada una e identificar de qué lado se está en las distintas controversias. En la medida de lo posible también he incorporado estudios empíricos que investigan el impacto de las estrategias y los modelos de gestión de servicios. Desafortunadamente, la investigación no es concluyente en prácticamente ninguno de los campos tratados. Espero, no obstante, que ayuden a entender lo que implican.
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Varias fuentes nutren el contenido del libro. Aparte de los textos clásicos de la materia, las monografías sobre cuestiones particulares, la literatura especializada, los artículos de periódicos y de revistas de opinión, muchos de los temas cubiertos han surgido de discusiones mantenidas con cientos de directivos a lo largo de mis trabajos empíricos analizando cómo funciona la gestión pública en la práctica. En este período, he tenido la oportunidad de interactuar con directivos públicos de diversos sectores, niveles territoriales de gobierno, países y organizaciones públicas. Me es difícil enumerar todas las instituciones y gobiernos en los que he tenido la oportunidad de conocer algunos de los misterios de la práctica de la gestión pública, porque soy consciente de que me olvidaré de algún organismo. En estas líneas quisiera reconocer especialmente lo aprendido y discutido con José Antonio Olmeda y César Colino (UNED, Madrid), Martin Lodge (London School of Economics, Londres), Tony Bovaird y Elke Löffler (Governance International, Birmingham) y Kai Wegrich (Hertie School of Governance, Berlín). A esta institución le agradezco especialmente su estupenda acogida y su hospitalidad para escribir allí gran parte del manuscrito. El libro se lo dedico a mi esposa, Işık Özel, por estar siempre a mi lado. Madrid, enero 2015
Introducción
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ste libro versa sobre las funciones que las Administraciones públicas desempeñan en la prestación de servicios y en las estrategias para modificar la conducta desviada de un orden establecido de ciudadanos y empresas. Estas dos tareas forman parte del trabajo cotidiano de muchos directivos públicos tanto desde el punto de vista regulatorio como el de la gestión. En la prestación de servicios públicos, los directivos establecen transacciones de autoridad (obligados, administrados, beneficiarios) y de cuasi-mercado (consumidores, y clientes). El contenido de la transacción se traduce en un bien consumido individualmente por los ciudadanos en sus diferentes papeles. En algunos casos hay posibilidad de elección; en otros no. La transacción no tiene por qué ser exclusivamente mercantilista, pues en muchas ocasiones, los directivos encuentran la posibilidad de convertir las transacciones individuales en bienes sociales. La cura de los pacientes, la formación de los escolares, las atenciones a los reclusos y la prestación de numerosos servicios benefician no sólo a quienes derivan un beneficio individual de la transacción sino a toda la comunidad, que no sufre las externalidades de estos colectivos si no fueran atendidos adecuadamente. Con las estrategias para modificar la conducta desviada de ciudadanos y empresas de un orden establecido se establece primeramente una transacción social. El objeto de referencia es la comunidad donde se hallan los individuos y se ubican las empresas. La lucha contra la conducción inapropiada en las vías públicas, el afán por mantener limpias nuestras calles, la batalla contra las empresas y los particulares que contaminan el medio ambiente y tantas otras conductas desviadas de una comunidad armoniosa son transacciones sociales perseguidas por las Administraciones públicas, que persuaden, incentivan, avisan y castigan a aquéllos que generan externalidades negativas para la comunidad. Para acometer estos dos grupos de tareas, los políticos y los directivos públicos dirigen organizaciones, personas, dineros y tecnología. Con estos recursos y con la ayuda de los ciudadanos y los usuarios, cuando se prestan a ello, gestionan lo ‘público’. El objetivo de la obra no es ofrecer el abc del buen gestor ni las herramientas de gestión pública que todo directivo debería llevar en sus alforjas. El propósito del manuscrito es analizar cómo las organizaciones
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públicas y sus empleados intentan cambiar la conducta de los ciudadanos y diseñan y operan los servicios públicos, identificando los principales retos con los que se enfrentan. Se ha introducido en las últimas décadas una corriente gerencialista que aboga por planteamientos de eficacia y de eficiencia. Frente a la concepción tradicional legalista de las Administraciones públicas, la perspectiva gerencialista ofrece herramientas para obtener resultados que sean relevantes para los ciudadanos y los usuarios de los servicios públicos. Esta corriente gerencialista no se ha implantado plenamente en todas las organizaciones públicas en España. La situación es muy desigual en los tres niveles territoriales de gobierno. En algunos organismos, el gerencialismo forma parte de la gestión cotidiana; en otros, el legalismo es aún predominante. En el texto se ofrece un análisis crítico que valora los diversos conceptos y las controversias de la gestión pública como consecuencia de la influencia de esta corriente gerencialista. Frente a cierto monolitismo de los planteamientos gerenciales, este texto se coloca en la perspectiva que considera que este pensamiento único no es saludable, pues no hay una única forma de gestionar bien, como nos hacen creer los libros de “gestión pública para tontos” o “el abc de la gestión”. La gestión pública está caracterizada por controversias y conflictos de valores respecto a lo que se pretende conseguir (los objetivos públicos de unos servicios de calidad, eficientes, y eficaces), cómo se regula (diseño de las normas y cumplimiento de las mismas), cómo se consigue (métodos de prestación de servicios basados en la jerarquía, la confianza, la voz o la elección de los usuarios) y cómo se gestionan los recursos de las organizaciones públicas. El libro se ha configurado en tres partes: objetivos públicos y modificación de la conducta (capítulos 1 a 5), enfoques de prestación de servicios públicos (capítulos 6 a 9) y gestión de los recursos de la organización (capítulos 10 a 13). Las dos primeras partes se estructuran en torno a diez controversias que se plantean a continuación. 1) La diferenciación versus asimilación del sector público y el privado es un debate controvertido que se trata en el capítulo 1. Hay autores en ambos bandos de la balanza sin que se ofrezca una visión dominante. El movimiento gerencialista sostiene que hay similitudes entre las organizaciones de ambos sectores, por lo que las técnicas de gestión del sector privado son transferibles al público. Sin embargo, en este texto se es más cauto y se propone la diferenciación entre ambos sectores como consecuencia de la peculiaridad de los objetivos públicos. Cada noble objetivo público de calidad de los servicios, equidad, eficiencia, responsabilidad o eficacia tiene múltiples dimensiones. La unidimensionalidad del gerencia-
Introducción
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lismo se enfrenta a la pluridimensionalidad de lo público. Si el gerencialismo se centra en la eficiencia productiva (maximización de resultados por unidad de recursos), los políticos y los funcionarios públicos deben tener en cuenta otras tres variantes de la eficiencia que van más allá de los resultados alcanzados en un momento dado. 2) La responsabilidad de los directivos en la obtención de esos resultados, la prestación de servicios de calidad y el manejo de los recursos eficientemente respetando la legalidad se encuentra en la base de la segunda controversia (capítulo 2). Como parte de una Administración democrática, existe la necesidad de que los directivos públicos y los políticos se hagan responsables de sus actos para que den explicaciones cuando algo funciona mal o no consiguen los resultados propuestos. Ante este noble propósito de establecer una clara rendición de cuentas, se elevan las estrategias de los directivos para evitar la responsabilidad, para evitar que le echen la culpa de lo que fue mal. Existe, por tanto, una controversia entre las necesidades sistémicas de rendición de cuentas y las estrategias individuales de evasión de la culpa. 3) Las autoridades poseen una amplia gama de estrategias para modificar la conducta no deseada de los ciudadanos (capítulo 3). Estas estrategias oscilan desde las poco intervencionistas (normas sobre como divulgar la información que afecta a los entes regulados y sus clientes) hasta la publicación de estándares regulatorios estrictos que prescriben el comportamiento de los entes regulados (incluyendo a ciudadanos y empresas). En el ámbito del diseño normativo, se plantea una controversia sobre cuál es la combinación adecuada de normas detalladas y principios generales e inespecíficos para modificar la conducta de los entes regulados. Las normas detalladas parecen funcionar en ámbitos estables y simples, pero la mayoría de los contextos de nuestro entorno son complejos y cambiantes. En estos contextos, la aplicación de principios no es fácil (capítulo 4). 4) En materia del cumplimiento de la normativa diseñada para cambiar la conducta, hay una disputa entre aquellos autores que defienden las estrategias disuasorias (sanciones fuertes y desde el principio) frente a quienes prefieren las estrategias persuasivas (blandas al principio y gradualmente fuertes después) (capítulo 4). En el capítulo no se ha tomado partido por ninguna de ellas porque los argumentos se basan fundamentalmente en la motivación de los entes regulados. Esta motivación ha sido propuesta por diferentes autores desde un punto de vista teórico, pero no se ha probado cómo reaccionan los calculadores amorales, los incumplidores irracionales, los ciudadanos políticos, y los incompetentes ante las estrategias disuasorias y las persuasivas.
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5) Los entornos regulatorios complejos no admiten soluciones simples y las autoridades se encuentran continuamente con problemas de desprotección de los clientes frente a las empresas de agua, telecomunicaciones, electricidad y gas o tratan con ciudadanos afectados por las consecuencias de los vertidos tóxicos, la contaminación del medio ambiente y la venta de comida o juguetes perjudiciales para la salud de los infantes. En este ámbito, la controversia se suscita por el uso de los instrumentos regulatorios adecuados. Para manejar las interacciones entre entes regulados y órganos reguladores, las autoridades tienen dos tipos de instrumentos. Unos se basan en emplear una pirámide del cumplimiento que puede involucrar solamente a los actores gubernamentales (regulación sensible) o también a terceros actores (regulación inteligente y meta-regulación). La pirámide sirve para que los inspectores modulen las sanciones de persuasivas a disuasorias en función de las respuestas de los entes regulados siguiendo la técnica del ‘ojo por ojo y diente por diente’. Otros instrumentos se basan en analizar la probabilidad de que un riesgo importante cristalice y tenga un impacto relevante en la sociedad, como la destrucción de una central nuclear por un tsunami. Con estos instrumentos regulatorios basados en el riesgo, sólo se presta atención a los entes regulados que supongan un mayor riesgo para el sistema. La crisis financiera mundial ha cuestionado esta segunda estrategia y ha suscitado la controversia de cómo mejor controlar a los entes regulados, dado que la pirámide del cumplimiento precisa de mucho personal en el ámbito de la inspección (capítulo 5). 6) En el primer capítulo de la segunda parte se analiza el modelo jerárquico de metas y resultados para gestionar los servicios públicos. Este modelo se basa en la reforma gerencialista que enfatiza la gestión por resultados. Su argumento es atractivo porque pretende erradicar la práctica de la administración pública tradicional de centrarse en la aplicación de la legislación y en la gestión de los procesos organizativos. Desafortunadamente, el modelo de gestión por resultados requiere de unas condiciones exigentes si se quiere convertir en el único modelo dominante de prestación de servicios, como pretenden los defensores del gerencialismo. En especial, este modelo se enfrenta a la dificultad de definir objetivos exentos de ambigüedad. En muchas organizaciones públicas, la ambigüedad de los objetivos es algo bastante común. Por tanto, es controvertido intentar implantar un sistema de metas e indicadores claros en organizaciones con objetivos ambiguos (capítulo 6). 7) Un segundo modelo de gestión de servicios es dominado por los profesionales (capítulo 7). Los profesionales ocupacionales (médicos,
Introducción
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profesores, trabajadores sociales) y el modelo de gestión de servicios basado en la confianza han evolucionado considerablemente en las últimas décadas como consecuencia de las críticas que estos profesionales independientes han cosechado. Esta evolución es fruto de la controversia existente entre el gerencialismo (con su énfasis en el control de los resultados) y el profesionalismo (con el énfasis en la autonomía y en una visión alejada del eficientismo). Esta controversia no ha derivado necesariamente en un par de poderes antagónicos que se disputan la gestión de hospitales, escuelas y universidades. En algunos casos, hay evidencia de un proceso de hibridación. Los mismos médicos y profesores han combinado la racionalidad de ambas lógicas al dirigir estas instituciones. Aunque el modelo profesional híbrido resultante aún no es dominante en todos estos centros, se nota cada vez más su presencia. 8) La elección es un método de prestación del servicio que puede incentivar a los proveedores a mejorar, como ocurre en el sector privado, al mismo tiempo que los usuarios pueden encontrar un servicio más adaptado a sus necesidades (capítulo 8). La elección del servicio es atractiva pues puede incentivar la mejora de la prestación gracias a la competencia. Sin embargo, para que la elección pueda realizarse de forma adecuada se necesitan unos requisitos que permitan al sector público emular al mercado. Estas condiciones son muy exigentes y difíciles de encontrar en el sector público. Abogar por la elección en el cuasi-mercado público es controvertido porque todas las condiciones críticas para realizar la elección de proveedor de servicios no siempre están disponibles. 9) El siguiente capítulo (9) se centra en la voz como modelo de gestión de servicios. Una primera controversia se refiere al debate sobre si el ciudadano puede ser considerado un consumidor o cliente en todas sus interacciones con las Administraciones públicas. Algunos autores sólo consideran la existencia de un cliente cuando se produce una transacción puramente económica de pago por el servicio. Esta circunstancia no se da con los administrados, los obligados y los beneficiarios de los servicios públicos. La transacción económica está limitada también cuando los ciudadanos actúan como consumidores o clientes pues los ciudadanos pagan los servicios normalmente de forma indirecta a través de los impuestos. Cuando pagan directamente tasas, éstas no suelen cubrir el coste completo del servicio. Otros autores introducen la perspectiva de la transacción social para considerar como clientes a los presos, los contribuyentes, los parados y los pensionistas. El elemento social se deriva de que la sociedad se beneficia de una buena atención a administrados, obligados y beneficiarios.
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10) Finalmente, si se acepta la idea del cliente para el sector público derivada de esa perspectiva social de la transacción, es problemático admitir que la calidad de los servicios públicos se circunscriba a la satisfacción del consumidor con el servicio recibido para cualquier tipo de usuario. Esta percepción única para determinar la calidad se enfrenta a quienes piensan que otros actores también definen la calidad de los servicios (los colegas profesionales con los criterios técnicos y deontológicos de la profesión, los directivos con los parámetros organizativos de eficiencia, economía y eficacia y los políticos con sus valores y su elección de intereses contrapuestos (capítulo 9). Después del examen de estas diez controversias se analiza en la tercera parte del libro los retos que presenta la gestión de los recursos de la organización. En esta parte se incluyen el diseño organizativo (diseño organizativo interno, externalización de servicios, establecimiento de partenariados y participación de las Administraciones públicas en redes), los recursos humanos (haciendo hincapié en el reclutamiento, la gestión del desempeño, las recompensas y las competencias de los empleados públicos), los recursos financieros (analizando los aspectos vinculados a la financiación de los servicios, la presupuestación, la contabilidad y la auditoría) y los recursos tecnológicos (teniendo en cuenta cómo están experimentando las Administraciones públicas las distintas fases de informatización, Administración electrónica y utilización de las redes sociales).
Parte I Objetivos p煤blicos: prestaci贸n de servicios y modificaci贸n de la conducta
1. Múltiples objetivos de lo ‘público’
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os nombres de las leyes y decretos legislativos así como la exposición de motivos que justifica la adopción de una norma constituyen una fuente para conocer qué pretenden las autoridades públicas y cuáles son sus objetivos últimos con la disposición. La igualdad, por ejemplo, aparece en el título de disposiciones normativas como las leyes nacionales y autonómicas de promoción de la igualdad del género, de igualdad de las relaciones familiares ante la ruptura de la convivencia de los padres (Ley 2/2010, Comunidad de Aragón), la igualdad de oportunidades para las personas con discapacidad (Ley 2/2013 del Estado), y en la ley de la igualdad de trato y la no discriminación de lesbianas, gays, transexuales, bisexuales e intersexuales (Ley 2/2014, Comunidad de Galicia). Los principios de eficiencia, eficacia, equidad, calidad y responsabilidad aparecen invariablemente de forma aislada o en conjunto en la exposición de motivos de la mayoría de las leyes y decretos legislativos. Sin embargo, es difícil encontrar una definición del concepto en el desarrollo del articulado. El legislador debe pensar que estos conceptos tienen aceptación unánime y universal, pero no es así. La igualdad de acceso a la educación puede ser interpretada de maneras diferentes: todos los escolares acceden por igual; todos tienen acceso, pero hay un cupo asegurado para un grupo definido (minoría étnica, nivel económico de los padres); un sistema de lotería determina quién obtiene la plaza; acceden quienes superen un examen; son seleccionados quienes tenga una nota superior a la nota de corte en la educación primaria… En este capítulo se consideran nueve formas de realizar un reparto equitativo, cuatro maneras de buscar la eficiencia y tres componentes de la eficacia. Las autoridades se enfrentan a la difícil tarea de determinar quiénes y por qué salen favorecidos con la consecución de los objetivos públicos de equidad, eficiencia y eficacia. Por tanto, la definición de los objetivos públicos es controvertida y el tamaño del listado de estos objetivos depende de la lupa del analista. No obstante, parece haber acuerdo sobre los siguientes: equidad, eficiencia, eficacia, calidad, y rendición de cuentas. Algunos autores añaden la “sensibilidad” (responsiveness) a las demandas de los usuarios (Le Grand 2007), la seguridad y la libertad (Stone 2012). Estos objetivos últimos se emplean fundamentalmente en el análisis de las políticas públicas. Este
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libro se centra en los objetivos aplicables más bien a los servicios públicos y las organizaciones que los prestan. En este capítulo se exponen los objetivos de equidad, eficiencia y eficacia. La calidad se expone en el capítulo 9 y la rendición de cuentas en el próximo. Previamente, se tratará del concepto de lo ‘público’ en relación a las restricciones que la autoridad y el mercado imponen sobre las funciones desempeñadas por una organización.
LO ‘PÚBLICO’ EN LA PRESTACIÓN DE SERVICIOS Diferentes puntos de vista sobre el papel del Estado y el mercado en la prestación de servicios a los ciudadanos han estimulado debates permanentes sobre lo ‘público’. Según Bozeman (1998), lo ‘público’ se puede entender desde tres ámbitos: la propiedad (pública, privada, o con fines sin ánimo de lucro), financiación (a partir del presupuesto gubernamental o los pagos de los usuarios), y el control (por las fuerzas políticas o del mercado). Su modelo de lo ‘público’ es dimensional en el sentido de que estas tres variables deben entenderse como un continuum, y no como variables discretas con categorías diferenciadas entre sí. La dimensionalidad es visible en muchos casos: la nacionalización de bancos en tiempos de crisis (propiedad), consorcios público-privados que reciben financiación pública y también perciben dinero de los usuarios por sus servicios, centros de investigación que se financian a través de los fondos públicos y de la venta de patentes, por citar algunos ejemplos (financiación). Por último, el grado de regulación de algunos sectores, es decir, de control sobre ellos es mayor que sobre otros (por ejemplo, el desarrollo de la energía nuclear en comparación con la protección a los consumidores). Según la teoría dimensional de lo ‘público’, todas las organizaciones están influidas por la autoridad política y la económica (Bozeman 1998). Estas restricciones de la autoridad son las que cuentan para entender el grado ‘público’ de una determinada organización. La autoridad política casi siempre se asocia con la gubernamental y la autoridad económica tiene normalmente sus raíces en el mercado. El modelo dimensional de lo ‘público’ sostiene que lo público y lo privado son dimensiones, no dicotomías, y que el grado ‘público’ de una organización está determinado por una mezcla particular de autoridad política y económica que la afecta.
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En algunos casos, las instituciones gubernamentales pueden ser “más privadas” que algunas empresas y, así mismo, algunas empresas pueden ser “más públicas” que algunos organismos administrativos. Bozeman ofrece un ejemplo de las compañías aeroespaciales. En la década de los años ochenta, las 11 empresas estadounidenses aeroespaciales más grandes tenían una mezcla diferente de autoridad pública y privada. Lo ‘público’ se medía en función de cuál era la base de sus recursos: contratos con el gobierno o ventas en el mercado. En un caso, los contratos gubernamentales representaban el 11% de las ventas, pero en otro, más del 90%. En el gráfico, se aprecia la diferenciación de organizaciones en función de las restricciones de la autoridad política y la económica. Por el control político, el ejecutivo establece unas prioridades a las organizaciones y estas prioridades cambian con un nuevo partido en el poder (o un nuevo ministro del gobierno), y se hace un seguimiento del cumplimiento de las expectativas políticas (Nutt y Backoff 1993). Las formas de control político incluyen auditoría, inspección, memorias de la organización, planes de actuación, y los límites a la autonomía presupuestaria. Ilustración 1. El gradiente de lo ‘público’
Fuentes: Adaptado de Bozeman 2013.
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A veces lo ‘público’ se define en su distinción con lo ‘privado’. Esta distinción es relevante porque el movimiento gerencialista aboga por introducir técnicas del sector privado en las organizaciones públicas para mejorar su eficacia, su eficiencia y la calidad de sus servicios y políticas. La controversia surge con las voces que critican esta asimilación. La singularidad de lo ‘público’ gira en torno a las diferencias de propiedad (propiedad colectiva, en nombre de todos los ciudadanos, frente a la propiedad individual) y el motivo (fines sociales frente al beneficio económico). Estas definiciones son relevantes cuando los gestores públicos mantienen que el sector público es diferente al privado, y rechazan la aplicación de los métodos de gestión de las empresas en una agencia pública. En este sentido, se cree que los directivos públicos y los privados son distintos y se mueven por una motivación diferente. Por una parte, aunque la investigación no es aún concluyente, Boyne (2002) descubrió en un metaevaluación de 34 artículos centrados en las diferencias ente gestores públicos y privados que solamente tres afirmaciones vinculadas a lo público eran apoyadas por la mayoría de los estudios empíricos: los organismos públicos son más burocráticos, los directivos públicos son menos materialistas y tienen un compromiso organizativo más débil que sus homólogos del sector privado. Por otra parte, varios autores (Cacioppe and Mock 1984, Crewson 1997, Rainey 1982, Buelens y Van den Broeck 2007) destacan las diferencias motivacionales de los directivos del sector privado, quienes valoran más las recompensas económicas del salario y los bonos de productividad que los directivos públicos. Wright (2007) afirma en esa línea que la importancia de la misión de la organización incrementa la motivación del empleado a trabajar en el sector público. El tipo de trabajo es más importante que las recompensas extrínsecas (normalmente de remuneración) para la motivación. El término ‘público’ también se puede aplicar a los servicios prestados por empresas privadas, que sustituyen a los organismos públicos en la prestación. En este caso, esto supone que los proveedores tienen que cumplir y satisfacer algunas obligaciones del servicio público porque los asuntos públicos no pueden ser delegados a los particulares sin ningún tipo de control. Por lo general requieren la movilización de recursos del sector público y del voluntario o precisan regular el comportamiento de las empresas privadas o los individuos o los grupos de la sociedad civil. Por tanto, la empresa privada que presta un servicio ‘público’ está sometida a las condiciones reguladas por las autoridades públicas y tiene más restricciones que las empresas que operan en el sector privado prestando
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sólo servicios privados. Las restricciones de una empresa privada ‘vendiendo’ agua (normalmente de propiedad pública en muchos países) o ‘vendiendo’ servicios hoteleros son muy diferentes. Otras diferencias entre el sector público y el privado son de énfasis. El sector privado presta muchos servicios, pero también fabrica productos. En cambio, el sector público se ha ido retirando de la manufactura, quedándose con sectores productivos estratégicos y sólo en algunos países (industria naval, aérea o aeroespacial, por ejemplo). Hay algunos países que han abrazado el capitalismo de Estado fundiendo los poderes del Estado con los del capitalismo. El gobierno selecciona las empresas que potencialmente ofrecerán beneficios y promociona el crecimiento económico a partir de ellas. También se emplean los poderes del capitalismo para forzar la cotización en bolsa de las empresas estatales y su integración en el mercado internacional. El capitalismo de Estado se practica en países autoritarios como Rusia y China, pero también en democracias como Brasil y República Sudafricana, aunque con menos intensidad (The Economist, 21-1-2012). Esta diferencia de énfasis entre productos y servicios se debe a cómo distinguir entre la estandarización y la diferenciación. La fabricación de productos se concentra en su estandarización: todas las ruedas de automóvil de un mismo tipo deben tener las mismas características técnicas. En cambio, los servicios combinan la estandarización con la variabilidad adaptada a los individuos. Por ejemplo, las necesidades asociadas a la atención sanitaria no son las mismas para una persona de unos 30 años, del género masculino con nivel de estudios universitarios y dominando la lengua del país en el que se presta el servicio, que el tipo de servicio que requiere una persona del género femenino, de unos 60 años, sin estudios universitarios y con dificultades para entender la lengua del país donde reside. En ambos casos se debe prestar la misma atención sanitaria, pero sería poco recomendable estandarizar el tiempo medio que se tarda en atender a estos dos pacientes, porque las necesidades de tiempo y de consejos son muy distintas. Muchos servicios requieren un diseño variable y la estandarización solamente supondría que algunos no podrían recibir adecuadamente el servicio. Por ello, la estandarización de los servicios puede cumplir la máxima de tratar de forma igual a los ciudadanos; pero, al mismo tiempo, existe cierta variabilidad, determinada por las necesidades y las características de los usuarios (véase el capítulo 9) y decidida por los directivos públicos a la hora de diseñar y planificar el servicio. También difieren las organizaciones del sector privado y del público respecto de sus usuarios. En ambos casos hay convergencia hacia el em-
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pleo de la palabra consumidor o cliente. Organismos públicos como la agencia tributaria, las oficinas del catastro o las instituciones de la seguridad social se refieren a sus administrados y beneficiarios como clientes a veces, aunque la capacidad de elección que tiene el ‘cliente’ de estos servicios es muy limitada (véase el capítulo 9). Las empresas privadas se centran en sus clientes y en los potenciales clientes de la competencia. Sin embargo, las organizaciones del sector público también deben preocuparse de los ciudadanos y de la comunidad en general; de la calidad de los servicios prestados a los usuarios y de la calidad de vida de los ciudadanos, que a veces no son usuarios de ese servicio, pero sí se encuentran afectados por él. Por ejemplo, los pacientes del sistema de salud son clientes directos de los centros de atención sanitaria. Sus familiares no son usuarios directos, pero sí se ven afectados por como éstos son atendidos. Las organizaciones públicas no pueden ignorar el impacto de su actividad en aspectos más amplios vinculados a la equidad y la inclusión de diversos sectores sociales. Bien es cierto que a través de las estrategias de responsabilidad social, muchas empresas privadas, especialmente multinacionales, empiezan a tomar conciencia de su impacto en las comunidades en las que operan. Aun así, el alcance del impacto de las organizaciones públicas es mucho mayor. Esta diferente consideración de la comunidad se puede observar en la estrategia desarrollada para elegir a sus usuarios. En el sector privado, las empresas pueden elegir sus clientes, acercándose a segmentos atractivos del mercado y desatendiendo otros segmentos. Los hospitales privados pueden prestar servicios de salud como los hospitales públicos, pero es raro que ofrezcan servicios a las personas con demencia. En cambio, los centros públicos de atención sanitaria no pueden elegir a sus pacientes y deben aceptarlos todos. El centro principal de atención del sector público es, a menudo, el usuario más necesitado y costoso, y no siempre el más popular, como por ejemplo, los delincuentes. Un proveedor privado puede reducir sus canales de contacto al empleo de Internet o a la utilización de teléfonos con prefijos que cargan el coste de la llamada al usuario. Si esto ocurriera en un servicio público, se le acusaría de falta de equidad en la prestación, pues hay personas que prefieren acercarse a las oficinas de atención o no tienen recursos para sufragar los gastos telefónicos. Finalmente, los propósitos del sector público son muy variados y amplios como mejorar el bienestar de los ciudadanos, e incluso que alcancen la felicidad. Por ejemplo, el primer ministro británico, David Cameron, y el entonces presidente de la República francesa, Nicolas Sarkozy, querían introducir indicadores para medir el índice de felicidad de sus conciu-