RÉGIMEN URBANÍSTICO DE LA COMUNIDAD VALENCIANA
LEY 5/2014 DE ORDENACIÓN DEL TERRITORIO, URBANISMO Y PAISAJE
NUEVO RÉGIMEN URBANÍSTICO L O T U PVALENCIANA DE LA COMUNIDAD LEY 5/2014, DE ORDENACIÓN DEL TERRITORIO, URBANISMO Y PAISAJE
Adaptado al Real Decreto Legisla]vo 7/2015, de 30 de octubre, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley de Suelo y Rehabilitación Urbana. Revisada y actualizada al RDLeg 7/2015, de 30 de octubre, por el que se aprueba el Texto Refundido de la Ley del Suelo
Jorge Hervás Mas. Coordinador COORDINADOR: Jorge Hervás Más
Ángel Abad Melis Mercedes Almenar Muñoz AUTORES: ÁngelMª Teresa Broseta Palanca Mª Emilia Casar Furió Abad Melis María Emilia Casar Furió María Teresa Broseta Palanca María Jesús Gozalvo Zamorano Eduardo Costa Castellá Mª Jesús Gozalvo Zamorano Eduardo Costa Castellá María Jesús Romero Aloy José Oliva Martí Francisco Taberner Pastor José Oliva MarY Mª Jesús Romero Aloy Mercedes Almenar Muñoz Francisco Taberner Pastor
Tirant lo Blanch
manuales
COMITÉ CIENTÍFICO DE LA EDITORIAL TIRANT LO BLANCH MARÍA JOSÉ AÑÓN ROIG Catedrática de Filosofía del Derecho de la Universidad de Valencia
ANA BELÉN CAMPUZANO LAGUILLO Catedrática de Derecho Mercantil de la Universidad CEU San Pablo
JORGE A. CERDIO HERRÁN Catedrático de Teoría y Filosofía de Derecho. Instituto Tecnológico Autónomo de México
JOSÉ RAMÓN COSSÍO DÍAZ Ministro de la Suprema Corte de Justicia de México
OWEN M. FISS Catedrático emérito de Teoría del Derecho de la Universidad de Yale (EEUU)
LUIS LÓPEZ GUERRA Juez del Tribunal Europeo de Derechos Humanos Catedrático de Derecho Constitucional de la Universidad Carlos III de Madrid
ÁNGEL M. LÓPEZ Y LÓPEZ Catedrático de Derecho Civil de la Universidad de Sevilla
MARTA LORENTE SARIÑENA Catedrática de Historia del Derecho de la Universidad Autónoma de Madrid
JAVIER DE LUCAS MARTÍN Catedrático de Filosofía del Derecho y Filosofía Política de la Universidad de Valencia
VÍCTOR MORENO CATENA Catedrático de Derecho Procesal de la Universidad Carlos III de Madrid
FRANCISCO MUÑOZ CONDE Catedrático de Derecho Penal de la Universidad Pablo de Olavide de Sevilla
ANGELIKA NUSSBERGER Jueza del Tribunal Europeo de Derechos Humanos Catedrática de Derecho Internacional de la Universidad de Colonia (Alemania)
HÉCTOR OLASOLO ALONSO Catedrático de Derecho Internacional de la Universidad del Rosario (Colombia) y Presidente del Instituto Ibero-Americano de La Haya (Holanda)
LUCIANO PAREJO ALFONSO Catedrático de Derecho Administrativo de la Universidad Carlos III de Madrid
TOMÁS SALA FRANCO Catedrático de Derecho del Trabajo y de la Seguridad Social de la Universidad de Valencia
IGNACIO SANCHO GARGALLO Magistrado de la Sala Primera (Civil) del Tribunal Supremo de España
TOMÁS S. VIVES ANTÓN Catedrático de Derecho Penal de la Universidad de Valencia
RUTH ZIMMERLING Catedrática de Ciencia Política de la Universidad de Mainz (Alemania)
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NUEVO RÉGIMEN URBANÍSTICO DE LA COMUNIDAD VALENCIANA LEY 5/2014 DE ORDENACIÓN DEL TERRITORIO, URBANISMO Y PAISAJE Adaptado al Real Decreto Legislativo 7/2015, de 30 de octubre, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley de Suelo y Rehabilitación Urbana
JORGE HERVÁS MÁS Coordinador
ÁNGEL ABAD MELIS MERCEDES ALMENAR MUÑOZ MARÍA TERESA BROSETA PALANCA MARÍA EMILIA CASAR FURIÓ EDUARDO COSTA CASTELLÁ MARÍA JESÚS GOZALVO ZAMORANO JOSÉ OLIVA MARTÍ MARÍA JESÚS ROMERO ALOY FRANCISCO TABERNER PASTOR
Valencia, 2016
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© Jorge Hervás Más y otros
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A la memoria de Rafael Couchoud Sebastiá, Presidente del Instituto Politécnico Superior de Valencia en la época fundacional, con nuestro agradecimiento por su generosa contribución y empeño en la creación de la Universidad Politécnica de Valencia Los autores
Prólogo La Ley de Ordenación del Territorio, Urbanismo y Paisaje de la Comunitat Valenciana (LOTUP) tiene, a mi juicio, un cierto carácter de cierre del ciclo legislativo que se abrió con la Ley 6/1994, de 15 de noviembre, Reguladora de la Actividad Urbanística (LRAU). Han transcurrido, por tanto, veinte años desde su promulgación y parece oportuno resaltar algunos rasgos de este período que podría caliicarse de excepcional en la historia del urbanismo valenciano. Ello se debe tanto a la originalidad de las formulaciones alumbradas, ampliamente difundidas en el contexto nacional, como a sus realizaciones y avatares que ha tenido que sufrir. En efecto, recordemos que la LRAU nace en el seno de una comunidad autónoma como verdadera alternativa a un sistema urbanístico estatal histórico, aprovechando la estrecha vía que ofrecía el Texto Refundido de la Ley del Suelo de 1992, con su disección del articulado en materias de competencia plena y supletoria. Ninguna Comunidad Autónoma se había adentrado por esos derroteros que ofrecían indudables riesgos, y menos con tan novedosas formulaciones. Por ello, no fue de extrañar la cuestión de inconstitucionalidad planteada en el año 2001 por el propio Tribunal Superior de Justicia de la Comunidad Valenciana, preludio de otras fuertes y variadas ofensivas jurídicas, políticas y mediáticas que el sistema valenciano habría de afrontar, particularmente en los ámbitos comunitarios. Recordemos a este propósito la Resolución del Parlamento Europeo de 5 de diciembre de 2005 (ponente Janelly Fourtou), o el expediente de infracción abierto al Reino de España por incumplimiento del Derecho Comunitario por parte de la legislación urbanística valenciana. Finalmente, la Sentencia del Tribunal de Justicia de las Comunidades Europeas, de 26 de mayo de 2011 falló a favor de la legislación urbanística valenciana y, lo que se presumía que era el Talón de Aquiles de la misma —el incumplimiento de las condiciones de contratación—, resultó indemne. En el ámbito nacional, el legislador estatal, en la medida que el sistema afectaba al estatuto jurídico del propietario, le otorgó la oportuna cobertura, y así la Ley 6/1998 sobre Régimen del Suelo y Valoraciones, proclamó la inecesariedad del requisito de ostentar la propiedad del suelo a los efectos de su gestión urbanísica. Tal clariicación contribuyó, evidentemente, a la permeabilidad del sistema por parte de otras legislaciones autonómicas. Puede airmarse, por tanto, que la legislación urbanística valenciana abrió caminos nuevos y superó fuertes tensiones que necesariamente, con el paso del tiempo, sirvieron para aquilatar y ajustar sus pronunciamientos iniciales. Junto a la originalidad desplegada por la LRAU, cuyas ideas rectoras básicas han permanecido, no resultó, sin embargo, acertada la deriva del legislador va-
Fernando Romero Saura
lenciano lanzado a una hipertroia legislativa de difícil conjunción, con frecuentes elementos indeterminados, cuando no confusos, con ineludibles efectos retardatarios y, en ocasiones, paralizantes. De aquí que, según se lee, en la Exposición de Motivos de la LOTUP, «el primer gran objetivo de la Ley es la simpliicación. Esta reforma legal nace con la voluntad de sistematizar y clariicar el vigente marco normativo». Es de celebrar que las líneas maestras del sistema urbanístico hayan sido aliviadas con una poda de elementos diseñados al margen de las reales condiciones operativas. También es esta una ocasión propicia para dirigir la mirada al inicio de la andadura del régimen urbanístico valenciano, en el que la Exposición de Motivos de la LRAU, después de desgranar las insuiciencias del marco legal vigente, decía que «todos estos problemas pueden sintetizarse en uno. En nuestra Comunidad se urbaniza poco en relación con lo que se construye». Este era el gran reto que afrontaba el legislador valenciano para superar el mal endémico del urbanismo español, cual era la escasez de suelo urbanizado, con la excesiva repercusión del coste sobre el precio de la vivienda. Las nuevas estrategias pasaban por un nuevo reparto de papeles en el proceso de transformación del suelo, introduciendo la igura del empresario urbanizador, propietario o no del suelo, que despliega su capacidad empresarial en la tarea de ejecutar la urbanización prestando las correspondientes garantías. Pronto se comprobó la eicacia del sistema ya que entre los años 1990 a 1995, la media anual de promociones urbanísticas en la Comunidad estaba en torno a cincuenta, mientras que en el año 2000, el número de promociones llegaba a cuatrocientas noventa. Podríamos quedarnos aquí y no avanzar más en este somero análisis de las nuevas estrategias jurídicas, pero parece ineludible hacer referencia a los excesos en que derivó el sistema, debido, de una parte, a la llamada seducción inanciera imperante en la «década prodigiosa» (1998-2007) y, de otra, a las injustiicables políticas municipales, ávidas de recursos. Así, según el Observatorio de la Sostenibilidad de España (OSE), se constata que el crecimiento de las «supericies artiiciales», entendiendo por tales las urbanizadas en el período 1987-2000 en la Comunidad Valenciana, alcanzó un incremento entre el cincuenta y sesenta por ciento, es decir, la mitad de todo lo urbanizado en los veinte siglos anteriores. Se impone, por tanto, separar lo que han sido las aportaciones jurídicas del sistema urbanístico valenciano, a mi juicio claramente innovadoras y favorecedoras de la actividad urbanística, de lo que haya podido ser un uso inadecuado de las mismas. En cualquier caso son experiencias de las que conviene extraer las enseñanzas que nos impidan repetir los mismos errores en el futuro. Excede al propósito de estas líneas hacer un recuento de las innovaciones de la LOTUP, pero no me resisto a señalar sólo algunas que me parecen signiicativas. En primer lugar las relativas al planeamiento urbanístico. Se ha resuelto una ur-
Prólogo
gente cuestión, cual era la adaptación y coordinación del procedimiento de aprobación de los planes urbanísticos al procedimiento de evaluación ambiental desde una óptica unitaria y global. Sería de desear que está aportación produjera el benéico efecto de aligerar los procesos de aprobación del planeamiento. El mandato de los cuatro años de una Corporación Local no alcanza a tramitar bastantes procedimientos, por no hablar de la no infrecuente indefensión del administrado ante la lentitud de la Administración en materia de urbanismo. Se profundiza en la que fue también innovación de la legislación urbanística valenciana, con el establecimiento de los elementos de ordenación estructural y de ordenación pormenorizada, llevándolo hasta sus últimas consecuencias que han derivado en la formulación de dos grupos de planes, como son el plan general estructural y el plan de ordenación pormenorizada, clariicando el marco competencial. Se potencia considerablemente el papel de la zoniicación estructural como ordenación urbanística básica, hasta el punto de que la clasiicación del suelo, a la que la LOTUP dedica un solo artículo, va a «remolque» de la zoniicación. En el panorama nacional la legislación valenciana es la que ha ofrecido un tratamiento más acabado de esta institución que se convierte ahora en el eje principal del plan urbanístico. Esta potenciación no es ajena a las corrientes innovadoras que aparecen en otros países que ofrecen iguras evolucionadas, tales el cluster zoning, performance zoning, overlay zoning o las loating zones. En resumen, se aprecia en la LOTUP un aconsejable reforzamiento del planeamiento urbanístico, en una época de cambios legislativos vertiginosos que tienden a invertir la tendencia histórica en la que las leyes eran lo permanente y el plan el elemento cambiante. Ya no parece que sea así. En lo referente a la gestión urbanística, así como la LUV operó con gran cautela para conseguir una compatibilidad entre la legislación autonómica y la estatal y la adecuación a los principios de la contratación pública, la LOTUP opera sobre un panorama mucho más despejado, a tenor de la abundante jurisprudencia recaída en los distintos niveles y de la experiencia acumulada, lo que ha inducido al legislador a remozar aspectos tales como las garantías del propietario, retasación o ianzas. La LOTUP trata de afrontar la difícil cuestión de la renovación de la ciudad existente con distintas estrategias, entre las que destaca el reforzamiento de los programas de actuación aislada que posibilitan descender a los niveles de la microcirugía urbana, haciendo frente a posturas obstruccionistas o de mero abandono que impiden la renovación urbana. Son loables estos intentos, pero debe tenerse en cuenta que las técnicas urbanísticas carecen de efectos taumatúrgicos y no sustituyen a las leyes del mercado. Si no existe una expectativa de rentabilidad, las construcciones jurídicas por si solas no mueven el sistema. De aquí que los proli-
Fernando Romero Saura
jos procedimientos regulados en torno al régimen de ediicación y rehabilitación forzosa, sin duda muy justiicados, tienen, a mi juicio, una presencia meramente testimonial en tanto que el mercado no presente una efectiva reactivación. En relación con el siempre preocupante capítulo de la disciplina urbanística, la LOTUP recoge la doctrina jurisprudencial en torno a la caducidad de la acción de restauración de la legalidad urbanística cifrada en quince años, introduciendo una nítida diferenciación con el tratamiento de los expedientes sancionadores y con la prescripción de las infracciones, cuestión que requería una más clara regulación. Esta medida, junto con la creación de la Agencia de Protección del Territorio, sitúa a la Comunidad Valenciana en una posición de vanguardia en orden a una más efectiva tutela de la legalidad urbanística. Por lo demás, los autores de este libro, salvo dos honrosas excepciones, son profesores del Departamento de Urbanismo de la Universidad Politécnica de Valencia y todos ellos desempeñan o han desempeñado puestos en la administración local o autonómica, o tienen un conocimiento muy directo de la materia derivado de la práctica profesional, positivos condicionantes que, junto a su formación cientíica, avalan la calidad del trabajo realizado, cuya invitación a prologarlo constituye una deferencia que agradezco muy sinceramente.
FERNANDO ROMERO SAURA Catedrático Emérito de la Universidad Politécnica de Valencia
Si buscas resultados distintos, no hagas siempre lo mismo. Atribuido a Albert Einstein
Prólogo Tal y como airma nuestro inestimable colega y profesor Fernando Romero, la nueva Ley de Ordenación del Territorio, Urbanismo y Paisaje (LOTUP) aprobada en el año 2014, tiene un cierto carácter de cambio de ciclo. Quizá más bien, diría yo, una ley en medio de un cambio de paradigma. Nos encontramos en una situación económica y social en la que las formas de actuar e intervenir sobre el territorio que se han utilizado durante los últimos 40 años se han vuelto ineicientes. Los progresivos cambios que se han producido en todos los niveles (globalización y crisis inanciera, exceso de desarrollo urbano, especulación del suelo, estabilización de la población, estabilización del crecimiento,…) hacen que los instrumentos al uso vayan perdiendo utilidad, vayan perdiendo su eicacia constatada en otros momentos de la historia. Nuestro urbanismo se ha basado en el crecimiento urbano. Nuestros instrumentos de planeamiento y gestión, hoy bien conocidos, se han orientado a cubrir los déicits de vivienda, usos industriales y terciarios y de dotaciones públicas, en base al crecimiento urbano. Pero, por un lado, muchos déicits ya se han cubierto. Y por otro lado, resulta muy difícil considerar un escenario futuro en que dicho crecimiento, en general, continúe con valores altos por varios motivos. Nuestro modelo económico productivo es muy limitado y no permite que toda la población acceda un trabajo que permita su sustento. Existe un exceso de oferta de vivienda producida durante la etapa del boom inmobiliario. Y, inalmente, considerando la sostenibilidad ambiental y de ocupación de suelo, es claramente preferible actuar sobre la ciudad existente, renovándola, en vez de ocupar más suelo y dejar en el abandono los centros ediicados de nuestras ciudades. La nueva ley actúa en dos líneas. Por un lado facilitar instrumentos para la actuación en el suelo consolidado. Por otro mejorar y agilizar las técnicas y procedimientos existentes. En ambos casos la ley, producto inal de un período iniquitado, consigue sus objetivos a medias. Por un lado, la actuación sobre el suelo consolidado está muy relacionada con la forma de entender y regular la propiedad del suelo para ediicar. La propiedad se justiica en la medida en que sirve para el progreso de la sociedad. Sin embargo, pagar por un bien, el subsuelo donde cimentar la ediicación y la obra civil, que se trata de un bien natural que nadie ha producido, va directamente en contra del progreso económico de la sociedad porque implica el empobrecimiento de traba-
Josep Lluís Miralles i Garcia
jadores y empresas que sí producen bienes y servicios útiles a la sociedad y que se ven obligados a pagar por ese bien que nadie ha producido con su trabajo. Pero la regulación de los derechos de propiedad es competencia legislativa básica del Estado. La legislación autonómica sólo puede complementar la legislación estatal. Sus posibilidades son por tanto limitadas y, en consecuencia, también es limitada la posibilidad del legislador autonómico de cumplir con el artículo 47 de la Constitución Española cuando dice: Todos los españoles tienen derecho a disfrutar de una vivienda digna y adecuada. Los poderes públicos promoverán las condiciones necesarias y establecerán las normas pertinentes para hacer efectivo este derecho, regulando la utilización del suelo de acuerdo con el interés general para impedir la especulación. La comunidad participará en las plusvalías que genere la acción urbanística de los entes públicos. Con este marco, nuestro futuro debe centrarse en la intervención eiciente en la ciudad consolidada. Cómo abordar la renovación urbana impidiendo la especulación y garantizando una vivienda digna es el próximo reto de progreso de nuestra sociedad. Por otro lado, la sistematización realizada en la ley de los instrumentos de planeamiento y de los procesos administrativos que se utilizan en la actividad urbanística no siempre queda claramente perilada y genera dudas en su aplicación y, por consiguiente, en la agilidad y eiciencia del proceso de tramitación y gestión. Con este marco general, los autores del texto abordan los diferentes aspectos de la Ley. Los autores constituyen un conjunto de profesionales que tienen una intensa dedicación a los distintos aspectos multidisciplinares de la actividad urbanística. Una buena parte son profesores del Departament d'Urbanisme de la Universitat Politècnica de València. El presente libro pretende ser un manual lo más completo posible para la aplicación de la ley. Por ello se estructura, por un lado, en tres partes que se corresponden con las tres actividades urbanísticas tradicionales: el planeamiento, la gestión y la disciplina. Adicionalmente se incluyen dos partes más dedicadas a cuestiones especíicas, concretamente la regulación del suelo no urbanizable y el régimen transitorio. En la primera parte, los autores Jorge Hervás Más y José Juan Oliva Martí describen el tratamiento que la ley da a la infraestructura verde y el paisaje, así como a los instrumentos de planiicación territorial. La infraestructura verde, promovida por las más recientes políticas territoriales europeas, se convierte en la nueva ley en uno de los ejes del nuevo planeamiento para generar calidad paisajística en un territorio ya muy urbanizado. La ley propone la elaboración de los planes generales estructurales separando de manera clara la ordenación estructural de la ordenación pormenorizada y deiniendo los instrumentos de planeamiento asociados. María Jesús Gozalvo Zamorano describe los aspectos relativos a la ordenación estructural y María Teresa
Prólogo
Broseta Palanca describe los aspectos relativos a la ordenación pormenorizada. Para completar la regulación de la ordenación urbanística, María Jesús Romero Aloy se introduce en el uso de la zoniicación urbanística como técnica de ordenación. Finalmente en esta primera parte, Francisco Taberner Pastor nos introduce en un tema clásico que el planeamiento urbanístico está obligado a tratar: el tratamiento del patrimonio cultural en la ciudad. La segunda parte se centra en la gestión. María Jesús Gozalvo Zamorano nos dibuja el marco general y Ángel Abad Melis ya nos introduce en las técnicas operativas de gestión de suelo. Entrando al detalle, Jorge Hervás Más trata la regulación y la casuística de las actuaciones de dotación para incrementar dotaciones públicas en suelo urbanizado, la gestión directa de la administración en programas de actuación y la gestión mediante actuaciones aisladas. Finalmente, Eduardo Costa Castellá nos detalla toda la regulación relacionada con el desarrollo de programas de actuación integrada por gestión indirecta: procedimientos de aprobación y adjudicación, designación del agente urbanizador, ejecución de los programas, relación entre el urbanizador y los propietarios, el pago al agente urbanizador, la relación del urbanizador con otros empresarios y, inalmente, la regulación de los convenios urbanísticos. La tercera parte se centra en la disciplina urbanística con el desarrollo de tres temas. El marco general del control de la legalidad urbanística que nos expone Jorge Hervás Más, la regulación de la disciplina urbanística en la LOTUP que desarrolla Mª Jesús Romero Aloy y el caso especíico de los patrimonios públicos de suelo que desarrolla Eduardo Costa Castellá. La cuarta parte se centra en la regulación del suelo no urbanizable. El marco general lo expone Mª Emilia Casar Furió. Los instrumentos de gestión y, en particular, la declaración de interés comunitario, lo desarrolla Eduardo Costa Castellá. Y el procedimiento de minimización de impactos ambientales lo explica José Juan Oliva Martí. Finalmente la regulación del régimen transitorio lo aborda Eduardo Costa Castellá. Espero que este extenso compendio sirva de texto de base tanto para el que quiere introducirse en la regulación de la actividad urbanística valenciana como para el especialista que busca orientación para resolver sus problemas concretos.
JOSEP LLUÍS MIRALLES I GARCIA Dr. Ingeniero de Caminos, Canales y Puertos Director del Dpt d'Urbanisme de la Universitat Politècnica de València
Abreviaturas art. AAPP ATE AVA BIC BRL BOE BOP CA CC CCAA CE CEA CTE DA DATE DC DC09 DF DGRN DIA DIC DIE DOCE DOCV DOUE DR DRA DT EAE EATE EATE EIA EIA
Artículo Audiencias Provinciales Actuación Territorial Estratégica Área de Vigilancia Arqueológica Bien de Interés Cultural Bien de Relevancia Local Boletín Oicial del Estado Boletín Oicial de la Provincia Comunidad Autónoma Código Civil Comunidades Autónomas Constitución Española de 9 de diciembre de 1978 Comisión de Evaluación Ambiental Código Técnico de la Ediicación Documento de Alcance Declaración Ambiental y Territorial Estratégica Documento Consultivo Normas de Calidad y Diseño de la Comunidad Valenciana Disposición Final Dirección General del Registro y Notariado Declaración de Impacto Ambiental Declaración de Interés Comunitario Documento Inicial Estratégico Diario Oicial de la Comunidad Europea Diario Oicial de la Comunidad Valenciana Diario Oicial de la Unión Europea Documento de Referencia Declaración Responsable Disposición Transitoria Evaluación Ambiental Estratégica Estudio Ambiental y Territorial Estratégico Evaluación Ambiental y Territorial Estratégica Evaluación de Impacto Ambiental Estudio de Impacto Ambiental
Abreviaturas
EIP EELL EM IATE ISA JCCA JUR LBRL LCAP
Estudio de Integración Paisajística. Entidades Locales. Exposición de Motivos. Informe Ambiental y Territorial Estratégico Informe de Sostenibilidad Ambiental Junta Consultiva de Contratación Administrativa Jurisprudencia Ley 7/1985, de 2 de abril, Reguladora de las Bases del Régimen Local Ley 13/1995, de 18 de mayo, de Contratos de las Administraciones Públicas LCSP Ley 30/2007, de 30 de octubre, de Contratos del Sector Público LGT Ley 58/2003, de 17 de diciembre, General Tributaria LEA Ley 21/2013, de 9 de diciembre, de Evaluación Ambiental LEAE Ley 9/2006, de 28 de abril, sobre evaluación de los efectos de determinados planes y programas en el medio ambiente LEF Ley de 16 de diciembre de 1954, de Expropiación Forzosa LES Ley 2/2011, de 4 de marzo, de Economía Sostenible LSNU 1992 Ley 4/1992 del Suelo No Urbanizable LEY OMNIBUS Ley 25/2009, de 22 de diciembre, de modiicación de diversas leyes para su adaptación a la Ley sobre el libre acceso a las actividades de servicios y su ejercicio RGCE Decreto 3410/1975, de 25 de noviembre, por el que se aprueba el Reglamento General de Contratación del Estado LGP Ley 47/2003, de 26 de noviembre, General Presupuestaria LGUM Ley 20/2013, de 9 de diciembre, de garantía de la unidad de mercado LOAU Ley 7/2002 de 17 de diciembre, de Ordenación Urbanística de Andalucía. LOE Ley 38/1999, de 5 de noviembre, de Ordenación de la Ediicación LOUA Ley 7/2002, de 17 de diciembre, de Ordenación Urbanística de Andalucía. LOFCE Ley 3/2004, de 30 de junio, de la Generalitat, de Ordenación y Fomento de la Calidad de la Ediicación LOTPP Ley 4/2004, de 30 de junio, de la Generalitat, de Ordenación del Territorio y Protección del Paisaje LOTUP Ley 5/2014, de 25 de julio, de la Generalitat, de Ordenación del Territorio, Urbanismo y Paisaje, de la Comunidad Valenciana LPCAA Ley 6/2014, de 25 de julio, de la Generalitat, de Prevención, Calidad y Control Ambiental de Actividades en la Comunitat Valenciana LPH Ley 49/1960, de 21 de julio, de Propiedad Horizontal
Abreviaturas
LPAP LRAU LRJAP-PAC LRJCA LRRR LRSAL LRSV1998 LS1956 LS2007 LSNU2004 LSOTEX LUCyL LUV MA NEPA OCDE OM PAT PATECAS PATLV PATVEBA PMS PATRICOVA PNUD PNUMA PP PPS PRI
Ley 33/2003, de 3 de noviembre, del Patrimonio de las Administraciones Públicas Ley 6/1994, de 15 de noviembre, de la Generalitat Valenciana, Reguladora de la Actividad Urbanística Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común Ley 29/1998, de 13 de julio, reguladora de la Jurisdicción Contenciosoadministrativa Ley 8/2013, de 26 de junio, de Rehabilitación, Regeneración y Renovación Urbanas Ley 27/2013, de 27 diciembre, de Racionalización y Sostenibilidad de la Administración Local Ley 6/1998, de 13 de abril, de Régimen del Suelo y Valoraciones Ley de 12 de mayo de 1956 sobre Régimen del Suelo y Ordenación Urbana Ley 8/2007, de 28 de mayo, de Suelo Ley 10/2004, de 9 de diciembre, del Suelo no Urbanizable de la Comunitat Valenciana Ley 15/2001, de 14 de diciembre, del Suelo y Ordenación Territorial de Extremadura Ley 5/1999, de 8 de abril, de Urbanismo de Castilla y León. Ley 16/2005, de 30 de diciembre, de la Generalitat, Urbanística Valenciana Memoria Ambiental The National Environmental Policy Act. Ley de Política Nacional del Medio Ambiente Organización para la Cooperación y el Desarrollo Orden Ministerial Plan de Acción Territorial Plan de Acción Territorial del Entorno de Castellón. Plan de Acción del Territorio del Litoral de la Comunidad Valenciana. Plan de Acción Territorial de la Vega Baja (Alicante) Patrimonio Municipal del Suelo Plan de Acción Territorial contra el Riesgo de Inundación de la Comunidad Valenciana. Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo Programa de las Naciones Unidas sobre el Medio Ambiente Plan Parcial Patrimonio Público del Suelo Plan de Reforma Interior
Abreviaturas
RBCL RD RDULOTAV RDU RGLCAP
RGR RGU
RJ RJCA RLCSP RLEF RMSER ROGTU RPjCV RSCL RSU
RV SAN SARA SNU STC STUE TACRC TFUE TJCE
Reglamento de Bienes de las Corporaciones Locales de 27 de mayo de 1955 Real Decreto Reglamento de desarrollo Revista de Derecho Urbanístico Real Decreto 109/2001 de 12 de octubre, por el que se aprueba el Reglamento General de la Ley de Contratos de las Administraciones Públicas Real Decreto 939/2005, de 29 de julio, por el que se aprueba el Reglamento General de Recaudación Real Decreto 3288/1978, de 25 de agosto, por el que se aprueba el Reglamento de Gestión Urbanística para el desarrollo y aplicación de la Ley sobre régimen del Suelo y Ordenación Urbana Repertorio de Jurisprudencia Régimen jurídico de las comunidades autónomas Real Decreto 817/2009, de 8 de mayo, por el que se desarrolla parcialmente la Ley de Contratos del Sector Público Decreto de 26 de abril de 1957, por el que se aprueba el Reglamento de la Ley de Expropiación forzosa Registro Municipal de Solares y Ediicios a Rehabilitar Decreto 67/2006, de 19 de mayo, del Consell, por el que se aprueba el Reglamento de Ordenación y Gestión Territorial y Urbanística Decreto 120/2006, de 11 de agosto, por la que se aprueba el Reglamento de Paisaje de la Comunidad Valenciana. Decreto de 17 de junio de 1955, por el que se aprobaba el Reglamento de Servicios de las Corporaciones Locales Decreto 1169/1978, de 2 de mayo, sobre “Constitución de Sociedades Urbanísticas por el Estado, Organismos Autónomos y Corporaciones Locales” Real Decreto 1492/2011, de 24 de octubre, por el que se aprueba el Reglamento de Valoraciones Sentencia de la Audiencia Nacional Sujetos a Regulación Armonizada (Contratos) Suelo No Urbanizable Sentencia del Tribunal Constitucional Sentencia del Tribunal de la Unión Europea Tribunal Administrativo Central de Recursos Contractuales Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea Tribunal de Justicia de las Comunidades Europeas
Abreviaturas
TRLCAP
TRLCSP TRLHL TRLUA
TRLOTAU
TRLS 1976
TRLS 1992
TRLS 2008 TRRL
TS TSJ TSJCV TJUE UE VVAA
Real Decreto Legislativo 2/2000, de 16 de junio, por el que se aprueba el Texto Refundido de la Ley de Contratos de las Administraciones Públicas Real Decreto Legislativo 3/2011, de 14 de noviembre, por el que se aprueba el Texto Refundido de la Ley de Contratos del Sector Público Real Decreto Legislativo 2/2004, de 5 de marzo, por el que se aprueba el Texto Refundido de la Ley Reguladora de las Haciendas Locales Decreto-Legislativo 1/2014, de 8 de julio, del Gobierno de Aragón, por el que se aprueba el Texto Refundido de la Ley de Urbanismo de Aragón. Decreto Legislativo 1/2010, de 18/05/2010, por el que se aprueba el Texto Refundido de la Ley de Ordenación del Territorio y de la Actividad Urbanística de Castilla-La Mancha Real Decreto 1346/1976, de 9 de abril, del Ministerio de la Vivienda por el que se aprueba el Texto Refundido de la Ley sobre Régimen del Suelo y ordenación Urbana Real Decreto Legislativo 1/1992, de 26 de junio, por el que se aprueba el Texto Refundido de la Ley sobre el Régimen del Suelo y Ordenación Urbana. Real Decreto Legislativo 2/2008, de 20 de junio, del Ministerio de la Vivienda por el que se aprueba el Texto Refundido de la Ley de Suelo Real Decreto Legislativo 781/1986, de 18 de abril, por el que se aprueba el Texto Refundido de las disposiciones legales vigentes en materia de régimen local Tribunal Supremo Tribunal Superior de Justicia Tribunal Superior de Justicia de la Comunidad Valenciana Tribunal de Justicia de la Unión Europea Unión Europea Varios autores
PRIMERA PARTE
PLANEAMIENTO
Capítulo I
INFRAESTRUCTURA VERDE Y PAISAJE. INSTRUMENTOS DE ORDENACIÓN EN LA LOTUP JORGE HERVÁS MÁS Doctor en Derecho Jefe de Servicio del Departamento de Arquitectura, Urbanismo y Vivienda del Ayuntamiento de Gandía Profesor Asociado del Departamento de Urbanismo de la Universidad Politécnica de Valencia
JOSÉ JUAN OLIVA MARTÍ Arquitecto SUMARIO: 1. LA INFRAESTRUCTURA VERDE. 1.1. Concepto. 1.2. Antecedentes en el derecho comparado. 1.3. Orígenes previos de la Infraestructura Verde en la Comunidad Valenciana. 1.4. La Infraestructura Verde en la LOTUP. 2. EL PAISAJE. 2.1. Concepto de Paisaje. 2.2. Concepción Normativa del Paisaje. 2.3. El Paisaje en la LOTUP. 2.4. Instrumentos de Ordenación del Paisaje. A) La Gobernanza del Territorio y del Paisaje. B) Los Planes Territoriales de Protección del Paisaje. C) Estudio de Paisaje. a) Deinición. B) Antecedentes de los Estudios de Paisaje. C) Contenido del Estudio de Paisaje. D) Estudio de Integración Paisajística. a) Deinición. b) Características. c) Ámbito de aplicación del estudio de Integración Paisajística. E) Programas de Paisaje. a) Concepto. 3. LOS INSTRUMENTOS DE ORDENACIÓN. 3.1. La Estrategia Territorial de la Comunitat Valenciana. 3.2. Planes de Acción Territorial. 4. ACTUACIONES TERRITORIALES ESTRATÉGICAS. 4.1. Antecedentes. Orígenes del Urbanismo de Interés Regional. 4.2. Proyectos de Interés Regional en la Legislación Autonómica. 4.3. Actuaciones Territoriales Estratégicas en la Comunidad Valenciana. A) Antecedentes. B) Concepto. C) Ámbito de las Actuaciones Territoriales. D) Procedimiento de Declaración de la Actuación Territorial Estratégica. E) Efectos de la Declaración de ATE. F) Pronunciamientos Judiciales sobre Proyectos de Interés Regional y Actuaciones Territoriales Estratégicas. BIBLIOGRAFÍA.
1. LA INFRAESTRUCTURA VERDE 1.1. Concepto El concepto de Infraestructura Verde surge, a inales del siglo pasado en Estados Unidos, como herramienta para la identiicación de los principales espacios con signiicacia medio ambiental y paisajística. Junto con los corredores de conexión de éstas áreas, la Infraestructura Verde, supone la creación de una malla a nivel territorial que permite garantizar la correcta funcionalidad de los espacios abiertos y la protección de sus valores. De esta forma no se puede alcanzar un correcto entendimiento del concepto de Infraestructura Verde si no atendemos a una visión global del territorio y las interacciones que se producen entre los distintos espacios que lo constituyen. En este contexto es necesario visualizar el territorio como un todo, en donde los usos que allí se asientan interaccionan de manera constante, revertiendo directa o indirectamente en los procesos demográicos,
Jorge Hervás Más - José Juan Oliva Martí
sociales o económicos que se producen. Las dinámicas simbióticas que se producen en una parte del territorio afectan por tanto, al ámbito de interrelación de ese mismo territorio. Así pues, la concepción de una infraestructura de espacios abiertos, es inherente a la identiicación de aquellos elementos que permiten sostener el funcionamiento de esos espacios al mismo tiempo que, con su mantenimiento, se garantizan unas correctas relaciones dentro del ámbito de inluencia del sistema. El uso del término infraestructura queda plenamente justiicado, en tanto que su propia deinición nos remite a un conjunto de elementos necesarios para el funcionamiento del sistema. La Infraestructura Verde es en sí, un concepto territorial, cuya principal problemática para su correcta aplicación es la deinición del ámbito de análisis de los espacios abiertos. Hemos dicho ya, que la escala conceptual es territorial, pero el principal problema surge a la hora de determinar el ámbito de estudio de las interrelaciones que se producen sobre el territorio. A un nivel general, no es posible asumir un planteamiento en que partes del territorio, como las ciudades, se desarrollan sin interactuar sobre los espacios abiertos colindantes o sobre otras poblaciones circundantes. Es decir, las distintas dinámicas humanas afectan sobre un ámbito de inluencia del territorio y justo contrariamente, los espacios abiertos de un territorio condicionan y modiican las dinámicas humanas. Entendido el territorio como un todo, es necesario ijar un umbral de procesos simbióticos que se producen sobre él, para la demarcación de un ámbito de estudio de la Infraestructura Verde que garantice la funcionalidad de estos procesos. Así pues, dentro de la escala territorial, es posible ijar un mayor o menor grado de interrelación entre los diversos elementos que conforman el territorio para establecer las condiciones en que se debe tratar los espacios con valor medioambiental y paisajístico que hacen de soporte a ese territorio. El objetivo inal, idílico quizás, es un proceso mutualista en que la Infraestructura Verde ejerce de malla y sostén de un territorio que al mismo tiempo revierte valores positivos (o cuanto menos, no revierte acciones negativas) sobre la infraestructura de espacios abiertos. Más allá del concepto utilitarista del medio ambiente y el paisaje al que el término infraestructura obliga, es cierto que la creación de un Sistema que aglutina los espacios con alto valor ambiental y paisajístico, así como de los corredores con que se conecta, puede ser una herramienta eicaz para la ordenación del territorio. En cualquier caso, para atender a la funcionalidad última del concepto, es necesario establecer previamente criterios que van más allá de la identiicación de los espacios de territorio que son de especial signiicancia. También es obvio que, para analizar las distintas relaciones que se produce entre el medio natural y las dinámicas humanas a las que hace de sostén, se debe prescindir por pura coherencia, de los límites administrativos como criterio de identiicación de los ámbitos de estudio.
1.2. Antecedentes en el derecho comparado La Infraestructura Verde, no es original de la Planiicación Territorial Valenciana y en este sentido enlaza y tiene sus principios en otras Intervenciones de carácter ambiental previstas por otros países.