Esta obra también se hace cargo de los límites e insuficiencias que presenta la institución de la responsabilidad patrimonial del Estado para lograr el cumplimiento de una de sus promesas: la construcción de mejores instituciones públicas. Al respecto, si bien se pueden apreciar en general los logros que se han tenido en la protección al patrimonio de las personas y en la reparación integral de los daños, aún está pendiente reconducir a la institución de la responsabilidad patrimonial a partir del incentivo para mejorar el funcionamiento de las administraciones en particular y del Estado en general. En este punto el lector apreciará que desde otras metodologías, como las que ofrece el Análisis Económico del Derecho, y tomando como ejemplo algunos de los elementos de regulación que en esta materia se tienen en los EE.UU., pueden encontrarse algunas vías de solución.
homenajes & congresos
homenajes & congresos coordinadores J. CORTÉS / J.C. MARÍN / J. ROLDÁN
Los trabajos reunidos en esta obra tienen como objeto de análisis a la denominada responsabilidad patrimonial del Estado y nos muestran las características y principales retos que este ámbito del Derecho tiene en varios países de Hispanoamérica. Las distintas contribuciones permitan conocer la diversidad de matices que la responsabilidad patrimonial del Estado presenta en su regulación, en la práctica y en la concepción doctrinal. Para el lector de esta obra será clara la influencia que en los países de Latinoamérica se tiene del régimen de responsabilidad amplia adoptado en España, pero también comprenderá la necesidad de reconocer el interesante desarrollo que se ha tenido en Colombia, el camino propio que se ha establecido en el caso de Chile, y los vaivenes apreciables en México.
LA RESPONSABILIDAD PATRIMONIAL DEL ESTADO
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LA RESPONSABILIDAD PATRIMONIAL DEL ESTADO Avances y retos
coordinadores
JOSEFINA CORTÉS JUAN CARLOS MARÍN JOSÉ ROLDÁN
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LA RESPONSABILIDAD PATRIMONIAL DEL ESTADO
Avances y retos
COMITÉ CIENTÍFICO DE LA EDITORIAL TIRANT LO BLANCH
María José Añón Roig
Javier de Lucas Martín
Ana Cañizares Laso
Víctor Moreno Catena
Catedrática de Filosofía del Derecho de la Universidad de Valencia Catedrática de Derecho Civil de la Universidad de Málaga
Jorge A. Cerdio Herrán
Catedrático de Teoría y Filosofía de Derecho. Instituto Tecnológico Autónomo de México
José Ramón Cossío Díaz
Ministro en retiro de la Suprema Corte de Justicia de la Nación y miembro de El Colegio Nacional
Eduardo Ferrer Mac-Gregor Poisot Presidente de la Corte Interamericana de Derechos Humanos. Investigador del Instituto de Investigaciones Jurídicas de la UNAM
Owen Fiss
Catedrático emérito de Teoría del Derecho de la Universidad de Yale (EEUU)
José Antonio García-Cruces González Catedrático de Derecho Mercantil de la UNED
Luis López Guerra
Catedrático de Derecho Constitucional de la Universidad Carlos III de Madrid
Ángel M. López y López
Catedrático de Derecho Civil de la Universidad de Sevilla
Marta Lorente Sariñena
Catedrática de Historia del Derecho de la Universidad Autónoma de Madrid
Catedrático de Filosofía del Derecho y Filosofía Política de la Universidad de Valencia Catedrático de Derecho Procesal de la Universidad Carlos III de Madrid
Francisco Muñoz Conde
Catedrático de Derecho Penal de la Universidad Pablo de Olavide de Sevilla
Angelika Nussberger
Jueza del Tribunal Europeo de Derechos Humanos. Catedrática de Derecho Internacional de la Universidad de Colonia (Alemania)
Héctor Olasolo Alonso
Catedrático de Derecho Internacional de la Universidad del Rosario (Colombia) y Presidente del Instituto Ibero-Americano de La Haya (Holanda)
Luciano Parejo Alfonso
Catedrático de Derecho Administrativo de l a Universidad Carlos III de Madrid
Tomás Sala Franco
Catedrático de Derecho del Trabajo y de la Seguridad Social de la Universidad de Valencia
Ignacio Sancho Gargallo Magistrado de la Sala Primera (Civil) del Tribunal Supremo de España
Tomás S. Vives Antón
Catedrático de Derecho Penal de la Universidad de Valencia
Ruth Zimmerling
Catedrática de Ciencia Política de la Universidad de Mainz (Alemania)
Procedimiento de selección de originales, ver página web: www.tirant.net/index.php/editorial/procedimiento-de-seleccion-de-originales
LA RESPONSABILIDAD PATRIMONIAL DEL ESTADO Avances y retos JOSEFINA CORTÉS JUAN CARLOS MARÍN JOSÉ ROLDÁN Coordinadores
Autores JOSEFINA CORTÉS CAMPOS JUAN CARLOS MARÍN G. MIGUEL CASINO RUBIO DIANA FAJARDO JUAN CARLOS FERRADA BÓRQUEZ MARTA DE FRANCH I SAGUER ADRIANA GARCÍA GARCÍA MAGDA ZULEMA MOSRI GUTIÉRREZ ALBERTO PÉREZ DAYÁN DANILO ROJAS BETANCOURTH JORGE HUGO RUIZ REYNAUD
tirant lo blanch Ciudad de México, 2020
Copyright ® 2020 Todos los derechos reservados. Ni la totalidad ni parte de este libro puede reproducirse o transmitirse por ningún procedimiento electrónico o mecánico, incluyendo fotocopia, grabación magnética, o cualquier almacenamiento de información y sistema de recuperación sin permiso escrito de los autores y del editor. En caso de erratas y actualizaciones, la Editorial Tirant lo Blanch México publicará la pertinente corrección en la página web www.tirant.com/mex/
© Josefina Cortés, Juan Carlos Marín y José Roldán (Coords.)
© EDITA: TIRANT LO BLANCH DISTRIBUYE: TIRANT LO BLANCH MÉXICO Río Tiber 66, Piso 4 Colonia Cuauhtémoc Alcaldía Cuauhtémoc CP 06500 Ciudad de México Telf: +52 1 55 65502317 infomex@tirant.com www.tirant.com/mex/ www.tirant.es ISBN: 978-84-1355-300-9 MAQUETA: Tink Factoría de Color Si tiene alguna queja o sugerencia, envíenos un mail a: atencioncliente@tirant.com. En caso de no ser atendida su sugerencia, por favor, lea en www.tirant.net/index.php/empresa/politicasde-empresa nuestro procedimiento de quejas. Responsabilidad Social Corporativa: http://www.tirant.net/Docs/RSCTirant.pdf
Índice Presentación................................................................................................... 9 Josefina Cortés Juan Carlos Marín José Roldán
Seminario Internacional. “Responsabilidad patrimonial del estado: avances y retos”............................................................................................................ 17 Alberto Pérez Dayán
La responsabilidad patrimonial del Estado en México a quince años de su implementación........................................................................................ 29 Josefina Cortés Campos Juan Carlos Marín G.
¿Corrección o remediación? Primeros elementos de una gramática para la teoría de la justicia correctiva.................................................................... 67 Magda Zulema Mosri Gutiérrez
La responsabilidad patrimonial del Estado como mecanismo de prevención: prácticas y lecciones de los casos de Colombia y los Estados Unidos de América..................................................................................................... 79 Adriana García García
La implementación de la responsabilidad patrimonial del Estado en México: el caso del Instituto Mexicano del Seguro Social.......................... 111 Jorge Hugo Ruiz Reynaud
La responsabilidad patrimonial del Estado de Chile: una revisión panorámica después de casi 20 años de jurisprudencia de la Corte Suprema... 125 Juan Carlos Ferrada Bórquez
La situación actual de la responsabilidad extracontractual del Estado en Colombia........................................................................................................ 171 Danilo Rojas Betancourth
Por el sendero de la prevención del daño hacia la no repetición.............. 239 Diana Fajardo Rivera
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Índice
La responsabilidad administrativa: ¿una lección para la administracion de cómo actuar?............................................................................................. 269 Marta de Franch i Saguer
Los funcionarios, la responsabilidad patrimonial de la administración y un par de cabos sueltos................................................................................. 299 Miguel Casino Rubio
Presentación La evolución de la doctrina y la dogmática jurídicas suele encontrar terreno fértil en el marco de discusiones académicas que logran no solo establecer el diálogo entre la teoría y la práctica en el derecho, sino también construir puentes que entrelazan experiencias normativas comparadas a fin de identificar soluciones y retos antes problemáticas comunes. Los textos que integran esta compilación cumplen con tales objetivos. En general, la denominada responsabilidad patrimonial del Estado se ha transformado en los sistemas jurídicos contemporáneos en una pieza clave para la consolidación del Estado de Derecho; lo anterior, en la medida en la que a partir de la reparación del daño provocado por la actividad administrativa, en supuestos en los que el gobernado no tiene deber jurídico de soportarlo, puede surgir también un espacio de aprendizaje y evolución de la acción pública y, con ello, restablecer la confianza de los gobernados frente al Estado. Sin embargo, en México aún queda un largo camino por recorrer a fin de concretar los fines que persigue la responsabilidad extracontractual en el ámbito de las funciones públicas. En reconocimiento a tan importante reto, el Centro de Investigación y Docencia Económicas (CIDE), el Tecnológico de Monterrey y la Suprema Corte de Justicia, decidieron emprender un esfuerzo conjunto a fin de generar un espacio amplio de reflexión en torno a los avances y retos de la responsabilidad patrimonial del Estado. Con tal objetivo, fueron convocados académicos de distintas instituciones nacionales y extranjeras, en su mayoría con experiencia en el ejercicio de funciones públicas, tanto en sede administrativa como jurisdiccional, así como abogados practicantes. El resultado de este encuentro se concretó a fines de 2018 en el denominado Seminario Internacional: “Responsabilidad Patrimonial del Estado: avances y retos”. Las preguntas centrales que guiaron las distintas mesas de análisis fueron las siguientes: ¿Cómo ha sido la implementación de la responsabilidad patromonial del Estado? ¿Cuáles son sus fines y objetivos? ¿Cómo impulsar medidas que favorezcan la mejora de las instituciones
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Josefina Cortés - Juan Carlos Marín - José Roldán
públicas? ¿Qué podemos aprender de experiencias comparadas que han sido consideradas o aún resultan desconocidas en México? La selección de los textos y el orden en que se presentan responde a las siguientes consideraciones: En la primera parte del libro se analiza el origen, la evolución y los retos de la responsabilidad patrimonial del Estado en México. Los tres trabajos que integran esta sección coindicen en que si bien fue clara la intención del legislador mexicano de establecer un sistema capaz de garantizar la reparación del daño a raíz de la actividad administrativa irregular, lo cierto es que el desarrollo de esta institución, en los pocos más de quince años que lleva en vigor, ha sido contrario a las previsiones de nuestros legisladores; se trata de una institución que no ha servido, hasta la fecha, ni para hacer responsable al Estado por los daños que provoca, ni para indemnizar a las víctimas que los sufren, ni ha mejorado la calidad de las prestaciones públicas. El trabajo de Josefina Cortés y Juan Carlos Marin parte por explicar brevemente la incorporación de la responsabilidad patrimonial del Estado en México, tanto en el plano constitucional como legal refiriéndose también a los principales criterios que en esta materia ha establecido la Suprema Corte de Justicia de la Nación. El análisis de las normas constitucionales y legales, así como de los fallos judiciales, en opinión de lo autores, da cuenta de la dificultad interpretativa a que se ha visto enfrentado el juez constitucional; lo anterior, no sólo como resultado de la deficiente redacción de los textos normativos que recogieron esta institución, sino también por la precariedad del legado doctrinal, dogmático y jurisprudencial que recibió a esta institución jurídica. De ahí que la contribución de Zulema Mosri parta por afirmar que necesitamos generar una discusión efectiva sobre cómo el Derecho debe abordar el problema de la gestión gubernamental lesiva, incluida la que no es necesariamente ilícita, y cuáles son los alcances del problema dentro del estudio del Derecho Administrativo, la evaluación y el análisis de políticas públicas. Una de las críticas de la autora consiste en que el sistema vigente en México deja fuera a la actividad realizada dentro del marco legal, pero que no cumple con las decisiones del Estado sobre bienes políticos, es decir, aquella que incumple los objetivos de los programas o políticas públicas y en consecuencia, los fines del Estado; lo que denomina “actividad administrativa irregular atípica”. En relación
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con esa categoría, la autora platea también la necesidad de partir con una propuesta de gramática, que sirva para delimitar los alcances del concepto “corrección”, a partir de la idea “responsabilidad del Estado” y “Remediación”, para aquellos casos en los que, si bien las actuaciones de la Administración Pública no son cuestionadas por estar apegadas a la legalidad, la realidad es que son inefectivas o no presentan los resultados esperados. También en el ámbito de los problemas que plantea el diseño de la responsabilidad patrimonial del Estado en México, Adriana García presenta su análisis desde la perspectiva del Análisis Económico del Derecho; lo anterior porque, según lo establece la autora, la disuasión no se logra por la mera existencia de un mecanismo litigioso que permita reparar por los daños que ocasiona el Estado, sino que es indispensable establecer qué elementos deben estar presentes en la regulación e implementación de la responsabilidad patrimonial del Estado para estar en posibilidad de disuadir actividades del Estado que puedan generar daños; a través del análisis de distintas jurisdicciones como la americana y la colombiana, la autora se centra en los mecanismos que permiten trasladar los costos del actuar irregular tanto a las agencias gubernamentales como a los servidores públicos, pero también en la necesidad de establecer políticas de prevención y garantías de no repetición. Para concluir la sección relativa a la responsabilidad patrimonial del Estado, y con un enfoque de práctica legal, Hugo Ruiz nos presenta la forma en la que ha operado esta institución en el sector salud. El autor toma como referencia al Instituto Mexicano del Seguro Social y concluye que a trece años de entrada en vigor de la Ley Federal de Responsabilidad Patrimonial del Estado, dicho organismo se ha visto impactado de manera significativa en el número de asuntos en trámite, montos reclamados y condenas establecidas por concepto de indemnización; el autor destaca la existencia de numerosos casos en los que de la mano de la responsabilidad patrimonial del Estadose se ha visto afectado el principio de legalidad que debe regir la actuación de todo servidor público, principalmente porque los tribunales en materia administrativa emiten sus resoluciones con base en meras suposiciones y sin prueba alguna; o bien, aplican el principio de suplencia de la queja que no resulta procedente en la materia administrativa por ser de aplicación estricta.
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Josefina Cortés - Juan Carlos Marín - José Roldán
Habiendo establecido que la responsabilidad patrimonial del Estado en México presenta importantes áreas de mejora (lo que necesariamente debe encontrar apoyo en una mayor y mejor reflexión doctrinal, en el rediseño legal, en la adecuada compresión judicial y efectiva aplicación de la institución), se presentan en la compilación los textos provenientes de experiencias jurídicas internacionales. Al respecto, debe tenerse presente que la responsabilidad patrimonial del Estado en México en su origen siguió muy de cerca al derecho español; sin embargo, las reflexiones del legislador nacional no han centrado su atención en la forme en la que ha evolucionado la institución en el derecho español, y tampoco han sido parte de la discusión legislativa actual modelos que presentan una comprensión distinta de la institución, o que en los últimos años han mostrado importantes avances; bajo tales consideraciones es que forman parte de esta sección los trabajos que documentan la experiencia más reciente de Chile, Colombia y España. La contribución de Juan Carlos Ferrada comienza por presentar los distintos modelos de responsabilidad patrimonial del estado en los sistemas de tradición romanista; para el autor, en atención a los fines y objetivos que se persiga con la institución, es posible distinguir, por un lado, los sistemas que configuran un régimen de responsabilidad por falta o culpa y, por otro, aquéllos que establecen un régimen de responsabilidad de carácter objetivo. En el caso chileno, desde el año 2002, en seguimiento del modelo francés, la Corte Suprema rechaza la responsabilidad objetiva del Estado y afirma la existencia de un régimen general de responsabilidad por culpa o “falta de servicio” por lo que la discusión actual, se centra en la comprensión exacta del régimen de responsabilidad por falta, los elementos que configuran la “falta de servicio” como criterio de imputación de responsabilidad estatal y sus particularidades en ciertos ámbitos específicos, sin dejar de plantearse algunos cuestionamientos a su aplicación estricta y sin excepciones; para el autor, el principal desafío del régimen chileno de responsabilidad del Estado es su flexibilización, admitiendo presunciones de falta, nuevos títulos de imputación y reglas más precisas de determinación de los daños indemnizables. Para el caso de Colombia Danilo Rojas y Diana Fajardo presentan contribuciones independientes, pero sin duda alguna complementarias.
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De acuerdo con los autores, mientras que a mediados del siglo pasado el modelo colombiano encontró en un inicio sus notas definitorias en la categoría de la falla del servicio y también en la competencia especializada del Consejo de Estado, el punto de inflexión de la historia de la responsabilidad extracontractual del Estado se da con la reforma constitucional de 1991, en tanto que se evoluciona a un sistema en el que lo relevante para la determinación de la obligación estatal es el daño infligido y ya no propiamente si la administración actuó de forma adecuada o no en el ejercicio de sus atribuciones. De ahí que en los últimos años tanto la doctrina como la jurisprudencia han establecido como centro de análisis la existencia del daño antijurídico y su efectiva imputación a una autoridad pública. Danilo Rojas nos presenta un estudio detallado de la evolución de la responsabilidad extracontractual estatal en Colombia analizando las distintas facetas de la acción pública en las que puede configurarse tal responsabilidad, según se trate de la función ejecutiva, judicial o legislativa; en convergencia con lo anterior, el autor da cuenta del papel central que ha tenido la jurisprudencia en el desarrollo de esta institución, puesto que es la autoridad judicial la que en definitiva funge como el tribunal de cierre en el juzgamiento de la responsabilidad extracontractual del Estado. El autor sostiene que la reparación, ha evolucionado al punto que se ha superado la estricta noción de indemnización de perjuicios civilista; lo anterior, en cumplimiento de las obligaciones internacionales de Colombia y del principio de reparación integral y en equidad. Por su parte, Diana Fajardo construye su análisis a la luz de la pregunta de siguiente ¿“hacemos lo que debemos”, no solo para lograr una reparación adecuada de las víctimas de daños imputables al Estado, sino para evitar nuevos hechos victimizantes? Tal reflexión permite a la autora identificar los retos que se presentan para la responsabilidad patrimonial del Estado con el surgimiento de nuevos derechos, en cumplimiento de obligaciones internacionales, y frente a escenarios de conflicto social. La autora analiza los casos de desplazamiento forzoso y la forma como el sistema jurídico ha respondido al daño indemnizable ocasionado como consecuencia del conflicto armado interno (justicia transicional), supuesto en el que la jurisprudencia ha considerado la posibilidad de ordenar al Estado, por acción u omisión, reparar los daños causados a las víctimas de los hechos violentos del conflicto; además
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de que se ha ordenado al Estado, en el marco de violaciones masivas y sistemáticas, adoptar medidas que, inspiradas en principios de solidaridad y equidad, reestablezcan los derechos de todas las víctimas, más allá de los casos en que judicialmente se declare que un daño antijurídico le es imputable. A través de los casos analizados Diana Fajardo establece como elementos clave de la reparación patrimonial del Estado tanto la adecuada comprensión del daño, como su reparación; elemento, este último, en el que la perspectiva debe ser no solo la de garantizar en cada caso una reparación adecuada y efectiva, sino la de contrarrestar nuevas situaciones generadoras de daño, y para ello es fundamental la configuración de reglas claras de análisis y decisión, y abandonar roles reactivos que tienden a normalizar la inevitabilidad de nuevas víctimas. La autora también identifica como retos para institución los límites presupuestales del estado, el necesario compromiso judicial de unificar los criterios de decisión, y en su caso la acción legislativa a fin de establecer algunos parámetros generales de aplicación obligatoria, con la pretensión de garantizar una línea de decisión más homogénea. La sección relativa al derecho comparado concluye con el análisis de la responsabilidad patrimonial del Estado en el derecho español a través de las aportaciones de Marta de Franch i Saguer y Miguel Casino. El análisis de Marta de Franch i Saguer toma como punto de partida la interrogante de si la responsabilidad patrimonial del Estado es una forma de corregir, incluso de castigar, el funcionamiento “anormal” de la Administración; lo que a su vez le plantea la pregunta de si por esa misma vía se le enseña un nuevo camino a la Administración, para que en sus actuaciones futuras rectifique su conducta y no repita más aquella actuación que ha causado el daño. La respuesta a tales preguntas, según el análisis de la autora, es afirmativa. Para llegar a tal conclusión analiza distintos supuestos como los de la anulación del acto administrativo, la acción de regreso, y el inicio de oficio del procedimiento de responsabilidad patrimonial del Estado; supuestos en los que queda claro que la figura de la responsabilidad es necesariamente un aviso a la administración para que cambie su forma de actuar. Adicionalmente, ya en el ámbito del aprendizaje, la autora sostiene que una vez que la administración ha sido condenada por la irregularidad de su actuación, la administración deberá tener en cuenta en lo sucesivo cuál es el motivo
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que ha causado la lesión y corregirlo; de esta forma el aprendizaje no solo se da en la fijación de protocolos, cartas de servicio, estándares de calidad, y en su cumplimiento, sino que continúa cuando la Administración, después de haber lesionado a un ciudadano y aún habiendo cumplido los estándares fijados en la normativa, incrementa los estándares de calidad para poder así evitar posteriores lesiones. El análisis de la responsabilidad patrimonial del Estado en el ordenamiento jurídico español cierra con el trabajo de Miguel Casino. El autor plantea su estudio en torno a “los cabos sueltos” que surgen a raíz de la decisión del legislador español de derogar la regla sobre la responsabilidad civil del funcionario (Ley 4/1999) y marca un camino de necesaria reflexión. La eliminación en la Ley citada de cualquier mención a la responsabilidad civil del funcionario, sin ninguna otra precisión ni explicación, genera zonas de incertidumbre a las que el autor dirige sus análisis; particularmente en lo relativo a la dispersión de acciones y la concurrencia de jurisdicciones competentes para conocer de asuntos de responsabilidad patrimonial de la Administración. Desde esa perspectiva el autor analiza primer término aquellos supuestos en los que es necesario separar los daños causados por un funcionario en el desempeño de sus funciones, de los que causa sin ninguna vinculación con el servicio público; para estos casos el autor propone establecer una regla que precise que cuando el funcionario causa una lesión en el ejercicio de sus cargos o funciones, es la Administración quien debe responder exclusiva y directamente conforme al régimen ordinario de la responsabilidad patrimonial, mientras que cuando la lesión no guarda ya la necesaria conexión con el ejercicio de sus cargos o funciones, las autoridades y el personal al servicio de las Administraciones deben responder entonces directa y personalmente conforme a la legislación civil. Finalmente, también se analiza la responsabilidad civil del funcionario en sede penal. Para estos casos se advierten problemáticas como las de la aplicación del principio general del non bis in idem en el ejercicio de la potestad disciplinaria y, desde una perspectiva más general, el fundamento de los delitos en materia del ejercicio de funciones públicas. Para estos casos el autor propone la eliminación en el Código Penal de todas las normas sustantivas relativas a la responsabilidad civil que contiene, con la obligada y consecuente remisión al ordenamiento administrativo, tanto en el plano sustantivo como adjetivo.
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En conjunto, los trabajos reunidos en esta obra nos muestran el estado del arte en varios países de Hispanoamérica. No obstante tener un objeto en común: la responsabilidad patrimonial, dan cuenta de la diversidad de matices en su regulación, en la práctica y en la concepción doctrinal, que se tiene de la misma. Es indiscutible la influencia que en nuestros países de Latinoamérica se tiene del régimen de responsabilidad amplia adoptado en España, pero a la vez, el interesante desarrollo que se ha tenido en Colombia y los tumbos apreciables en México. Así mismo, y en esto hay una apreciación generalizada, los límites e insuficiencias que presenta la institución para lograr el cumplimiento de una de sus promesas: la construcción de mejores instituciones públicas. Al respecto, si bien se pueden apreciar, pese a sus asimetrías, los logros que se han tenido en la protección al patrimonio de las personas y en la reparación integral de los daños, está pendiente reconducir a la institución de la responsabilidad patrimonial como un incentivo para mejorar el funcionamiento de las administraciones en particular y del Estado en general. Los compiladores de este libro agradecemos a los autores tanto su valiosa participación en el Seminario, como las importantes reflexiones compartidas a través de sus escritos. Al Sr. Ministro Don Alberto Pérez Dayán agradecemos las valiosas reflexiones con las que marcó el inicio de las ponencias. A la editorial Tirant Lo Blanch nuestro agradecimiento por ser parte fundamental de este proyecto académico. Compiladores: JOSEFINA CORTÉS JUAN CARLOS MARÍN JOSÉ ROLDÁN
Seminario Internacional “Responsabilidad patrimonial del estado: avances y retos” Ministro Luis María Aguilar Morales, Presidente de la Suprema Corte de Justicia de la Nación. Doctora Josefina Cortés Campos, Directora Regional del Departamento de Derecho de la Escuela de Ciencias Sociales y Gobierno del Tecnológico de Monterrey. Doctor Sergio López Ayllón, Director General del Centro de Investigación y Docencia Económicas. Diana Fajardo, Magistrada de la Corte Constitucional de Colombia. Danilo Rojas Betancourth, Magistrado del Tribunal de la Jurisdicción Especial para la Paz. Académicos, amigos Magistrados. Es un honor expresar unas palabras con motivo de la inauguración del Seminario Internacional “Responsabilidad Patrimonial del Estado: avances y retos”, organizado por el Centro de Investigación y Docencia Económicas, el Tecnológico de Monterrey y la Suprema Corte de Justicia de la Nación, evento académico que tiene como objetivo general impulsar el fortalecimiento del Estado de Derecho en México, a través del análisis de experiencias nacionales e internacionales en ese importante rubro, el de la responsabilidad patrimonial del Estado. En el sistema jurídico mexicano la referencia a esta figura ubicada en el campo del derecho público hoy, es producto de la reforma publicada en el Diario Oficial de la Federación de 14 de junio de 2002, por virtud de la cual se adicionó un segundo párrafo al artículo 113 de la Constitución Federal para establecer: “La responsabilidad del Estado por los daños que, con motivo de su actividad administrativa irregular, cause en los bienes o derechos de los particulares, será objetiva y directa. Los particulares tendrán derecho a una indemnización conforme a las bases, límites y procedimientos que establezcan las leyes”.1
1
Véase Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos (Tmx 256779).
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Alberto Pérez Dayán
Transcurrieron más de dos años para que se expidiera la ley reglamentaria de este segundo párrafo, es decir, la Ley Federal de Responsabilidad Patrimonial del Estado,2 publicada el 31 de diciembre de 2004; y, por Decreto publicado el 27 de mayo de 2015 se reformó el texto constitucional en materia de combate a la corrupción, lo que provocó que la regulación constitucional sobre la responsabilidad patrimonial del Estado se incluya ahora, en el artículo 109 que, en su último párrafo, reproduce el texto ya descrito. La reforma constitucional de 2002 situó, de manera definitiva, la responsabilidad patrimonial del Estado en el derecho público, la que, desde sus orígenes, se estudió y desarrolló en el ámbito del derecho privado, esto es, surgió de manera inicial en el área de las relaciones personales, sin siquiera pensar inicialmente, en la remota posibilidad de que existiera el Estado; aún más, que éste tuviera que responder por los daños que con su actividad o a falta de ella, pudiera causar a los gobernados. Esto explica que antes de la reforma constitucional se siguieran siempre las directrices del derecho privado, principalmente lo dispuesto en el Código Civil Federal.3 En otras palabras, el orden jurídico mexicano pasó de la regulación eminentemente civilista —que no dio los mejores resultados— a la confección de un nuevo régimen administrativo versátil y actual, reconocido también en el texto constitucional, llevándolo en su totalidad al campo propio del derecho público, concretamente, al del derecho administrativo.4 El desarrollo de esta figura jurídica me hace recordar a Werner Fritz que, citando a su vez a Otto Mayer, expresó: “El derecho administrativo es el derecho constitucional concretizado”.5 A lo largo de los debates que tendrán verificativo en el Seminario advertiremos la evolución a que me he referido, sobre todo cómo el de-
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Véase Ley Federal de Responsabilidad Patrimonial del Estado (Tmx 259283). Pérez Dayán, Alberto. (2013). La Responsabilidad Patrimonial del Estado. Revista Académica. Facultad de Derecho de La Salle. Año X No. 20 de enero 2013, páginas 13-33. Véase Código Civil Federal (Tmx 283358). 4 Ibídem. 5 Prólogo al libro Derecho Administrativo: acto y procedimiento, Doctor Jorge Fernández Ruíz, México, 2017, Porrúa, página XX. 3
Seminario Internacional “Responsabilidad patrimonial del Estado…
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recho administrativo actualiza todos los supuestos normativos de rango constitucional para hacer efectiva esta garantía de los ciudadanos y, en consecuencia, cómo el principio de legalidad en su expresión de sometimiento al orden jurídico produce su eficacia. La regulación en cuestión ha sido analizada por el Tribunal Constitucional del Estado Mexicano, ya que se ha pronunciado en cuanto a diversos conceptos contenidos en la Ley Federal, como lo son, el de daño personal; el de la carga de la indemnización y los parámetros para su definición; la instancia procedente para combatir la decisión sobre responsabilidad patrimonial, rubro que, en su momento, fue motivo de interesante debate principalmente, en la Segunda Sala; la omisión legislativa absoluta por la falta de adecuación en las legislaturas locales a lo dispuesto en el artículo único transitorio de la reforma constitucional de 2002; y otros problemas jurídicos que integran la regulación vigente. Sólo a manera de ejemplo, detallaré algunas de las ejecutorias que contienen los criterios mencionados. I. La Segunda Sala analizó la problemática del desbordamiento del “Canal de la Compañía”, administrado por el Organismo de Cuenca “Aguas del Valle de México” de la Comisión Nacional del Agua. En la sentencia se precisó que el artículo 113 de la Constitución Federal6 limitó la responsabilidad patrimonial del Estado únicamente al daño que produzca con motivo de su actividad administrativa irregular y, por ende, si bien se aceptó que esa delimitación podría ser sujeta a revisión posterior con base en el desarrollo que tuviere la regulación de responsabilidad patrimonial, lo cierto es que extender su ámbito protector para incluir los actos normales o regulares de la administración pública, sólo puede tener efecto, precisamente, cuando el texto constitucional en referencia sea modificado y se incorpore esta otra actividad administrativa, siendo que, desde luego, esa ampliación protectora no puede implementarse mediante la ley reglamentaria u otras normas secundarias, dado que indubitablemente se contravendría la esencia que inspiró a la reforma constitucional.
6
Véase Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos (Tmx 256779).
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Alberto Pérez Dayán
Asimismo, desde el aspecto legal, la Sala delimitó por primera vez cómo se regula el procedimiento tanto en la vía administrativa como en la contenciosa. En especial, fijó lo relativo a las cargas probatorias, es decir, señaló que al particular le corresponde demostrar el daño causado y la relación causa-efecto entre la lesión patrimonial y la acción administrativa que la produjo. Mientras que la autoridad debe demostrar que su actuar no fue irregular.7 II. Otro expediente de interés corresponde a un amparo directo en revisión en el cual el reclamante aducía que, al haber obtenido una sentencia de nulidad contra un acto administrativo, ello acreditaba en sí y por sí mismo, que existió una actividad administrativa irregular y, consecuentemente, debía de serle otorgada una indemnización por responsabilidad patrimonial del Estado. Al respecto, la Segunda Sala consideró que el hecho de que en el juicio contencioso administrativo se declare la nulidad del acto impugnado no implica, necesariamente, que se tenga por acreditada la actividad irregular del ente estatal, en virtud de que la Ley Federal de Responsabilidad Patrimonial del Estado prevé las cargas probatorias y principios que deben observarse para ese efecto, siendo un requisito in-
7
De los sumarios respectivos derivaron la jurisprudencia y tesis cuyo rubro y datos de publicación son los siguientes: Época: Décima Época. Registro No. 2 008 114. (Tmx 829584). Instancia: Segunda Sala-Suprema Corte de Justica de la Nación. Rubro: RESPONSABILIDAD PATRIMONIAL DEL ESTADO. SU REGULACIÓN CONSTITUCIONAL EXCLUYE LA ACTIVIDAD ADMINISTRATIVA REGULAR O LÍCITA DE LOS ENTES ESTATALES. Localización: [J]; 10a. Época; 2a. Sala; Gaceta S.J.F.; Libro 13, diciembre de 2014; Tomo I; Pág. 297. 2a./J. 99/2014 (10a.). Época: Décima Época. Registro No. 2 007 578. (Tmx 485793). Instancia: Segunda Sala-Suprema Corte de Justica de la Nación. Rubro: PROCEDIMIENTO DE RESPONSABILIDAD PATRIMONIAL EN LA VÍA ADMINISTRATIVA. CORRESPONDE A LA AUTORIDAD ACREDITAR LA REGULARIDAD DE SU ACTUACIÓN. Localización: [TA]; 10a. Época; 2a. Sala; Gaceta S.J.F.; Libro 11, octubre de 2014; Tomo I; Pág. 1102. 2a. XCVII/2014 (10a.). Época: Décima Época. Registro No. 2 007 577. (Tmx 485794). Instancia: Segunda Sala-Suprema Corte de Justica de la Nación.Rubro: PROCEDIMIENTO DE RESPONSABILIDAD PATRIMONIAL DEL ESTADO. SU DESARROLLO EN LA VÍA JURISDICCIONAL. Localización: [TA]; 10a. Época; 2a. Sala; Gaceta S.J.F.; Libro 11, octubre de 2014; Tomo I; Pág. 1101. 2a. XCVIII/2014 (10a.).