La obra realiza un análisis sistemático de los preceptos estipulados en la Ley General de Responsabilidades Administrativas, invoca la doctrina como el marco teórico conceptual y la jurisprudencia como la síntesis de la operación jurídica en la materia. Reconoce la autonomía jurídica del Derecho de las responsabilidades administrativas e integra contenidos, hipótesis y conclusiones en cada uno de los artículos para incorporarlos como propios a la novel rama jurídica.
En todos y cada uno de los dispositivos encontrará una operación jurídica accesible para el lector que se complementa con las herramientas auxiliares y las fuentes del derecho. El texto explica la naturaleza jurídica del Derecho de las responsabilidades administrativas, analiza el ámbito de aplicación, los procedimientos de investigación, sustanciación, los requisitos de las resoluciones, las sanciones y medios de impugnación. El lector encontrará un marco metodológico riguroso y, a la vez, de fácil acceso para comprender, las hipótesis jurídicas, garantías y concatenaciones lógicas en las faltas administrativas graves y no graves, que permitirán a los órganos de fiscalización, operadores de justicia y los propios servidores públicos entender los procesos, los derechos procesales y humanos, las sanciones y su aplicación en materia de responsabilidades administrativas. Finalmente, la obra es una compilación de conocimientos jurídicos indispensable para entender el nuevo régimen de responsabilidades de los servidores públicos, sus puntos finos, lo que hace falta por hacer y los retos de la materia.
Ley general de responsabilidades administrativas comentada
El compendio jurídico permite al lector desentrañar los requisitos y consecuencias jurídicas de las normas en materia de responsabilidades administrativas, así como un método para su análisis, interpretación y acción jurídica.
9 788413 554662 textos legales
Ley general de responsabilidades administrativas comentada Análisis doctrinario y jurisprudencial
Eliseo Rosales Avalos
Prólogo Yasmín Esquivel Mossa
textos legales
LEY GENERAL DE RESPONSABILIDADES ADMINISTRATIVAS COMENTADA Anรกlisis doctrinario y jurisprudencial
COMITÉ CIENTÍFICO DE LA EDITORIAL TIRANT LO BLANCH María José Añón Roig
Javier de Lucas Martín
Ana Cañizares Laso
Víctor Moreno Catena
Catedrática de Filosofía del Derecho de la Universidad de Valencia Catedrática de Derecho Civil de la Universidad de Málaga
Jorge A. Cerdio Herrán
Catedrático de Teoría y Filosofía de Derecho. Instituto Tecnológico Autónomo de México
José Ramón Cossío Díaz
Ministro en retiro de la Suprema Corte de Justicia de la Nación y miembro de El Colegio Nacional
Eduardo Ferrer Mac-Gregor Poisot
Presidente de la Corte Interamericana de Derechos Humanos. Investigador del Instituto de Investigaciones Jurídicas de la UNAM
Owen Fiss
Catedrático emérito de Teoría del Derecho de la Universidad de Yale (EEUU)
José Antonio García-Cruces González
Catedrático de Derecho Mercantil de la UNED
Luis López Guerra
Catedrático de Derecho Constitucional de la Universidad Carlos III de Madrid
Catedrático de Filosofía del Derecho y Filosofía Política de la Universidad de Valencia Catedrático de Derecho Procesal de la Universidad Carlos III de Madrid
Francisco Muñoz Conde
Catedrático de Derecho Penal de la Universidad Pablo de Olavide de Sevilla
Angelika Nussberger
Jueza del Tribunal Europeo de Derechos Humanos. Catedrática de Derecho Internacional de la Universidad de Colonia (Alemania)
Héctor Olasolo Alonso
Catedrático de Derecho Internacional de la Universidad del Rosario (Colombia) y Presidente del Instituto Ibero-Americano de La Haya (Holanda)
Luciano Parejo Alfonso
Catedrático de Derecho Administrativo de la Universidad Carlos III de Madrid
Tomás Sala Franco
Catedrático de Derecho del Trabajo y de la Seguridad Social de la Universidad de Valencia
Ignacio Sancho Gargallo
Magistrado de la Sala Primera (Civil) del Tribunal Supremo de España
Ángel M. López y López
Tomás S. Vives Antón
Marta Lorente Sariñena
Ruth Zimmerling
Catedrático de Derecho Civil de la Universidad de Sevilla Catedrática de Historia del Derecho de la Universidad Autónoma de Madrid
Catedrático de Derecho Penal de la Universidad de Valencia Catedrática de Ciencia Política de la Universidad de Mainz (Alemania)
Procedimiento de selección de originales, ver página web: www.tirant.net/index.php/editorial/procedimiento-de-seleccion-de-originales
LEY GENERAL DE RESPONSABILIDADES ADMINISTRATIVAS COMENTADA Análisis doctrinario y jurisprudencial
ELISEO ROSALES AVALOS
tirant lo blanch Ciudad de México, 2020
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© Eliseo Rosales Avalos
© EDITA: TIRANT LO BLANCH DISTRIBUYE: TIRANT LO BLANCH MÉXICO Río Tiber 66, Piso 4 Colonia Cuauhtémoc Alcaldía Cuauhtémoc CP 06500 Ciudad de México Telf: +52 1 55 65502317 infomex@tirant.com www.tirant.com/mex/ www.tirant.es ISBN: 978-84-1336-929-7 MAQUETA: Tink Factoría de Color Si tiene alguna queja o sugerencia, envíenos un mail a: atencioncliente@tirant.com. En caso de no ser atendida su sugerencia, por favor, lea en www.tirant.net/index.php/empresa/politicas-de-empresa nuestro procedimiento de quejas. Responsabilidad Social Corporativa: http://www.tirant.net/Docs/RSCTirant.pdf
ÍNDICE ACERCA DEL AUTOR..................................................................................................................... 9 ABREVIATURAS............................................................................................................................. 11 PRÓLOGO..................................................................................................................................... 13 INTRODUCCIÓN.......................................................................................................................... 17
Libro Primero DISPOSICIONES SUSTANTIVAS TÍTULO PRIMERO Capítulo I. Objeto, ámbito de aplicación y sujetos de la ley........................................................... 25 Capítulo II. Principios y directrices que rigen la actuación de los Servidores Públicos.................... 31 Capítulo III. Autoridades competentes para la presente ley............................................................. 33 TÍTULO SEGUNDO MECANISMOS DE PREVENCIÓN E INSTRUMENTOS DE RENDICIÓN DE CUENTAS Capítulo I. Mecanismos Generales de Prevención.......................................................................... 41 Capítulo II. De la integridad de las personas morales...................................................................... 44 Capítulo III. De los instrumentos de rendición de cuentas.............................................................. 45 Sección Primera. Del sistema de evolución patrimonial, de declaración de intereses y constancia de Presentación de declaración fiscal...................................................................... 45 Sección Segunda. De los sujetos obligados a presentar declaración patrimonial y de intereses...................................................................................................................................... 49 Sección cuarta. Régimen de los servidores públicos que participan en contrataciones públicas..................................................................................................................................... 56 Sección quinta. Del protocolo de actuación en contrataciones............................................... 56 Sección sexta. De la declaración de intereses......................................................................... 57 TÍTULO TERCERO DE LAS FALTAS ADMINISTRATIVAS DE LOS SERVIDORES PÚBLICOS Y ACTOS DE PARTICULARES VINCULADOS CON FALTAS ADMINISTRATIVAS GRAVES Capítulo I. De las Faltas administrativas no graves de los Servidores Públicos................................. 61 Capítulo II. De las faltas administrativas graves de los Servidores Públicos...................................... 65 Capítulo III. De los actos de particulares vinculados con faltas administrativas graves.................... 90 Capítulo IV. De las Faltas de particulares en situación especial....................................................... 104 Capítulo V. De la prescripción de la responsabilidad administrativa................................................ 106 TÍTULO CUARTO SANCIONES Capítulo I. Sanciones por faltas administrativas no graves............................................................... 109 Capítulo II. Sanciones para los Servidores Públicos por Faltas Graves............................................. 111
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Índice
Capítulo III. Sanciones por Faltas de particulares............................................................................ 116 Capítulo IV. Disposiciones comunes para la imposición de sanciones por faltas administrativas graves y Faltas de particulares..................................................................................................... 120
Libro Segundo DISPOSICIONES ADJETIVAS TÍTULO PRIMERO DE LA INVESTIGACIÓN DE LAS FALTAS GRAVES Y NO GRAVES Capítulo I. Inicio de la Investigación............................................................................................... 127 Capítulo II. De la Investigación....................................................................................................... 132 Capítulo III. De la calificación de Faltas administrativas.................................................................. 136 Capítulo IV. Impugnación de la calificación de faltas no graves...................................................... 138 TÍTULO SEGUNDO DEL PROCEDIMIENTO DE RESPONSABILIDAD ADMINISTRATIVA Capítulo I. Disposiciones comunes al procedimiento de responsabilidad administrativa................. 143 Sección Primera. Principios, interrupción de la prescripción, partes y autorizaciones............. 143 Sección Segunda. Medios de apremio.................................................................................... 148 Sección Tercera. Medidas cautelares....................................................................................... 149 Sección Cuarta. De las pruebas.............................................................................................. 153 Sección Quinta. De las pruebas en particular......................................................................... 158 Sección Sexta. De los Incidentes............................................................................................ 169 Sección Séptima. De la acumulación..................................................................................... 171 Sección Octava. De las notificaciones.................................................................................... 171 Sección Novena. De los Informes de Presunta Responsabilidad Administrativa...................... 173 Sección Décima. De la improcedencia y el sobreseimiento................................................... 175 Sección Décimo Primera. De las audiencias........................................................................... 177 Sección Décimo Segunda. De las actuaciones y resoluciones................................................ 178 Capítulo II. Del procedimiento de responsabilidad administrativa ante las Secretarías y Órganos internos de control..................................................................................................................... 184 Capítulo III. Del procedimiento de responsabilidad administrativa cuya resolución corresponda a los Tribunales............................................................................................................................. 186 Sección Primera. De la revocación......................................................................................... 188 Sección Segunda. De la reclamación..................................................................................... 189 Sección Tercera. De la apelación............................................................................................ 190 Sección Cuarta. De la Revisión.............................................................................................. 192 Capítulo IV. De la Ejecución........................................................................................................... 192 Sección Primera. Cumplimiento y ejecución de sanciones por Faltas administrativas no graves..................................................................................................................................... 192 Sección Segunda. Cumplimiento y ejecución de sanciones por Faltas administrativas graves y Faltas de Particulares........................................................................................................ 193 BIBLIOGRAFÍA.............................................................................................................................. 197
ACERCA DEL AUTOR Eliseo Rosales Avalos En cuanto a formación académica, cuenta con las licenciaturas en Derecho y Ciencias Políticas y Administración Pública, ambas cursadas en la Universidad Iberoamericana; es maestro en Alta Dirección de Empresas por la Universidad Iberoamericana, curso el doctorado en Administración Pública en la Universidad Anáhuac. Ha impartido cátedra en los posgrados de la Universidad Iberoamericana y Universidad Anáhuac, el Colegio de Notarios del Estado de México, en materias de Derecho Administrativo y Responsabilidades Administrativas de los Servidores Públicos. Es de los pocos investigadores y litigantes especializados en responsabilidades administrativas. Ha cursado diplomados y seminarios en China, España, Colombia, entre otros países. Ha sido funcionario en diferentes áreas de la administración pública en los tres órdenes de gobierno. Promotor de las candidaturas independientes, fue candidato a diputado federal independiente en la Ciudad de México en el año 2015. Animalista de hueso colorado, permanentemente enamorado de los animales sus mejores y desinteresados sentimientos, los perros mis favoritos del mundo mundial. Autor y colaborador de diversos libros, entre los que destacan: Servicio Civil de Carrera en México y Sistema Nacional Anticorrupción: Problema de todos y Responsabilidad de Nadie. Es autor de la columna Los Mismos de Siempre, que cuenta con más de tres millones de lectores acumulados, publicada desde hace 5 años en el periódico “El Economista”. Optimista sobre el futuro de nuestro país; abogado de las causas imposibles; agradecido con la vida y con todas las oportunidades que me ha dado mi querido México, pero sobre todo orgullosamente mexicano.
ABREVIATURAS ASF CPEUM CONAPRED CNDH CJF CFPC CCSNA INAI IPRA LFPCA LFCE LFRC LFPA LGRA LGSNA LGAIPPDP LOTFJA OCDE OIC ONG PDN PRA SHCP SFP Ser SESNA SNA SCJN TFJATribunal TJA UMA
Auditoría Superior de la Federación Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos Consejo Nacional para Prevenir la Discriminación Comisión Nacional de los Derechos Humanos Consejo de la Judicatura Federal Código Federal de Procedimientos Civiles Comité Coordinador del Sistema Nacional Anticorrupción Instituto Nacional de Acceso a la Información Informe de Presunta Responsabilidad Administrativa Ley Federal de Procedimiento Contencioso Administrativo Ley Federal de Competencia Económica Ley de Fiscalización y Rendición de Cuentas Ley Federal de Procedimiento Administrativo Ley General de Responsabilidad Administrativa Ley General del Sistema Nacional Anticorrupción Ley General de Acceso a la Información Pública y Protección de Datos Personales Ley Orgánica del Tribunal Federal de Justicia Administrativa Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos Órgano Interno de Control Organizaciones No Gubernamentales Plataforma Digital Nacional Procedimiento de Responsabilidades Administrativas Secretaría de Hacienda y Crédito Público Secretaría de la Función Pública Secretaría de Relaciones Exteriores Secretaría Ejecutiva de Sistema Nacional Anticorrupción Sistema Nacional Anticorrupción Suprema Corte de Justicia de la Nación Federal de Justicia Administrativa Tribunal de Justicia Administrativa Unidad de Moneda y Actualización
PRÓLOGO En correspondencia a la distinción que me confiere el Doctor Eliseo Rosales Ávalos para prologar ésta, su obra más reciente, permítanme, en primer término, hacerle expresa mi gratitud por este gesto, y la oportunidad de acercar al lector a un tema cuyo interés comparto con el autor, consciente de la importancia que guarda para nuestra sociedad, el compromiso ético de sus servidores públicos; convencida, como lo estoy, de que el servicio público es, ante todo, una vocación. La corrupción es un fenómeno que lamentablemente hemos visto crecer en los últimos años, a pesar de los esfuerzos emprendidos para erradicarlo, tanto en México como en el ámbito internacional. Con suma cotidianeidad, vemos salir a la luz nuevos hechos, que parecen anular todo empeño por hacerle frente. En las últimas décadas, ha surgido una tendencia hacia generar estrategias para su medición, como una vía a través de la cual se puedan evaluar las políticas públicas tendentes a su combate, y fortalecer los mecanismos institucionales de rendición de cuentas. Sin desconocer el valor y la utilidad de tales estrategias, y más allá de eso, los elevados fines que persiguen, de algo estoy convencida: La corrupción erosiona la confianza de la sociedad en sus instituciones y con ello, debilita la democracia. Pocos hechos lastiman tanto a la sociedad, como la corrupción y su impunidad. De ahí la importancia de fortalecer tres ejes fundamentales para su eficaz combate: la transparencia, la rendición de cuentas y un régimen de responsabilidades administrativas. De la correcta alineación de estos tres ejes, dependerá el robustecimiento en el funcionamiento de las instituciones y el Estado de Derecho, así como también construir una economía más sólida y una mejor calidad de vida para la sociedad. La evolución hacia un régimen de responsabilidades administrativas de los servidores públicos, encontró un primer impulso en la reforma de 1982 al Título IV de la Constitución Federal, que tuvo como punto de arranque un nuevo entendimiento de la naturaleza de la función que realizan quienes ostentan un empleo, cargo o comisión en cualesquiera de los Poderes, federales o estatales, para concebirlo a partir de entonces como un servicio público, que entraña, ante todo, un cúmulo de obligaciones, mucho más allá de las que emergen de una simple relación laboral, obligaciones que se asumen frente al Estado y frente a la comunidad, en aras del bienestar común. A partir de esta reforma, abandonando toda ambigüedad, se reconoce, además de las responsabilidades política y penal, la responsabilidad administrativa por actos u omisiones que afecten la legalidad, honradez, lealtad, imparcialidad y eficiencia que deban observar los servidores públicos en el desempeño de sus empleaos, cargo o comisiones. A esta reforma se siguieron otras de no mayor talante, sustancialmente enfocadas a incluir a otros diversos servidores como sujetos del régimen de responsabilidades. El salto más significativo vendrá con la creación del Sistema Nacional Anticorrupción, mediante reforma constitucional publicada el 27 de mayo de 2015 en el Diario Oficial de la Federación, que incidió en la modificación a 14 artículos de nuestra Carta Fundamental y dio paso a la expedición de diversas leyes secundarias tendentes a darle viabilidad jurídica, entre otras, la Ley General de Responsabilidades Administrativas, que hoy nos comenta, en un exhaustivo análisis doctrinario y jurisprudencial, el Doctor Eliseo Rosales Ávalos. Este trasiego en la legislación en materia de responsabilidades administrativas, merced a la reforma constitucional mencionada, sin duda abona en el perfeccionamiento del régimen, que como apunta el autor, crea la rama del Derecho de las Responsabilidades Administrativas,
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Yasmín Esquivel Mossa
donde el Derecho Administrativo Sancionador, cobra vida propia, con ámbito de aplicación, naturaleza jurídica, procedimientos de investigación, sustanciación y resolución claros, medidas cautelares y de apremio, medios de impugnación y requisitos para elaborar las sentencias, un verdadero compendio jurídico –nos dice– que señala desde los requisitos procedimentales para investigar las faltas administrativas, hasta la imposición de las sanciones, con la consecuente ejecución de estas. Aquí el autor se suma a esa tendencia en la que ya se inscriben algunos otros doctrinarios, de considerar a este régimen, como una disciplina autónoma del Derecho. Entre sus bondades, nos destaca la inclusión del principio de neutralidad en este nuevo Derecho de responsabilidades administrativas, conforme al cual, en ningún caso, la autoridad que resuelve puede ser la que investigó y/o sustanció el procedimiento, en un sano equilibrio hacia la determinación de la responsabilidad. Así también, recalca su carácter garantista y los mecanismos de defensa que la Ley otorga a los presuntos responsables en todas las etapas del procedimiento, los que ahora prevé, haciendo eco a los criterios que ya antes había sustentado nuestro Máximo Tribunal, en el sentido de exigir, a propósito de la reforma al artículo 73 constitucional, fracción XXIX-H, de diciembre de 2006, que la normativa en la materia contemplara ciertos mecanismos para la protección y el respeto de los derechos de los servidores públicos, cuando estén sujetos a un procedimiento de responsabilidad administrativa. El autor, en sus reflexiones introductorias, insiste en la importancia del certero conocimiento y la clara comprensión del nuevo Derecho Administrativo de Responsabilidades, por toda la cadena de quienes intervienen en el procedimiento –auditores, abogados y todas las autoridades involucradas en el combate a la corrupción y la aplicación del sistema de impartición de justicia en materia de responsabilidades administrativas–, a fin de que el engranaje en su conjunto, cumpla con los fines a que se encuentra dispuesto. En fin, la muy elocuente y profusa introducción con la que el Doctor Rosales Ávalos nos adentra en su estudio, de obligada lectura, nos deja poco que añadir a sus reflexiones, en esta muy honrosa encomienda para prologarla. Con la experiencia en la materia que le avala, toca en sus puntos finos todo lo que este nuevo régimen comprende, señalando aciertos y desaciertos, y lo que aún queda pendiente por abordar. Baste señalar que el contenido de la obra, cumple con esmero el cometido que se impuso su autor, que bajo un estricto y riguroso examen, nos aporta un exhaustivo análisis de todos y cada uno de los preceptos que contiene la ley, con apenas unas escasas excepciones. Un análisis en el que predomina un enfoque didáctico, que enriquece con la definición de conceptos jurídicos que abonan en una mayor claridad y comprensión; los alcances de cada disposición y la necesaria correlación con otros preceptos de la propia ley y de otros ordenamientos; invoca la jurisprudencia ahí donde la cita del criterio esclarecedor es oportuna, así como también acude a la cita de los instrumentos internacionales de la materia, al derecho comparado, y a la opinión de organismos internacionales. De entre los muchos aspectos a destacar de la obra, que el propio lector descubrirá en la consulta que haga de ella, no omito referirme en lo particular, al muy completo y metodológico análisis de las faltas administrativas, a través de la presentación de cuadros en los que concentra diversa información relativa a los elementos esenciales de cada una de las que contempla la ley, a los que suma otros cuadros que denomina de análisis lógico jurídico, material que en su conjunto abona a una mejor comprensión. La lista de las aportaciones que nos ofrece el Doctor Eliseo Rosales Ávalos, no termina aquí. Estoy cierta que su elevada preparación académica y su trayectoria, traslucen en su enfoque,
Prólogo
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el profundo conocimiento en la materia y su cabal comprensión, a más de su evidente preocupación por la correcta aplicación del régimen, y en especial, de que éste conduzca, ante todo, a un ejercicio ético del servicio público, en bien de México y de los mexicanos, todo lo que permitirá al lector encontrar en esta obra, un herramienta de suma valía. DOCTORA YASMÍN ESQUIVEL MOSSA Ministra de la Suprema Corte de Justicia de la Nación
INTRODUCCIÓN No hay corrupción buena ni opinable, es mala a secas. Acerca de la obra A partir de un análisis detallado de las obras que existen respecto al tema de las responsabilidades administrativas de los servidores públicos, llegamos a la conclusión que se requiere de una investigación que aporte elementos para que los operadores de la justicia y las entidades de fiscalización cuenten con herramientas adecuadas para aplicar la Ley. El reto de vencer al binomio de corrupción-impunidad no es menor, los mexicanos necesitamos la confianza de que existe un sistema adecuado de control en la administración de los recursos del estado y que se cuenta con mecanismos suficientes para castigar a los corruptos. La desconfianza tarde o temprano entierra a las instituciones públicas, allí todos perdemos. Lo novel de la Ley General de Responsabilidades Administrativas y la ausencia de estudios sobre la misma, cultiva una laguna perniciosa de sustanciación-interpretación, en la que los operadores de justicia batallan hasta lo indecible para aplicarla. Esta obra también tiene el objeto de poner a disposición de los presuntos implicados en infracciones administrativas, tanto funcionarios públicos como particulares vinculados, el conocimiento necesario para comprender las actuaciones jurídicas de las autoridades, consecuencias y sus secuelas en el procedimiento de responsabilidades administrativas. Igualmente es un material dirigido a estudiantes de derecho que se pretenden adentrar en el complejo mundo de las responsabilidades administrativas. Que hoy se encuentra sometido permanentemente al escrutinio de la sociedad por los continuos casos de corrupción que se ventilan en los medios de comunicación. En este libro se analiza de manera objetiva, critica y real, mediante comentarios a cada precepto de la Ley, que aporten al lector ayuda para entender lo dispuesto en el artículo y le permitan aplicar el contenido del artículo en todas las partes el procedimiento de responsabilidades administrativas. Se elabora un estudio de los aciertos y las deficiencias de los artículos que le permitan al lector identificar posibles vicios de la ley. El objetivo de este libro es hacer del conocimiento del litigante, del operador de justicia o del ciudadano el contenido puntual de cada artículo de la Ley, para obtener la mejor justicia posible en materia de responsabilidades administrativas. De una manera práctica se desarrolló un análisis de las conductas tipificadas como Faltas administrativas graves y no graves, para que el lector tener clasifique las faltas y su posterior encuadramiento en la conducta asociada al tipo. De manera didáctica, se pone a disposición en la obra, definiciones jurídicas y conceptos complementarios por dispositivo, que amplíen el horizonte de comprensión de los preceptos estipulados en cada artículo. En este sentido se incluyen conceptos del Procedimiento Contencioso Administrativo y de Responsabilidades Administrativas a la luz de doctrinarios del del derecho y de la jurisprudencia disponible. El nuevo derecho de responsabilidades administrativas Con la promulgación de la Ley General de Responsabilidades Administrativas, y el paquete complementario de leyes anticorrupción, se crea la rama del derecho de las responsabilidades administrativas, donde el Derecho Administrativo sancionador cobra vida propia, con ámbito
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Introducción
de aplicación, naturaleza jurídica, procedimientos de investigación, sustanciación y resolución claros, medidas cautelares y de apremio, medios de impugnación y requisitos para elaborar las sentencias. Estamos ante un verdadero compendio jurídico que señala desde los requisitos procedimentales para investigar las Faltas administrativas, hasta la imposición de las sanciones con la consecuente ejecución de estas. Se destaca la inclusión del principio de neutralidad procesal, la Ley dispone que en ningún caso la autoridad que resuelve puede ser la que investigó y/o sustancio la presunta responsabilidad, resultando un sano equilibrio en la determinación de la culpa del funcionario en materia de responsabilidades administrativas. También sobresale, que la ley otorga mecanismos de defensa a los presuntos en todas las etapas del procedimiento, desde la misma investigación, parece increíble que es recientemente que el poder judicial mediante la jurisprudencia otorgue el derecho a los inculpados en conocer el expediente. Desde luego que todavía hay muchas facultades de las autoridades fiscalizadoras para conocer de posibles hechos de corrupción, en las que el funcionario o el particular no tienen defensa por más bizarras que sean sus actuaciones. Como se ha señalado en otros escritos, frente a la ignorancia e incapacidad de la autoridad para aplicar la Ley no hay medio defensa posible. De la responsabilidad de las responsabilidades administrativas El nuevo Derecho Administrativo de responsabilidades no acaba en el tema procesal, requiere de auditores y abogados que abandonen los viejos paradigmas de la Ley Federal de Responsabilidades Administrativas, donde sus potestades era omnipotentes y sus resoluciones insostenibles en los tribunales. La arrogancia de la autoridad y el empleo político de la justicia administrativa solo generó impunidad en el antiguo modelo de responsabilidades. La corrupción toca fondo en nuestro país, ahoga procesos productivos, de inversión y las libertades políticas. La corrupción es hoy, en el mundo, el mayor problema, no es porque sea nueva, sino porque legiones de personas se incorporan diariamente al juego del poder y el dinero fácil, inmensas son las parcelas invadidas por la corrupción. La corrupción es un término tan amplio que se encuentra en todos lados, desde los escándalos financieros con sumas multimillonarias que enchilan hasta al más templado, hasta el lenguaje que nos importa a unos menos. ¡Ponte la de puebla carnal! La sociedad no se siente satisfecha con el sistema de impartición de justicia en materia de responsabilidades administrativas. Todas las autoridades encargadas de combatir la corrupción, Auditoria Superior de la Federación y la Secretaria de la Función Pública las más representativas, han sido omisas e ineficientes. Los índices de corrupción se dispararon, en los últimos 20 años hemos disminuido 30 lugares en el índice de percepción de corrupción publicado anualmente por transparencia internacional. Nota para los auditores: las auditorías chafas y las acusaciones de oropel La corrupción amenaza la institucionalidad nacional, para hacer frente al reto de combatir la corrupción, la Administración Pública requiere de abogados y auditores distintos, que ya no solo revisen la Ley y emitan acuerdos y observaciones sin sustento, que no decreten Presuntas Responsabilidades Administrativas sin soporte, que solo se configuran en sus incapaces y necias cabecitas. Son observaciones de oropel que visten al auditor y funcionario de manera temporal. Son observaciones destinadas al fracaso litigioso, que solo distraen valiosos recursos públicos, ge-
Introducción
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neran molestia a los presuntos infractores, cuya puesta en libertad genera dudas sobre la eficacia del sistema de justicia y sobre todo una enorme molestia y frustración social que nos hace pensar que los infractores se salen con la suya. Ante la generación de este panorama, la noticia que da cuenta que no solo se les restituyen sus derechos civiles y políticos, sino que se les regresan millonarios recursos que fueron asegurados o decomisados funda desesperanza en el sistema de impartición judicial. No da cuenta del auditor chambón o del ministerio público ignorante y ventajoso que no hicieron bien su trabajo. De manera importante para perfeccionar el andamiaje de las responsabilidades administrativas, se debe establecer un sistema de pesos y contrapesos, entre los entes fiscalizadores, las entidades fiscalizadas y los sujetos de responsabilidades. Los entes fiscalizadores en el ejercicio de sus facultades atropellan realizando observaciones insulsas e ineficaces. En este sentido es importante, establecer además un sistema de sanciones para los auditores que elaboren observaciones deficientes que, trasciendan a la esfera jurídica del funcionario en actos de molestia que pongan en riesgo su libertad y patrimonio con el fin que aseguren que realmente sus observaciones sean sostenibles en los tribunales y, así evitar la danza de las cifras en las cantidades recuperadas y la acción judicial y de los Órganos internos de control de manera ociosa. Nuevos retos viejas practicas El reto que impone el nuevo Derecho de Responsabilidades Administrativas reclama abogados con un perfil profesional distinto al auditor chambón y abogado gandalla, ya no basta con solo revisar la Ley para manifestarse sobre las conductas administrativas, comprobar la responsabilidad plena del infractor y substanciar adecuadamente los procesos. No olvidemos que la Ley señala en diversos artículos que el Procedimiento de Responsabilidades Administrativas se basa en el principio de presunción de inocencia, es decir que es necesario que la culpabilidad del servidor público o del particular infractor debe ser comprobado más allá de la duda razonable. El viejo modelo donde el que investigaba siempre tenía la razón, quedo en el olvido. Es preciso que los profesionales involucrados en el Subsistema de Responsabilidades Administrativas1 entiendan la función de fiscalización y las instancias fiscalizadoras, sean versados sobre las auditorías, sus resultados, confrontas y observaciones sustentadas, es necesario que entiendan que no todas las irregularidades administrativas generan responsabilidad administrativa, más aun, cuando la vinculación entre la los hechos que constituyen la conducta irregular y el infractor parecen dudosos u opinables. El mundo de la Administración Pública está lleno de irregularidades administrativas, la función del infractor no es solo pronunciarse sobre dicha irregularidad, esa racionalidad es del siglo pasado, ahora se requiere que, desde la misma observación, señale el vínculo que constriñe la conducta irregular con el servidor público. Es menester que los funcionarios que investigan y substancian las Faltas administrativas, sean expertos en responsabilidades administrativas, auditoria y en temas procesales para que 1
El autor considera que el Sistema Nacional de Rendición de Cuentas se integra por: i) el subsistema del Sistema Nacional Anticorrupción (obra presentada en agosto del 2018), ii) el subsistema de responsabilidades administrativas (presentado en la presente obra); iii) el subsistema nacional de fiscalización; iv) el subsistema de transparencia y v) el subsistema de integridad, solo en la comprensión integral de estas leyes programas e instituciones se puede alinear la lucha anticorrupción y la optimización de esfuerzos.
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Introducción
sean capaces de plantear una estrategia de defensa bien argumentada de sus acusaciones para sancionar a los presuntos responsables. Es de suma importancia que las instancias de fiscalización entiendan que el proceso de la auditoria culmina con la sanción al funcionario y requiere de un discernimiento lógico que la observación puede ser solo una mera recomendación y que en caso de presumir conductas que se califiquen como Faltas administrativas, deben de ir acompañados, desde el origen, de pruebas sólidas, acordes a la Ley y sostenibles frente a Tribunales. El funcionario que trabaja en las instituciones encargadas de aplicar la Ley no está arropado por las bondades del sistema positivista jurídico, donde era suficiente con leer la Ley y descifrar su significado para resolver el problema jurídico. Ahora se debe comprender el sentido de la Ley a luz de los principios y valores que forman el ordenamiento jurídico, se trata de construir una solución justa para un caso concreto, acorde a los principios que la propia lLey establece y a lo ordenado por la Constitución. El sistema garantista expresado en la Ley, ahora parte de supuestos procesales se deben observar Las formalidades y principios de un Juicio de Responsabilidades Administrativas (distinto al contencioso administrativo) fundado en el principio básico de presunción de inocencia, donde debe quedar acreditada la conducta irregular con la culpabilidad del imputado. Se nutre del derecho administrativo sancionador —artículo 118 de la Ley—, es sistemático, estructurado, y aplica un numero minino de principios disponibles para todo sujeto sometido al juicio de responsabilidades. Precisamente para poner a disposición de los profesionales de las responsabilidades administrativas, las herramientas que necesita para entender y aplicar el nuevo modelo de responsabilidades contenido en la Ley, se realizan referencias jurisprudenciales, así como comentarios a los contenidos de los artículos que les permitan tener una comprensión sistemática de la Ley, acorde a los postulados del derecho administrativo sancionador. De los particulares La Ley considera que en los hechos de corrupción no solo participan funcionarios públicos de manera aislada, sino que se han generado verdaderas redes de corrupción donde intervienen una multiplicidad de personas con diferentes profesiones y empresas, que se ocupan desde influir en las bases de las licitaciones en su caso, mantener maiceados a los servidores públicos claves, convencerlos de cometer las conductas irregulares, así como blanquear y ocultar los beneficios de la corrupción, por ello incorpora a los particulares vinculados a hechos de corrupción como sujetos de la Ley para ser sancionados. En el caso de las empresas considera, la muerte civil de las empresas, que condena a la disolución, la Ley conmina a las empresas a mantener programas de integridad, sistemas de denuncias y colaboración con las autoridades investigadoras y resolutoras, a través de atenuantes en caso de responsabilidad. La incorporación de particulares como sujetos sancionables, sin lugar a duda es un acierto, el punto negro en el arroz, consiste en que los tipos administrativos de las faltas de particulares son tan abiertos, como lo es el caso de “tráfico de influencias” y “uso indebido de recursos públicos”, pueden encuadrarse en ellos, desde pedir el favor para sacar un pasaporte, hasta la ocupación ilegal de una banqueta por un vendedor informal, respectivamente llenando de asuntos a los Tribunales Administrativos, sobre todo considerando que las faltas de particulares, son consideradas como graves y se litigan en Tribunales.