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LA INDIVISIBILIDAD DE LA NACIÓN: LÍMITE EXPRESO A LA REFORMA DE LA CE1978

COMITÉ CIENTÍFICO DE LA EDITORIAL TIRANT LO BLANCH

María José Añón Roig

Catedrática de Filosofía del Derecho de la Universidad de Valencia

Ana Cañizares Laso

Catedrática de Derecho Civil de la Universidad de Málaga

Jorge A. Cerdio Herrán

Catedrático de Teoría y Filosofía de Derecho.

Instituto Tecnológico Autónomo de México

José Ramón Cossío Díaz

Ministro en retiro de la Suprema

Corte de Justicia de la Nación y miembro de El Colegio Nacional

María Luisa Cuerda Arnau

Catedrática de Derecho Penal de la Universidad Jaume I de Castellón

Carmen Domínguez Hidalgo

Catedrática de Derecho Civil de la Pontificia Universidad Católica de Chile

Eduardo

Ferrer Mac-Gregor Poisot

Juez de la Corte Interamericana de Derechos Humanos

Investigador del Instituto de Investigaciones Jurídicas de la UNAM

Owen Fiss

Catedrático emérito de Teoría del Derecho de la Universidad de Yale (EEUU)

José Antonio García-Cruces González

Catedrático de Derecho Mercantil de la UNED

José Luis González Cussac

Catedrático de Derecho Penal de la Universidad de Valencia

Luis López Guerra

Catedrático de Derecho Constitucional de la Universidad Carlos III de Madrid

Ángel M. López y López

Catedrático de Derecho Civil de la Universidad de Sevilla

Marta Lorente Sariñena

Catedrática de Historia del Derecho de la Universidad Autónoma de Madrid

Javier de Lucas Martín

Catedrático de Filosofía del Derecho y Filosofía Política de la Universidad de Valencia

Víctor Moreno Catena

Catedrático de Derecho Procesal de la Universidad Carlos III de Madrid

Francisco Muñoz Conde

Catedrático de Derecho Penal de la Universidad Pablo de Olavide de Sevilla

Angelika Nussberger

Catedrática de Derecho Constitucional e Internacional en la Universidad de Colonia (Alemania)

Miembro de la Comisión de Venecia

Héctor Olasolo Alonso

Catedrático de Derecho Internacional de la Universidad del Rosario (Colombia) y

Presidente del Instituto Ibero-Americano de La Haya (Holanda)

Luciano Parejo Alfonso

Catedrático de Derecho Administrativo de la Universidad Carlos III de Madrid

Consuelo Ramón Chornet

Catedrática de Derecho Internacional

Público y Relaciones Internacionales de la Universidad de Valencia

Tomás Sala Franco

Catedrático de Derecho del Trabajo y de la Seguridad Social de la Universidad de Valencia

Ignacio Sancho Gargallo

Magistrado de la Sala Primera (Civil) del Tribunal Supremo de España

Elisa Speckmann Guerra

Directora del Instituto de Investigaciones

Históricas de la UNAM

Ruth Zimmerling

Catedrática de Ciencia Política de la Universidad de Mainz (Alemania)

Fueron miembros de este Comité:

Emilio Beltrán Sánchez, Rosario Valpuesta Fernández y Tomás S. Vives Antón

Procedimiento de selección de originales, ver página web:

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LA INDIVISIBILIDAD DE LA NACIÓN: LÍMITE EXPRESO A LA REFORMA DE LA CE1978

IGNACIO GONZÁLEZ GARCÍA

tirant lo blanch

Valencia, 2023

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Trabajo elaborado en el marco del Proyecto 20639/JLI/18 “Reforma Constitucional: dimensión institucional y territorial”, financiado por la Comunidad Autónoma de la Región del Murcia a través de la convocatoria de Ayudas a Proyectos para la Generación de Nuevo Liderazgo Científico “Jóvenes Líderes en Investigación”, incluidas en el Programa Regional de Fomento de la Investigación Científica y Técnica (Plan de Actuación 2018) de la Fundación Séneca-Agencia de Ciencia y Tecnología de la Región de Murcia, del que el autor es Investigador Principal.

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I

CAPÍTULO II

LA INDISOLUBLE UNIDAD COMO EVENTUAL LÍMITE IMPLÍCITO A LA REFORMA: EL AMPLIO ELENCO DE POSICIONES DOCTRINALES.

II. La reforma de la Constitución para incorporar el derecho a la secesión y reglar su ejercicio. ......................................................................

III. La reforma de la Constitución para decidir una secesión directa frente a la ilicitud de incorporar el derecho a la secesión. .......................

IV. La reforma de la Constitución para confederar el Estado: ¿antesala de la secesión? ...................................................................................

V. La ausencia de vías para articular la secesión: el artículo 2 CE como límite implícito absoluto a la reforma de la Constitución..............

He sido siempre de la opinión de que las normas jurídicas correctamente articuladas y los textos doctrinales bien ahormados no precisan extensos preámbulos ni profusas presentaciones. Por compleja que sea la cuestión allí abordada, si el autor del texto ha sido capaz de hilarlo de modo coherente y claro, sus destinatarios no deberían necesitar mayores ayudas iniciales. Desconfío, pues, por principio, de las introducciones largas. También de ésta. No obstante, en seguida se comprenderá por qué comienzo por dedicar varias páginas a intentar centrar convenientemente el objeto de este trabajo y a advertir al lector qué es lo que con él se pretende y, fundamentalmente, qué es lo que no.

Es bien conocido y comúnmente admitido que toda Constitución, en la medida en que es la norma suprema que establece las bases de la convivencia política de un país, nace con vocación de perdurabilidad, casi de eternidad1. La aspiración a la paz social y la estabilidad institucional que pretende hacerla posible transcienden el paso del tiempo y de las generaciones. De ahí la necesidad de contar con grandes mayorías sobre las que sustentar esa decisión constituyente inicial y de poder adaptar el contenido de ese pacto a los cambios políticos, sociales, culturales, económicos que inevitablemente se suceden manteniendo esos amplios consensos.

Por este motivo, las condiciones jurídicas de la reforma constitucional, llamadas a garantizar ese difícil equilibrio entre estabilidad y adaptabilidad del pacto constituyente, son pieza esencial de toda norma constitucional. Los problemas teóricos que se esconden tras ello hacen a la idea y al concepto mismo de Constitución, que, además,

1 En este sentido, afirma con acierto J. Tajadura Tejada: “La Constitución nace con una vocación de perdurabilidad, como una norma suprema destinada a regir la vida del Estado de modo indefinido y permanente. La Constitución aspira a serlo no sólo en el presente sino también para el futuro. Ello implica que los cambios que se producen en los ámbitos político, social y económico, inevitablemente repercuten en la Constitución, y que sea preciso adaptarla a las nuevas circunstancias. Por ello, inexorablemente, con el paso del tiempo, la Constitución cambia”, en La reforma constitucional: procedimientos y límites. Un estudio crítico del Título X de la Constitución de 1978, Marcial Pons – Fundación Manuel Giménez Abad, Madrid, 2018, p. 17.

como la Historia ha demostrado, tiene también un carácter marcadamente dinámico, evolutivo. Es materia compleja, delicada, inestable. Acercarse a la misma con pretensión de alcanzar algún resultado plenamente exitoso sólo puede hacerse desde la inconsciencia o la ignorancia. Pero no por ello debe rehuirse el problema. Más que una elección de interés académico, habría de ser casi una obligación profesional para el constitucionalista dedicar algún tiempo a reflexionar sobre estas cuestiones absolutamente nucleares de la disciplina.

Pese a ello, la problemática teórica y técnico-jurídica en torno a la reforma constitucional no fue objeto de especial atención por parte de la doctrina en los primeros años de vigencia de la Constitución de 19782, lo cual es lógico en esos momentos iniciales, donde el interés se centró en el análisis de otras grandes decisiones constitucionales y sus imprescindibles desarrollos. Sin embargo, pasadas ya cuatro décadas desde su aprobación, se ha reavivado notablemente el interés doctrinal y de la clase política por los aspectos sustantivos y procedimentales del régimen de la reforma nuestra Constitución. Son numerosísimas las publicaciones recientes y los proyectos de investigación dedicados a estas cuestiones3, así como constantes las referencias de los actores políticos a la necesidad de actualizar, revisar o, incluso, sustituir completamente el Texto Constitucional.

Aunque no es el único de los contenidos de la Constitución de 1978 cuya revisión se ha planteado, es bien cierto que la reconsideración del modelo territorial se ha convertido en elemento principalísimo de tales debates, fundamentalmente, por las derivas secesionistas en los últimos años de los partidos políticos tradicionalmente dominantes en el País Vasco y Cataluña. Y, en esa línea, un sector doctrinal ha llegado a abogar abiertamente por la reforma completa del artículo 2 como única vía para logar “un nuevo encaje constitucional para Cataluña y Euskadi”. Precepto éste del que se llega a decir que

2 Vid., en la misma línea, M. Fondevilla Marón. “Reforma de la Constitución y modelos de democracia”, Revista General de Derecho Constitucional, nº 29, 2019, p. 2.

3 También el proyecto de investigación en cuyo marco se ha elaborado este trabajo, cuyos datos completos están referenciados en las páginas preliminares.

es “difícil de acomodarse (sic) a principios democráticos de libertad, si se interpreta en su pura literalidad”4.

Sin ninguna pretensión de exhaustividad en relación con los hechos acaecidos en las últimas tres décadas, que nos llevaría mucho más allá de la finalidad de estas líneas introductorias, cabe señalar los siguientes hitos más destacados de todo este proceso, que ayudan a entender en qué términos se ha planteado el problema de la reforma constitucional en esta materia.

Como veremos en el lugar correspondiente, la reivindicación del derecho de autodeterminación -transmutado en derecho a la secesiónpor parte de partidos políticos nacionalistas se inició ya en el mismo proceso de elaboración de nuestra Constitución, singularmente en los debates en torno al artículo 2. Una vez rechazada claramente esa aspiración por las Cortes Constituyentes y muy ampliamente aprobado en referéndum el Texto Constitucional -también el Cataluña y el País Vasco5-, la controversia sobre el asunto quedó notablemente diluida en el debate político hasta la década de los noventa.

4 I. Agirreazkuenaga Zigorraga: “El artículo 2 CE obedece a un momento de salida de una dictadura -con gran influencia del ruido de sables en su elaboración-, difícil de acomodarse a principios democráticos de libertad, sin se interpreta en su pura literalidad, y no deja airearse por la doctrina del constitucionalismo dúctil, como forzosamente será necesario, a mi juicio, en la medida en que se pretenda encontrar un nuevo encaje constitucional para Cataluña y Euskadi”, en “La idea de España y su organización territorial en el siglo XXI”, en Baño León, J.M. (Coord.), Memorial para la reforma del Estado. Estudios en homenaje al Profesor Santiago Muñoz Machado, Tomo II, Centro de Estudios Políticos y Constitucionales, Madrid, 2016, p. 1521.

5 Con una tasa de participación no inferior a la que se registró de media en el conjunto de España, en Cataluña el «sí» ganó con un contundente 91,09% de los votos emitidos. Concretamente, 2.701.870 catalanes acudieron a las urnas para dar su respaldo a la Carta Magna. La participación en el referéndum constitucional fue destacada en suelo catalán. La media en el conjunto de España alcanzó el 67,11%, pero en la provincia de Barcelona fue ligeramente superior y llegó al 67,6%. En la provincia de Gerona alcanzó el 72,3%, en la de Tarragona se sitúo en el 67%, y en la provincia de Lérida el índice de participación en el referéndum constitucional fue del 66,5%. Mucho menor fue la participación en el País Vasco (44,7%) tras pedir el PNV la abstención, si bien el sí a la Constitución fue incontestablemente mayoritario: 479.205 votos (70,2%) frente a 163.191 votos negativos (23,9%). Vid. al respecto P. Fernández Barbadillo y C. Ruiz Miguel.

El 5 de enero de 1990, bajo la influencia de lo sucedido en las Repúblicas Bálticas de la ex Unión Soviética, el Partido Nacionalista Vasco y Euskadiko Ezkerra, por una parte, y Eusko Alkartasuna, por otra, presentaron sendas proposiciones no de ley ante su Parlamento autonómico en favor del derecho de autodeterminación del pueblo vasco. Si bien la primera de ellas se refería a la profundización en el autogobierno reconocido por el Estatuto de autonomía, la segunda sostenía que la autodeterminación desbordaba el Estatuto y abocaba necesariamente a un cambio de marco normativo6. En Cataluña, pocos días antes, la Comisión de Organización y Administración del Parlamento de Cataluña, a propuesta de ERC y CIU, aprobó una proposición no de ley en la que se aseguraba que “el acatamiento del marco institucional vigente, resultado del proceso de transición política desde la dictadura a la democracia, no significa la renuncia del pueblo catalán al derecho de autodeterminación, tal y como establecen los principios de los organismos internacionales y se deduce del preámbulo del Estatut d’Autonomia de Catalunya”7.

En 1998, con la Declaración de Barcelona y el Acuerdo de Lizarra se dio el pistoletazo de salida al primer gran ciclo soberanista desde 1978 y que se concretaría en la propuesta de reforma del Estatuto de Autonomía vasco, conocida como Plan Ibarretxe, aprobada por el Parlamento autonómico el 30 de diciembre de 2004. En aquel texto, se aludía expresamente al “derecho del pueblo vasco a decidir su propio futuro, integrando en dicho sujeto a la Comunidad Autónoma vasca, la Comunidad Foral de Navarra y los tres territorios vascos del país vasco francés” (preámbulo), a un régimen “singular de relación

“¿Aprobaron los vascos la Constitución?”, Revista de Estudios Políticos, nº 122, 2003, pp. 167-178.

6 Proposición no de ley sobre el derecho de autodeterminación del Pueblo Vasco nº 03/11/02/01/00138 y Proposición no de ley sobre el derecho de autodeterminación del Pueblo Vasco nº 03/11/02/01/00139. Los respectivos textos pueden consultarse en https://www.legebiltzarra.eus/cuadros/c_cuadros_tipo_L03.html Vid. J. Tajadura Tejada. “El Pacto Social como límite a la reforma del acto constitucional”, en Roura, S. y Tajadura Tejada, J. (Dirs.), La Reforma Constitucional. La organización territorial del Estado, la Unión Europea y la igualdad de género, Biblioteca Nueva, Madrid, 2005, p. 365.

7 Texto completo accesible en https://www.parlament.cat/web/activitat-parlamentaria/mocions/index.html?p_pagina=1&p_fw=

política con el Estado español, basado en la libre asociación, desde el respecto y el reconocimiento mutuo” (art. 12), y el poder de las instituciones del País Vasco para “regular y gestionar la realización de consultas democráticas a la ciudadanía vasca por vía de referéndum, tanto en lo que corresponde a asuntos de su ámbito competencial como a las relaciones que desean tener […] con el Estado español [pudiendo así] alterar íntegra y sustancialmente el modelo y régimen de relación con el Estado” (art. 13.1 y 3)8.

En 2008 el Parlamento vasco dio un paso más y aprobó la Ley 9/2008, de 27 de junio, de convocatoria y regulación de una consulta popular al objeto de recabar la opinión ciudadana en la Comunidad Autónoma del País Vasco sobre la apertura de un proceso de negociación para alcanzar la paz y la normalización política, cuyo artículo único disponía lo siguiente:

“1. En virtud de la presente autorización del Parlamento Vasco, el Lehendakari somete a Consulta de todos los ciudadanos y ciudadanas del País Vasco con derecho de sufragio activo, y con carácter no vinculante, las siguientes preguntas:

a) ¿Está Usted de acuerdo en apoyar un proceso de final dialogado de la violencia, si previamente ETA manifiesta de forma

8 Boletín Oficial del Parlamento Vasco, nº 115 zk, 07.11.2003. Aun después de fracasado el Plan Ibarretxe, han sido recurrentes las reivindicaciones de los partidos vascos en esta dirección. Así, por ejemplo, el portavoz del Grupo Parlamentario Vasco en el Congreso de los Diputados, en la sesión de control al Gobierno de 1 de marzo de 2006, afirmaba: “El derecho de autodeterminación existe, en primer lugar, en el plano jurídico positivo -recogido en el Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos, y también en el Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales, ambos suscritos y ratificados por España- y que vinculan a todos los Estados que los han suscrito, por tanto, también a España (art. 96 de la Constitución) […] El derecho de autodeterminación también existe en el ámbito de las realizaciones y prácticas. Sin ir necesariamente a los territorios coloniales, Europa ha cambiado totalmente su fisonomía en los últimos veinte años como consecuencia del ejercicio de este derecho. La Europa actual sería inconcebible si no fuera como consecuencia del derecho a la autodeterminación. No existirían ni Chipre, ni Malta, ni Estonia, ni Letonia, ni Lituania, ni Chequia, ni Eslovaquia, ni Eslovenia, ni tampoco Alemania con la configuración actual” (DSS, Congreso de los Diputados, VIII Legislatura, nº 156, pp. 7802-7803).

inequívoca su voluntad de poner fin a la misma de una vez y para siempre?

b) ¿Está Usted de acuerdo en que los partidos vascos, sin exclusiones, inicien un proceso de negociación para alcanzar un Acuerdo Democrático sobre el ejercicio del derecho a decidir del Pueblo Vasco, y que dicho Acuerdo sea sometido a referéndum antes de que finalice el año 2010?

2. La Consulta se celebrará el sábado 25 de octubre de 2008 en la Comunidad Autónoma del País Vasco y se tendrá por convocada por el Lehendakari el día 15 de septiembre de 2008”.

El 15 de julio de ese mismo año, el Presidente del Gobierno interpuso recurso de inconstitucionalidad (núm. 5707-2008) contra la citada norma y el 11 de septiembre siguiente el Pleno de Tribunal Constitucional, por STC 103/2008, a la que después nos referiremos in extenso, decidió estimar el recurso y, consecuentemente, declarar inconstitucional la norma impugnada por vulneración, entre otros, de los artículos 1.2 y 2 de la CE78.

Cerrado de este modo el ciclo soberanista impulsado por el País Vasco, tomó el relevo en la carrera secesionista el mal llamado “procès” catalán. Como es sabido, en el año 2005 el Parlamento de Cataluña aprobó una propuesta de reforma estatutaria que marcaba una clara ruptura con los modelos estatutarios anteriores9. De modo ex-

9 También en ese año, el Gobierno de la Nación solicitó dictamen al Consejo de Estado sobre una eventual reforma constitucional que, entre otras cuestiones, incorporara la denominación de las Comunidades Autónomas en el Texto Constitucional. En su pronunciamiento, el alto órgano consultivo se mostró favorable a introducir reformas en las segunda parte del artículo 2 CE, relativa al derecho a la autonomía, en el entendido de que “una vez completada la creación de las Comunidades Autónomas, parece razonable sustituir la referencia a un derecho a la autonomía, ya realizado, por una garantía constitucional de la autonomía de la que gozan nacionalidades y regiones mediante su transformación en Comunidades Autónomas”. Sin embargo, se mostró absolutamente contrario a la modificación de la condición unitaria e indivisible de la Nación Española: “Las modificaciones que han de introducirse en el artículo 2 no afecta en modo alguno a la primera parte del precepto; es decir, a la afirmación de que la Constitución se fundamenta en la indisoluble unidad de la Nación Española, patria común e indivisible de todos los españoles. Una fórmula que, a juicio del Consejo de Estado, debe mantenerse en su integridad”. Vid. F. Rubio Llorente y J. Álvarez

traordinariamente sintético, hay que señalar que se introducían en ella alusiones de naturaleza identitaria y de gran proyección simbólica y política vinculadas a la definición del sujeto político catalán y, por tanto, al origen y legitimación de la decisión normativa; se enumeraban una serie de derechos de los ciudadanos catalanes engarzados a las competencias asumidas por la Comunidad Autónoma; se reconfiguraba el reparto competencial revisando la calificación y alcance de los tipos competenciales ya transferidos; y se pretendía condicionar el contenido futuro de decisiones propias del legislador orgánico estatal no estatutario10. La propuesta fue modificada durante su tramitación en las Cortes Generales y finalmente ratificada por referéndum autonómico y publicada como Ley Orgánica 6/2006, de 19 de julio. Fue objeto de varios recursos de inconstitucionalidad y parcialmente anulada, en sus aspectos más claramente inconstitucionales, por STC 31/2010, de 28 de junio, a la que posteriormente aludiremos.

Este pronunciamiento del Tribunal Constitucional sirvió de pretexto a las autoridades catalanas para impulsar el proceso de secesión con una primera gran manifestación de carácter marcadamente independentista, el 11 de septiembre de 2012, convocada por la Asamblea Nacional Catalana bajo el lema “Cataluña, nuevo Estado de Europa”. Tras unas elecciones en noviembre de ese mismo año, planteadas en clave plebiscitaria, el Presidente del Gobierno autonómico anunció que llevaría a cabo un referéndum sobre la independencia de Cataluña y, si el resultado fuera afirmativo, llevaría hasta sus últimas consecuencias el proceso, lo permitiera o no el marco normativo vigente11.

Junco (Dtres.). El Informe del Consejo de Estado sobre la reforma constitucional. Texto del Informe y debates académicos, Consejo de Estado-CEPC, Madrid, 2006, p. 151.

10 Este modelo de nuevo Estatuto de Autonomía sería replicado en fechas muy cercanas, con distintas variaciones, por la Ley Orgánica 1/2006, de 10 de abril, del Estatuto de Autonomía de la Comunidad Valenciana; por la Ley Orgánica 1/2007, de 28 de febrero, del Estatuto de Autonomía de las Islas Baleares; por la Ley Orgánica 2/2007, de 19 de marzo, del Estatuto de Autonomía de Andalucía; por la Ley Orgánica 5/2007, de 20 de abril, del Estatuto de Autonomía de Aragón; o por la Ley Orgánica 14/2007, de 30 de noviembre, de la Comunidad Autónoma de Castilla y León.

11 Sobre los primeros pasos de este proceso, vid., por todos, M. Fondevilla Marón. “Derecho a decidir y soberanía. A propósito de la STC 42/2014, de 25 de marzo”, Teoría y Realidad Constitucional, nº 34, 2014, pp. 587-606; y J. Ruipérez

El primer documento especialmente relevante en esta nueva dirección política fue la Resolución 5/X del Parlamento de Cataluña, de 23 de enero de 2013, rotulada como “Declaración de Soberanía y del derecho a decidir del Pueblo de Cataluña”12. Allí se calificaba el pronunciamiento del Tribunal Constitucional de 2010 como un “rechazo radical de la evolución democrática de las voluntades colectivas del pueble catalán […] y una involución en el autogobierno”, por lo que se acordaba “inicial el proceso para hacer efectivo el ejercicio del derecho a decidir” de los ciudadanos catalanes conforme a una idea fuerza principal: “El pueblo de Cataluña tiene, por razones de legitimidad democrática, carácter de sujeto político y jurídico soberano”. Resolución que, como es sabido, fue anulada por STC 42/2014, de 25 de marzo13, a la que también nos referiremos con detalle en el apartado correspondiente14.

Tras ello, el Parlamento catalán aprobó la Ley 10/2014, de 26 de septiembre, de consultas populares no referendarias y otras formas de participación ciudadana, en aplicación de la cual el Presidente del

Alamillo. “La nueva reivindicación de la secesión de Cataluña en el contexto normativo de la Constitución Española de 1978 y el Tratado de Lisboa”, Teoría y Realidad Constitucional, nº 31, 2013, pp. 89-136.

12 Ya unos meses antes, el Parlamento catalán aprobó la Resolución 742/IX, de 27 de septiembre de 2012, que -con menos contundencia- ya adelantaba alguna de las líneas principales de la Resolución 5/X. Así, proclamaba el “derecho imprescriptible e inalienable de Cataluña a la autodeterminación, como expresión democrática de su soberanía como nación” y la intención de abrir “un proceso de construcción de un Estado independiente para la nación catalana”.

13 Vid., sobre la misma, por todos, el exhaustivo análisis de E. Fossas Espadaler. “Interpretar la política. Comentario a la STC 42/2014, de 25 de marzo, sobre la Declaración de soberanía y el derecho a decidir del pueblo de Cataluña”, Revista Española de Derecho Constitucional, nº 101, 2014, pp. 273-300. Sobre el conjunto de los pronunciamientos del Tribunal en esas primeras fases del golpe institucional, vid. J. de Miguel Bárcena. “El proceso soberanista ante el Tribunal Constitucional”, Revista Española de Derecho Constitucional, nº 113, 2018, pp. 133-166; y J. Avezuela Cárcel. “Artículo 2”, en Cazorla Prieto, L.M. (Dir.), Comentarios a la Constitución Española de 1978, Tomo I, pp. 59-64.

14 Le siguieron la Resolución 323/X, de 27 de septiembre, del Pacto Nacional por el derecho a decidir; la creación del Consejo Asesor para la Transición Nacional, por Decreto 113/2012, de 12 de febrero; y la presentación ante la Mesa del Congreso de los Diputados de una Proposición de Ley Orgánica de delegación a la Generalitat de la competencia para autorizar, convocar y celebrar un referéndum sobre el futuro político de Cataluña (Resolución 479/X, de 16 de enero de 2014).

Gobierno autonómico dictó el Decreto 129/2014, de 27 de septiembre, de convocatoria de la consulta no referendaria sobre el futuro político de Cataluña, a celebrar el 9 de noviembre de 2014 y en la que los catalanes y residentes en Cataluña mayores de dieciséis años eran llamados a responder dos preguntas: “¿Quiere que Cataluña se convierta en un Estado?” y, en caso de respuesta afirmativa, “¿Quiere que este Estado sea independiente?”. Pese a ser anulada por el Tribunal Constitucional, la consulta se realizó en la fecha prevista sin las mínimas garantías ni los medios exigibles para el caso. La invalidez de la votación fue confirmada por STC 32/2015, de 25 de febrero, pero el proceso no se detuvo ahí.

Después de otras elecciones autonómicas planteadas como plebiscitarias, se aprobó una nueva Resolución del Parlamento de Cataluña, la 1/XI, de 9 de noviembre de 2015, por la que se declaraba solemnemente “el inicio del proceso de creación de un Estado catalán independiente en forma de república” a través de un “proceso constituyente ciudadano” que daría inicio “en el plazo de 30 días con la tramitación de las leyes de proceso constituyente, de seguridad social y de hacienda pública”. En ella, además, se instaba al futuro Gobierno autonómico “a cumplir exclusivamente las normas o los mandatos emanados de esta cámara, legítima y democrática, a fin de blindar los derechos fundamentales que puedan resultar afectados por decisiones de las instituciones del Estado español” y, muy concretamente, se señala que el Parlamento autonómico y “el proceso de desconexión no se supeditarán a las decisiones de las instituciones del Estado español, en particular del Tribunal Constitucional, que considera falto de legitimidad y de competencia a raíz de la sentencia de 2010 sobre el Estatuto de Autonomía de Cataluña”. Resolución que fue anulada por STC 259/2015, de 2 de diciembre.

A lo largo de 2016 se sucedieron diferentes episodios de enfrentamiento con el Estado y sus instituciones15, que culminaron en las vergonzantes jornadas parlamentarias del 6 y 7 de septiembre de

15 Vid., al respecto, por todos, S. Ragone. “Tribunales Constitucionales y secesión: ¿reivindicación (potencialmente) legítima o violación de un principio básico?”, Revista de Estudios Constitucionais, Hermenéutica e Teoría do Direito, Vol. 11, nº 2, 2019, pp. 169-183.

201716, en las que se aprobaron, respectivamente, la Ley 19/2017, de referéndum de autodeterminación, y la Ley 20/2017, de Transitoriedad Jurídica y Fundacional de la República, ambas anuladas por STC 114/2017, de 17 de octubre y STC 124/2017, de 8 de noviembre. Pese a la suspensión inmediata, el referéndum de secesión se celebró, nuevamente de modo totalmente irregular y sin ninguna garantía, el 1 de octubre de 2017, resultando invalidado por STC 122/2017, de 31 de octubre.

El golpe de Estado institucional culminó el 10 de octubre con la Declaración unilateral de independencia de la República catalana dictada por el Presidente autonómico y anulada por ATC 144/2017, de 8 de noviembre. Como consecuencia de todo ello, el 27 de octubre, previo requerimiento gubernamental no atendido por la Comunidad Autónoma, el Senado autorizó al Gobierno del Estado a aplicar el artículo 155 CE y, en su virtud, dictar el cese del Gobierno catalán, la disolución de su Parlamento y la convocatoria de elecciones. La vigencia de estas medidas coactivas se prolongó hasta el 29 de mayo de 2018, fecha de la toma de posesión del nuevo Ejecutivo autonómico, nacido de las elecciones de 21 de diciembre de 2017, que no alteraron de modo significativo la composición de la Cámara17.

Todo este proceso promovido por las fuerzas políticas independentistas catalanas participa claramente, como ha señalado con acierto De Miguel Bárcena, de los argumentarios y movimientos populistas del momento, invocando la “naturaleza singular de un poder constituyente que reduce su valor democrático al voto contingente sobre cuestiones y figuras políticas que dividen a la sociedad”18. A tal efecto,

16 Sobre lo acontecido en esas sesiones parlamentarias, vid., por todos, la certera síntesis de J. de Miguel Bárcena. Justicia Constitucional y Secesión: el caso del proceso soberanista catalán, Reus, Madrid, 2019, pp. 132-137.

17 Vid., acerca de la jurisprudencia del Tribunal Constitucional relativa a los sucesos acaecidos desde octubre de 2017 a abril de 2020, J. de Miguel Bárcena. “La persistencia del proceso soberanista ante el Tribunal Constitucional”, Revista Española de Derecho Constitucional, nº 120, pp. 199-230.

18 J. de Miguel Bárcena. Justicia Constitucional y Secesión: el caso del proceso soberanista catalán, op. cit., p. 26. Vid., en el mismo sentido, M. Azpitarte Sánchez. “La defensa de la Constitución frente al secesionismo. Crónica política y legislativa del año 2017”, Revista Española de Derecho Constitucional, nº 112, 2018, pp. 147-175.