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Ana Belén Campuzano Laguillo

Catedrática de Derecho Mercantil de la Universidad CEU San Pablo

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Tomás S. Vives Antón

Catedrático de Derecho Penal de la Universidad de Valencia

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EL RÉGIMEN ESPECIAL DE LA SEGURIDAD SOCIAL DE LOS TRABAJADORES POR CUENTA PROPIA O AUTÓNOMOS TEORÍA (doctrina) Y PRÁCTICA (legislación y jurisprudencia)

JOSÉ FRANCISCO BLASCO LAHOZ Profesor Titular de Universidad Derecho del Trabajo y de la Seguridad Social Universitat de València

Valencia, 2016

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Para ellas, siempre

El jefe de Rebeca Martinsson, el abogado Mans Wenngren, llegó de madrugada a casa. Se había pasado la noche en el Sophie’s, invitando a beber a jóvenes damas junto al representante de un cliente, una empresa de informática que había empezado a cotizar en Bolsa hacía poco, especializada en tecnologías de la información. Era agradable tener que tratar con clientes así. Agradecidos por cada corona que consiguieran ahorrar en impuestos. Los clientes que eran denunciados por delitos contables o fiscales pocas veces tenían ganas de salir a pasar un rato con su abogado. (Aurora boreal, Asa Larsson, 2009).

INTRODUCCIÓN Históricamente, el campo de aplicación de aplicación del sistema español de Seguridad Social, en su nivel contributivo, ha mantenido como figura central del mismo al trabajador por cuenta ajena encuadrado en el Régimen General de la Seguridad Social —RGSS—, pero también ha ido incorporando nuevos sujetos que desarrollan su actividad, no ya bajo la figura del contrato de trabajo, sino mediante otras relaciones jurídicas; y así, la tendencia de ir más allá de la figura del trabajador por cuenta ajena como centro neurálgico del campo de aplicación contributivo del sistema ha dado lugar a la creación de regímenes especiales para sectores de la actividad específicos o para figuras ajenas al campo laboral, como son los trabajadores autónomos, para los que se creó el Régimen Especial de la Seguridad Social de los Trabajadores por Cuenta Propia o Autónomos —RETA—, cuya existencia ha venido justificándose porque incluye a un colectivo poco homogeneizable, dadas las peculiaridades derivadas de la dificultad de determinación de las rentas salariales a efectos de cotización, que como regla general son superiores a las bases por las que cotizan1, o por la existencia de situaciones de necesidad en algún caso diferenciables de las del RGSS2. Así, se mantiene una estructura que se compone de la existencia de diferentes regímenes que se ocupan de proteger a distintos colectivos de trabajadores en función de las específicas características de su actividad, y que han disfrutado, en la mayoría de las ocasiones, de una legislación particular3; y ello pese a que desde hace ya casi treinta años, a partir de la Ley

BOSCH DOMÉNECH, A. y ESCRIBANO SÁEZ, C. La Seguridad Social española: un debate inaplazable, ed. Eudema, Madrid, 1989, pág. 106. ALARCÓN CARACUEL, M. R. y GONZÁLEZ ORTEGA, S. Compendio de Seguridad Social, ed. Tecnos, Madrid, 1991, 40 ed., pág. 83. Los artículos 7, 9, 10 y 11 de la LGSS delimitan un campo de aplicación de los sujetos incluidos dentro del sistema de la Seguridad Social, en su nivel contributivo, de carácter dualista y fragmentado, distinguiendo, dentro del mismo tres conceptos básicos: régimen general, integrado por los trabajadores por cuenta ajena, regímenes especiales, establecidos para aquellas actividades profesionales en las que por su naturaleza, sus peculiares condiciones de tiempo y lugar, o por la índole de sus procesos productivos, se hiciera precisa una regulación especial para la adecuada aplicación de los beneficios de la Seguridad Social, y sistemas especiales, para las particularidades que puedan existir respecto a algunos regímenes, y que no afectan a aspectos sustantivos o de contenido básico del régimen jurídico, sino a aspectos meramente formales como son los actos de encuadramiento, la afiliación o la forma de recaudación (BLASCO LAHOZ, J.

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26/1985, de 31 de julio, de medidas urgentes para la racionalización de la estructura y de la acción protectora de la Seguridad Social, se ha ido planteando una tendencia, que no una actuación real4, hacia la disminución del número de regímenes especiales5. Aunque la doctrina sí admite que se ha venido produciendo un proceso de convergencia de regímenes de Seguridad Social6, pero más a través de la extensión y equiparación en algunas prestaciones del RGSS, como ha sido la tendencia más común en las sucesivas reformas de la Seguridad Social de los años ochenta y noventa del pasado siglo, y por la vía de las modificaciones en la regulación de los propios regímenes especiales, especialmente en el RETA y Régimen Especial Agrario de la Seguridad Social —REA—, que por la vía de la efectiva integración de los regímenes especiales7.

F. y LÓPEZ GANDÍA, J. Curso de Seguridad Social, ed. Tirant Lo Blanch, Valencia, 2010, 2ª ed., págs. 65 y ss.). BLASCO LAHOZ, J. F. “La pervivencia del carácter especial del Régimen de Seguridad Social de los Trabajadores Autónomos. Los últimos pronunciamientos judiciales y legislativos sobre su acción protectora”, Aranzadi Social, núm. 4, 2003, pág. 40; y Las prestaciones económicas del Régimen Especial de la Seguridad Social de la trabajadores por cuenta propia o autónomos, ed. Bomarzo, Albacete, 2015, 2ª ed., pág. 12. VALDÉS recuerda que la disposición adicional segunda de la Ley 26/1985, de 31 de julio, y su norma de desarrollo, el Real Decreto 2621/1986, de 24 de diciembre, por el que se integran los Regímenes Especiales de la Seguridad Social de Trabajadores Ferroviarios, Jugadores de Fútbol, Representantes de Comercio, Toreros y Artistas en el Régimen General, así como se procede a la integración del Régimen de Escritores de Libros en el Régimen Especial de Trabajadores por Cuenta Propia o Autónomos, operaron una drástica reducción en el catálogo de los mencionados regímenes especiales, procediendo a una doble integración, de un lado se integran en el RGSS los Regímenes especiales de ferroviarios, artistas, toreros, representantes de comercio y futbolistas, y, de otro, el Régimen especial de escritores de libros desaparece, quedando los sujetos protegidos en el RETA (“El Régimen Especial de Trabajadores Autónomos en el proceso de reforma de la Seguridad Social”, en AAVV (coord. J. L. MONEREO PÉREZ, C. MOLINA NAVARRETE y M. N. MORENO VIDA) La Seguridad Social a la luz de sus reformas pasadas, presentes y futuras. Homenaje al Profesor José Vida Soria con motivo de su jubilación, ed. Comares, Granada, 2008, pág. 404). En similar sentido se manifiestan MONTOYA, SÁNCHEZ-URÁN y CÁMARA, en “Notas sobre el Acuerdo de 9 de abril de 2001 para la mejora y el desarrollo del sistema de protección social”, Revista de Trabajo y Seguridad Social (Estudios Financieros), núm. 230, 2002, pág. 99. LÓPEZ GANDÍA llama la atención sobre las complejas dificultades existentes en la simplificación de la estructura del sistema de Seguridad Social, puesto que la misma no se debe a motivos técnicos o formales, sino a una determinada cotización y política de costes (Las reformas legislativas en materia de Seguridad Social, ed. Tirant Lo Blanch, Valencia, 2002, pág. 85). LÓPEZ GANDÍA, J. “La convergencia entre regímenes de Seguridad Social”, Temas Laborales, núm. 81, 2005. En tal sentido, GARCÍA TOMÁS critica que lo que se ha enten-

El Régimen Especial de la Seguridad Social de los Trabajadores por Cuenta Propia...

Aun cuando ya a principios de los años noventa del pasado siglo se habían producido algunos pasos para limar las diferencias entre el RETA y el RGSS8 (por ejemplo, el Real Decreto 9/1991, de 11 de enero, por el que se establecen las normas de cotización a la Seguridad Social, desempleo, fondo de garantía salarial y formación profesional en 1991, suprimió los requisitos de tener cumplidos 45 años y de acreditar un período de cotización previo para poder acceder a las pensiones por incapacidad permanente consecuencia de accidente y equiparó las prestaciones por muerte y supervivencia del RETA a las del RGSS, y la Ley 22/1993, de 29 de diciembre, de medidas fiscales, del régimen jurídico de la función pública y de la protección por desempleo, reconoció a los trabajadores autónomos la posibilidad de opción de aseguramiento de la incapacidad temporal por una Mutua de Accidentes de Trabajo y Enfermedades Profesionales de la Seguridad Social —MATEPSS—9), es en el Pacto de Toledo10 («Informe para el análisis de los problemas estructurales del sistema de la Seguridad

dido como convergencia de regímenes especiales es el acercamiento de éstos al RGSS, y con ello se ha perdido la oportunidad de hacer converger lo bueno de cada uno de los regímenes del sistema público de protección social (“Algunas pocas reformas que propone el Acuerdo pueden y deben ser mejoradas”, Revista de Trabajo y Seguridad Social (Estudios Financieros), núm.. 230, 2002, pág. 80); y GÓMEZ CABALLERO plantea que la manifestación de la tendencia homogeneizadora en el RETA ha sido continua aunque no ha llegado a conseguirse una homogeneización absoluta y que en lo que se refiere a la acción protectora se ha ido progresando en la equiparación de las distintas prestaciones (Los trabajadores autónomos y la Seguridad Social: campo de aplicación y acción protectora del «Régimen Especial de Trabajadores Autónomos», ed. Tirant Lo Blanch, Valencia, 2000, pág. 99). APARICIO indicó como aspectos destacables que confluían hacia la homogeneización del RETA con el RGSS los siguientes: respecto a la cotización, a partir de 1984 se produce una equiparación total en el esfuerzo contributivo; y, en materia de acción protectora, la homogeneización prácticamente se ha culminado en el Real Decreto 9/1991, de 11 de enero, al equiparar las prestaciones de incapacidad permanente y por muerte y supervivencia (“Invalidez provisional y trabajadores autónomos”, Temas Laborales, núm. 24, 1992, págs. 101-102). BLASCO LAHOZ, J. F. Las prestaciones económicas del… cit., pág. 13. TORTUERO y GONZÁLEZ DEL RÍO manifiestan que las reformas normativas que han afectado a la regulación de la incapacidad temporal han supuesto una mejora sustancial de las prestaciones a favor del trabajador autónomo, equiparándolo al nivel de prestaciones de que disfruta el trabajador por cuenta ajena adscrito al RGSS (“La acción protectora del sistema de Seguridad Social. Incapacidad temporal”, en AAVV (dir. J. L. MONEREO PÉREZ, C. MOLINA NAVARRETE y M. N. MORENO VIDA) Tratado práctico a la legislación de los accidentes de trabajo y enfermedades profesionales. Régimen jurídico de la prevención. Aseguramiento, gestión y responsabilidad, ed. Comares, Granada, 2005, pág. 376). VALDÉS considera que con el Pacto de Toledo se inicia la nómina de declaraciones políticas sobre las disfunciones que provoca la vigente y fraccionada estructura del

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Social y de las principales reformas que deberían acometerse»), en su recomendación sexta («simplificación e integración de regímenes especiales») donde se planteó como meta a conseguir, de forma gradual y sin establecer un plazo concreto, la ordenación de dos únicos regímenes de Seguridad Social, uno que comprendiera a quienes prestan sus servicios en régimen de dependencia, y otro que lo hiciera con aquellos que realizan su trabajo por cuenta propia11. El posterior Acuerdo sobre consolidación y racionalización del sistema de la Seguridad Social de octubre de 1996, que sigue en causa-efecto a la citada recomendación sexta12, reiteró la necesidad de estudiar la posible convergencia de los distintos regímenes que integran el sistema público de Seguridad Social, de manera que sólo queden los dos regímenes antes citados; e introdujo el debate sobre la posible ruptura de los principios de solidaridad y equidad dentro del sistema público de Seguridad Social como consecuencia de las diferencias entre la acción protectora del RGSS, que protege a los trabajadores por cuenta ajena, y de los regímenes especiales de trabajadores por cuenta propia, del campo y de empleados de hogar, proponiendo la igualdad en la protección, y que, a igualdad de acción protectora existiera semejante aportación contributiva y, en consecuencia, procediéndose de manera gradual a aproximar las cotizaciones de los regímenes especiales a las del RGSS, dado que son inferiores y, sin embargo, recibían una protección similar13.

sistema de Seguridad Social así como sobre la necesidad de alcanzar el nivel óptimo (“El Régimen Especial de… cit. pág. 405). Literalmente, la recomendación sexta determinó: “La experiencia nos demuestra que existen ciertas disfunciones en cada uno de los Regímenes Especiales que se apartan de los fines para los que se fueron creados. Por ello, y desde la previsión legal existente de unificación de la estructura del sistema, la Ponencia recomienda que se continúe en este proceso reduciendo de manera gradual el número de los Regímenes actualmente existentes y logrando la plena homogeneización del sistema público de pensiones, de manera que a medio o largo plazo todos los trabajadores y empleados queden encuadrados o bien en el Régimen de trabajadores por cuenta ajena o bien en el de los trabajadores por cuenta propia, contemplando, no obstante, las peculiaridades específicas y objetivas de los colectivos encuadrados en los sectores marítimo-pesquero y de la minería del carbón, así como de los trabajadores eventuales del campo” (BLASCO LAHOZ, J. F. Las prestaciones económicas del… cit., pág. 14). CABEZA PEREIRO, J. “Convergencia entre Regímenes de Seguridad Social”, Temas Laborales, núm. 66, 2002, pág. 47. BLASCO LAHOZ, J. F. La reforma de la Seguridad Social: el Pacto de Toledo y su desarrollo, ed. Tirant Lo Blanch, Valencia, 1997, pág. 97, y Las prestaciones económicas del… cit., pág. 15.

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En el camino, se siguen produciendo modificaciones en el RETA más con el objeto de acercar su acción protectora al RGSS que con el de propiciar la unificación suprimiendo desigualdades y diferencias existentes entre la extinción y condiciones de la protección dispensada a los trabajadores incluidos en ambos regímenes14. De tal manera, a través del Real Decreto-Ley 5/1998, de 29 de mayo, por el que se dictan reglas para el reconocimiento de la jubilación anticipada del sistema de la Seguridad Social en determinados casos especiales, se establece la posibilidad de que determinados trabajadores autónomos pudieran acceder a la jubilación anticipada del sistema público de Seguridad Social; con la Ley 39/1999, de 5 de noviembre, para promover la conciliación de la vida familiar y laboral de las personas trabajadoras, y, en su desarrollo, el Real Decreto 1251/2001, de 16 de noviembre, por el que se regulan las prestaciones económicas del sistema de la Seguridad Social por maternidad y riesgo durante el embarazo (hoy sustituido por el Real Decreto 295/2009, de 9 de marzo, por el que se regulan las prestaciones económicas del sistema de la Seguridad Social por maternidad, paternidad, riesgo durante el embarazo y riesgo durante la lactancia natural), establecieron el reconocimiento a los trabajadores por cuenta propia, en términos similares al RGSS, de las prestaciones por maternidad y por riesgo durante el embarazo: y el Real Decreto-Ley 1/2000, de 14 de enero, sobre determinadas medidas de mejora de la protección familiar de la Seguridad Social, y, en su desarrollo, el Real Decreto 1368/2000, de 19 de julio, de desarrollo de las prestaciones económicas de pago único por nacimiento de tercer o sucesivos hijos y por parto múltiple (hoy sustituido por el Real Decreto 1335/2005, de 11 de noviembre, por el que se regulan las prestaciones familiares de la Seguridad Social), establecieron el reconocimiento a los trabajadores autónomos de las entonces nuevas prestaciones de pago único por nacimiento de tercer y sucesivos hijos y por parto múltiple15.

VALDÉS DAL-RÉ, F. “El Régimen Especial de… cit. pág. 407. En tal sentido, BARCELÓN matiza que, en cualquier caso, hablar de homogeneización referida a la estructura del sistema de Seguridad Social no ha de interpretarse como sinónimo de identidad total o equiparación absoluta entre regímenes o, al menos, no en todos los casos (“Desempleo y trabajadores autónomos: la nueva prestación por cese de actividad”, Aranzadi Social, núm. 18, 2011, BIB\2010\2955, http://www.westlaw.es, pág. 3). BLASCO LAHOZ, J. F. Las prestaciones económicas del… cit., pág. 15.

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A continuación16, el Acuerdo para la mejora y el desarrollo del sistema de protección firmado en abril de 2001, que se situaba en unas coordenadas y líneas de actuación parejas a las del Pacto de Toledo y del Acuerdo de 199617, insistió en la estimulación de la simplificación e integración de regímenes con el objetivo de superar la deficiente estructura formal del sistema público de Seguridad Social18, sugiriendo que aquélla debería llevarse a cabo mediante la inclusión de los trabajadores por cuenta propia de los Regímenes especiales agrario y del mar en el futuro régimen especial

CABEZA indica que entre el Acuerdo de 1996 y el de 2001 se produjo cierta aproximación entre regímenes de Seguridad Social, si bien en términos absolutos el acercamiento no fue tan intenso como podía suponerse de la lectura de los textos programáticos de mediados de los años noventa del pasado siglo (“Convergencia entre regímenes de… cit. pág. 52): y PANIZO enumera como modificaciones destacables en los elementos esenciales de la configuración del RETA llevadas a continuación del Pacto de Toledo, la ampliación de la acción protectora, incorporando a la misma la correspondiente a las contingencias profesionales, la mejora de la prestación por incapacidad temporal o el acceso a la prestación por incapacidad permanente total “cualificada”, mejoras en la cotización, mediante la aplicación, en determinados supuestos, de la exoneración de cotizaciones en los supuestos de trabajadores de más edad, la reducción de cotizaciones para los emprendedores o autónomos jóvenes o la aplicación de las medidas de “coste cero” en los casos de maternidad o de la contratación de trabajadores y trabajadoras con discapacidad (“Las modificaciones en el Régimen Especial de Trabajadores por Cuenta Propia o Autónomos (A propósito de las medidas de Seguridad Social contenidas en el Estatuto del Trabajo Autónomo y en la Ley 18/2007, de 4 de julio, por la que se integran en el Régimen de Autónomos a los trabajadores por cuenta propia agrarios)”, Revista de Trabajo y Seguridad Social (Estudios Financieros), núm. 52, 2007, págs. 47-48). Asimismo, cabe destacar que las disposiciones legales que llevaron a efecto los diferentes acuerdos (Ley 24/1997, de 15 de julio, de consolidación y racionalización del sistema de Seguridad Social, Ley 24/2001, de 27 de diciembre, de medidas fiscales, administrativas y del orden social, y Ley 53/2002, de 30 de diciembre, de medidas fiscales, administrativas y del orden social) no abordaron la simplificación del sistema y la reducción de regímenes (BLASCO LAHOZ, J. F. “La pervivencia del carácter… cit. págs. 40-41). CABEZA PEREIRO, J. “Convergencia entre regímenes de… cit. pág. 52. LÓPEZ GANDÍA advirtió que este Acuerdo no era propiamente una renovación del Pacto de Toledo, con el que no se debía confundir, sino del Acuerdo de 1996 (“El Acuerdo para la mejora y desarrollo del sistema de protección social. La renovación del Pacto de Toledo”, Revista de Derecho Social, núm. 14, 2001, pág. 25). DURÁN recuerda que la necesidad de progresar en el desarrollo de las recomendaciones cuarta y sexta del Pacto de Toledo, tendentes a la mejora de la acción protectora y a la simplificación e integración de determinados regímenes, fue recomendada por el Consejo Económico y Social, en su Informe 4/2000, de manera que se avanzara en el proceso de convergencia de regímenes y en la existencia de una mayor equiparación entre aportación y protección (“El acuerdo para la mejora y desarrollo del sistema de protección social”, Revista de Trabajo y Seguridad Social (Estudios Financieros), núm. 230, 2002, pág. 63).

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de trabajadores autónomos, y la integración de los trabajadores por cuenta ajena del REA en el RGSS19; si bien, la misma debería llevarse a cabo a través de la implantación de los sistemas especiales dentro del régimen correspondiente que se consideren procedentes en materia de afiliación, altas, bajas, cotización y recaudación. Además, teniendo en cuenta la favorable evolución del RETA, tras haberse avanzado en el propósito de acercar las bases de cotizaciones a los ingresos reales20, con el fin de conseguir la mejora de la protección de los regímenes especiales de trabajadores por cuenta propia, plantea el reconocimiento de dos reclamaciones históricas en dicho ámbito, como medidas que mejorasen la acción protectora de aquel régimen, de forma que la misma fuera acercándose a la dispensada por el RGSS ante supuestos homogéneos21: la inclusión en su acción protectora de la modalidad de incapacidad permanente total “cualificada” para aquellos trabajadores por cuenta propia mayores de 55 años que no ejerzan actividad alguna ni sean titulares de un establecimiento mercantil o industrial, explotación agraria o marítimo-pesquera22; y la admisión de la cobertura de los accidentes de

El posterior Acuerdo de julio 2006 planteó la integración en el RGSS de los trabajadores por cuenta ajena del REA a partir del 1 de enero de 2009, estableciéndose un período transitorio para la total equiparación de los trabajadores de entre quince y veinte años, con el fin de dar solución a los problemas derivados de la existencia de subsectores específicos encuadrados parcialmente en diferentes regímenes, de las modificaciones de encuadramiento, de la existencia de un colectivo de trabajadores de mayor edad y menor actividad, y de otras particularidades del sector agrario. A continuación, en marzo de 2011 se ha firmado el Acuerdo para la integración de dichos trabajadores en el RGSS a partir de primeros del año 2012, con un período transitorio para los empresarios de veinte años, pero que será efectivo para los trabajadores desde el momento de entrada en vigor de la Ley que regule la integración, excepto en dos circunstancias que también tendrá un período transitorio de cuatro años para que la base máxima de cotización se destope y la protección por desempleo en su nivel asistencial para los eventuales, que será efectiva en el año 2014 (BLASCO LAHOZ, J. F. Las prestaciones económicas del… cit., págs. 16). MONTOYA MELGAR. A, SÁNCHEZ-URÁN AZAÑA, Y. y CÁMARA BOTÍA, A. “Notas sobre el Acuerdo… cit. pág. 100. BLASCO LAHOZ, J. F. “La integración de los trabajadores por cuenta propia del Régimen Especial Agrario en el Régimen Especial de la Seguridad Social de los Trabajadores por Cuenta Propia o Autónomos”, Información Laboral (Legislación y Convenios Colectivos), núm. 27, 2007, pág. 5. Sin embargo, GARCÍA TOMÁS realizó la interpretación de que con el reconocimiento de este incremento se venía a reconocer la figura del “falso autónomo”, aquel que bajo una apariencia de arrendamiento de servicios desarrolla tareas que quedan fuera del área de funcionamiento y dirección de la empresa de manera continuada, cuando se da la circunstancia que el extinto Tribunal Central de Trabajo y el Tribunal Supre-

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trabajo y enfermedades profesionales en la protección de los trabajadores autónomos23, modificando su cotización mediante la incorporación de una cuota para financiar estas cotizaciones profesionales24.

mo tienen declarado que no pueden encuadrarse como autónomos, dejando sin el incremento a los auténticos autónomos que una vez declarados incapacitados para su profesión habitual continúan con la titularidad de un establecimiento mercantil o industrial, sin ejercer actividad en la misma, para mantener puestos de trabajo o la posibilidad de que el negocio siga funcionando con continuadores (“Algunas pocas reformas que… cit. pág. 80). En sus orígenes, el RETA no preveía el tratamiento especial de los accidentes de trabajo y las enfermedades profesionales, por lo que las contingencias derivadas de los mismos tenían idéntico tratamiento que las derivadas de riesgos comunes (STSJ de Asturias de 18 de noviembre de 1994 [RJ\1994\4270]), con los consiguientes resultados en el juego de los riesgos causales, que eran únicamente la enfermedad común y la maternidad, por un lado, y el accidente, de la clase que fuera, por el otro, es decir, que siempre se trataba de una enfermedad o accidente comunes, ya que no los había profesionales (SSTSJ de la Comunidad Valenciana de 6 de marzo de 1991 [BJS 236/1991], 25 de marzo [BJS 532/1992] y 1 de diciembre de 1992 [BJS 2591/1992] y de la Comunidad de Madrid de 26 de noviembre de 1993 [RJ\1993\5068]) (BLASCO LAHOZ, J. F. Las prestaciones económicas del… cit., pág. 17). TOROLLO enuncia como razones argüidas para fundamentar la tradicional exclusión de los riesgos profesionales del RETA el hecho de que los autónomos que se accidentasen en el ejercicio de su profesión no estaban desprotegidos, pues en todo caso se les reconocía la prestación económica de incapacidad temporal; razones de naturaleza económica (fundamentalmente, la crisis económica de la Seguridad Social) y de técnica jurídica (la heterogenidad de colectivos, de las actividades profesionales, que protege el RETA impide, se decía, una protección homogénea de los riesgos profesionales); y la evidente ausencia o dificultad extrema de fiscalización de los accidentes de trabajo que sufren estos trabajadores y las consiguientes posibilidades de fraude ante la inexistencia del control empresarial (“La nueva acción protectora del Régimen Especial de Trabajadores Autónomos”, Revista del Ministerio de Trabajo y Asuntos Sociales, núm. 49, 2004, pág. 48). PIÑEYROA argumenta como causas de esta propuesta la no consecución total de la consideración conjunta de las contingencias y el deseo de evitar la falta de lógica que se puede derivar de situaciones en las que ante un mismo suceso con consecuencias similares, el accidente, la calificación de la contingencia sea diferente por el hecho de la distinta actividad, por cuenta ajena o por cuenta propia (“El Acuerdo de 9 de abril de 2001 sobre desarrollo del sistema de Seguridad Social como avance y revisión del Pacto de Toledo”, Información Laboral (Legislación y Convenios Colectivos), núm. 15/2011, pág. 17); y PANIZO entiende que el reconocimiento del derecho a la protección por contingencias profesionales no es gratuito, puesto que se preveía, en paralelo, el establecimiento de las correspondientes cotizaciones (“Comentarios de urgencia al acuerdo para la mejora y el desarrollo del sistema de protección social”, Revista de Trabajo y Seguridad Social (Estudios Financieros), núm. 218, 2001, pág. 43). Fuera de la línea doctrinal, a GARCÍA TOMÁS le pareció chocante la inclusión de la acción protectora del RETA de la cobertura de los riesgos profesionales, con el discutible argumento de que cuando, en tiempos de más avanzada tecnología y de establecimiento de medidas de seguridad laboral y de prevención de riesgos en el trabajo, lo que habría que intentar

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La última medida supone un paso adelante en la convergencia de la protección del RETA con el RGSS porque, desde su origen, en el RETA no se preveía el tratamiento especial de los accidentes de trabajo y las enfermedades profesionales25, de forma que las contingencias derivadas de los mismos tenían idéntico tratamiento que las derivadas de riesgos comunes26 con los consiguientes resultados en el juego de los riesgos causales, que eran únicamente la enfermedad común y maternidad, por un lado, y el accidente, de la clase que sea, por el otro27, es decir, que siempre se trataba de una enfermedad o accidente comunes, ya que no los había profesiona-

es homogeneizar las prestaciones, siempre tomando los parámetros más altos de incapacidad temporal o permanente por contingencias comunes o profesionales, porque hay que tener en cuenta que tantas dificultades para desarrollar su actividad laboral tiene quien sufre una incapacidad por enfermedad común o accidente no laboral que quien llega a esa situación por accidente de trabajo o enfermedad profesional, y, por consiguiente, como la prestación ha de servir para sustituir la renta que se deja de percibir al no poder trabajar, en ambos casos ésta debería ser la misma, y otra cosa son las acciones o incrementos en la cotización que deberían establecerse para las empresas donde hubiera determinada siniestralidad laboral (“Algunas pocas reformas que… cit. pág. 80). ALARCÓN y GONZÁLEZ ORTEGA ya manifestaron que también en el supuesto del trabajador autónomo podría diferenciarse entre riesgos comunes y profesionales, en la media en que esta cualificación deriva, en sentido propio, del hecho de que la contingencia se actualice en conexión con el trabajo que se desarrolla, siendo indiferente, desde el punto de vista conceptual, que éste sea por cuenta propia o por cuenta ajena, y dado que el trabajador por cuenta propia o realiza un trabajo personal y directo, también puede sufrir un accidente de trabajo o contraer una enfermedad profesional, y el hecho de que tales contingencias puedan ser posibles en trabajadores por cuenta ajena que el trabajador autónomo contrate para que colaboren con él en el ejercicio de su actividad, corroboraba tal posibilidad (Compendio de Seguridad Social, ed. Tecnos, Madrid, 1991, 40 ed., pág. 334); y GARCÍA NINET sostuvo que la no distinción entre accidentes comunes y de trabajo no quería decir que no pudieran darse los últimos, pues lo que derivaba de esa falta de diferenciación no era otra consecuencia que la de que no existían prestaciones diferenciadas según la causa de la necesidad (profesional o común), ni tampoco la diferenciación en cuanto a la cotización, por que correspondería a cada trabajador autónomo, teniendo en cuenta la mayor o menor peligrosidad de su actividad, y al margen de otro tipo de aseguramiento privado que pudiera convenirle establecer, o mejor elegir una base de cotización más o menos elevada para hacer frente a ese mayor o menor riesgo de necesidades (“El derecho a la prestación económica por incapacidad laboral transitoria en el Régimen Especial de Seguridad Social de Trabajadores Autónomos pese a no estar al corriente en el pago de las cuotas (Breve comentario a la STS 4ª de 16 de mayo de 1992)”, Tribuna Social, núm. 22, 1992, pág. 46). STSJ de Asturias de 18 de noviembre de 1994 [RJ 1994\4270]. BLASCO LAHOZ, J. F. El Régimen Especial de Trabajadores Autónomos, ed. Tirant Lo Blanch, Valencia, 1995, pág. 235.

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les28. Destacándose por la doctrina que desde un punto de vista cualitativo, se presentaba como mucho más importante la ampliación de la cobertura del RETA con la protección de la enfermedad profesional del trabajador autónomo, porque hasta su expresa inclusión como riesgo específico protegido dentro de la acción protectora de este régimen especial, la enfermedad que el autónomo contraía por el ejercicio de su profesión tenía consideración de enfermedad común29. Con el tiempo, el Informe de la Comisión no permanente para la valoración de los resultados por la aplicación de las recomendaciones del Pacto de Toledo, aprobado por el Pleno del Congreso de los Diputados en su sesión de 2 de octubre de 2003, señaló la oportunidad de agilizar en mayor medida la labor iniciada a los efectos de establecer una protección social equiparable entre los distintos regímenes teniendo en cuenta las peculiaridades de los colectivos a quien va dirigida con el fin de superar las desigualdades que pudiesen subsistir, sin olvidar la adecuada correspondencia que debe existir entre la aportación contributiva y el nivel de acción protectora dispensada e impulsándose la labor de simplificación en orden a la existencia futura de dos grandes regímenes en los que queden encuadrados, por un lado, los trabajadores por cuenta ajena, y, por otro lado, los trabajadores por cuenta propia30; y el Acuerdo sobre medidas en materia de Seguridad Social firmado el 13 de julio de 2006 insistió en la necesaria profundización en el proceso de convergencia y de regímenes y de integración de algunos en el RGSS31, que tuvo como consecuencia la

SSTSJ de la Comunidad Valenciana de 6 de marzo de 1991 [BJS 236\1991] y 25 de marzo [BJS 532\1992] y 1 de diciembre de 1992 [BJS 2591\1992] y STSJ de Madrid de 26 de noviembre de 1993 [RJ 1993\5068]. Ello sucedía aun cuando ya la normativa comunitaria (Reglamentos 1408/1971, de 14 de junio, y 574/1972, de 21 de marzo, extendía el concepto de contingencias profesionales a quienes ejercieran una actividad profesional con independencia de que la prestación se acreditase a través de contrato de trabajo (MARTÍNEZ BARROSO, M. R. “Extensión de la acción protectora por contingencias profesionales a los trabajadores incluidos en el Régimen Especial de Trabajadores por Cuenta Propia o Autónomos (artículo 40, cuatro de la Ley 53/2002, de 30 de diciembre)”, Revista de Trabajo y Seguridad Social (Estudios Financieros), núm. 240, 2003, pág. 29). TOROLLO GONZÁLEZ, F. J. “La nueva acción protectora… cit. pág. 56. SALA FRANCO, T. y BLASCO PELLICER, A. «La nueva regulación del RETA», Actualidad Laboral, núm. 8, 2004, pág. 909. BLASCO LAHOZ, J. F. y PIÑEYROA DE LA FUENTE, A. J. La última reforma de la Seguridad Social. La Ley 40/2007, de 4 de diciembre, ed. Tirant Lo Blanch, Valencia, 2008, pág. 18.

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posterior inclusión de los trabajadores por cuenta propia agrarios en el RETA a través de la Ley 18/2007, de 4 de julio32. En 2007 se publicó la Ley 20/2007, de 11 de julio, del Estatuto del Trabajo Autónomo —LETA—, que proclamó que los derechos de Seguridad Social de los trabajadores autónomos deberán articularse mediante la instrumentación de único régimen de Seguridad Social, el RETA, con una expresa y clara pretensión de reducir los regímenes de la Seguridad Social a los dos reiterados, imprimiendo a ambos el máximo acercamiento de contenido protector posible33, al establecer, en su artículo 26 que la acción protectora del RETA deberá tender a converger en aportaciones, derechos y prestaciones, con la existente para los trabajadores por cuenta ajena en el RGSS. Sobre esta disposición legal, la doctrina incide en que la LETA, de forma pretendidamente integradora34, recoge todo un conjunto de medidas

Previamente se había suscrito por los agentes sociales el Acuerdo de 20 de octubre de 2005, sobre encuadramiento y cotización a la Seguridad Social de los trabajadores agrarios (agricultores y ganaderos) por cuenta propia, con el objetivo de simplificar la estructura del sistema de Seguridad Social, unificar los niveles de cobertura social para el colectivo de trabajadores por cuenta propia que desarrollan su actividad en el sector agrario, incentivar la afiliación a la Seguridad Social de los cotitulares de explotaciones familiares agrarias, mejorar las prestaciones del Régimen Especial Agrario mediante el incremento paulatino de las bases de cotización con reconocimiento de un tipo reducido de cotización y sustituir las obsoletas normas reguladoras del Régimen Especial Agrario referentes a los trabajadores por cuenta propia; y que respondía a los siguientes motivos necesarios para llevar a cabo los citados objetivos: la contribución rústica y pecuaria había sido sustituida por el impuesto sobre bienes inmuebles, el aumento de los costes sociales (contratación de trabajadores) asociados a los gastos inherentes, y el mantenimiento de una cotización atenuada, que tenía como consecuencia el reconocimiento de prestaciones mínimas que no garantizan adecuadamente la sustitución por pensión de los ingresos como activo (BLASCO LAHOZ, J. F. “La reforma de la estructura del sistema de la Seguridad Social”, en AAVV (dir. J. L. MONEREO PÉREZ) La reforma de la Seguridad Social. Estudio sistemático de la Ley 40/2007, de 4 de diciembre, de medidas en materia de Seguridad Social, ed. La Ley, Madrid, 2008, págs. 464-465). GOERLICH PESET, J. M., PEDRAJAS MORENO, A. y SALA FRANCO, T. Trabajo autónomo: nueva regulación, ed. Tirant lo Blanch, Valencia, 2007, pág. 97. GARCÍA QUIÑONES reconoce el valor referencia de la LETA como aproximación a un modelo omnicomprensivo de regulación del trabajador autónomo, asunción de una concepción comparativa con el trabajador por cuenta ajena, y advenimiento de la crisis financiera y económica (“Regulación legal de un sistema específico de protección por cese de actividad de los trabajadores autónomos”, Diario La Ley, núm. 7503, 2010, Base de datos general La Ley 5/2010, pág. 3. MARTÍNEZ ABASCAL critica que la alentada convergencia se predica únicamente de la acción protectora, pero no de otras facetas cruciales en el orden protector como

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que extienden sus efectos más allá de los límites estrictos de la Seguridad Social, para regula el régimen profesional del trabajador autónomo, delimitando los derechos y los deberes de los mismos, con especial incidencia en el denominado autónomo económicamente dependiente35, los derechos colectivos de tales trabajadores, previendo sus derechos de asociación y determinando la representatividad de las asociaciones respectivas, la protección social de los autónomos o los mecanismos de fomento y promoción del trabajador autónomo, etc.36; y que como novedades en materia de protección social recoge la obligatoriedad de la cobertura de la prestación de Seguridad Social por incapacidad temporal, con la excepción de los trabajadores por cuenta propia agrarios, la obligatoriedad de cobertura del accidente de trabajo y de la enfermedad profesional para los trabajadores autónomos económicamente dependientes, la previsión de jubilación anticipada en atención a la naturaleza tóxica, peligrosa o penosa de la actividad ejercida en los mismos supuestos y colectivos para los que está establecido dicho derecho respecto de los trabajadores por cuenta ajena, y la exclusión de la cobertura por desempleo de la acción protectora dispensada a los familiares asalariados empleados por los trabajadores autónomos37. También un sector doctrinal38 interpretó que la LETA dotó de rango legal por primera vez el RETA, hasta ese momento regulado por vía reglamentaria, de forma dispersa e insuficiente39; si bien, otro parte de la doctrina, plantea, de manera más adecuada, que, hoy por hoy, el RETA

son el encuadramiento y la cotización (“El Estatuto del Trabajo Autónomo: alcance protector y linderos del Derecho del Trabajo”, Aranzadi Social, núms. 2 y 3, 2008, BIB 2008\572, pág. 29). En opinión de ÁLVAREZ CUESTA, la LETA tiende a extender a la figura del trabajador económicamente dependiente instituciones traídas del campo laboral, en un forzado intento, dada la naturaleza civil/mercantil típica de los contratos que unen a los autónomos con sus clientes (“El régimen profesional del trabajador autónomo económicamente dependiente: análisis de los últimos pronunciamientos judiciales”, Actualidad Laboral, núm. 10, 2014, pág. 1122). PANIZO ROBLES, J. A. “Las modificaciones en el… cit. pág. 49. MARTÍN VALVERDE, A. “La Ley y Reglamento del Estatuto del Trabajo Autónomo: puntos críticos”, Actualidad Laboral, núm. 11, 2009, http://revista-actualidadlaboral.laley. es, pág. 6. GOERLICH PESET, J. M., PEDRAJAS MORENO, A. y SALA FRANCO, T. Trabajo autónomo: nueva regulación… cit. pág. 97; y, en el mismo sentido, CASTRO ARGÜELLES, M. A. “Puntualizaciones sobre Seguridad Social de los autónomos económicamente dependientes”, Actualidad Laboral, núm. 8, 2009, http://revista-actualidadlaboral.laley.es, pág. 1. SUÁREZ CORUJO, B. “Novedades en materia de Seguridad Social en el Estatuto del Trabajo Autónomo”, Temas Laborales, núm. 94, 2008, pág. 241.

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sigue sin contar con una ley reguladora y, por ello, la situación es la de una gran dispersión, que dificulta la labor del operador jurídico y redunda en detrimento de la necesaria seguridad jurídica40. A continuación, el Informe de evaluación y reforma del Pacto de Toledo llevado a cabo en diciembre de 2010 ha recomendado continuar avanzando en la plena equiparación de los derechos de los trabajadores autónomos con los derechos de los trabajadores del RGSS, en especial, en materia de incentivos para promover la continuidad de su actividad profesional, en materia de jubilación anticipada y en materia de trabajo a tiempo parcial, y en la promoción, de manera gradual, de las medidas necesarias para aproximar las bases de cotización de los trabajadores autónomos a los ingresos realmente percibidos; en el final de la integración definitiva de los regímenes especiales agrario por cuenta ajena, de los trabajadores del mar y de los trabajadores al servicio del hogar familiar, mediante periodos graduales de integración, atendiendo a las especialidades de los sectores de población acogidos a ellos; y en el proceso de convergencia y armonización

OLARTE ENCABO, S. “Transferencia de la prestación por maternidad de las trabajadoras autónomas: la equiparación plena con las trabajadoras por cuenta ajena”, Aranzadi Social, núm. 57, 2010, BIB\2008\1852, http://www.westlaw.es, pág. 1. En tal sentido, CERVILLA reflexiona que la gran dispersión normativa en la determinación de los derechos de Seguridad Social de los trabajadores autónomos se produce no sólo por la existencia de dos normas reguladoras, sino también por la inclusión de diversas especialidades en normas de aplicación general a todo el sistema de Seguridad Social y por las numerosas remisiones a lo dispuesto para los trabajadores del RGSS que se incluyen en la disposición adicional octava de la LGSS (“La reforma pro futuro de la protección social de los trabajadores autónomos tras la aprobación de su nuevo Estatuto”, Actualidad Laboral, núm. 19, 2008, http://revista-actualidadlaboral.laley.es, págs. 1-2); ORELLANA califica a la LETA de norma marco, que como su nombre indica, “estatuto”, define los derechos y obligaciones básicos de una categoría de personas (“El régimen jurídico del trabajador autónomo en el nuevo Estatuto”, Diario La Ley, núm. 6827, 2007, pág. 1); FERNÁNDEZ-ORRICO la define como una norma que ha aglutinado en un solo texto todo aquello que afecta al trabajador por cuenta propia, desde su ámbito de aplicación subjetivo, su régimen profesional, derechos colectivos y protección social hasta, incluso, las medidas de fomento y promoción del trabajo autónomo (“La Seguridad Social del trabajador autónomo económicamente dependiente”, Información Laboral (Legislación y Convenios Colectivos), núm. 35, 2007, pág. 3); y LÓPEZ-TARRUELLA y VIQUEIRA detectan dos elementos que dan cuerpo a la singularidad de la protección social del trabajador autónomo, su estructura fragmentada y la debilidad de la cobertura que otorga (“Puntos críticos en la protección social del trabajador autónomo”, en AAVV (coord. L. M. CAMPS RUIZ, J. M. RAMÍREZ MARTÍNEZ y T. SALA FRANCO) Crisis, reforma y futuro del Derecho del Trabajo. Estudios ofrecidos en memoria del Profesor Ignacio Albiol Montesinos, ed. Tirant Lo Blanch, Valencia, 2010, pág. 834).

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entre el RGSS y el Régimen de Clases Pasivas, que deberá hacerse de manera gradual y sin afectar a expectativas de derechos, ni a derechos legítimamente adquiridos. En tal sentido, el posterior Acuerdo para la reforma y fortalecimiento del sistema público de pensiones, enmarcado dentro del más amplio Acuerdo social y económico para el crecimiento, el empleo y la garantía de las pensiones41, firmado el 2 de febrero de 2011, plantea la integración en el campo de aplicación del RGSS de los trabajadores agrarios por cuenta ajena y los empleados de hogar; siendo el mecanismo de integración elegido para los primeros la creación dentro del RGSS de un sistema especial que garantice la equiparación de sus prestaciones, debiendo habilitarse un período transitorio de evolución de las cotizaciones que garantice el mantenimiento de la competitividad de las cotizaciones agrarias; y respecto a los empleados de hogar se incide en la necesidad de la revisión de la situación del régimen especial con el que se protege a estos trabajadores42. Ade-

El Acuerdo social y económico firmado el 2 de febrero de 2011 por el Gobierno y los agentes sociales con la finalidad de hacer frente a la difícil situación económica tiene como objetivos generales el equilibrio de las cuentas públicas de acuerdo con los compromisos adoptados, sobre la base de un ejercicio de austeridad que incluya esfuerzos en el gasto público para elegir aquellos con mayor grado de eficiencia y equidad, combinados con la definición de un sistema de ingresos capaz de sostener la presencia de un sector público eficiente que asegure no sólo la cohesión social en España, sino también su competitividad; garantizar la sostenibilidad a largo plazo del sistema público de Seguridad Social, especialmente en materia de pensiones, a través de las reformas que garanticen su papel fundamental en el Estado del Bienestar; y fomentar el dinamismo y competitividad de la economía española para que sea capaz de generar empleo de calidad en un entorno en el que la innovación tendrá cada vez más importancia. Para llevarlos a cabo, el Acuerdo general se subdivide en diferentes acuerdos o compromisos que recogen las reformas que deberán acometerse para el cumplimiento de sus objetivos. Así, se estructura en: Acuerdo para la reforma y fortalecimiento del sistema público de pensiones; Acuerdo sobre políticas activas de empleo y otras materias de índole laboral; Acuerdo sobre política industrial, política energética y política de innovación; Compromiso bipartito entre el Gobierno y las organizaciones sindicales para el tratamiento de cuestiones relativas a la función pública; y Acuerdo bipartito entre las organizaciones sindicales y empresariales sobre criterios básicos para la reforma de la negociación colectiva (BLASCO LAHOZ, J. F. Las prestaciones económicas del… cit., págs. 23-24). Sobre la utilización de un sistema especial para la integración de los trabajadores de un régimen en otro distinto, LÓPEZ GANDÍA ha planteado que no deja de ser paradójica la conservación de peculiaridades o especialidades, puesto que da darse tales particularidades que justifiquen un tratamiento desigual y diferenciado, no se vería la razón de la integración y simplificación, que no es tal (“La convergencia de regímenes… cit.); y CABEZA ha interpretado que la utilización de un sistema especial pone de manifiesto las mayores dificultades de convergencia, en materia de encua-