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ciencia política
EL ESTADO DE MÉXICO A LA LUZ DE LOS PROCESOS ELECTORALES DE 2017 Y 2018: UNA MIRADA COMPARTIDA Miguel Ángel García Hernández Bernardo Aguilar Rodríguez (Coordinadores)
La colección de Ciencia Política de Tirant lo Blanch representa un proyecto editorial abierto a las líneas de investigación más novedosas desarrolladas por los profesionales de la disciplina. Desde este presupuesto, las obras que componen esta colección tienen como objeto fundamental trazar un panorama amplio de las materias propias de la Ciencia Política, sin olvidar por ello la necesaria interdisciplinariedad que conllevan estos estudios e investigaciones. Por tanto, este proyecto editorial no sólo pretende cubrir las áreas centrales en el estudio de la disciplina, sino también aquellos campos temáticos más marginales dentro de ésta o que ofrecen, en el caso español, una producción de menor envergadura desde el punto de vista científico y también docente.
LOS ESCENARIOS ELECTORAL E IDEOLÓGICO EN EL SISTEMA DE PARTIDOS MEXICANO Una mirada posterior a la elección 2018 Oniel Francisco Díaz Jiménez Luis Eduardo León Ganatios
META-ANÁLISIS DE LA TRANSPARENCIA
DEMOCRACIA, GOBIERNO Y PARTICIPACIÓN CIUDADANA Alma Rosa Ayala Virelas Humberto Urquiza Martínez Guillermo Rafael Gómez Romo de Vivar (Coordinadores) LA PROFESIONALIZACIÓN LEGISLATIVA EN MÉXICO Fernando Patrón Sánchez Mª Ofelia Camacho García
META-ANÁLISIS DE LA TRANSPARENCIA
ESTUDIOS ELECTORALES César Astudillo
ciencia política
SENTIDO Y ALCANCE DE LA RENDICIÓN DE CUENTAS Ricardo Uvalle Berrones Maximiliano García Guzmán (Coordinadores) ÉLITES PARLAMENTARIAS LOCALES EN MÉXICO: ACTITUDES Y DESEMPEÑO Mónica Montaño Reyes Fernando Patrón Sánchez (Coordinadores) MODELO DE COMUNICACIÓN POLÍTICA A DEBATE Clicerio Coello Garcés Felipe de la Mata Pizaña Gabriela Villafuerte Coello (Coordinadores) HISTORIA Y BALANCE DE LA CIENCIA POLÍTICA EN MÉXICO Fernando Barrientos del Monte (Editor) EL FEDERALISMO MEXICANO FRENTE AL ACTUAL PARADIGMA POLÍTICO-ELECTORAL Eduardo Gaona-Domínguez Gabriela María de León Farías Francisco Javier Torres Rodríguez (Coordinadores)
Organizaciones, arreglos institucionales y políticas públicas diseñadas desde la desconfianza
Víctor S. Peña
978-84-1397-796-6
9 788413 977966
ciencia política
En la discusión pública alrededor de la transparencia en México se ha considerado, con un vínculo que parece indisoluble, a las organizaciones encargadas de su promoción y defensa. Después de veinte años andados con el tema en la agenda, habrá quien considere que lo uno no es posible sin lo otro; que las organizaciones, más que promover y defender a la transparencia, la encarnan. El presente texto no ha sido escrito para quien busca aprender cómo ejercer su derecho de acceso a la información. Muchos y muy buenos libros habrá para eso. Éste, apartándose del paradigma dominante, lo que pretende es reflexionar sobre qué ha implicado asentar las bases de la transparencia en organizaciones que, entre otras características, funcionan con recursos públicos y tienen liderazgos decididos en ambientes dominados por criterios políticos. En la arquitectura de la transparencia en México, las piezas bien pueden colocarse en una narrativa de la desconfianza, de una lucha entre buenos y malos. Si bien pudiera apreciarse que a lo largo del tiempo el ejercicio de este derecho se ha estandarizado en todo el territorio nacional y los tiempos de respuesta a solicitudes se han acortado, la construcción de un sistema a partir de la desconfianza ha dificultado el cumplimiento de lo que, alguna vez, prometía la transparencia. Con la renovación de actores políticos en la escena nacional, el asunto de si la transparencia puede existir sin organizaciones se ha instalado en la reflexión general. En este volumen se abona a la discusión.
Meta-análisis de la transparencia
Organizaciones, arreglos institucionales y políticas públicas diseñadas desde la desconfianza
COMITÉ CIENTÍFICO DE LA EDITORIAL TIRANT LO BLANCH Manuel Asensi Pérez
Catedrático de Teoría de la Literatura y de la Literatura Comparada Universitat de València
Ramón Cotarelo
Catedrático de Ciencia Política y de la Administración de la Facultad de Ciencias Políticas y Sociología de la Universidad Nacional de Educación a Distancia
Mª Teresa Echenique Elizondo Catedrática de Lengua Española Universitat de València
Juan Manuel Fernández Soria
Catedrático de Teoría e Historia de la Educación Universitat de València
Pablo Oñate Rubalcaba
Catedrático de Ciencia Política y de la Administración Universitat de València
Joan Romero
Catedrático de Geografía Humana Universitat de València
Juan José Tamayo
Director de la Cátedra de Teología y Ciencias de las Religiones Universidad Carlos III de Madrid
Procedimiento de selección de originales, ver página web: www.tirant.net/index.php/editorial/procedimiento-de-seleccion-de-originales
Meta-análisis de la transparencia
Organizaciones, arreglos institucionales y políticas públicas diseñadas desde la desconfianza
VÍCTOR S. PEÑA
tirant lo blanch Ciudad de México, 2021
Copyright ® 2021 Todos los derechos reservados. Ni la totalidad ni parte de este libro puede reproducirse o transmitirse por ningún procedimiento electrónico o mecánico, incluyendo fotocopia, grabación magnética, o cualquier almacenamiento de información y sistema de recuperación sin permiso escrito del autor y del editor. En caso de erratas y actualizaciones, la Editorial Tirant lo Blanch México publicará la pertinente corrección en la página web www.tirant.com/mex/
Directores de la Colección:
ISMAEL CRESPO MARTÍNEZ Catedrático de Ciencia Política y de la Administración en la Universidad de Murcia
PABLO OÑATE RUBALCABA Catedrático de Ciencia Política y de la Administración en la Universidad de Valencia
© Víctor S. Peña
© EDITA: TIRANT LO BLANCH DISTRIBUYE: TIRANT LO BLANCH MÉXICO Av. Tamaulipas 150, Oficina 502 Hipódromo, Cuauhtémoc, 06100, Ciudad de México Telf: +52 1 55 65502317 infomex@tirant.com www.tirant.com/mex/ www.tirant.es ISBN: 978-84-1397-797-3 Si tiene alguna queja o sugerencia, envíenos un mail a: atencioncliente@tirant.com. En caso de no ser atendida su sugerencia, por favor, lea en www.tirant.net/index.php/empresa/politicas-de-empresa nuestro Procedimiento de quejas. Responsabilidad Social Corporativa: http://www.tirant.net/Docs/RSCTirant.pdf
A Mayra: eres inspiración Daniela y Analucía: mi razón de ser Gracias por estar
Víctor S. Peña Doctor en Políticas Públicas, Tecnológico de Monterrey; Sistema Nacional de Investigadores, nivel II (México). Libros: autor de dos, coautor de uno, coordinador de nueve; en una treintena de capítulos y una veintena de artículos en revistas indexadas nacionales e internacionales ha participado como autor. Desarrolló la base conceptual del modelo de “Gobierno Abierto” aprobado por el Sistema Nacional de Transparencia (2015). Diseñó, para la Secretaría Ejecutiva del Sistema Anticorrupción de Sonora, una metodología para el análisis de riesgos de corrupción en municipios (2019). Por acuerdo del Senado, integrante fundador del Consejo Consultivo del Instituto Nacional de Transparencia, Acceso a la Información y Protección de Datos Personales (INAI). Profesor investigador en El Colegio de Sonora desde 2012.
Contenido Introducción............................................................................................. 13
Primera parte Organizaciones, arreglos institucionales y actores: la transparencia y las políticas públicas Reglas, normas y estrategias..................................................................... 22 Establecimiento de agenda, primera definición......................................... 30 La definición del problema (público) de la transparencia.......................... 38
Segunda parte Un diseño con base en la desconfianza La confianza en lo gubernamental............................................................ 47 Integración colegiada: pluralidad, contrapesos......................................... 54 Legitimidad de origen: una decisión desde la carencia.............................. 57 Decisión política en organizaciones técnicas............................................. 67 Ingreso, permanencia, promoción y terminación del encargo................... 70
Tercera parte Tabula rasa, un diseño sin inercias Inercias de las organizaciones................................................................... 88 Sin restricciones de origen........................................................................ 92 La tecnología, instrumento de la estandarización..................................... 97 Desarrollo de procedimientos particulares................................................ 103 Las definiciones de las organizaciones de origen....................................... 106 Mecanismos de sobrevivencia................................................................... 114
Epílogo..................................................................................................... 123 Referencias............................................................................................... 127
Introducción
A
lo largo del desarrollo de este volumen se pensó que la manera más directa de introducirlo era destacando qué no es. Sin embargo, iniciar en términos negativos podría ser insuficiente y poco esperanzador, pues aclarar cuáles no son sus intenciones ayudaría en la orientación de potenciales lectores, pero poco diría sobre lo que sí puede encontrarse entre sus páginas. En consecuencia, esto nos alejaría de los verdaderos propósitos de este texto: ofrecer un avance en el análisis del diseño de organizaciones públicas con la esperanza de que una mejor comprensión de ellas se traduzca eventualmente en mejores organizaciones. Este libro busca eso. Sistematizar conocimiento ya existente sobre cómo es que las organizaciones públicas se diseñan y aportar algo más a esa misma línea. Hacerlo para observar cómo es que la transparencia se tradujo en diversas constelaciones organizacionales a lo largo de veinte años. Conocer la teoría para buscarla en la práctica, a través de una argumentación descriptiva, no prescriptiva, contrastando lo que se busca con lo que se logró. El presente texto no ha sido escrito para quien busca aprender cómo ejercer su derecho de acceso a la información. No, al menos, de manera directa. Muchos y muy buenos libros existen para ello. Al tener a la transparencia como fondo de telón, en este libro se identifica cómo es que la gran decisión pública —la norma, consecuencia del acuerdo posible entre los legisladores— se trabaja a partir de algunas organizaciones públicas que se han diseñado en México durante el arranque del siglo en curso. Y, para ello, elemental es entender lo que hay más allá de la transparencia, por esto el título seleccionado. A finales de 2016 se elaboró un proyecto que compitió dentro de las convocatorias de “Ciencia Básica” en el Consejo Nacional de Ciencia y Tecnología (CONACYT). Se recibió el apoyo. Y a partir de entonces, de manera más bien intuitiva, se pensó en una tríada para enfocar la atención del análisis: organizaciones, insti-
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tuciones y actores. Ahora, después de cuatro años, se comparten los aprendizajes de ese recorrido. oOo Frente a la transparencia, desde sus primeras discusiones en México, la fórmula incluyó la creación de organizaciones. Quizás esto no sea una sorpresa: de qué otra forma, podría preguntar un hipotético lector, se cumpliría con la responsabilidad que conllevan las tareas para poner en práctica disposiciones de una normatividad novedosa. Sin embargo, esta imposibilidad de concebir un modelo alternativo se relaciona más con la proximidad de la experiencia que con la ausencia de posibilidades. Los déficits en el México de finales del siglo XX se relacionaban más con la falta de confianza hacia sus instituciones que con el acceso a información en sus archivos. Hubo, es indiscutible, organizaciones de la sociedad civil que emprendieron importantes batallas abriendo archivos públicos y develando partidas presupuestales que florecieron en la secrecía. Sus cuantiosas batallas son un hito indiscutible en la conformación de los cimientos de, al menos, las primeras décadas de este siglo; no es exagerado reconocer sus aportaciones al sistema democrático. Pero de ahí a señalar que la mayoría de las personas estuvieran ávidas de información pública desde un reclamo generalizado para justificar lo que ahora se conoce como transparencia sería, me parece, sobredimensionar los verdaderos aspectos de dicha consigna. Esta afirmación puede resultar incómoda. La narrativa que se ha construido a lo largo del tiempo apuntala una idea democratizadora del acceso a la información basada en la metáfora de la transparencia: el gobierno en la caja de cristal, la luz como antídoto de lo corrupto. No obstante, elaborar con mayor profundidad las razones —que llamaré supuestos— detrás de ella permitirían identificar y analizar características esenciales de las organizaciones que, hoy en día, se erigen como garantes del derecho de acceso a la información y protección de los datos personales. El primer supuesto, como ya ha quedado señalado, parte de que la falta de confianza en las instituciones —en general, no solo
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en relación con la falta de acceso a la información pública— es la base fundamental de cómo es que se estructuraron las organizaciones de acceso a la información —y, posterior a ellas, otras en materias relacionadas—. Fundamento que bien podría colocarse como supuesto troncal del que derivan los demás. La desconfianza como la base del diseño. El segundo supuesto parte de que nada deseable podía extraerse de las organizaciones ya existentes. Esto repercute en tres aspectos: primero, considerar como necesaria una organización responsable de la implementación; segundo, que en la integración de esta organización se privilegiara a otra figura diferente a la del servidor público: ese otro fue el ciudadano y la consecuente caracterización de organismos ciudadanizados u organismos ciudadanos; tercero, el desarrollo de un proceso particular para la gestión de las solicitudes de información y otras tareas relacionadas con el acceso a la información. Si se hubiese tratado (solo) de cómo acceder a la información, un modelo como el norteamericano hubiese sido suficiente. Allá, la Ley de Libertad de Información (Freedom of Information Act) vigente desde finales de la década de los años setenta del siglo pasado se sustancia mediante canales de organizaciones ya establecidos y a la velocidad del interés de los solicitantes. Por acá, el asunto no funciona así. Los cuerpos legislativos —en algunos casos, a la par o impulsados por organizaciones de la sociedad civil— optaron por la creación de organizaciones exclusivas y especializadas. Un primer problema, entonces, recaería en el perfil de los ciudadanos porque, habrá de entenderse, para caracterizar en una categoría al otro, lo de ciudadano sería una alternativa que ofreciera mayores desventajas y confusiones que soluciones y activos. Desde lo jurídico, lo político y lo administrativo, ciudadano —o ciudadana, aun cuando en este texto se optó por el singular masculino incluyente— representa en el ecosistema normativo de la transparencia aquella persona que no tiene relación con el ejercicio gubernamental. En sentido estricto, una persona dedicada al servicio público muy probablemente es, al mismo tiempo, un ciudadano. Pero acá, en el ámbito de la transparencia y sus organizaciones, el término tendría como connotación la de una persona con
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ausencia de compromisos o cualquier otro lazo de dependencia para con lo gubernamental que requiere ser transparentado. Y se anota como una posibilidad —según dicha connotación—, porque no se ha podido rastrear si existió o no una discusión para ello. Con el tiempo, por si fuera poco, la categoría de ciudadano fue complejizándose. El tercer supuesto parte de que la independencia o autonomía de las organizaciones creadas (al principio, no había claridad sobre la categoría más conveniente) podía descansar en lo financiero: recursos suficientes para la operación, suficientes para los salarios. La atención habría de centrarse en ello, el dinero, pues se daría por descontado preocuparse por la distancia en lo político. De cualquier forma, este supuesto traería la insuficiencia presupuestal como tema recurrente. El cuarto supuesto del que partió el diseño era que todas las piezas organizadas alrededor de la transparencia habrían de enfrentar una demanda informativa profusa y continua. Y cómo podría ser de otra manera si en el discurso se apoyó la narrativa de una demanda ciudadana por la información pública como sello de un tiempo nuevo. Esto se proyecta en, al menos, dos aspectos observados: el apoyo, desde el origen, de las tecnologías de la información y la estructuración —y eventual consolidación— de una estructura que respondería a la normatividad antes que a la necesidad. El quinto supuesto se encuentra en una especie de efecto halo: todo lo que se llame “transparencia” será deseable y transmite virtudes. Esto generaría, en un primer momento, una competencia entre algunas entidades federativas o, de manera más específica, entre gobiernos de diferentes entidades federativas. Entendida así, la transparencia dejaría de ser un activo estratégico de elementos externos al gobierno para convertirse en un activo estratégico de administraciones públicas. Pasó, por aprovechar la metáfora, de ser un arma ciudadana a convertirse en un escudo gubernamental. Y esto, por sí mismo, no sería malo si no fuera por las dificultades intrínsecas de lo que implica implementar políticas públicas a partir de una metáfora. Estos supuestos, aún sin haber sido considerados expresamente por el cuerpo legislativo, fueron abordados desde los primeros mo-
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delos de organización ensayados para las instancias garantes del acceso a la información pública, y fueron condición de los diversos arreglos institucionales que se fueron desarrollando. Así pues, estos temas se abordan en tres partes que constituyen el plan general de la presente obra. En la primera se ha pretendido articular la base teórica y conceptual, de ciencia básica con perspectiva de política pública, de las organizaciones públicas, los arreglos institucionales y los actores. De esta manera se establecen los campos ordinarios a partir de los cuales se desarrollan los demás planteamientos. En la segunda parte se detallan los elementos que, a partir de la experiencia, constituyen un diseño donde la idea de la desconfianza ha permeado. Finalmente, en la tercera sección, se hace un recuento de las principales decisiones que debieron tomarse al momento de crear, desde el origen, organizaciones públicas, y cómo ellas condicionan la estructura de la propia organización, la participación de actores y los arreglos institucionales. oOo Pero antes de seguir, quiero agradecer diversos apoyos sin los cuáles esta tarea no hubiese culminado. Algunas secciones del volumen se habían trabajado previamente como trabajos independientes. Lo que se encuentra aquí, sin embargo, no es una repetición de lo ya dicho: el formato de libro me ha permitido presentar mayor coherencia en ideas ya avanzadas en los siguientes textos: el ensayo “Fortalecer desde la experiencia: Apuntes para mejorar el diseño institucional que involucre organismos estatales de acceso a la información pública” (2009) editado por el Instituto de Transparencia y Acceso a la Información Pública del Estado de México y Municipios; lo aprendido de colegas a lo largo de la coordinación del libro A una década. Temas y reflexiones sobre la transparencia y rendición de cuentas como política pública en México (2011), libro que vio la luz en coedición bajo los sellos de Miguel Ángel Porrúa y Tecnológico de Monterrey; el capítulo “Transparencia: Luces y sombras de la experiencia mexicana”, incluido en la obra Transparencia: nuevas tendencias nacionales e internacionales (2017) editada por Constanza Vargas Sanmiguel bajo el sello
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de Ediciones Unibagué en Colombia; el artículo “Ciudadanización de organismos públicos: Diseño organizacional y democratización de las decisiones públicas” (2018) publicado en la revista Estudios Políticos. Por supuesto, este trabajo también se debe a la comprensión y apoyo de Mayra, Daniela y Analucía. Mi corazón no está completo sin ellas.
Primera parte
Organizaciones, arreglos institucionales y actores: la transparencia y las políticas públicas
“L
as estructuras formales que rinden culto a los mitos institucionalizados difieren de las estructuras que actúan eficientemente”, apuntaron en su trabajo Meyer y Rowan (1999, p. 96). Efectivamente, simplificar la propuesta de los autores en una frase es, a todas luces, injusto. Ayuda, sin embargo, en la elaboración de un cuestionamiento profundamente importante en nuestros días: ¿por qué contar con organizaciones especializadas —en algunos casos, además, organizaciones exclusivas— no genera los efectos esperados? Partiendo de esta interrogante, esta primera sección pretende ofrecer al lector los elementos conceptuales que conformaron la lente de análisis del presente volumen. La propuesta de ir más allá de la transparencia —el meta-análisis de la transparencia, como se le ha denominado en el título de este volumen— no escapa de la controversia. La construcción dominante del discurso sobre la transparencia gubernamental —o cualquier otra etiqueta empleada a manera de sinónimo— entrelazó actores, organizaciones y arreglos institucionales como si se tratase de una unidad. Esta afirmación, cuya finalidad es la de establecer la dirección del argumento central de este análisis, descansa en la siguiente observación lisa y llana: quien cuestione el funcionamiento de las organizaciones pareciera estar en contra de la transparencia; al respecto cabe resaltar que los actores dentro de las organizaciones pueden servirse de la legitimidad que les otorga su posición dentro de organizaciones que promueven temas relacionados con lo bueno, con lo ético. Ir más allá de la transparencia es un intento por pensar críticamente sobre la convivencia de instituciones, organizaciones y actores para poder observar su funcionamiento en lo individual y, en todo caso, juzgar su desem-
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peño despojándose de la valoración del velo protector del mito institucionalizado. Así como hablar de transparencia no equivale a hablar de derecho de acceso a la información —pues el segundo contiene al primero, pero no son sinónimos—, hablar de transparencia no es equivalente a hablar de las organizaciones creadas para su promoción, desarrollo o defensa. En particular en el caso mexicano —como sucede en otros casos latinoamericanos— se partió de la idea de que la promoción, desarrollo o defensa de la transparencia o, en su caso, del derecho de acceso a la información, requería necesariamente de una organización especializada y exclusiva. Pero eso, como se argumenta en este libro, es un mito institucionalizado. En otro aspecto complementario a lo expuesto, el conjunto de efectos esperados de las organizaciones relacionadas con la transparencia consiste en la disminución de la corrupción, o en la mejora del servicio público, o en la generación de confianza en las instituciones gubernamentales, o en la construcción de una ciudadanía más preparada, o en la suma de todo lo anterior. O, ¿cuál de ellas? ¿Acaso todas? La precisión al respecto es imposible. Las organizaciones, según lo dicho por Meyer y Rowan (1999), estarían dispuestas a cumplir con los mitos institucionalizados. Sin lugar a dudas, la transparencia —como se mencionará en repetidas ocasiones a lo largo del texto— es una palabra que describe una cualidad material cuya característica es dejar pasar la luz o ver a través del propio material; los mitos institucionalizados son todas aquellas explicaciones que se han expresado para justificar el empleo de esa palabra en una cualidad del quehacer gubernamental. Ahí, en los mitos institucionalizados, la corrupción se combate a través de la transparencia debido a que los gobiernos pueden ser observados, pues se les coloca en una caja de cristal. En este compuesto argumental, las personas que laboran en el servicio público —la burocracia que, en el argot legislativo mexicano de la transparencia, es agrupada bajo la clase de “sujetos obligados”— son como habitantes de un panóptico que, al sentirse observados de manera constante, incrementan los cuidados que tienen en su función. Y justo por ese incremento en el cuidado es que también se esperaría, como consecuencia de la transparencia, un mejor ser-