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LAS RETRIBUCIONES DE LOS EMPLEADOS PÚBLICOS (Estatuto Básico del Empleado Público)

Mª CARMEN ORTUÑO NAVALÓN RAFAEL S. MANZANA LAGUARDA

Valencia, 2008

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ÍNDICE I.

II.

LAS RETRIBUCIONES EN EL ESTATUTO BÁSICO DEL EMPLEADO PÚBLICO ............................................................ 1. Consideraciones generales .................................................. 2. Criterios rectores ................................................................. A. Reserva de ley ................................................................. B. Prohibición de retribuciones atípicas ............................. C. Publicidad ........................................................................ D. Carácter sinalagmático ................................................... E. Suficiencia ....................................................................... F. Estructura retributiva mixta ......................................... a. Carácter uniforme de las retribuciones básicas ..... b. Discrecionalidad de las complementarias ............... G. No simultaneidad de percepción .................................... H. Revisabilidad jurisdiccional............................................

9 11 14 14 17 19 20 24 25 26 27 30 31

NATURALEZA Y ASPECTOS HISTORICOS DEL DERECHO A LA RETRIBUCIÓN ............................................................... 1. Naturaleza ........................................................................... 2. Aspectos históricos ..............................................................

35 35 37

III. CONCEPTOS RETRIBUTIVOS ............................................... 1. Retribuciones Básicas ......................................................... A. Sueldo .............................................................................. B. Trienios ............................................................................ 2. Retribuciones complementarias ......................................... A. Complemento de destino ................................................. B. Complemento específico .................................................. C. Complemento de productividad ...................................... D. Gratificaciones................................................................. 3. Pagas extraordinarias ......................................................... 4. Otros conceptos retributivos ............................................... A. Indemnizaciones por razón del servicio ......................... a. Comisiones de servicio ............................................. b. Desplazamientos ...................................................... c. Traslado residencia ..................................................

43 43 43 47 60 62 74 87 97 101 105 105 111 127 127

ÍNDICE

d. Asistencias ................................................................ B. Vivienda ........................................................................... C. Premios y recompensas ................................................... D. Complementos personales transitorios .......................... E. Pagos compensatorios del IPC ........................................ F. Ayuda familiar................................................................. G. Indemnización por residencia......................................... H. Indemnización por vestuario .......................................... I. Anticipos reintegrables ................................................... J. Retribuciones diferidas ...................................................

132 137 140 141 143 144 145 146 151 151

RETRIBUCIONES EN SUPUESTOS ESPECIALES ............. 1. Funcionarios con Habilitación de carácter estatal ............ 2. Funcionarios en el extranjero ............................................. 3. Funcionarios en prácticas, interinos, eventuales y adscritos ......................................................................................... A. En prácticas ..................................................................... B. Interinos .......................................................................... C. Eventuales ....................................................................... D. Adscritos .......................................................................... 4. Retribuciones del personal laboral ..................................... 5. Retribuciones del personal directivo profesional ............... 6. Retribuciones en función de las situaciones administrativas y del disfrute de vacaciones, permisos y licencias.............. A. Situaciones ...................................................................... B. Vacaciones ....................................................................... C. Licencias y permisos .......................................................

153 153 154

DEVENGO Y PAGO DE LAS RETRIBUCIONES...................

189

VI.

LAS RETRIBUCIONES Y LA NEGOCIACION COLECTIVA

193

BIBLIOGRAFÍA .................................................................................

203

IV.

158 158 164 170 172 172 173 174 174 182 186

ABREVIATURAS CE EBEP LOPJ LOLS LFCE LMRFP LRJYPAC

LORPCT

ET LPRL LBRL. TRRL

RGIPP

Constitución española 1978 Ley 7/2007, de 12/abril, del Estatuto Básico del Empleado Público Ley Orgánica del Poder Judicial (L.O. 6/1985, de 1/ Julio) Ley Orgánica de Libertad Sindical (L.O. 11/1985, de 2/Agosto) Ley Funcionarios Civiles del Estado (D. 315/1964, de 7/Febrero) Ley Medidas Reforma Función Pública (Ley 30/1984, de 2/Agosto) Ley de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común (Ley 30/1992, de 26/Noviembre) Ley de Órganos de representación, determinación de las condiciones de trabajo y participación del personal al servicio de las Administraciones Públicas (Ley 9/1987, de 12/Junio) Ley de Incompatibilidades del personal al servicio de las Administraciones Públicas (Ley 53/1984, de 26/ Diciembre) Texto Refundido de la Ley del Estatuto de los Trabajadores (RDLeg. 1/1995, de 24/Marzo). Ley de Prevención de Riesgos Laborales (Ley 31/1995, de 8/Noviembre), Ley de Bases del Régimen Local (Ley 7/1985, de 2/ Abril) Texto refundido de las disposiciones legales vigentes en materia de Régimen Local (RDLeg. 781/1986, de 18/ Abril) Reglamento General de Ingreso del personal al servicio de la Administración General del Estado y de Provisión de Puestos de Trabajo y Promoción profesional de los funcionarios civiles de la Administración General del estado (RD. 364/1995, de 10/Marzo)

RSA

RRD

RDRFAL

RDIRS RDFALHN.

RDRFE

RDRFP

RJCE RJ EDJ TOL STC/ATC STS/ATS STSJ BOE

Reglamento de Situaciones Administrativas de los funcionarios civiles de la Administración General del Estado (RD. 365/1995, de 10/marzo) Reglamento de Incompatibilidades del personal al servicio de la Administración del Estado, de la Seguridad Social y de los Entes, Organismos y Empresas dependientes (RD. 598/1985, de 30/Abril) Reglamento de Régimen Disciplinario de los Funcionarios de la Administración del Estado (RD. 33/1986, de 10/Enero) Real Decreto que regula el Régimen de las Retribuciones de los funcionarios de la Administración Local (RD. 861/1986, de 25/Abril) Real Decreto sobre Indemnizaciones por razón del servicio (RD. 462/2002, de 24/Mayo) Real Decreto que regula el Régimen Jurídico de los Funcionarios de la Administración Local con Habilitación de carácter nacional (RD 1174/1987, de 18/ Septiembre). Real Decreto que regula el régimen jurídico de las Retribuciones de Funcionarios destinados en el Extranjero (RD. num. 6/95, de 13/Enero) Real Decreto por el que se fijan las retribuciones de los funcionarios en prácticas (RD. 456/1986, de 10/Febrero) Repertorio jurisprudencia contencioso administrativa Aranzadi Repertorio jurisprudencia Aranzadi Base de Datos de Jurisprudencia El Derecho Base de datos Tirant lo Blanch Sentencia/Auto Tribunal Constitucional Sentencia/Auto Tribunal Supremo Sentencia Tribunal Superior de Justicia Boletín Oficial del Estado

I. LAS RETRIBUCIONES EN EL ESTATUTO BÁSICO DEL EMPLEADO PÚBLICO 1. CONSIDERACIONES GENERALES La Comisión constituida para el estudio y preparación del Estatuto Básico del Empleado Público1, en su Informe presentado el 25 de abril de 2005, define el sistema retributivo como una variable estratégica en cualquier política de recursos humanos, cuya finalidad esencial se resume en tres conceptos: atraer, retener y motivar a los empleados públicos de cualquier tipo. Desde esa premisa, el modelo hasta ahora vigente vendría caracterizado, a juicio de la Comisión, por dos elementos: 1º.- De un lado, por la falta de uniformidad en el incremento de retribuciones entre las distintas Administraciones Públicas y entre los distintos sectores, colectivos y niveles del empleo público; lo que se explica, en primer lugar, por la autonomía de gasto de cada Administración que, a través de la promoción profesional o la fijación de complementos específicos y fondos adicionales, altera las previsiones de los Presupuestos Generales del Estado; y en segundo lugar, también se explica por el propio desarrollo de la negociación colectiva, que, en la práctica, no ha beneficiado por igual a todos los estratos del empleo público. Así, algunas Comunidades Autónomas y Entes Locales y algunos sectores de la propia Administración General del Estado, inician la negociación colectiva tomando los incrementos establecidos en la LGP no como un porcentaje a respetar estrictamente, sino como punto de partida, lo que genera una dinámica de incremento del gasto público,

La Comisión fue presidida por M. Sánchez Morón, e integrada por los Vocales: J.I. Cases Méndez, F.A. Castillo Blanco, A. Criado Herrero, F. Díaz de Liaño y Argüelles, C. Galindo Meño, P. Guillén Marina, R. Jiménez Asensio, F. Longo Martínez, J. Marchena Navarro, A. Olcese Santonja, L. Ortega Álvarez, S. del Rey Guanter, T. Sala Franco, S. Ugarte Alonso-Vega y V. Vigil-Escalera Pacheco.

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así como diferencias retributivas entre colectivos de un mismo sector pero pertenecientes a distintas Administraciones, lo que, a su vez, provoca, en no pocas ocasiones, la apertura de procesos de negociación salarial con el propósito de lograr la equiparación a la Administración Pública que ha alcanzado niveles retributivos más altos, produciéndose así deslizamientos salariales que representan elevados costes para los presupuestos de las Administraciones. 2º.- De otro, por el fracaso del sistema retributivo implantado por la reforma de 1984 basado —como ya establecía la Ley de Funcionarios Civiles del Estado de 1964 y la mayoría de los países de nuestro entorno— en la distinción entre retribuciones básicas y retribuciones complementarias; el mecanismo ha quebrado, como iremos viendo posteriormente, ya sea por errores en su diseño, por la ausencia o insuficiencia de herramientas metodológicas de gestión de los recursos humanos o por la desnaturalización del sistema y de sus elementos o de sus componentes. Postula la Comisión la introducción de algunas correcciones en el modelo vigente. Y así, considera que debe rechazarse la idea de establecer un modelo de retribuciones uniforme para todos los empleados de todas las Administraciones Públicas, dada la heterogeneidad del sector público, de las funciones que cumple, y del grado de descentralización administrativa que se ha alcanzado; por el contrario, conviene dotar al sistema legal de una mayor flexibilidad y adaptabilidad a las diferentes organizaciones a las que ha de aplicarse. Ello está en línea con las tendencias más recientes en materia de retribuciones del sector público en los países de nuestro entorno, que abandonan progresivamente el principio universalista e introducen criterios de flexibilización de las retribuciones, descentralizando la toma de decisiones y primando aquéllas que se vinculan al desempeño. Ahora bien, dicha mayor flexibilidad ha de conciliarse con la salvaguarda de la competencia constitucional del Estado para garantizar la estabilidad de las cuentas públicas y, dentro de ellas, para equilibrar el gasto de personal; y en este sentido es más realista y efectivo que cuando los Presupuestos Generales del Estado fijen límites a las retribuciones de los empleados públicos, lo hagan globalmente sobre el crecimiento anual de la “masa salarial” de las distintas Administraciones Públicas, de manera que cada una de ellas pueda distribuir los incrementos retributivos entre sus empleados de manera lineal o diferenciada, según estime conveniente. El Estado debe ejercer tales competencias garantizando una participación eficaz en la decisión a

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las Comunidades Autónomas y a la Administración Local y previa la negociación colectiva. Se pronuncia la Comisión por la conveniencia de mantener la distinción actual sobre retribuciones básicas y complementarias y la razonabilidad de que las retribuciones básicas se determinen en función del Grupo de titulación del cuerpo, escala, categoría, especialidad o colectivo al que pertenezca cada funcionario; y por esta razón, así como por constituir el elemento de igualación retributiva básica de los funcionarios y por su directa conexión con el sistema de clases pasivas que financia el Estado, la decisión sobre la cuantía e incrementos retributivos debe corresponder también al legislador estatal, a través de los Presupuestos Generales. Pero en relación con las retribuciones complementarias, la flexibilidad a la que aludíamos se ha de centrar en ellas, permitiendo que las leyes del Estado y de las Comunidades Autónomas y las que regulen la Administración Local o sectores determinados del empleo público, puedan establecer su propio sistema retributivo. En cualquier caso, una parte significativa de las retribuciones complementarias debe orientarse a reforzar el compromiso del funcionario con los objetivos de la organización, pues el régimen retributivo no puede desligarse de la evaluación del desempeño o rendimiento de los empleados públicos; es lo que hoy se denomina complemento de productividad, si bien se requerirá un notable esfuerzo por poner en marcha sistemas de evaluación del rendimiento individual, pese a su complejidad. Finalmente, la Comisión recomienda que los empleados públicos laborales fijen sus retribuciones mediante la negociación colectiva y con sometimiento a la normativa laboral y a la legislación de presupuestos. En cualquier caso, y como destaca CASTILLO BLANCO2, sus normas sólo cumplen una primigenia función: la de establecer el marco en el que ha de moverse la gestión del empleo público, y será esta capacidad de gestión la que condicione el éxito o fracaso de la reforma

CASTILLO BLANCO, F.- Los derechos retributivos de los empleados públicos.- En “Comentarios a la Ley del Estatuto Básico del Empleado Público”, obra colectiva dirigida por M. SÁNCHEZ MORON; Lex Nova. Valladolid, 2007, pág. 234.

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2. CRITERIOS RECTORES El régimen retributivo de los empleados públicos viene presidido por los siguientes criterios: 1º.- reserva de ley, 2º.- prohibición de retribuciones atípicas, 3º.- publicidad, 4º.- carácter sinalagmático, 5º.- suficiencia, 6º.- estructura salarial mixta: fija y variable, 7º.- imposibilidad de su percepción simultánea y 8º.- sujección a revisión jurisdiccional.

A. Reserva de ley de la materia retributiva El EBEP mantiene el sistema de la LFCE y la LMRFP, compelida en este punto por el mandato de reserva de ley que expresamente impone el art. 103.3 CE con relación al estatuto funcionarial3. Y así, su art. 23 dispone que las retribuciones básicas, se fijan en la Ley de Presupuestos Generales del Estado, y conforme a su art. 24, la cuantía y estructura de las retribuciones complementarias de los funcionarios se establecerán por las correspondientes leyes de cada Administración Pública. El art. 149.1.13 CE atribuye al Estado la legislación básica en materia de función pública, y la estructura retributiva de los funcionarios es de carácter básico y, por tanto, aplicable a los funcionarios de todas las Administraciones Públicas; así lo entendió el Tribunal Constitucional4, que opera con un concepto amplio de bases que en modo alguno se concreta en el empleo de una técnica uniforme en todos los sectores del Ordenamiento, sino que presupone fórmulas de intensidad y extensión variables en función de las características del ámbito concretamente

La STC Pleno, núm. 37/2002, de 14/febrero, salva la constitucionalidad del art. 92.2 LBRL —actualmente derogado por el EBEP— en cuanto al definir las funciones públicas reservadas a funcionarios, concluye con la genérica expresión “y, en general, aquellas que, en desarrollo de la presente Ley, se reserven a los funcionarios para la mejor garantía de la objetividad, imparcialidad e independencia en el ejercicio de la función”. Afirma la Sentencia que sin negar que dicho precepto no especifica qué concretas funciones debe desempeñar el personal sujeto al estatuto funcionarial, sin embargo “la remisión efectuada por el precepto controvertido no resulta incondicionada o carente de límites, pues las referencias a la garantía de la objetividad e independencia en el ejercicio de la función pública constituyen criterios a tener en cuenta para la regulación reglamentaria de las funciones que hayan de ser desempeñadas por funcionarios públicos”. S.TC. 103/1997, de 24/Mayo.

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afectado5; y así se cuida asimismo de establecerlo la Disposición Final Segunda del EBEP, al señalar que “Las previsiones de esta Ley son de aplicación a todas las Comunidades Autónomas respetando en todo caso las posiciones singulares en materia de sistema institucional y las competencias exclusivas y compartidas en materia de función pública y de autoorganización que les atribuyen los respectivos Estatutos de Autonomía, en el marco de la Constitución”. En consecuencia, el Estado fija las estructuras retributivas de todos los funcionarios públicos de las distintas Administraciones y, al propio tiempo, por razones de política económica, establece los límites a los incrementos retributivos globales de todos los funcionarios públicos6, también vinculantes para el resto de las Administraciones Públicas7.

En STC. Pleno, núm. 222/2006, de 6/Julio (EDJ 2006/93803), con relación al alcance del concepto de lo básico, se afirma: “este Tribunal ha empleado un concepto de bases que en modo alguno se concreta en el empleo de una técnica uniforme en todos los sectores del Ordenamiento, sino que presupone fórmulas de intensidad y extensión variables en función de las características del ámbito concretamente afectado. Así, hemos reconocido modalidades muy diferentes de lo básico, desde la posibilidad de que el legislador estatal, excepcionalmente ocupe, prácticamente, toda la función normativa al determinar las bases de determinadas submaterias, hasta la legitimidad constitucional de algunos actos administrativos de carácter eminentemente ejecutivo por parte de la Administración General del Estado, así como el empleo de otras modalidades muy diversas (topes máximos, niveles mínimos, tramos, e, incluso, bases diferenciadas por territorios, etc.). Resta señalar que esta amplia extensión del concepto de bases ha sido expresamente reconocida, entre otros, también, en el ámbito de la política financiera (STC 48/1988, de 22 de marzo)”. Los límites presupuestarios vienen referidos al volumen total de las retribuciones de cada grupo, pero no a la retribución de cada uno de los empleados públicos, y no afectan imperativamente a las retribuciones complementarias (STS 24/Septiembre/1994 RJ 6920).Así lo entiende el TC, que en S Pleno, núm. 222/2006, de 6/Julio (EDJ 2006/93803) señala que “… este precepto no predetermina unilateralmente las cuantías retributivas de cada funcionario dependiente de las Comunidades Autónomas, individualmente considerado, sino que se refiere, tal y como exige nuestra jurisprudencia (SSTC 63/1986, de 21 de mayo, FJ 11; 171/1996, de 30 de octubre, FJ 3; 62/2001, de 1 de marzo, FJ 4; y 24/2002, de 31 de enero, FJ 5), de forma genérica y abstracta al volumen total de las retribuciones de todo el personal al servicio de las Administraciones públicas, y no de un grupo de ellos individualmente considerado” SSTC. 96/90, de 24/Mayo, 237/92, de 15/Diciembre, 171/96, de 30/Octubre, o 24/2002, de 31/Enero. En este sentido, vide art. 23.cinco de la Ley 51/2007, de 26 de diciembre, de Presupuestos Generales del Estado para el año 2008

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Ahora bien, siguiendo a CASTILLO BLANCO8, debe recordarse la reiterada doctrina del Tribunal Constitucional9 que dispone que las facultades del Estado no pueden ejercerse condicionando las legítimas potestades derivadas de otros títulos competenciales reconocidos a favor de otras Administraciones; y así, hay que tener en cuenta las facultades de las Comunidades Autónomas en materia autoorganizativa y de gestión (art. 148.1.1º CE), y el principio de autonomía de los Entes Locales (arts. 137 y 140 CE); por ello, las competencias estatales han de respetar un espacio suficiente de normación a las Comunidades Autónomas que permita a éstas regular sus peculiaridades10, y en este sentido, así como la

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CASTILLO BLANCO, Federico.- El sistema retributivo en la función pública española.- Marcial Pons.- Madrid, 2002, págs. 55 y ss. Por todas: STC 76/83 SsTC 137 y 158/86. Con relación a los límites de las competencias de las Comunidades Autónomas en la determinación de las retribuciones del personal al servicio de sus Administraciones durante un ejercicio presupuestario determinado, en STC. Pleno, núm. 222/2006, de 6/Julio (EDJ 2006/93803), se ha establecido la siguiente doctrina: “Aunque no cabe duda de que la decisión del legislador estatal de establecer para el año 1997 un crecimiento cero para dicho personal incide en la autonomía presupuestaria de las Comunidades Autónomas, su legitimidad constitucional debe ser admitida a la luz de la doctrina que este Tribunal ha empleado reiteradamente para defender la facultad del Estado de limitar las retribuciones de los funcionarios autonómicos. En efecto, hemos señalado la vinculación directa de estos límites con la fijación de la política económica general por parte del Estado ex art. 149.1.13 CE (STC 96/1990, de 24 de mayo, FJ 3) por cuanto se trata de una medida dirigida a contener la expansión relativa de uno de los componentes esenciales del gasto público (STC 63/1986, de 21 de mayo, FJ 11), sin que quepa olvidar que dicha autonomía financiera de las Comunidades Autónomas la concibe nuestra Constitución “con arreglo a los principios de coordinación con la Hacienda estatal y de solidaridad entre todos los españoles” (art. 156.1 CE) precepto éste desarrollado en el art. 2.1 b) LOFCA, de modo que la incidencia en la autonomía financiera y presupuestaria de las Comunidades Autónomas está directamente relacionada con la responsabilidad del Estado de garantizar el equilibrio económico general (SSTC 171/1996, de 30 de octubre, FJ 2; y 103/1997, de 22 de mayo, FJ 1). De ello se deriva la idoneidad de que tales límites se contengan en la Ley de Presupuestos Generales del Estado en cuanto vehículo de dirección y orientación de la política general que corresponde al Gobierno de la Nación (STC 171/1996, de 30 de octubre, FJ 2). Lo cual, en fin, no sólo justifica que el Estado pueda establecer topes máximos a los incrementos retributivos de los

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estructura y cuantía uniformes de las retribuciones básicas responden a un modelo común a todos los empleados públicos, las retribuciones complementarias, por el contrario, cumplen una función distinta, vinculada más directamente al sistema de gestión de recursos humanos, debiendo operarse respecto de ellas con criterios de mayor flexibilidad y permitiendo que las Comunidades Autónomas y las Administraciones Locales tengan amplias competencias y facultades en orden a la determinación de las retribuciones complementarias y las condiciones para su devengo11. Por otra parte, la reserva de ley no excluye de forma absoluta cualquier intervención reglamentaria de la Administración, siempre que no se trate de remisiones incondicionadas o carentes de límites12, y es en este punto donde incide la negociación colectiva en esta materia.

B. Prohibición de retribuciones atípicas Consecuencia directa del principio de legalidad, es la predeterminación normativa de los conceptos integrantes de la estructura retributiva. El principio según el cual los funcionarios sólo podrán ser retribuidos por los conceptos prefijados en la ley13, deriva de la LFCE14, que supuso, como hemos visto, una ruptura frente al sistema que le precedió,

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funcionarios autonómicos, sino que, como ocurre en el caso aquí enjuiciado, pueda decantarse por la congelación salarial en un ejercicio concreto”. En esta línea, la S.TS. 24/Noviembre/1997 (A. 8390). Ss. TS. 17/Octubre/94, 10/Febrero/95. El art. 34 de la Ley 51/2007, de 26 de diciembre, de Presupuestos Generales del Estado para el año 2008, rubricado “Prohibición de ingresos atípicos”, dispone que “Los empleados públicos comprendidos dentro del ámbito de aplicación de la presente Ley, con excepción de aquellos sometidos al régimen de arancel, no podrán percibir participación alguna de los tributos, comisiones u otros ingresos de cualquier naturaleza, que correspondan a la Administración o a cualquier poder público como contraprestación de cualquier servicio o jurisdicción, ni participación o premio en multas impuestas aun cuando estuviesen normativamente atribuidas a los mismos, debiendo percibir únicamente las remuneraciones del correspondiente régimen retributivo, y sin perjuicio de lo que resulte de la aplicación del sistema de incompatibilidades y de lo dispuesto en la normativa específica sobre disfrute de vivienda por razón del trabajo o cargo desempeñado”. En el mismo sentido, el núm.8 del apartado D) de la Resolución de 2/enero/2008, de la Secretaría de Estado de Hacienda y Presupuestos, que fija instrucciones para las nóminas de 2008. Su art. 95.1º disponía que “Los funcionarios de la Administración Civil del Estado sólo podrán ser remunerados por los conceptos que se determinan en

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caracterizado por la dispersión de los conceptos retributivos, su falta de publicidad, su discrecionalidad, su irregularidad y la inseguridad jurídica de su percepción. Se consagra de forma expresa por el EBEP, al indicar que “no podrá percibirse participación en tributos o en cualquier otro ingreso de las Administraciones Públicas como contraprestación de cualquier servicio, participación o premio en multas impuestas, aun cuando estuviesen normativamente atribuidas a los servicios”15, y también en el ámbito de la función pública local16. En aplicación de tal principio, reiteradamente invocado por la jurisprudencia17, se han anulado actos procedentes de la Administración Local que, directa o indirectamente, suponían el establecimiento de otros conceptos retributivos18.

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el presente capítulo y en la cuantía que se establezca en la correspondiente Ley de Retribuciones”. Art. 22.5º EBEP Los arts. 93 de la LBRL, 153 del TRRL y 1º del RDRFAL (RD. 861/86, de 25/ Abril, modificado por RD. 158/96, de 2/Febrero), recogen expresamente este principio, al prever que los funcionarios locales sólo serán remunerados por los conceptos establecidos en el art. 23 de la LMRFP. Y como señala el TSJ Comunidad Valenciana, en Sentencia núm. 118/2007, de 7/febrero: “La sujeción de los entes locales, en materia retributiva, a lo establecido en la normativa estatal, deriva de los arts. 23 y 24 de la Ley 30/1984art. 23 EDL 1984/9077 art. 24 EDL 1984/9077, 92 y 93 de la Ley 7/1985 y 153 y 154 del Real Decreto Legislativo 781/1986, y especialmente el artículo 93.2 de la LRBRL, que establece: “Las retribuciones complementarias se atendrán, asimismo, a la estructura y criterios de valoración objetiva de las del resto de los funcionarios públicos. Su cuantía global será fijada por el Pleno de la Corporación dentro de los límites máximos y mínimos que se señalen por el Estado”. Como se afirma en STSJ País Vasco, de 5/noviembre/1998 (RJ 4144): “la totalidad de las retribuciones que devengan los funcionarios públicos están sometidas al dictado imperativo de la ley, de tal suerte que éstos solo pueden ser retribuidos por los conceptos en ella establecidos, sin que la Administración a la que sirven pueda abonar retribuciones distintas de las legales ni, por consiguiente, el funcionario reclamarlas”. Así, la S. TS. 30/Mayo/92 (RJ 4454), anula determinados preceptos de un convenio celebrado entre un Ayuntamiento y sus funcionarios “… por la desnaturalización que, contra toda la normativa estatal y regional, supone la desaparición del complemento específico y su sustitución por el que llama “Complemento de mejora social” y “Complemento Especial por dificultad Técnica”…”. En la misma línea se ha anulado la creación de conceptos retributivos nuevos, a través de la capacidad negociadora, como pluses de antigüedad, cláusulas revisoras por incrementos del IPC, etc..

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Y aunque se ha debatido acerca de la posibilidad de constituir planes de jubilaciones voluntarias incentivadas o fondos de pensiones19, la cuestión hoy requiere nuevo enfoque a la vista de las previsiones del EBEP, que permite las denominadas retribuciones diferidas, señalando que “Las Administraciones Públicas podrán destinar cantidades hasta el porcentaje de la masa salarial que se fije en las correspondientes Leyes de Presupuestos Generales del Estado a financiar aportaciones a planes de pensiones de empleo o contratos de seguro colectivos que incluyan la cobertura de la contingencia de jubilación, para el personal incluido en sus ámbitos, de acuerdo con lo establecido en la normativa reguladora de los Planes de Pensiones. Las cantidades destinadas a financiar aportaciones a planes de pensiones o contratos de seguros tendrán a todos los efectos la consideración de retribución diferida”20.

C. Publicidad Este principio, también recogido en la LFCE, se reiteró en la LMRFP, y se hace efectivo a través de la inclusión, en todo caso, de las retribuciones complementarias en las relaciones de puestos de trabajo21, y del reflejo de la cuantía, tanto de las complementarias como de las básicas, en las Leyes presupuestarias del Estado y de las Comunidades autónomas22, así como en los presupuestos de las restantes Adminis-

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Si se consideran retribuciones indirectas, no cabrá constituir fondos de pensiones; y así, “la aportación a la entidad mutualista constituye una retribución indirecta del personal, con lo que se contraviene lo dispuesto por la Ley 7/85, de 2/Abril, de Bases del Régimen Local y lo establecido por la Ley 30/84, de 2/Agosto, de Medidas para la Reforma de la Función Pública, en sus arts. 93 y 23 respectivamente, pues dichos preceptos prohíben la creación de conceptos retributivos de los funcionarios distintos de los establecidos en los propios textos legales” (TS. S. 25/Marzo/92, A.3231). Por su parte, no puede desconocerse que el art. 32.j) Ley 9/87, incluye en el ámbito de materias negociables las que “afecten de algún modo a la mejora de las condiciones de vida de los funcionarios jubilados”, lo que avalaría la legalidad de su constitución, al igual que otras ayudas de acción social (becas, pólizas de seguros, etc..) Art. 29 EBEP Art. 15.1.b) LMRFP En STC. Pleno, núm. 222/2006, de 6/Julio (EDJ 2006/93803), se declara la inconstitucionalidad parcial de la ley de presupuestos autonómica del País Vasco por la omisión del deber de reflejar las cuantías de las retribuciones básicas y del complemento de destino, reiterando lo afirmando en STC 103/1997.

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traciones Públicas23. Se prevé asimismo una publicidad reforzada con relación al complemento de productividad, que ya no se plasma en la exigencia del conocimiento público, y por parte de los representantes sindicales, de las cantidades percibidas por cada funcionario por este concepto que establecía la LMRFP24, sino por la información a las Juntas y Delegados de Personal y la colaboración de éstas con la Administración en el establecimiento de cuantas medidas procuren el mantenimiento e incremento de la productividad25. Iguales mecanismos de publicidad rigen, obviamente, para la función pública local26. En ningún caso, las bases de las convocatorias de plazas constituyen instrumento válido para fijar las retribuciones correspondientes a los puestos de trabajo27.

D. Carácter sinalagmático La retribución obedece a una efectiva prestación de servicios28. Sólo se perciben las retribuciones en su totalidad, si la prestación de trabajo realizada por el funcionario se ajusta al régimen predeterminado de horarios y jornadas, ya que de lo contrario se percibirán proporcionalmente al tiempo trabajado29. Así sucedía ya en el art. 8.1º de la derogada

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Arts. 21, 23 y 24 EBEP Art. 23.3.c) LMRFP, derogado por la Disposición Derogatoria única, letra b) del EBEP Art. 40.1.f) EBEP Así se prevé en el art. 93 núms. 2 y 3 de la LBRL y el art. 5.4º RDRFAL SSTS. 14/Enero y 9/Febrero/2000 (RJ 399 y 1751). Como ya señalara desde antiguo el Tribunal Supremo en sus lejanas Ss. de 3/Diciembre/1897, 8/Junio/1901 o 13/Marzo/1903, el derecho al sueldo se acredita con la toma de posesión y no se acredita tal derecho por servicios no prestados (GARCÍA-TREVIJANO FOS, J.A.- Tratado de Derecho Administrativo, Tomo III, vol. I.- Ed. Rev. Derecho Privado. Madrid, 1970, pág. 218). El TSJ Castilla-León (sede Valladolid), en Sentencia núm. 2077/2006, de 21/Noviembre, contempla el supuesto de abono parcial de retribuciones en caso de acumulación parcial de funciones, afirmando: “A esta situación le es de aplicación el artículo 3 del Decreto 3207/1967, que contempla supuesto s de fraccionamiento de acumulaciones, y a la distribución de las gratificaciones en la forma prevista en el artículo 5.3º del mismo, es decir, entre quienes asuman parcialmente la acumulación.Pues bien, aunque el artículo 3 no contempla expresamente la acumulación parcial de las funciones de plazas médicas —se refiere a acumulación de puestos de practicantes y ma-

LAS RETRIBUCIONES DE LOS EMPLEADOS PÚBLICOS

Ley 31/65, de 4/Mayo, y se dispuso en el art. 36.6º de la L.P.G.E. de 1988, manteniéndose en sucesivas normas presupuestarias30; actual-

tronas—, no cabe duda de que la solución al conflicto debe buscarse por la vía expuesta por las partes —acogiendo en este aspecto los razonamientos del Letrado de la Administración expuestos al final de su escrito de oposición— y acudiendo a una interpretación analógica de dicho precepto —ex artículo 4 del Código civil— ya que contempla otros supuestos de hecho semejantes entre los que cabe apreciar identidad de razón, máxime cuando ha sido la propia Administración la que ha acudido directamente en este caso, y en otros similares, a ese fraccionamiento de funciones. Así, dado que las funciones médicas del puesto núm. … fueron fraccionadas entre tres médicos, debe reconocerse a la apelante el derecho a percibir tercera parte de las retribuciones reclamadas conforme al artículo 5.2,b) pero referido al período de tiempo comprendido entre el 1 de abril de 2002 —fecha en la que comienza la situación administrativa de acumulación que hemos admitido en esta sentencia— y el 20 de junio de 2004 —fecha final de la reclamación—”. El art. 8.1º de la Ley 31/65 disponía que a los Cuerpos o funcionarios que por la índole de su función o por estar autorizados debidamente prestaren una jornada de trabajo menor, la retribución de sueldo y complementos se reduciría de manera permanente o temporal, según los casos, para establecer la debida proporción entre la retribución correspondiente a la jornada normal de trabajo y la duración de la jornada menor a que se refiere este apartado. Por su parte, el RDRFAL establece que “los funcionarios de la Administración Local que, de acuerdo con las normas en vigor, realicen una jornada de trabajo reducida, experimentarán una reducción proporcional sobre la totalidad de las retribuciones correspondientes a la jornada completa, tanto básicas como complementarias..” (art. 8.3º). Igualmente, en el art. 36.6º de la Ley 33/87, de PGE para 1988 se estableció que “Los funcionarios que realicen una jornada de trabajo disminuida en un tercio o en un medio, de acuerdo con lo dispuesto en el art. 30 de la Ley 30/84, de 2 de agosto, experimentarán una reducción de un tercio o un medio, respectivamente, sobre la totalidad de sus retribuciones, tanto básicas como complementarias, con inclusión de los trienios. Idéntica reducción se practicará sobre las pagas extraordinarias en el caso de que los funcionarios prestasen una jornada de trabajo reducida en la fecha de devengo de las citadas pagas”, criterio que se reitera en Ley 51/2007, de 26 de diciembre, de Presupuestos Generales del Estado para el año 2008. Finalmente, el Apartado A.2) de la Resolución de 2/enero/2008, de la Secretaría de Estado de Hacienda y Presupuestos, que fija instrucciones para las nóminas de 2008, fija las normas sobre el Devengo de retribuciones: “2.1 La diferencia, en cómputo mensual, entre la jornada reglamentaria de trabajo y la efectivamente realizada por el funcionario dará lugar, salvo justificación, a la correspondiente deducción proporcional de haberes. Para el cálculo del valor hora aplicable a dicha deducción se tomará como base la totalidad de las retribuciones íntegras mensuales que perciba el fun-

Mª CARMEN ORTUÑO NAVALÓN Y RAFAEL S. MANZANA LAGUARDA

cionario dividida entre el número de días naturales del correspondiente mes y, a su vez, este resultado por el número de horas que el funcionario tenga obligación de cumplir, de media, cada día. En el caso de toma de posesión en el primer destino, en el de cese en el servicio activo, en el de licencias sin derecho a retribución y, en general, en los supuestos de derechos económicos que normativamente deban liquidarse por días, o con reducción o deducción proporcional de retribuciones, deberá aplicarse el sistema de cálculo establecido en el párrafo anterior. 2.2 Cuando, con sujeción a la normativa vigente, el funcionario realice una jornada inferior a la normal, la cuantía de sus retribuciones se determinará en la forma prevista en las normas dictadas para la aplicación del régimen retributivo a que esté sujeto. Los funcionarios que realicen una jornada de trabajo disminuida de acuerdo con lo dispuesto en el art. 48.1 g) y h) de la Ley 7/2007, de 12 de abril, del Estatuto Básico del Empleado Público, experimentarán la correspondiente reducción, que reglamentariamente se establezca, sobre la totalidad de sus retribuciones, tanto básicas como complementarias, con inclusión de los trienios. Para el cálculo del valor hora aplicable a dicha reducción en las pagas ordinarias, se aplicará lo previsto en el 2º párrafo del apartado 2.1 de esta Resolución. El importe total de la paga extraordinaria afectada por un período de tiempo en jornada reducida será el correspondiente a la suma de los respectivos importes de cada uno de los dos períodos, con y sin reducción de jornada, de los seis meses computables en dichas pagas, según el siguiente sistema de cálculo: Para el período, o períodos, no afectados por la reducción de jornada pero incluidos en los seis meses anteriores a su devengo, de acuerdo con lo dispuesto en el art. 33 de la Ley 33/1987, de 23 de diciembre, sobre dicho devengo cuando el número de días es inferior al del total computable en las mismas, se dividirá la cuantía de la paga extraordinaria que, en la fecha de 1 de junio o 1 de diciembre, según los casos, se habría devengado en jornada completa por un período de seis meses, entre 182 (183 en años bisiestos) o 183 días, respectivamente, multiplicando este resultado por el número de días en que se haya prestado servicios sin reducción de jornada. Para el período, o períodos, afectados por la jornada reducida, se aplicará el mismo sistema de cálculo anterior pero tomando como dividendo la citada cuantía reducida en la proporción que reglamentariamente se establezca respecto a la reducción de jornada. De acuerdo con lo dispuesto en el art. 102.Tres de la Ley 13/1996, de 30 de diciembre, a los restantes tipos de jornada reducida se les aplicará una reducción según el mismo sistema de cálculo de reducción de retribuciones establecido en los párrafos anteriores de este apartado.”.

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mente tal previsión se plasma en el EBEP31 y en el ap.A) núm.2.1 de la Resolución de 2/Enero/2008 de la Secretaría de Estado de Hacienda y Presupuestos, sobre instrucciones para nóminas en 2008, al disponer que la diferencia en cómputo mensual, entre la jornada reglamentaria de trabajo y la efectivamente realizada por el funcionario, dará lugar, salvo justificación, a la correspondiente deducción proporcional de haberes;. Así ha venido siendo reconocido por la jurisprudencia32. A la inversa, el exceso o ampliación de jornada ha de ser asimismo objeto de retribución33. Tratándose la retribución de una compensación por el trabajo realizado, debe señalarse que, al igual que sucede en el sector laboral34, existen determinados periodos de descanso que se computan, a efectos retributivos, como de trabajo efectivo; tal es el caso de los correspondientes al descanso semanal y festivos, los de vacaciones, la pausa de interrupción del trabajo en la jornada ordinaria, o los permisos retribuidos.

El art. 30.1º EBEP dispone: “Sin perjuicio de la sanción disciplinaria que pueda corresponder, la parte de jornada no realizada dará lugar a la deducción proporcional de haberes, que no tendrá carácter sancionador” Como se indica en S.TS 7/Octubre/94 (A. 7853) “Es un principio deducido de la propia naturaleza de la prestación estatutaria que las retribuciones básicas fijadas en el Presupuesto vengan referidas a la jornada de trabajo ordinaria fijada por el órgano competente para la generalidad de los funcionarios públicos”. Si el régimen de jornadas y horarios es inferior al ordinario, señala el Tribunal Supremo que “… la reducción proporcional de las retribuciones de los funcionarios que tienen una jornada laboral de 30 horas semanales, no quebranta ninguna disposición legal” (S. 14/Abril/92, A. 3831). En igual línea se pronuncia la S.TS. 20/Octubre/94 (A.8080), al afirmar que “… la Administración ha utilizado las facultades de autoorganización que le corresponden señalando por razones de interés público un horario de trabajo, con el que deben estar en consonancia las retribuciones a percibir, adecuadas a las necesidades de cada organismo según el resultado del expediente instruido al efecto, interés público que debe prevalecer sobre el particular de los funcionarios afectados”. Es confuso el concepto que debe retribuirla: Complemento específico (factor dedicación), Gratificación por servicios extraordinarios, Complemento de productividad, etc. Ver en este punto ARROYO YANES, L.M.- La ordenación del tiempo de trabajo en la Administración Pública.- Sevilla, Instituto Andaluz de Administración Pública, 2000, pág. 145 y ss. Art. 26.1º E.T