RESPONSABILIDAD PATRIMONIAL DE LA ADMINISTRACIÓN EN MATERIA DE SEGURIDAD CIUDADANA
Víctor Torre de Silva y López de Letona
Valencia, 2013
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Para MarĂa, mi mujer, en agradecimiento por tantas cosas
Índice Prólogo........................................................................................................................ 11
1. Introducción...............................................................................................
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2. Perfiles tradicionales de la responsabilidad patrimonial de la Administración............................................................................................................
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3. Crítica contemporánea a los perfiles tradicionales de la responsabilidad patrimonial de la Administración...................................................................
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4. La responsabilidad patrimonial en materia de seguridad ciudadana, aproximación general........................................................................................
71 1. Algunas precisiones introductorias.............................................................. 71 2. Responsabilidad patrimonial, ¿de la Administración pública o de la Administración de Justicia?............................................................................... 93 3. Responsabilidad patrimonial en materia de seguridad ciudadana y Consejo de Estado................................................................................................ 104
5. Tipología de la responsabilidad patrimonial en materia de seguridad ciudadana.......................................................................................................
115 1. Prehistoria reciente de la responsabilidad patrimonial de la Administración en materia de seguridad ciudadana..................................................... 115 2. Análisis general del estudio estadístico........................................................ 117 3. Tipología de la responsabilidad patrimonial en materia de seguridad ciudadana............................................................................................................ 123 A) Consideraciones generales..................................................................... 123 a) Daños derivados de detenciones..................................................... 124 Lesiones corporales al detener....................................................... 124 Daños morales derivados de la detención...................................... 134 b) Daños derivados de actuación en reuniones o manifestaciones... 137 c) Otros daños irrogados por el uso de las armas.............................. 144 Por parte de agentes en acto de servicio........................................ 146 Por agente fuera de servicio............................................................ 150 Por terceras personas....................................................................... 174
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Índice
d) e) f) g) h)
Daños en entradas y registros.......................................................... 177 Daños al honor, a la intimidad y a la propia imagen..................... 179 Daños derivados de informes o documentos policiales................. 188 Daños derivados de bienes públicos............................................... 191 Daños relacionados con la seguridad vial....................................... 192 Daños relacionados con la vigilancia del tráfico............................ 195 Daños ajenos a la vigilancia del tráfico........................................... 197 i) Daños acaecidos en el período de detención................................ 198 Torturas............................................................................................ 198 Lesiones............................................................................................ 200 Suicidios............................................................................................ 201 Incendios.......................................................................................... 203 j) Daños cometidos por internos en centros penitenciarios excarcelados.................................................................................................. 204 k) Otras omisiones policiales............................................................... 208 l) Daños irrogados a funcionarios públicos....................................... 220 Aproximación general..................................................................... 220 El asunto en la jurisprudencia........................................................ 230 El asunto en la doctrina del Consejo de Estado............................. 244 B) Valoración sintética de la tipología....................................................... 252
6. Valoración de las críticas a los perfiles tradicionales de la responsabilidad patrimonial, a la luz de la experiencia en materia de seguridad ciudadana...........................................................................................................
253 1. Críticas generales........................................................................................... 253 A) De carácter global................................................................................... 253 B) De carácter parcial.................................................................................. 268 2. Críticas en relación con los seguros............................................................. 282 3. Posibles líneas de mejora normativa............................................................ 296
7. Recapitulación...........................................................................................
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8. Estudio estadístico de la responsabilidad patrimonial en materia de seguridad ciudadana: dictámenes del consejo de estado.......................................
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Bibliografía.................................................................................................................. 339
Prólogo Desde hace algunos años la bibliografía jurídico-administrativa ha experimentado un notorio desplazamiento desde los temas clásicos por nucleares a los más periféricos, si así pueden llamarse los que conciernen a la acción administrativa en los distintos sectores del escenario económico y social, tradicionalmente abandonados o, al menos, insuficientemente atendidos. Hay, desde luego, razones que justifican este desplazamiento. En primer lugar, por supuesto, la madurez alcanzada por nuestro Derecho Administrativo, que, como es bien sabido, volvió a nacer en 1950 con la aparición de la Revista de Administración Pública y la excepcional generación que le dio vida y que llegó a su mayoría de edad dos décadas después. Estábamos entonces en las vísperas de la nueva etapa constitucional, lo que prolongó inevitablemente por un tiempo nuestra preferente dedicación a los temas generales, algunos de los cuales eran, además, radicalmente nuevos para nosotros, lo que aumentaba, lógicamente, su atractivo. El ingreso de España en las Comunidades Europeas en 1986 y el impulso que al proceso de integración vino a dar ese mismo año el Acta Única Europea contribuyeron, sin embargo, a cambiar el panorama y a alterar nuestras preferencias colectivas. El nuevo objetivo de la implantación de un mercado único europeo en el que las personas, los servicios, las mercancías y los capitales pudieran circular con libertad atrajo poderosamente la atención, de modo especial a las nuevas generaciones, porque para la consecución de ese objetivo era necesario en primer términos desmontar los antiguos monopolios, de iure y/o de facto que bloqueaban sectores enteros de actividad económica, lo que suponía la apertura de éstos a la iniciativa privada y, por lo tanto, la recomposición sobre otras bases de la regulación de los mismos, que hasta entonces se había sostenido sobre el concepto tradicional de servicio público y la técnica concesional. No es de extrañar por ello que proliferaran a partir de este momento las monografías sobre temas sectoriales, ni que la moda se haya prolonga-
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Prólogo
do hasta hoy, a pesar de que este tipo de estudios, que adolecen por razones obvias de una acusada carga descriptiva, hayan empezado a resultar repetitivos, una vez encajadas las novedades que en el plano conceptual aportaron las nuevas regulaciones. Para ser justos hay que decir que, a pesar de que en este nuevo contexto el interés por los temas generales quedó en general en un segundo plano, ello no supuso, en absoluto, el olvido de lo que HAURIOU calificó como las dos grandes teorías del Derecho Administrativo, el principio de legalidad de la Administración y la responsabilidad patrimonial de ésta, que no sólo no perdieron actualidad, sino que fueran objeto de vivas polémicas, de las que, en mi opinión, han salido —y hemos salido— notablemente reforzados. A la que se produjo en torno al primero de esos grandes temas, el del poder discrecional de la Administración, los límites del mismo y el control de su correcto ejercicio por los Tribunales, que se desató hace veinte años a raíz de unos escritos míos (hoy recogidos en el libro De la arbitrariedad de la Administración, 5ª edición, 2008), no me voy a referir ahora. Pienso, eso sí, que la polémica fue saludable y fructífera y que contribuyó a dar consistencia a la jurisprudencia de la Sala 3ª del Tribunal Supremo, que fue, en rigor, la primera en dar un paso al frente y en tomarse en serio la categórica proscripción de la arbitrariedad de los poderes públicos contenida en el artículo 9.3, in fine, de la Constitución. La polémica en torno a la responsabilidad patrimonial de la Administración surgió también en esas mismas fechas y su detonante fue, como se recordará, una bienintencionada pero errónea Sentencia de 14 de Junio de 1991, que tomó al pié de la letra y llevó al extremo el sesgo objetivo de la cláusula general introducida en nuestro Derecho inesperadamente por el artículo 121 de la Ley de Expropiación Forzosa de 16 de Diciembre de 1954, olvidando esa juiciosa advertencia de SANTI ROMANO que aconseja glissez, glissez mortels, n’appuyez pas. La Sentencia de 14 de Junio de 1991 se apoyó, sin duda, demasiado, dejándose llevar probablemente por el énfasis excesivo que se había venido poniendo en explicar el alcance de la cláusula general y el giro, ciertamente transcendental, que implicó el traslado del centro de gravedad de la institución del tradicional fundamento de la culpa al concepto técnico
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de lesión como daño que la persona que lo sufre no tiene el deber jurídico de soportar. La enérgica crítica formulada por Fernando PANTALEÓN a la Sentencia citada (cfr. Responsabilidad médica y responsabilidad de la Administración, Madrid 1995) fue secundada con empeño por un sector de la doctrina jurídico-administrativa, que en unos casos se esforzó en resituar el sistema legal (así, Margarita BELADÍEZ, Responsabilidad e imputación de daños por el funcionamiento de los servicios públicos, Madrid 1997) y en otros llegó a proponer, incluso, su rectificación formal (cfr. O. MIR PUIGPEAT, La responsabilidad patrimonial de la Administración. Hacia un nuevo sistema, Madrid 2001). El paso del tiempo ha demostrado, sin embargo, lo que había de excesivo en aquella jurisprudencia y en esta propuesta de rectificación del sistema, que, como explicó muy bien, Eduardo GARCÍA DE ENTERRÍA en el prólogo a la obra citada de O. MIR, nunca pretendió (al menos no lo pretendieron los redactores de la cláusula general) instaurar una responsabilidad objetiva y absoluta con entera abstracción de las causas de imputación del daño a la Administración, ni convertir a ésta en garante universal de todos los daños que puedan llegar a sufrir los ciudadanos que de un modo u otro se relacionen con ella. En mi opinión, la única corrección que habría que realizar en el texto del artículo 141.1 de la Ley 30/1992, de 26 de Noviembre, es la supresión de ese “de acuerdo con la Ley” con el que termina la frase inicial del primer párrafo y ello porque, como es obvio, la Ley no es la auténtica fuente del deber jurídico de de soportar un daño. Ese deber existe no sólo cuando el Legislador lo impone expresamente. Todos tenemos el deber de soportar las consecuencias del incumplimiento de un contrato. Sobre todos pesa igualmente el deber de abstenerse de realizar lo prohibido y de soportar las consecuencias de su eventual incumplimiento, el de estar a los propios actos, el de asumir la eventual actualización de los riesgos voluntariamente aceptados y, en fin, las cargas generales de la vida individual y colectiva, de las que nadie puede considerarse liberado. Todo esto es bastante obvio, aunque todos también nos hayamos dejado llevar por el entusiasmo generado por una cláusula general benemérita de la que no hay razón alguna para renegar ahora, aunque su manejo
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Prólogo
exija, eso sí, rigor y buen pulso en todos y cada uno de los casos en que ha de ser aplicada. Subrayo esto último porque en este asunto el casuismo tiene una importancia mucho mayor comparativamente que en ningún otro. Pasada ya la tempestad y recuperada la calma, es el estudio concienzudo y sistemático de la jurisprudencia, es decir, el diálogo permanente con ella, que tan importante ha sido para el desarrollo de nuestro Derecho Administrativo, lo que puede evitar que vuelvan a reproducirse los equívocos anteriores. En esta línea se sitúa el libro de Víctor TORRE DE SILVA, que tengo ahora el gusto de presentar al público. En él se analiza con minuciosidad extrema cómo ha funcionado y funciona la responsabilidad patrimonial de la Administración en uno de los sectores más clásicos y más conflictivos también de la actividad de ésta: la seguridad ciudadana. El autor conoce a fondo la casuística, que es muy rica, como el índice del libro pone ya de manifiesto. Nada ha escapado a su observación. Todas las fuentes posibles de daños han sido objeto de análisis: daños derivados de detenciones, del uso de las armas, de entradas y registros, derivados de informes o documentos policiales, daños cometidos por internos en centros penitenciarios, daños relacionados con la seguridad vial, daños derivados de bienes públicos, daños resultantes de omisiones policiales, etc. Todas las clases de daños y no sólo los materiales han sido igualmente tenidas en cuenta (lesiones corporales, daños morales, daños al honor, a la intimidad y a la propia imagen, etc.) y también todas las posibles víctimas (agentes en acto de servicio, agentes fuera de servicio, terceras personas, funcionarios públicos de todo tipo, presos, etc.). Su experiencia como Letrado en ejercicio del Consejo de Estado, ya larga porque ingresó muy joven en su prestigioso Cuerpo de Letrados, al que debe mucho también, como es notorio, nuestro Derecho Administrativo, le ha proporcionado ciertamente un conocimiento prácticamente exhaustivo de la realidad estudiada y de la doctrina establecida por el Alto Cuerpo consultivo, que en esta materia goza de una bien ganada auctoritas. Todo ello, unido a la ilusión puesta en la tarea y a su buen criterio, dio como resultado no hace mucho una excelente tesis doctoral, que fue
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premiada merecidamente con la más alta calificación, y ahora, una vez corregida y mejorada todavía más, a un libro excelente, de esos que no sólo se leen una vez, sino que se consultan muchas veces a lo largo del tiempo. Haber sido testigo próximo de su elaboración como director de la tesis doctoral y presentarlo en público ahora es para mí un motivo de especial satisfacción.
Tomás-Ramón Fernández Catedrático emérito de la Universidad Complutense
1. Introducción Pocas instituciones del Derecho Administrativo español suscitaron en su momento tanto entusiasmo y tantos parabienes de la doctrina científica como la responsabilidad patrimonial de la Administración, a partir de la Ley de Expropiación Forzosa de 1954. Como una simple muestra, entre muchas otras que podrían aportarse, tomo una cita de 1956, de Segismundo ROYO-VILLANOVA: “El estudio de nuestra legislación muestra que en materia de responsabilidad de la Administración pública, y en el orden local, nuestro Derecho no cede en méritos al extranjero, y que, en lo tocante al Estado, queda muy poco por hacer”1. Durante décadas, éste fue el sentimiento unánime, o casi unánime2, de los autores. Sin embargo, a día de hoy pocas instituciones de la misma rama del ordenamiento están sujetas a una crítica tan acerba y generalizada. Entre otros aspectos se censura su inseguridad jurídica, su coste, su escasa virtualidad de evitación del daño y su carácter objetivo. En este último punto se postula por algunos tratadistas incluso la vuelta a una responsabilidad por culpa, en tanto que otros proponen suprimir la responsabilidad por el funcionamiento normal de la Administración3. Ante este panorama, se impone una nueva evaluación de la responsabilidad patrimonial, de su fundamento y de sus críticas. De entre los muchos modos en los que es posible acometer esta tarea se ha escogido uno, que se puede adjetivar como concreto. En efecto, la nueva evaluación se puede afrontar desde el punto de vista abstracto y general, como han hecho diversos autores. El planteamiento elegido, en cambio, es diverso. Se ha preferido seleccionar un ámbito singular de la actuación administrativa, como especie de “banco de pruebas”. Se trata
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1956, p. 58. Véase el capítulo correspondiente de este trabajo. Excuso las citas, que se ofrecerán en el lugar correspondiente. No pretendo emitir un juicio en este momento sobre si es o no lo mismo la responsabilidad por funcionamiento anormal de la Administración y la responsabilidad por culpa.
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de proyectar sobre la realidad viva de la responsabilidad patrimonial de la Administración en ese campo las censuras que la institución ha recibido, para de alguna manera contrastarlas con la realidad. De tal operación podrán surgir, renovadas, algunas de las críticas y de las propuestas formuladas. También otras de nuevo cuño que puedan mejorar la institución. Por supuesto, el método escogido no es inocente. Implícita lleva una consideración, que para evitar equívocos se afirma desde esta misma página introductoria: muchos de los juicios doctrinales que han proliferado en las últimas décadas están faltos de un examen cuidadoso de la práctica de la responsabilidad patrimonial. Desde la atalaya de la abstracción, sin más apoyo que unas cuantas sentencias espigadas, puede no ser difícil reducir a ruinas sus fundamentos, para sobre ellas diseñar altivas construcciones. Esta tarea se pone en su justo valor cuando se proyecta sobre la actuación repetida de los servicios públicos en trance de ocasionar daños. De ahí que la perspectiva concreta ayude a sopesar no pocos análisis que se han esbozado recientemente. El estudio que se propone conlleva desde luego su carga de trabajo. Además de las sentencias de la Jurisdicción contencioso-administrativa tiene que abordar los dictámenes del Consejo de Estado, que incluyen muchos supuestos indemnizatorios que nunca llegan a los tribunales por no ser impugnados. Todo ello deberá además completarse con sentencias de la Jurisdicción penal, pues la responsabilidad civil subsidiaria derivada del delito, cuando alcanza a la Administración por la actuación de sus servidores, constituye materialmente un supuesto de responsabilidad patrimonial por el funcionamiento de sus servicios, con independencia de que formalmente no lo sea. Con más detalle se examina en su momento. La materia elegida para contrastar la institución no es otra que la seguridad ciudadana. A diferencia de lo que ocurre con otros ámbitos, la intervención pública en éste resulta indiscutible, por comportar en muchas ocasiones el uso legítimo de la violencia. En efecto, existen campos en los que la responsabilidad patrimonial de la Administración tiene un perfil un tanto artificial, porque presupone una acción de los poderes públicos sobre él más o menos cuestionable. Por poner un ejemplo, si la política industrial causa daños, un modo de afrontarlos consiste en suprimir tal política. Una vez terminada, no suscitará más problemas su
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responsabilidad patrimonial4. No ocurre tal con la seguridad ciudadana, que pertenece al núcleo de las políticas públicas y que es de algún modo irrenunciable. Como consecuencia de lo anterior, la Administración suele actuar en este sector de modo directo, sin contratista ni concesionario interpuesto, por medio de servidores públicos integrados en las fuerzas y cuerpos de seguridad. Desde luego hay excepciones, como las empresas de seguridad privada contratadas por la Administración, pero por regla general la responsabilidad patrimonial se plantea con enorme claridad: el dañado y la Administración se encuentran frente a frente. En segundo lugar, los daños que pueden ocasionarse en materia de seguridad ciudadana son muy graves. La integridad corporal y aún la vida pueden perderse en el hecho lesivo. Esto proporciona unos tintes fuertes a la institución, que permite apreciar mejor los claroscuros. Por supuesto también existen casos de daños patrimoniales, incluido el lucro cesante, pero muchas veces los daños personales son de tanta importancia que hacen palidecer a los de otro tipo. Esto facilita el análisis de la responsabilidad, pero también tiene algún riesgo, como modelar la institución a golpe de situación dramática, atendiendo más a los sentimientos hacia el lesionado que a los principios jurídicos. En tercer lugar, la seguridad ciudadana constituye un amplísimo campo de actuación pública, y así ha sido desde hace siglos. Esto da lugar a un gran número de supuestos de responsabilidad, con una rica variedad, que permite trazar principios y establecer patrones. Desde luego, como se ha mencionado, se ha de contar con las sentencias del orden jurisdiccional penal que condenan a la Administración a indemnizar, pero también con otros casos fronterizos con la responsabilidad del Estado juez, o de aseguramiento de la responsabilidad, con incidencia incluso en el Consorcio de Compensación de Seguros.
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Salvo, por supuesto, en casos de omisión, pero para que concurra se exige un deber impuesto por el ordenamiento jurídico.
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En cuarto lugar, todos los niveles de Administración territorial española están implicados en la seguridad ciudadana: el local, el autonómico y el estatal. Aunque este último es el más importante, en términos cuantitativos, no deja de haber peculiaridades en los restantes, cuyo tratamiento de algún modo se unifica en el “sistema de responsabilidad de todas las Administraciones públicas” a que alude la Constitución5. En cambio, el Derecho europeo sólo incide de modo colateral en la responsabilidad en materia de seguridad ciudadana6. El Estado, por tanto, tiene un relevante margen de actuación, que permite mejoras y cambios. Por estos motivos la seguridad ciudadana se considera un magnífico ámbito en el que se puede contrastar la razonabilidad de la institución y de sus críticas. Para finalizar resta una palabra sobre el esquema que se va a seguir. En primer término se abordará un resumen de los perfiles de la responsabilidad patrimonial de la Administración, tal y como fue concebida. A continuación se expondrán las críticas más importantes que se han recibido. Tras ello se abordará, a modo de tipología, el panorama de la responsabilidad en materia de seguridad ciudadana. Un instrumento valioso para ello será un fichero estadístico, que se incorpora como anexo. Por fin, se valorarán las críticas a la luz de la experiencia de la seguridad ciudadana, para acabar con unas conclusiones. Con este plan se espera cumplir el objetivo propuesto, no por ambicioso menos necesario. No quiero finalizar esta introducción sin dejar constancia de mi vivo agradecimiento a D. Tomás-Ramón Fernández Rodríguez, bajo cuya dirección elaboré la tesis doctoral que está en la génesis del presente libro y que ha mostrado una vez más su afecto al redactar el prólogo. También quiero expresar mi agradecimiento a los miembros del tribunal que la juzgó en la Universidad Complutense de Madrid y que tuvo a bien otorgarle la máxima calificación, bajo la presidencia de D. José Eugenio Soriano García: D. Rafael Gómez-Ferrer Morant, Dª. Blanca Lozano Cutanda, Dª. Carmen Chinchilla Marín y D. David Blanquer Criado. Lo extiendo
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Artículo 149.1.18ª. Por poner un ejemplo, cabe citar la Directiva 2004/80/CE, del Consejo, de 29 de abril de 2004, sobre indemnización a las víctimas de los delitos.
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asimismo a IE Law School, institución docente innovadora en España, en la que soy profesor desde el año 2004. Por último, mi agradecimiento al Consejo de Estado, además de supremo órgano consultivo —o tal vez por ello—, academia del Derecho público español, y en particular a mis compañeros del Cuerpo de Letrados.
2. Perfiles tradicionales de la responsabilidad patrimonial de la Administración La responsabilidad patrimonial de la Administración tiene indudables precedentes, algunos de gran antigüedad7, pero en su configuración contemporánea arranca en España de la Ley de Expropiación Forzosa de 16 de diciembre de 19548. Esta norma supuso una innovación de gran calado en la materia9. Su artículo 121, aún vigente cuando se escriben estas líneas, es precursor innegable de las distintas formulaciones constitucionales y legales que se han ido sucediendo desde entonces10. En las páginas que siguen se tratará de ofrecer una visión de los perfiles con los que se diseñó la institución, que pueden ser llamados hoy en
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MARTÍNEZ-CARDÓS RUIZ pone algún ejemplo que se remonta al siglo X, y otros de la Edad Media, de la Moderna y del siglo XIX. Hace también un inventario de numerosas normas que previeron responsabilidad patrimonial de la Administración en supuestos especiales en los siglos XIX y XX, antes de 1954 (MARTÍNEZCARDÓS, 2005, p. 22-46). Cfr. también MEDINA ALCOZ (2005, p. 111-113). Ceñido al siglo XIX, es interesante el estudio de FERNÁNDEZ DE AGUIRRE (1997) sobre los precedentes de nuestro sistema. No se acomete un examen de la responsabilidad patrimonial de la Administración antes de la Ley de Expropiación Forzosa, algo que ha sido objeto de clásicos relatos: por todos, GARCÍA DE ENTERRÍA y FERNÁNDEZ (2011, p. 379-382). Esto es generalmente reconocido por la doctrina. Entre las innumerables citas que podrían aportarse, escojo una: “En realidad, la auténtica quiebra de las viejas ideas se produce con la promulgación de la Ley de Expropiación Forzosa de 1954” (GARRIDO FALLA, 1989, Tratado, vol. II, p. 242, y 1989, “La constitucionalización…”, p. 29). También en la Memoria del año 1982 del Consejo de Estado (p. 111), en GARCÍA DE ENTERRÍA y FERNÁNDEZ (2011, p. 370-371 y 382-384), en MARTÍN REBOLLO (1995, p. 815, 1999, p. 329-334), en RODRÍGUEZ-ARANA (2002, p. 16) y en MENÉNDEZ (2009, p. 37-41). CASINO habla de “revolución” (1998, p. 17). Fundamentalmente, en orden cronológico, el artículo 40 de la Ley de Régimen Jurídico de la Administración del Estado, texto refundido aprobado por Decreto de 26 de julio de 1957, el 106.2 de la Constitución y el 139.1 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común. La “paternidad” de la fórmula de la Ley de Expropiación Forzosa respecto de los dos textos normativos citados en primer lugar es afirmada por Eduardo GARCÍA DE ENTERRÍA (1984, p. 4).
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día tradicionales. No se hará una exposición doctrinal típica, de corte exhaustivo11. Sería innecesaria y desviaría de los propósitos de este trabajo. Se proporcionará por tanto una perspectiva centrada en los razonamientos que se utilizaron para justificar la responsabilidad patrimonial que se reformulaba y sus principales caracteres. Con algunos matices, son los mismos que hoy en día se usan: sobre ellos se ha centrado una amplia y profunda crítica, que se aborda en el capítulo siguiente. La exposición de motivos de la Ley de Expropiación Forzosa justifica la novedad que introduce en que el ordenamiento anterior no permitía “hacer efectiva la responsabilidad por daños causados por la Administración”, pues se envolvía en unos “límites técnicos (…) tan angostos, cuando no prohibitivos” que desembocaban en “verdaderas injusticias, amparadas por un principio de exoneración”12. De manera congruente con la importancia de la novedad que aporta y con la concisión que caracteriza este tipo de textos, la exposición de motivos dedica más espacio a afirmar la necesidad de la institución en sí que a razonar el porqué de la específica configuración legal que se diseña13. Sin embargo, resulta significativo
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Que podría abarcar, en una aproximación más o menos académica: definición, función, naturaleza jurídica, caracteres, elementos subjetivos, elementos objetivos, elementos procedimentales y garantías. Apartado I de la exposición de motivos. En realidad, la única defensa que se hacía de las características de la nueva regulación se refería más bien a la índole de los bienes y derechos lesionados que podían ser indemnizados, buscando la coherencia de su inclusión en una Ley de Expropiación Forzosa (véase apartado IV, in fine, de la exposición de motivos). A este respecto, ya DUGUIT había trazado cómo la responsabilidad patrimonial del Estado, como límite a la soberanía, tenía su origen y precedente en la expropiación forzosa: hablando de los revolucionarios decía: “ils décident que si la necessité publique l’exige impérieusement, le propriétaire sera dépossédé de sa chose, mais ‘sous la condition d’une juste et préalable indemnité’. Telle fut, je l’ai déjà dit, la porte ouverte par laquelle allait s’introduire dans le droit moderne tout le système de la responsabilité publique. Il est facile de le comprendre. En effet, si l’on décide que, lorsqu’un propriétaire est dépossedé directement par la procédure régulière de l’expropriation, il a droit à une juste indemnité de la part de l’État, on est nécessairement et rapidement amené à dire que cette indemnité est due lorsque la dépossession résulte non plus de la procédure d’expropriation, mais d’une opération administrative, d’ailleurs régulière, comme une délimitation domaniale, comme l’exécution de travaux publics (…). Mais si la propriété est ce droit intangible,
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que aluda a la “creación de riesgos” que supone la acción administrativa, y al “azar” que implica la determinación del “patrimonio particular” que debe soportar tales riesgos, así como otros daños14. La parquedad de la exposición de motivos de la Ley de Expropiación Forzosa obliga a recurrir a otras fuentes, si se desea profundizar en el fundamento de la institución de la responsabilidad patrimonial de la Administración. Entre todas tienen particular valor las aportaciones de Eduardo GARCÍA DE ENTERRÍA, pues como él mismo explica participó en la Comisión redactora del anteproyecto de la Ley que se fraguó en el Instituto de Estudios Políticos bajo la presidencia de Luis JORDANA DE POZAS, y en ella se ocupó de una manera especial de los artículos 1 y 12115. GARCÍA DE ENTERRÍA era bien consciente, ya desde el primer momento, de la importancia que tenía la regulación de la responsabilidad patrimonial que se incorporaba a la Ley de Expropiación Forzosa, así
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absolu, qui fait échec a la souveraineté de l’État elle-même, il faut la proteger, non seulement lorsqu’elle est enlevée à son titulaire, mais encore lorsqu’elle subit un amoindrissement dans sa valeur” (1930, p. 464-465) [Traducción del autor: ellos decidieron que si la necesidad pública lo exige imperiosamente, el propietario será desposeído de su cosa, pero ‘bajo la condición de una justa y previa indemnización’. Tal fue, ya lo he dicho, la puerta por la que se iba a introducir en el Derecho moderno todo el sistema de la responsabilidad pública. Es fácil de comprenderlo. En efecto, si se decide que cuando un propietario es desposeído directamente por el procedimiento regular de la expropiación tiene derecho a una justa indemnización por parte del Estado, se está conduciendo a la conclusión, de modo rápido y necesario, de que también esta indemnización es debida cuando la desposesión resulta no tanto del procedimiento expropiatorio, sino de una actuación administrativa, por lo demás regular, como una delimitación demanial o como la ejecución de una obra pública (…). Pues si la propiedad es ese derecho intangible, absoluto, que pone en jaque a la misma soberanía del Estado, hace falta protegerla, no sólo cuando se quita a su titular, sino también cuando sufre una mengua en su valor]. Apartado I. GARCÍA DE ENTERRÍA, 1984, p. 5. (también en el “prólogo” de 2002, p. 19). A decir de VILLAR PALASÍ, el análisis de la responsabilidad aquiliana es el punto más logrado del trabajo de GARCÍA DE ENTERRÍA, lo que le lleva a afirmar que “de aquí en adelante, el tema de la responsabilidad de la Administración no podrá ser justamente tratado sin referirse necesariamente a esta obra” (VILLAR PALASÍ, 1956, p. 557).
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como de su novedad, tal y como plasmó en su trabajo Los principios de la nueva Ley de Expropiación Forzosa16. Sin embargo, en su temprana aproximación de 1956, no dudaba en referirse a ella como “responsabilidad civil de la Administración”17. Esta denominación implicaba que, pese a las innegables novedades que la Ley de Expropiación Forzosa configuraba, subyacía una participación en la institución civil de la responsabilidad patrimonial, en la que tenía su origen18. Tal vez este reconocimiento fue facilitado en su día por el hecho de que el estudio mencionado viera la luz por primera vez en el Anuario de Derecho Civil19. No obstante, el asunto trascendía a una cuestión terminológica. De hecho, a la hora de explicar el nuevo régimen, el autor citado aseveraba: “La doctrina parece haber llegado en nuestros días a la tesis común de que la razón que justifica una responsabilidad de la Administración no es, ni tendría razón ninguna para serlo, distinta de la que justifica la posibilidad de aplicar la misma institución a las personas privadas”20. En consecuencia, las decisivas no-
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“La peculiaridad quizá más notable de la nueva Ley de Expropiación Forzosa es la extensión del sistema de garantía patrimonial de los administrados fuera del supuesto de expropiación propiamente tal, aplicándolo a cualquier daño patrimonial imputable a la Administración (…). Teniendo en cuenta la radical reforma que la Ley aporta en esta materia, se encuentra aquí, sin duda, la más trascendental de sus innovaciones, sistemática y políticamente (…). El artículo 121 de la Ley (…). Sobre sus términos escuetos ha de reposar, en adelante, uno de los puntos cardinales de nuestro ordenamiento positivo” GARCÍA DE ENTERRÍA (1984, p. 145: el texto data de 1956). La importancia de este libro (Los principios de la nueva Ley de Expropiación Forzosa) es algo generalmente admitido. Como dice MEDINA ALCOZ (2005, p. 127, n. 335), “ha sido considerado el estudio dogmático más importante sobre la responsabilidad por daños de la Administración que se ha llevado a cabo entre nosotros, punto de referencia imprescindible para la explicación de los rasgos fundamentales del nuevo régimen”. En palabras de SAINZ MORENO, se trata de una de las monografías “más importantes del Derecho público español” (2006, p. 59). GARCÍA DE ENTERRÍA, 1984, p. 145, en dos ocasiones (el texto data de 1956). VILLAR PALASÍ, destaca que la responsabilidad patrimonial de la Administración “se produce, específicamente, en el plano de la responsabilidad civil” (vol. II, 1977, p. 469). Este mismo autor la denominaba “responsabilidad civil de la Administración” ya en 1956 (p. 556 y 557). Como él mismo explica en el prólogo de 1984 (GARCÍA DE ENTERRÍA, 1984, p. 6). GARCÍA DE ENTERRRÍA, 1984, p. 167.