SISTEMAS PARLAMENTARIO Y PRESIDENCIAL POR UN SISTEMA HÍBRIDO EN MÉXICO
COMITÉ CIENTÍFICO DE LA EDITORIAL TIRANT LO BLANCH
María José Añón Roig
Catedrática de Filosofía del Derecho de la Universidad de Valencia
Ana Cañizares Laso
Catedrática de Derecho Civil de la Universidad de Málaga
Jorge A. Cerdio Herrán
Catedrático de Teoría y Filosofía de Derecho.
Instituto Tecnológico Autónomo de México
José Ramón Cossío Díaz
Ministro en retiro de la Suprema
Corte de Justicia de la Nación y miembro de El Colegio Nacional
María Luisa Cuerda Arnau
Catedrática de Derecho Penal de la Universidad Jaume I de Castellón
Carmen Domínguez Hidalgo
Catedrática de Derecho Civil de la Pontificia Universidad Católica de Chile
Eduardo Ferrer Mac-Gregor Poisot
Juez de la Corte Interamericana de Derechos Humanos
Investigador del Instituto de Investigaciones Jurídicas de la UNAM
Owen Fiss
Catedrático emérito de Teoría del Derecho de la Universidad de Yale (EEUU)
José Antonio García-Cruces González
Catedrático de Derecho Mercantil de la UNED
José Luis González Cussac
Catedrático de Derecho Penal de la Universidad de Valencia
Luis López Guerra
Catedrático de Derecho Constitucional de la Universidad Carlos III de Madrid Ángel M. López y López
Catedrático de Derecho Civil de la Universidad de Sevilla
Marta Lorente Sariñena
Catedrática de Historia del Derecho de la Universidad Autónoma de Madrid
Javier de Lucas Martín
Catedrático de Filosofía del Derecho y Filosofía Política de la Universidad de Valencia
Víctor Moreno Catena
Catedrático de Derecho Procesal de la Universidad Carlos III de Madrid
Francisco Muñoz Conde
Catedrático de Derecho Penal de la Universidad Pablo de Olavide de Sevilla
Angelika Nussberger
Catedrática de Derecho Constitucional e Internacional en la Universidad de Colonia (Alemania)
Miembro de la Comisión de Venecia
Héctor Olasolo Alonso
Catedrático de Derecho Internacional de la Universidad del Rosario (Colombia) y
Presidente del Instituto Ibero-Americano de La Haya (Holanda)
Luciano Parejo Alfonso
Catedrático de Derecho Administrativo de la Universidad Carlos III de Madrid
Consuelo Ramón Chornet
Catedrática de Derecho Internacional
Público y Relaciones Internacionales de la Universidad de Valencia
Tomás Sala Franco
Catedrático de Derecho del Trabajo y de la Seguridad Social de la Universidad de Valencia
Ignacio Sancho Gargallo
Magistrado de la Sala Primera (Civil) del Tribunal Supremo de España
Elisa Speckmann Guerra
Directora del Instituto de Investigaciones
Históricas de la UNAM
Ruth Zimmerling
Catedrática de Ciencia Política de la Universidad de Mainz (Alemania)
Fueron miembros de este Comité:
Emilio Beltrán Sánchez, Rosario Valpuesta Fernández y Tomás S. Vives Antón
Procedimiento de selección de originales, ver página web: www.tirant.net/index.php/editorial/procedimiento-de-seleccion-de-originales
Presentación
Desde mis inicios, tanto estudiantiles como profesionales, en el ámbito del Derecho, las cuestiones relativas a la “cosa pública”, esto es, al Estado y la relación que tiene con el ordenamiento jurídico —especialmente, el constitucional— fueron el tópico generoso que me atrajo para estudiar, reflexionar y proponer por escrito en las diversas oportunidades que he tenido aspectos sobre la estructura y funcionamiento del Estado mexicano.
Ya desde la confección de la tesis de licenciatura había abordado mi interés por uno de los elementos existenciales del Estado: las formas de gobierno. Puedo señalar que fue, sin duda, un punto de partida para escribir algo más elaborado y que sirvió para acreditar el grado de maestría. Lo que ahora pongo a consideración del lector es el resultado de ese largo proceso: un análisis crítico y propositivo sobre los regímenes presidencial y parlamentario.
México trae a cuestas una añeja y peculiar tradición presidencialista —o unipersonalista del poder político—, inspirada en el modelo norteamericano y amoldada a las excepcionales formas políticas y constitucionales de nuestro país. La figura presidencial —que no significa en sí misma la forma de gobierno como tal, pero que es el elemento imprescindible de ésta— siempre ha sido motivo de largas disertaciones que han colmado diversas obras con largos ríos de tinta.
Por supuesto, no es mi caso abonar en la ya de por sí nutrida literatura sobre el sistema presidencial en general y sobre el presidencialismo mexicano en concreto. Eso no es lo que persigue este trabajo. Lo que propone éste es ir directo al análisis opinado sobre las ventajas y desventajas institucionales y de práctica política —realpolitik— que, como forma de gobierno, tiene el esquema presidencial.
Del otro lado de la moneda, se nos presenta un sistema político del que, a mi parecer, tenemos una idea bastante generalizada sin mayor atrevimiento exploratorio. Lo cual hace que siga siendo —por lo menos, en México— una especie de rara avis. Aludo al sistema parlamentario y, de forma especial, al modelo británico.
Esta especie de laguna cognitiva se agrava cuando se pretende explicar cómo es posible que la nación creadora del régimen parlamentario carezca de una forma constitucional escrita y que, a pesar de todo, vive una plenitud constitucional que le ha dado las características de una democracia parlamentaria.
No ha sido fácil el acceso actualizado a las fuentes doctrinales originales. Se consultaron los textos necesarios para explicar los comienzos del sistema parlamentario y el funcionamiento del modelo Westminster. Es evidente que no se pretendió hacer un tratado descriptivo sobre esta particular forma de gobierno, sino perfilar la ascendencia histórica de ella —la cual ayuda a entenderla de mejor manera— y los rasgos emblemáticos de organización y funcionamiento de la misma.
Los precedentes de la recién Corte Suprema británica que entró en funciones en 2009 fueron un apoyo importante en la comprensión de muchas de las figuras distintivas del parlamentarismo británico.
En otro orden de ideas, la propuesta de un sistema híbrido — advierto que no se trata de una simple mezcolanza o burda mixtura— tiene pocos exponentes, los cuales han sido la principal influencia dogmática para este libro.
Por un lado, las lecciones del más importante constitucionalista mexicano de nuestros tiempos, Diego Valadés, sobre el gobierno de gabinete fueron indispensables para comprender y explicar la esencia y los mecanismos de ambos sistemas y desentrañar un diseño institucional adecuado para México.
Por otro, quién mejor que uno de los principales promotores de la idea de una reforma del Estado, la cual incluye el tema del
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sistema parlamentario en México, para darle eficacia a mis propuestas. Me refiero a Porfirio Muñoz Ledo, cuyas ideas de avanzada, a puesto sobre la palestra la posibilidad de insertar elementos parlamentarios a la forma de gobierno mexicana.
Ambos autores tienen en común un punto que no puede obviarse y que constituye la finalidad de mi trabajo: hibridar un régimen de gobierno no tiene como meta el ingenio o la excentricidad, sino suavizar las fórmulas autoritarias del sistema mexicano mediante un sentido de democracia y gobernabilidad.
No se trata en modo alguno de eliminar el modo presidencial y sustituirlo a fortiori con el parlamentarismo, lo cual es un sinsentido. Tampoco es un planteamiento tan audaz como el que propone Sartori mediante la teoría de los dos sistemas. Se trata de una forma de racionalizar el exceso del poder presidencial mediante mecanismos parlamentarios en aras de una gobernabilidad democrática.
Ser testigo —en la escala que sea— del proceso democrático en México permite, por un lado, calibrar las distintas alternativas de diseño institucional puestas a consideración en la arena política de los poderes públicos y, por el otro, robustecer y participar las ideas sobre las mejores posibilidades constitucionales que puede tener nuestro país.
El discurso sobre la reforma del Estado y la consolidación de la democracia en México me permitió conocer de primera mano —como secretario técnico de una de las mesas de la Comisión de Estudios para la Reforma del Estado en 2000 y, posteriormente, como corresponsable de los Foros para la Revisión de la Constitución en 2001— una pléyade de ideas. Entre ellas, estaba en ciernes la de la parlamentarización del régimen presidencialista mexicano, aunque sin mayor desarrollo.
Es menester señalar que, en esta clase de ejercicios imaginativos y propositivos México no es pionero. Retomó mucho de las transiciones políticas a la democracia, como lo fueron los casos de
Presentación 13
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España e innumerable naciones latinoamericanas —sobre todo, del cono sur—.
En fin, presentar este libro pretende, desde el punto de vista pedagógico y de interés para los estudiosos, dar una revisión renovada sobre el sistema presidencial, exponer lo novedoso que es para nosotros el sistema parlamentario y poner a consideración del lector una propuesta concebida en términos democráticos y de racionalización del poder público.
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Con una breve reflexión ofrezco la bienvenida a esta importante obra de Gregorio Castillo, un jurista versátil, dotado de particular agudeza analítica, formado en la Escuela Libre de Derecho. A lo largo de su fecunda trayectoria centenaria esta institución se ha caracterizado por forjar profesionales del más alto nivel, descollantes en el gobierno, la judicatura, el foro y la academia. Castillo refrenda esa tradición.
He seguido con interés la formación de Gregorio Castillo desde sus años de licenciatura y luego a través de su propia experiencia académica como profesor de diversas disciplinas del derecho público en instituciones universitarias, como autor de ensayos sobre derecho de la información y como servidor público reconocido por su dedicación y seriedad. Ahora nos entrega un robusto volumen acerca de los sistemas de gobierno donde examina el presidencialismo, el parlamentarismo y la modalidad que denomina híbrida.
El término “híbrido” es afortunado, pues significa “producto de elementos de distinta naturaleza”. Es posible identificar los modelos clásicos de los sistemas presidencial y parlamentario, como lo hace el autor, y advertir que la mayoría de ellos se han separado de sus formas originarias y propenden a combinarse. Incluso en Estados Unidos y en Inglaterra, cunas respectivas de cada uno de aquellos sistemas, la configuración actual no coincide al completo con su formulación primigenia. La mayor parte de los sistemas contemporáneos incluyen notas de procedencia ajena, lo que confirma que la hibridación postulada por Castillo es una constante que se va extendiendo.
El objetivo de nuestro autor va más allá que mostrar la evolución de esos sistemas; lo que desea es apuntar un derrotero desea-
Prólogo
ble para México. Advierte que el presidencialismo exacerbado es disfuncional para la gobernabilidad del país y, con abundancia de argumentos, descarta la adopción directa del sistema parlamentario. Se decanta en cambio por una modalidad presidencial-parlamentaria a la que denomina híbrida.
La sólida argumentación jurídica que nos ofrece Gregorio Castillo llega en un momento oportuno. México vive una serie de insuficiencias en ascenso. La suma de flagelos representados por la corrupción, la desigualdad y la violencia no recibe las soluciones requeridas. La manera de ejercer el gobierno no es, por sí sola, una panacea; pero sí es esencial en la remoción de los obstáculos sistémicos que dificultan las soluciones para cada problema en particular. La calidad del gobierno guarda relación con la capacidad de enfrentar los desafíos que padece toda sociedad compleja. Superar corrupción, desigualdad y violencia exige diversas medidas específicas, pero también se requiere una de carácter general: un sistema de gobierno que garantice el éxito de las decisiones que atiendan cada cuestión en especial; un sistema que asegure la plenitud de la gobernabilidad democrática.
La acumulación de poder en el vértice de la estructura hace ineficiente al conjunto del aparato de gobierno pues produce el efecto paradójico de hacer muy fuerte la cúspide y muy endeble la base. Para entender los efectos negativos del poder concentrado se puede estudiar el amplio elenco de regímenes absolutistas. El colapso de las monarquías centralizadoras se extendió desde la Revolución Francesa hasta el final de la Primera Guerra Mundial. Subsisten casos aislados de personalismo, ahora alojados en la organización republicana del poder. Es un axioma que entre más concentrado está el ejercicio del poder, con mayor facilidad se corrompe. Además, esa concentración afecta la capacidad decisoria de los altos cargos y por ende debilita a los mandos intermedios.
El poder concentrado obedece a una lógica arcaizante; se vuelve ineficaz y genera déficit de gobernabilidad. La complejidad de las sociedades contemporáneas hace inviable la presencia de un poder político omnisciente. Se suele hablar de poderes fácticos
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para aludir a un conjunto de fuerzas, sobre todo de carácter económico, que se contraponen y a veces se sobreponen al poder institucionalizado. Sin embargo, en el Estado nada es ajeno al ordenamiento y por ende los centros de poder que se enfrentan al sistema institucional sólo pueden ser los transgresores del orden jurídico. Todos los demás agentes sociales, incluyendo las grandes fuerzas económicas y financieras, actúan conforme a los estándares que rigen la vida del Estado, a menos que dentro del propio Estado haya agentes o procesos disruptivos que lesionen sus capacidades. Esto sucede con los sistemas personalistas, donde las resistencias al Estado de derecho se localizan en el interior del poder. La dislocación del ordenamiento sobreviene por la incongruencia de que en la estructura misma del poder se localice una fuerza que actúa contra el orden jurídico.
Ese es el caso de los sistemas de gobierno arcaizantes, que no pueden acomodarse a la dinámica ambiental, científica, cultural, económica, jurídica, financiera y tecnológica del mundo contemporáneo. Los sistemas personalistas sufren limitaciones estructurales para acoplar la lentitud de sus respuestas con la rapidez de los cambios que se operan en la sociedad mundializada del conocimiento. Cuando los sistemas de gobierno se rezagan producen déficits de gobernabilidad y acentúan su insularidad con relación al conjunto de los Estados.
En ese contexto se hace indispensable reformar la manera como se distribuye y ejerce el poder. El riesgo de aplazar la decisión de un ajuste necesario se traduce en acumular tensiones y en hacer menos controlables los cambios cuando, a la postre, se desencadenen. Hablo del aplazamiento de la decisión, no sólo del diferimiento de los ajustes mismos. La decisión es clave, pues así se refiera a un proceso paulatino, lo relevante es que abra las expectativas de un cambio progresivo y ponga en marcha la deliberación de las opciones, con la consiguiente atenuación de las tensiones.
Con esta obra Gregorio Castillo aporta una nueva reflexión acerca del rumbo institucional de México. Lo felicito porque vo-
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ces como la suya confirman la energía cultural del país y ratifican que las esperanzas de cambio son fundadas. Nunca he tenido duda alguna de que nuestra sociedad encontrará el camino hacia un sistema de gobierno acorde con la democracia institucional. Leer a Castillo es refrendar esa convicción. Mi enhorabuena a este insigne ciudadano de la república de las ideas. Bienvenida sea su obra.
Diego Valadés
Investigador Emérito del Instituto de Investigaciones Jurídicas de la UNAM y del Sistema Nacional de Investigadores.
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Invitación a la lectura
Cuando el maestro Gregorio Castillo me concedió el honor de escribir unas breves líneas para invitarlo a Usted, querido lector, a que lea esta obra, debo de confesar que sentí pavor, no porque fuera la primera vez que me enfrentara a un desafío intelectual de tal magnitud, sino que es la primera ocasión donde debo referirme a un libro realizado por una persona que admiro como abogado, que emulo como persona y que quiero como hermano.
De ahí que, al leer esta obra, y obvio invitarlo a su lectura, puede tener la certeza que lo hago desde el plano más objetivo posible, lo cual Usted podrá verificar si la lee a conciencia y con el ánimo de aprender si es su primer acercamiento a la noción de los sistemas parlamentario y presidencial, o bien, repasar algunos conceptos que seguro, por el paso del tiempo y ocupaciones propias, no los tiene tan presente.
El libro, desde la forma en que está escrito y redactado, nos permite conocer una pluma versada, francamente envidiable, donde el autor no sólo demuestra un dominio del lenguaje y la expresión, sino denota que al escribir, se preguntaba las seis interrogante que George Orwell considera que todo escritor cuidadoso debe hacerse: 1) ¿qué intentó decir?; 2) ¿qué palabras lo expresan?; 3) ¿qué imagen o modismo lo hace más claro?; 4) ¿Es esta imagen lo suficientemente fresca para producir efecto?; 5) ¿puedo ser más breve? Y; 6) ¿dije algo evitablemente feo?
Así, nos encontramos con un análisis inteligible de los sistemas parlamentario y presidencial, que permite adentrarnos a ellos desde los aspectos históricos hasta lo conceptual, culminando con una propuesta valiente, que si me permite vale la pena reflexionar y plantear, ¿podría aplicarse en México un hibrido de los sistemas parlamentario y presidencial?
El autor, desde una visión de escritura orwelliana, cumple a cabalidad las reglas elementales para considerarlo un buen escritor: 1) Nunca usa una metáfora, un símil u otra figura gramatical que se suele ver impresa; 2) Nunca una palabra larga donde puede usar una corta; 3) Si pudo suprimir una palabra, lo hizo siempre; 4) Nunca usa la voz pasiva cuando pudo usar la voz activa; 5) Nunca usó una locución extranjera, una palabra científica o un término de jerga si pudo encontrar un equivalente al español cotidiano y 6) Rompió cualquiera de estas reglas antes de decir una barbaridad.
Es por ello, como lo adelanté querido lector, que Usted tiene en sus manos una obra que estoy seguro lo enamorará, si es de su interés la buena escritura, la redacción fluida y concreción de conceptos, lo cual debe de agradecerse al autor, pues en la actualidad, como seguro le ha pasado amigo lector, abundan las obras que adolecen de lo más elemental para un consumidor de libros, la buena escritura.
Ahora bien, en cuanto al contenido y el conocimiento que transmite la obra, se nos presenta una oportunidad inigualable de aprendizaje, o bien, de refrendar los conocimientos jurídico-políticos sobre los sistemas parlamentario y presidencial. Con ello, el autor cumple a cabalidad una máxima que Manuel Atienza atribuye a todo buen teórico del Derecho, es decir, el maestro Castillo Porras hace fácil lo difícil.
Irene Vallejo, en su magnífico libro El infinito en un junco, sostiene que los libros han sido el mayor triunfo para prevalecer la sabiduría, siendo que, a partir de la gramática compartida, se ha facilitado que nuestros mitos y conocimientos multipliquen las posibilidades de cooperación, uniendo a lectores de distintas partes del mundo y de generaciones sucesivas a lo largo de los siglos. Así, debemos a los libros la supervivencia de las mejores ideas fabricadas por la especie humana.
Por ello, cuando estamos ante una obra sobre los sistemas parlamentario y presidencial que conjuga conocimiento, análisis histórico, una visión crítica y una propuesta, debe celebrarse; ya que
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