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Mônia Clarissa Hennig Leal Sabrina Santos Lima

A ATUAÇÃO DA CORTE INTERAMERICANA DE DIREITOS HUMANOS NA PROTEÇÃO DOS GRUPOS EM SITUAÇÃO DE VULNERABILIDADE DISCRIMINAÇÃO ESTRUTURAL E SENTENÇAS ESTRUTURANTES Apresentação Cesar Landa Arroyo Prefácio Victor Bazán

Fundação de Amparo à Pesquisa do Estado do Rio Grande do Sul

Mônia Clarissa Hennig Leal Sabrina Santos Lima

A ATUAÇÃO DA CORTE INTERAMERICANA DE DIREITOS HUMANOS NA PROTEÇÃO DE GRUPOS EM SITUAÇÃO DE VULNERABILIDADE DISCRIMINAÇÃO ESTRUTURAL E SENTENÇAS ESTRUTURANTES

Copyright© Tirant lo Blanch Brasil Editor Responsável: Aline Gostinski Assistente Editorial: Izabela Eid Capa e diagramação: Natália Carrascoza Vasco CONSELHO EDITORIAL CIENTÍFICO: EDUARDO FERRER MAC-GREGOR POISOT Presidente da Corte Interamericana de Direitos Humanos. Investigador do Instituto de Investigações Jurídicas da UNAM - México

JUAREZ TAVARES Catedrático de Direito Penal da Universidade do Estado do Rio de Janeiro - Brasil

LUIS LÓPEZ GUERRA Ex Magistrado do Tribunal Europeu de Direitos Humanos. Catedrático de Direito Constitucional da Universidade Carlos III de Madrid - Espanha

OWEN M. FISS Catedrático Emérito de Teoria de Direito da Universidade de Yale - EUA

TOMÁS S. VIVES ANTÓN Catedrático de Direito Penal da Universidade de Valência - Espanha

É proibida a reprodução total ou parcial, por qualquer meio ou processo, inclusive quanto às características gráficas e/ ou editoriais. A violação de direitos autorais constitui crime (Código Penal, art.184 e §§, Lei n° 10.695, de 01/07/2003), sujeitando-se à busca e apreensão e indenizações diversas (Lei n°9.610/98). Todos os direitos desta edição reservados à Tirant Empório do Direito Editoral Ltda.

Todos os direitos desta edição reservados à Tirant lo Blanch. Avenida Brigadeiro Luiz Antonio nº 2909, sala 44. Bairro Jardim Paulista, São Paulo - SP CEP: 01401-000 Fone: 11 2894 7330 / Email: editora@tirant.com / atendimento@tirant.com www.tirant.com/br - www.editorial.tirant.com/br/ Impresso no Brasil / Printed in Brazil

Mônia Clarissa Hennig Leal Sabrina Santos Lima

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SUMÁRIO Apresentação..................................................................................................... 7 Prefácio........................................................................................................... 10 1. Introdução.................................................................................................. 14 2. Sistema Interamericano De Proteção Aos Direitos Humanos: Conformação E Reconhecimento Da Corte Interamericana De Direitos Humanos Como Órgão De Jurisdição Internacional...................................... 18 2.1 Análise Da Criação E Do Funcionamento Do Sistema Interamericano De Proteção Aos Direitos Humanos............................. 18 2.2 A Corte Interamericana De Direitos Humanos Como Guardiã E Como Intérprete Autêntica Da Convenção Americana Sobre Direitos Humanos.............................................................................................. 32 2.3 A Vinculação Das Decisões Da Corte Interamericana De Direitos Humanos Perante Os Estados............................................ 49 3. A Proteção De Grupos Em Situação De Vulnerabilidade No Contexto Do Sistema Interamericano De Proteção Aos Direitos Humanos: A Necessária Implementação De Políticas Públicas......................................... 61 3.1 Compreendendo Os Conceitos De Vulnerabilidade, Grupos Vulneráveis E Minorias: Por Que É Necessária Uma Atuação Protetiva Perante Essas Categorias?....................................................... 61 3.2 Os Conceitos E Os Conteúdos Que Abarcam O Direito À Igual Proteção Perante A Lei E O Direito De Não-Discriminação No Âmbito Da Convenção Americana Sobre Direitos Humanos........... 76 3.3 O Sistema Interamericano De Proteção Aos Direitos Humanos E Os Grupos Em Situação De Vulnerabilidade: Dimensão Objetiva Como Fundamento Para A Adoção De Medidas Estruturantes E Determinação Da Implementação De Políticas Públicas................. 101 4. Análise E Mapeamento Das Sentenças Proferidas Pela Corte Interamericana De Direitos Humanos Com Fundamento Nos Direitos À Igual Proteção Perante A Lei E De Não-Discriminação........ 118 4.1 A Determinação De Implementação De Políticas Públicas E A Natureza Das Medidas Impostas.................................... 119 4.2 Análise Da Destinação Das Imposições: Quais Os Poderes (Legislativo, Executivo, Judiciário) Mais Afetados Nas Sentenças?...... 132

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4.3 Averiguação Da “Fórmula” Utilizada Pela Corte Interamericana De Direitos Humanos Na Imposição Das Medidas Estruturantes: Qual A Margem Conferida Ao Estado Para Conformar As Políticas Públicas? .....144 5. Conclusão................................................................................................. 154 Referências.................................................................................................... 159 Apêndice A – Quadro De Análise Das Decisões............................................ 170 Apêndice B – Relação Dos Casos Com Os Poderes Violadores...................... 174 Apêndice C – Quadro De Síntese Das Formas De Violação E Medidas Impostas...................................................................................... 175 Apêndice D – Gráficos De Análise Das Decisões........................................... 176 Apêndice E – Diagnósticos De Todos Os Casos Analisados........................... 181 Apêndice F – Referências Das Decisões Analisadas....................................... 220

APRESENTAÇÃO 1. Con sumo placer he recibido el encargo de presentar la obra titulada A atuação da Corte Interamericana de Direitos Humanos na proteção de grupos em situação de vulnerabilidade: sentenças estruturantes, cuyas autoras son la Doctoranda Sabrina Santos Lima y la Pós-Drª Mônia Clarissa Hennig Leal. 2. El libro se divide en cinco (5) partes: i) Introducción; ii) Sistema Interamericano de protección a los derechos humanos: conformación y reconocimiento como órgano de jurisdicción internacional; iii) La protección de grupos en situación de vulnerabilidad en el contexto del sistema interamericano de protección de derechos humanos: la necesaria implementación de políticas públicas; iv) Análisis y mapeo de las sentencias proferidas por la Corte Interamericana de Derechos Humanos (Corte IDH) con fundamento en los derechos a igual protección ante la ley y no discriminación; y v) Conclusión. Además, el texto cuenta con seis (6) apéndices, según el siguiente detalle: i) Cuadro de análisis de las decisiones [de la Corte IDH]; ii) Relación de los casos con los poderes violadores; iii) Cuadro de síntesis de las formas de violación de las medidas impuestas; iv) Gráficos de análisis de las decisiones; v) Diagnósticos de todos los casos analizados; y vi) Referencias de las decisiones analizadas. 3. El libro es oportuno y apropiado, pues aborda la rica y palpitante temática de la protección de grupos vulnerables por la Corte IDH, con una mirada puesta principalmente en las sentencias estructurales. El rol fundamental del sistema interamericano en general, y del Tribunal Interamericano en particular, radica en cumplir el desiderátum de lograr un adecuado amparo de los derechos básicos y de los colectivos en situación de vulnerabilidad. En esa línea, las autoras entienden que queda clara la noción relativa a la prohibición de discriminación, observándose tratamientos diferenciados, por la legislación (condicionados a una lógica de proporcionalidad), en el marco de la dimensión objetiva, como fundamento para la adopción de medidas estructurales y la implementación de políticas públicas. Con una percepción interesante sobre los grupos en estado de vulnerabilidad, aquellas juzgan que la Corte IDH asume una posición de ‘no generalización’, evitando clasificaciones abstractas. Es decir, que el Tribunal Interamericano reconoce la condición de vulnerabilidad de los grupos partiendo del análisis de

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los casos concretos para evitar estigmatizaciones y la naturalización de la situación de vulnerabilidad. De ello se deriva que la Corte IDH actúa no solamente como guardiana del sistema interamericano y del corpus iuris interamericano, sino como preservadora de los grupos vulnerables a partir de un enfoque contramayoritario. 4. Igualmente valioso es que las colegas afronten una interesante instancia de entrecruzamiento constructivo entre justicia y política: las “sentencias estructurales”. Se trata de “megasentencias” que, valga la tautología, abordan temas estructurales y complejos. Algunos de esos tópicos son transversales a distintos países latinoamericanos, por ejemplo, en relación con los sistemas de salud, el hacinamiento en las cárceles, la seguridad social. Mientras que otros, responden a fenómenos específicos que acaecen en un determinado Estado, v. gr., el deplorable ‘desplazamiento forzado’ que arrasó con múltiples derechos fundamentales de cientos de miles de personas en Colombia como consecuencia del conflicto armado que perduró por más de cinco décadas. Mediante las “sentencias estructurales” los jueces y magistrados, también otros poderes de los respectivos Estados (en ocasiones, también la propia Corte IDH), se embarcan en ingentes esfuerzos para dar efectividad a la Constitución y los instrumentos internacionales sobre derechos humanos, cuando constatan la presencia de graves y recurrentes violaciones a los derechos cardinales. Se trata de pronunciamientos dialógicos que suponen el pasaje de una protección casuística (case by case) en cuestiones recurrentes de transgresiones a los derechos humanos, a una respuesta jurisdiccional holística que puede involucrar al legislativo, al ejecutivo y/o a otros órganos constitucionales del Estado en un esquema de políticas públicas. El éxito o el fracaso de los decisorios estructurales se anudan a la existencia o no de colaboración y voluntad política de los poderes e instituciones públicos involucrados en la construcción sentencial. Constituyen un instrumento útil para inducir o movilizar la adopción de políticas públicas por el poder ejecutivo y/u ordenar al legislativo la emanación de normas jurídicas, persiguiendo paralelamente que dichas macrosentencias sean recipiendarias de la suficiente legitimidad jurídico-política. 5. Por su parte, las políticas públicas en el área social no deben ser respuestas espasmódicas ni un conjunto amorfo de acciones improvisadas, sino el resultado de un proceso serio, completo y detallado de diagnóstico de la situación y de diseño, formulación de objetivos, implementación y seguimiento o monitoreo de su desarrollo. Tampoco pueden representar meros artilugios discursivos para endulzar oí-

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dos con mensajes vacíos y acrecentar el clientelismo político; ni simples “fachadas” sin ningún sustento que generen el espejismo de un cambio radical para que finalmente todo continúe igual, o incluso peor. El gatopardismo aplicado a personas y grupos tradicionalmente postergados y excluidos, además de “aportar” perversión y crueldad, recrea frustraciones y suma desconfianza en el sistema democrático. Resulta imprescindible también que el Estado adecue sus políticas públicas a los compromisos adquiridos por vía de los instrumentos internacionales sobre derechos humanos. Al respecto, es preciso tener en cuenta que las obligaciones asumidas extramuros en la esfera de los derechos económicos, sociales, culturales y ambientales (DESCA), no son derogables e incluso su cumplimiento deviene más relevante en períodos críticos, para atemperar el rigor del nocivo impacto que estos pueden provocar en las comunidades hiposuficientes. 6. Entre otros aportes interesantes, el texto sostiene la idea de que la Corte IDH se encamina hacia el fortalecimiento de una protección multinivel de los derechos humanos, basada en la protección interna de los derechos fundamentales y la protección internacional de tales derechos esenciales, que se configura a través de la búsqueda de la garantía de los ideales de la igualdad sustancial, no discriminación y justicia social. A propósito, la justicia social es un factor tuitivo sustancial que apunta centralmente a la exigencia de generar condiciones de vida mediante las cuales a la persona humana le sea posible desarrollarse de manera digna, para mitigar la desigualdad. Asimismo, el circuito de protección y realización de los DESCA y demás derechos fundamentales, se completa con un proceso articulado de políticas públicas sólidas e inclusivas. Es imprescindible e imperativo generar una matriz sistematizada y coherente de dichas políticas para el desarrollo con justicia e inclusión sociales de aquellos derechos, estrechamente vinculados a la dignidad humana. Se debe resaltar aquí la idoneidad dinamizadora y evolutiva de las políticas públicas con enfoque de derechos humanos. 7. Llegados a este punto, corresponde felicitar calurosamente a las autoras por haber logrado un producto bibliográfico serio, documentado y correctamente estructurado, que explora con rigor los temas y subtemas que lo componen y que, desde luego, invita a ser leído. Dr. Víctor Bazán San Juan, República Argentina, agosto de 2020.

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PREFÁCIO El Estado de Derecho en los países Latinoamericanos se funda en el civil law europeo continental, que a diferencia de los países del common law anglosajón, las fuentes del derecho son dictadas por los Parlamentos, a través de las leyes, en la medida que se constituyen en la representación democrática de la soberanía del pueblo. A diferencia del modelo anglosajón donde el derecho también es producto del stare decisis; esto es de la jurisprudencia reiterada de las altas cortes y tribunales1. Sin embargo, después de la caída de las dictaduras militares en la región, las constituciones democráticas incorporaron la protección de la persona humana y sus derechos fundamentales, en el marco de los modelos de control constitucional y de las cláusulas de apertura hacia los tratados internacionales, particularmente de derechos humanos. Todo lo cual ha producido un fenómeno jurídico moderno, según el cual las fuentes del derecho no solo la integran las normas legales, sino también las sentencias, en la medida que los tribunales constitucionales tanto dejan sin efecto una ley o incluso un mandato constitucional, como, le asignan un sentido interpretativo para la validez de una norma. Junto a ello, viene aconteciendo un proceso similar con la jurisprudencia de la Corte Interamericana de Derechos Humanos, que desde comienzos del presente siglo XXI ha empezado a establecer una doctrina jurisprudencial, a través del control de convencionalidad, sobre la validez del ordenamiento jurídico nacional de los Estados – Constitución, leyes, reglamentos, además de resoluciones judiciales y administrativas-, con la finalidad de proteger los derechos establecidos en la Convención Americana sobre los Derechos Humanos, que hayan sido violados a las personas por los Estados. El impacto de las decisiones del Sistema Interamericano de Derechos Humanos (SIDH) en los ordenamientos jurídicos nacionales ha ido avanzado progresivamente en función de dos factores: el mayor o menor grado de apertura de los procesos democráticos en la región, y, de la debilidad o fortaleza de sus instituciones constitucionales nacionales; así como, de la capacidad de los organismos del SIDH para hacer cumplir sus decisiones, no solo basados en sus potestades jurisdiccionales derivadas de los instrumentos internacionales, sino en la auctoritas o legitimidad de sus decisiones. Se ha señalado que las sentencias internacionales son jurídicamente obliga1

Merryman, John. “Convergence of civil law and common law”. En M. Cappelletti (editor). New perspectives for a common law of Europe. Italy: European University Institut, 1978, pp. 210-213.

torias, pero carecen de ejecutividad; debido a que, por un lado, no se puede trasladar potestades ejecutivas a la judicatura internacional, debido a que no existe un ejecutivo internacional; y, por otro, la ejecución de la sentencia internacional en el orden interno es una excepción a la soberanía estatal, de modo que debería dejarse al Estado un margen de apreciación nacional acerca de los medios para la ejecución de la misma2. Pero, tradicionalmente las sentencias internacionales tienen una triple naturaleza: son obligatorias, definitivas y en principio no son ejecutivas, dado que resuelven solo sobre la responsabilidad internacional; sin necesidad de precisar a qué órgano del Estado le corresponde la responsabilidad de su cumplimiento y en principio no se les atribuye competencia para derogar una ley, anular un acto administrativo o una sentencia. Sin embargo, la Convención Americana de Derechos Humanos (CADH) ha establecido que los Estados se comprometen a cumplir la decisión de la Corte IDH en todo caso en el que sean partes (artículo 68.1), y que tratándose de indemnizaciones compensatorias, estas se ejecutarán por el procedimiento previsto para la ejecución de sentencias previstas en el respectivo país (artículo 68.2). De modo que, la CADH, bajo el concepto de reparación integral, otorga a la Corte IDH un amplio margen para decidir las reparaciones para las víctimas, pues cuando establece que hubo violación de un derecho o libertad protegida por la Convención, dispondrá que se garantice al lesionado en el goce de su derecho o libertad conculcados, así como la reparación de las consecuencias de la medida o situación que ha configurado la vulneración de esos derechos y el pago de una justa indemnización a la parte lesionada. En atención a lo señalado, frente la violación de los derechos humanos por acción o por omisión de los Estados, la Corte IDH ha desarrollado el principio de subsidiariedad y complementariedad; así como, del control de convencionalidad del ordenamiento normativo nacional por parte de los jueces domésticos; en la medida que los Estados se han comprometido a respetar y garantizar los derechos humanos que se someten a la jurisdicción del tratado (Artículo 1.1. CADH); así como, a adecuar su derecho interno a las obligaciones contraídas en dicho tratado (Artículo 2 CADH)3. 2 3

Giardina, Andrea. “La mise en oeuvre au niveau national des arrets et des décisions internationaux”. En RCADL, t. 165, 1979, pp. 233 ss.; asimismo, Ruiz Miguel, Carlos. La ejecución de las sentencias del TEDH. Madrid: Tecnos, pp. 28-29. Dulitzky, Ariel. “An Inter-American Constitutional Court? The invention of the Conventionality? Control by the Inter-American Court of Human Rights”. En Texas International Law. Volume 50, issue 1, 2015, pp. 62 ss.

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Por eso, en la práctica jurisprudencial se ha puesto en evidencia que la Corte IDH ha llegado a ser una cuarta instancia: en unos casos revisando sentencias nacionales, y, en otros anulándolas; verificando la compatibilidad de los hechos probados y el derecho interno interpretado con la CADH. Así como, también, ha incorporado pretorianamente el control de convencionalidad sobre los vacíos legislativos, la validez de las leyes, e, incluso, de la norma constitucional, y; finalmente ha relativizado el principio democrático nacional, en aras de la supremacía de los derechos humanos. En este escenario es muy representativa la obra de las Profesoras Mônia Clarissa Hennig Leal y Sabrina Santos Lima porque realizan una minuciosa investigación de la actuación de la Corte Interamericana de Derechos Humanos en la protección de los grupos en situación de vulnerabilidad y las sentencias estructurales; en la medida que primero estudian el surgimento y la evolución del Sistema Interamericano de Derechos Humanos, para luego abordar el rol que ha ejercido la Corte Interamericana de Derechos Humanos como guardian de la Convención Americana sobre Derechos Humanos, y, en particular, de las minorias y grupos en situación de vulnerabilidade, mediante las sentencias estructurales que requieren los Estados implementar mediante políticas públicas. En ese entendido, resulta muy interesante comprobar como la Corte Interamericana cumple una labor de acicate al desarrollo nacional en materia de promoción de la igualdad y no discriminación estructural o interseccional, que es el tema que se desarrolla finalmente en el libro, al analizar la naturaleza de las obligaciones estatales que se derivan de dichas sentencias, tanto como la cosa juzgada para el Estado denunciado, como la cosa interpretada para terceros Estados; dejando un margen de apreciación nacional para su implementacion por los propios Estados. En definitiva estas sentencias van más allá de las tradicionales decisiones judiciales internacionales con efectos interpartes y referidas unicamente al petitorio de la víctima y sus representantes; sino que, estas sentencias tienen una vis expansiva o ultra vires, que no ha llegado a comprometer la legitimidad de los jueces ni de la propia Corte Interamericana entre los Estados democráticos, porque acatan sus decisiones aunque no siempre de forma inmediata y plena; pese a las labores de supervisión de la ejecución de sus sentencias la Corte Internamericana. Por eso, las autoras ponen en evidencia la necesidad de que las sentencias tengan un carácter especialmente dialógico, para asegurar la protección multinivel de los derechos humanos de las minorias y en particular de las poblaciones en situaciones de vulnerabilidad. Finalmente, invito a revisar esta obra que reúne además calidades propias de estar escrito en un leguaje técnico pero de amigable entendimento, con ex-

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plicaciones, precisiones y ejemplos jurisrudenciales, que ponen en evidencia que la investigación de campo realizada por las jóvenes profesoras, constiyuye un valioso aporte al desarrollo del Derecho Constitucional no solo brasileiro sino también latinoamericano. Lima, 4 de julio de 2020. Prof. César Landa

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1. INTRODUÇÃO No contexto pós Segunda Guerra Mundial, reconheceu-se a necessidade da proteção e garantia de direitos humanos e fundamentais, especialmente da dignidade da pessoa humana. Desse modo, a partir de uma perspectiva de proteção multinível de direitos, articularam-se Sistemas Internacionais de Proteção aos Direitos Humanos, bem como promulgaram-se novos pactos e convenções internacionais no tocante à temática. O Sistema Global de Proteção surgiu, assim, no ano de 1945, com a criação da Organização das Nações Unidas (ONU) e com a promulgação da Declaração Universal dos Direitos Humanos, em 1948. Criaram-se, também, Sistemas regionais de proteção, sendo eles o interamericano, o europeu e o africano, a partir de uma lógica de complementariedade e de reforço mútuo. O Sistema Interamericano de Proteção aos Direitos Humanos, especificamente, tem como aparato institucional a Comissão e a Corte Interamericana de Direitos Humanos. Foi inaugurado com a criação da Organização dos Estados Americanos (OEA), em 1948, e com a promulgação da Declaração Americana dos Direitos e Deveres do Homem, também em 1948. A sua consolidação, contudo, deu-se a partir da promulgação da Convenção Americana sobre Direitos Humanos, popularmente conhecida como Pacto de San José da Costa Rica, em 1969. A partir de tal data a Corte Interamericana foi inaugurada, sendo considerada o órgão de jurisdição constitucional internacional, em nível interamericano, bem como a intérprete última e autêntica da Convenção Americana. Detém, portanto, uma dúplice competência: consultiva e jurisdicional, destacando-se a última, que tem como prerrogativa a análise e o julgamento das violações de direitos humanos cometidas pelos Estados que reconhecem, de forma expressa, a sua competência contenciosa. Nesse contexto, o Tribunal de San José vem se destacando na proteção de direitos de grupos em situação de vulnerabilidade, haja vista que as pessoas pertencentes a esses grupos não encontram, muitas vezes, a devida proteção jurídica em nível interno. Sob a perspectiva do direito de não-discriminação, prevista no artigo 1.1, da Convenção Americana, bem como do direito à igual proteção perante a lei, previsto no artigo 24, da Convenção, a Corte manifesta-se, reiteradamente, no sentido de reconhecer a necessidade de adotar posturas não discriminatórias, tanto no sentido positivo como negativo, pautadas nos ideiais da igualdade material, da justiça social, e da dignidade da pessoa humana, promovendo, assim, um movimento de transformação social e institucional.

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A partir das ideiais centrais apresentadas surge, então, a problemática que norteia este trabalho: tomando-se por base as decisões proferidas com fundamento no direito à igual proteção perante a lei (previsto no artigo 24 da Convenção Americana sobre Direitos Humanos), bem como no direito de não-discriminação (previsto no artigo 1.1 da Convenção Americana sobre Direitos Humanos), questiona-se como a Corte Interamericana de Direitos Humanos sentencia casos que envolvem grupos em situação de vulnerabilidade (étnica, racial, de gênero, indígenas, migrantes, orientação sexual), a fim de se verificar, especificamente, aspectos como: se há ou não a determinação de implementação de políticas públicas; qual a natureza das medidas impostas; quais os Poderes a que se destinam (Executivo, Legislativo ou Judiciário) e qual a “fórmula” utilizada pela Corte IDH para impor essas medidas, isto é, se se trata de determinações de natureza mais geral ou com requisitos e parâmetros específicos (deixando maior ou menor margem ao Estado para conformar essas políticas públicas)? Pretendendo-se responder o problema proposto, utiliza-se, para a realização da pesquisa, o método de abordagem hipotético-dedutivo, consistente tanto em análise doutrinária como jurisprudencial. No que se refere à primeira, reporta-se para a doutrina internacional e nacional sobre a temática do trabalho. No que toca o segundo ponto – análise jurisprudencial – realiza-se por meio de pesquisa no sítio eletrônico da Corte Interamericana de Direitos Humanos, objetivando-se a busca por decisões que envolvam a proteção de grupos em situação de vulnerabilidade, especificamente no que tange ao direito à igual proteção perante a lei e ao direito de não-discriminação. O método procedimental, por sua vez, consiste no método analítico, através do qual busca-se a coleta de todas as sentenças já proferidas pela Corte Internacional, no que toca ao direito à igual proteção perante a lei e ao direito de não-discriminação. Essa coleta é realizada no sítio eletrônico da Corte Interamericana de Direitos Humanos (http://www.corteidh.or.cr/), conforme referido, utilizando-se como palavras-chave os termos “igualdad ante la ley” (referente ao artigo 24 da Convenção Americana sobre Direitos Humanos) e “no discriminación” (referente ao artigo 1.1 da Convenção Americana sobre Direitos Humanos), procurando-se, com isso, encontrar e examinar todas as decisões existentes sobre o objeto de análise, verificando o posicionamento do Tribunal no que toca à implementação de políticas públicas referentes aos grupos em situação de vulnerabilidade envolvidos: étnicos, em relação ao gênero, indígenas, migrantes e relativos à orientação sexual. A técnica de pesquisa, por sua vez, consiste na utilização de documentação indireta, sendo que o aporte doutrinário servirá de embasamento, complemen-

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tação e efetiva contribuição para a posterior análise de jurisprudência. Refere-se, ainda, que se utiliza doutrina estrangeira como forma de agregar conhecimento às leituras de autores brasileiros, haja vista que boa parte dos materiais sobre a temática foi desenvolvida no âmbito externo. Dessa maneira, a análise doutrinária versa sobre o nascimento, evolução e construção do Sistema Interamericano de Proteção aos Direitos Humanos, sobre as competências e âmbitos de atuação da Corte Interamericana de Direitos Humanos, especificamente, bem como sobre o papel desenvolvido por ela quando em jogo os direitos de grupos em situação de vulnerabilidade, através das medidas estruturantes. Também se analisa a questão da implementação de políticas públicas, determinações recorrentes nas sentenças proferidas pela Corte Interamericana, o que contribui para a complementação e aprofundamento dos debates, quando da análise das decisões. Parte-se da hipótese de que o Sistema Interamericano de Proteção aos Direitos Humanos protege os grupos em situação de vulnerabilidade, sendo que a Corte Interamericana, por meio de suas decisões, determina aos Estados a implementação de políticas públicas, posto que a natureza das medidas impostas ultrapassa a lógica da mera reparação, caracterizando-se por uma lógica estruturante e preventiva, de transformação social; acredita-se que o Poder a que se destinam mais diretamente essas determinações é o Poder Executivo, haja vista a sua competência para a promoção de políticas públicas, muito embora os demais Poderes também sejam afetados; e, por fim, que a Corte Interamericana tende a impor medidas de caráter mais geral e aberto, permitindo maior margem ao Estado para conformar suas políticas públicas. A importância e relevância da pesquisa estão calcadas nas circunstâncias internacionais e nacionais, que apontam para a necessidade de se proteger e concretizar direitos humanos previstos na Constituição Federal de 1988, bem como em Tratados e demais documentos internacionais (corpus iuris interamericano), especialmente no que toca os grupos em situação de vulnerabilidade (étnicos/ raciais, de gênero, migrantes, indígenas e em razão da orientação sexual), que não contam com expressiva representação nos órgãos eleitos (Executivo e Legislativo), e precisam apoiar-se no poder competente para a defesa de direitos humanos e fundamentais: o Poder Judiciário. O trabalho é resultante, ainda, das atividades do projeto de pesquisa “Fórmulas” de aferição da “margem de apreciação do legislador” (Beurteiligungsspielraum des Gesetzgebers) na conformação de políticas públicas de inclusão social e de proteção de minorias pelo Supremo Tribunal Federal e pela Corte Interamericana de Direitos Humanos”, financiado pelo CNPq – Conselho Nacional de Desenvolvimento Científico e Tecnológico (Edital Universal – Edital 14/2014

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– Processo 454740/2014-0) e pela FAPERGS – Fundação de Amparo à Pesquisa do Estado do Rio Grande do Sul (Programa Pesquisador Gaúcho – Edital 02/2014 – Processo 2351-2551/14-5), coordenado pela Professora Pós-Doutora Mônia Clarissa Hennig Leal, sendo desenvolvido junto ao “Observatório da Jurisdição Constitucional Latino-Americana”, vinculado ao PPG-Direito da Universidade de Santa Cruz do Sul – UNISC. Nesse sentido, de modo a desenvolver o tema proposto e a responder o problema suscitado, no primeiro capítulo estuda-se o cenário de surgimento e evolução do Sistema Interamericano de Proteção aos Direitos Humanos, com especial enfoque para a competência da Corte Interamericana de Direitos Humanos enquanto guardiã e intérprete autêntica da Convenção Americana sobre Direitos Humanos. No segundo capítulo aborda-se o papel exercido pela Corte Interamericana de Direitos Humanos, enquanto guardiã da Convenção Americana sobre Direitos Humanos, quanto à proteção de minorias e de grupos em situação de vulnerabilidade, através das medidas estruturantes e implementação de políticas públicas. No terceiro capítulo, por fim, analisa-se como se posiciona a Corte Interamericana de Direitos Humanos, quando em jogo o direito de não-discriminação e de igual proteção perante a lei envolvendo grupos em situação de vulnerabilidade, através da análise de todas as decisões proferidas por ela até o presente momento que tenham por fundamento a violação desses direitos, a fim de mapear as suas sentenças, observando-se se há ou não a determinação de implementação de políticas públicas; qual a natureza das medidas impostas; quais os Poderes mais afetados (Executivo, Legislativo ou Judiciário); e qual a “fórmula”4 utilizada pela Corte IDH para impor essas medidas, isto é, se trata-se de determinações de natureza mais geral ou com requisitos e parâmetros específicos (deixando maior ou menor margem ao Estado para conformar as políticas públicas).

4 Pontua-se, a título de esclarecimento, que o termo “fórmula” - utilizado no presente trabalho como forma de identificar o grau de ingerência da Corte Interamericana nas determinações a serem realizadas em nível interno, conferindo maior ou menor margem aos Estados para conformarem as políticas púbicas -, remonta à teoria da “margem de apreciação do legislador” (Beurteiligungsspielraum des Gesetzgebers), desenvolvida pelo Tribunal Constitucional Alemão, a qual é trabalhada no Projeto de Pesquisa (“Fórmulas” de aferição da “margem de apreciação do legislador” na conformação de políticas públicas de inclusão social e de proteção de minorias pelo Supremo Tribunal Federal e pela Corte IDH) desenvolvido e coordenado pela orientadora deste trabalho, Profa. Pós-Dra. Mônia Clarissa Hennig Leal.

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2. SISTEMA INTERAMERICANO DE PROTEÇÃO AOS DIREITOS HUMANOS: CONFORMAÇÃO E RECONHECIMENTO DA CORTE INTERAMERICANA DE DIREITOS HUMANOS COMO ÓRGÃO DE JURISDIÇÃO INTERNACIONAL Numa lógica de proteção multinível de direitos, e tendo-se em vista o reconhecimento da necessidade de proteção e garantia de direitos humanos, fundamentais e, notadamente, da dignidade da pessoa humana, sobressai-se, no cenário da América Latina, o Sistema Interamericano de Proteção aos Direitos Humanos, na condição de Sistema Regional, complementar ao Sistema Global de Proteção. Diante desse contexto, pretende-se, neste capítulo, analisar a criação e a forma de funcionamento do Sistema Interamericano, perpassando pelos instrumentos jurídicos promulgados nesse cenário, assim como pelos órgãos a ele inerentes e/ou vinculados, a citar como exemplo a Organização dos Estados Americanos (OEA), a Comissão Interamericana de Direitos Humanos e a Corte Interamericana de Direitos Humanos. Num segundo momento, intenta-se abordar especificamente o papel desenvolvido pela Corte nesse Sistema, enquanto intérprete última e autêntica da Convenção Americana sobre Direitos Humanos, abordando tanto a sua competência consultiva, como jurisdicional. Por fim, procura-se trabalhar com a questão da vinculação das decisões do Tribunal de San José, a partir das noções de soberania interna e externa, do reconhecimento de um corpus iuris interamericano e do controle de convencionalidade, dos princípios da boa-fé e do pacta sunt servanda, dentre outras questões que envolvem a temática.

2.1 ANÁLISE DA CRIAÇÃO E DO FUNCIONAMENTO DO SISTEMA INTERAMERICANO DE PROTEÇÃO AOS DIREITOS HUMANOS O Sistema Interamericano de Proteção aos Direitos Humanos está inserido em um contexto em que se prega a garantia e a busca pela efetividade de direitos humanos e, em última análise, da dignidade da pessoa humana. Esse contexto surgiu e foi se fortalecendo com o passar dos anos, iniciando-se com a abertura dos Estados para um olhar a nível internacional, formando-se, primeiramente, o Sistema Global de Proteção aos Direitos Humanos e, em seguida, os Sistemas

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Regionais de Proteção, em razão das peculiaridades e diferenças sociais, políticas, econômicas e culturais de cada região do globo5. O termo “direitos humanos” não possui um conceito unívoco; Alcalá6 assevera que são os direitos reconhecidos e garantidos pelo direito internacional. Pérez Luño, por sua vez, coloca que são direitos pertencentes às pessoas e “[...] que, en cada momento histórico, concretan las exigencias de la dignidad, la libertad y la igualdad humanas, las cuales deben ser reconocidas por los ordenamientos jurídicos a nível nacional e internacional”7. Alcalá8 lista ainda algumas características que envolvem os direitos humanos, sendo interessante citar as seguintes: (a) universalidade, pois todos os seres humanos são titulares de direitos humanos, independentemente de cor, sexo, religião, gênero, ou qualquer outro fator; (b) supranacionalidade e transnacionalidade, justamente por serem inerentes à dignidade da pessoa humana, não estando atrelados, portanto, a nenhum território ou nacionalidade, limitando, inclusive, a soberania estatal, na medida em que não podem os Estados invocar esse princípio (soberania), como argumento para a violação de um direito humano; (c) irreversibilidade, que consiste na impossibilidade de determinado Estado ignorar a condição de um direito como inerente à pessoa humana; (d) progressividade, tendo em vista que os direitos humanos estão em constante evolução (conforme se verá nas próximas linhas, ao abordar-se a questão das dimensões de direitos humanos e fundamentais), havendo, aqui, a consagração do princípio da “integralidad maximizadora del sistema” (CAMPOS, 1994, p. 34), de modo que deve ser sempre aplicada a disposição mais favorável ao indivíduo, seja ela de direito interno ou de direito internacional9. Diferem dos direitos fundamentais, pois estão atrelados ao cenário internacional, previstos em documentos jurídicos internacionais, como Pactos, Tratados, Declarações e Convenções, ao passo que os direitos fundamentais, tão importantes quanto, estão vinculados a uma ordem jurídica interna, isto é, estão previstos 5 6 7 8 9

DAUDÍ, Mireya Castillo. Derecho internacional de los derechos humanos. Valencia: Tirant lo Blanch, 2006. ALCALÁ, Humberto Nogueira. Teoría de los derechos fundamentales y los derechos humanos. Montevideo: Ingranusi, 2000. PÉREZ LUÑO, Antonio. Derechos humanos, Estado de derecho y Constituición. 8. ed. Madrid: Tecnos, 2003. p. 48. ALCALÁ, Humberto Nogueira. Teoría de los derechos fundamentales y los derechos humanos. Montevideo: Ingranusi, 2000. Nesse sentido, Alcalá complementa que o sistema interno de proteção e o direito internacional se complementam, e, assim sendo, os juízes de cada Estado devem estar atentos às diretrizes, determinações e obrigações assumidas pelos Estados a nível internacional, de modo que, por exemplo, se determinado direito não está assegurado pelo direito interno, mas está por algum tratado ou documento jurídico internacional, deve o juiz estatal observar essa determinação externa e cumpri-la, sempre conferindo proteção máxima aos direitos humanos, ainda que haja apenas previsão externa. ALCALÁ, Humberto Nogueira. Teoría de los derechos fundamentales y los derechos humanos. Montevideo: Ingranusi, 2000.

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nas Constituições de um Estado específico10. Dito isso, importante ter claro que os direitos humanos que hoje encontram-se enraizados, aceitos por grande parte dos Estados, nem sempre foram considerados essenciais. Fala-se em gerações, ou dimensões de direitos humanos e fundamentais, onde a primeira dimensão11 abarca determinados direitos, a segunda acrescenta outros, e assim sucessivamente, de modo que não há a substituição de determinados direitos por novos, mas sim uma incorporação, uma complementação e um reforço, na medida em que novos aspectos vão sendo reconhecidos como pertencentes ao “catálogo” de direitos humanos e fundamentais. Os primeiros documentos que continham alguma previsão, ainda que genérica, sobre a proteção de direitos (individuais e políticos), datam de 1215 (Magna Carta) e 1679 (Bill of Rights), abarcando uma ideia de proteção dos indivíduos perante os poderes do rei, e não propriamente de reconhecimento dos direitos como inerentes à pessoa humana. Foi somente após a Revolução Francesa de 1789 que determinados direitos individuais passaram a ser positivados sob a ótica de princípios básicos do constitucionalismo, ficando estabelecidos na Declaração de Direitos do Homem e do Cidadão (1789), dando-se início ao que se convencionou chamar de primeira dimensão de direitos humanos e fundamentais12. Trata-se dos direitos individuais, de liberdade, oponíveis contra o Estado, indo ao encontro da lógica liberal13 que imperava naquele momento histórico, isto é, um momento de derrubada do Antigo Regime e ascensão da classe burguesa14. Constituem-se, portanto, em direitos de cunho essencialmente individualista, que estabelecem barreiras e limites ao exercício do poder estatal, a citar como exemplo o direito à vida, à integridade física e psíquica, o direito à propriedade, à segurança, bem como o direito de participar da vida pública.

10 LEITE, Carlos Henrique Bezerra. Direitos humanos. 2. ed. Rio de Janeiro: Lumen Juris, 2011. 11 Prefere-se utilizar o termo “dimensão” ao invés de “geração”, haja vista que o segundo poderia trazer a ideia de que uns direitos estariam sendo substituídos por outros, que não é o que ocorre. Com o passar dos anos, novos direitos vão sendo reconhecidos como direitos humanos e fundamentais, não substituindo os já existentes, assim, utilizar-se-á, aqui, o termo dimensão de direitos para referir-se aos períodos de reconhecimento de novos direitos, abarcando uma noção de complementariedade. PÉREZ LUÑO, Antonio. Los Derechos Fundamentales. 8. ed. Madrid: Tecnos, 2004. 12 ALCALÁ, Humberto Nogueira. Teoría de los derechos fundamentales y los derechos humanos. Montevideo: Ingranusi, 2000. 13 Vigorava, naquele momento, um modelo de Estado Liberal, isto é, um Estado que se abstém, garantindo apenas direitos básicos, como a vida e a propriedade privada. Não há, ainda, a figura de um Estado interventor, garantidor de direitos sociais e culturais. Inclusive, a figura do Estado era vista com cautela, haja vista que a França recém vinha saindo de um período em que o Rei possuía os mais amplos poderes. Os direitos de primeira dimensão (individuais, liberais), nasceram, portanto, justamente no intuito de estabelecer limites ao exercício desse poder, incorporando os ideais burgueses que se alastravam naquele período. Leite reforça essa ideia ao colocar que “o liberalismo absoluto preconizado pela Revolução Francesa implicou em um Estado abstencionista. Com isso, o lema da igualdade perante a lei acabou gerando, na realidade, crescentes desigualdades econômicas e sociais entre as pessoas”. LEITE, Carlos Henrique Bezerra. Direitos humanos. 2. ed. Rio de Janeiro: Lumen Juris, 2011. p. 4. 14 SARLET, Ingo Wolfgang. Curso de direito constitucional. 2. ed. São Paulo: Revista dos Tribunais, 2013.