COMITÉ CIENTÍFICO DE LA EDITORIAL TIRANT LO BLANCH María José Añón Roig
Catedrática de Filosofía del Derecho de la Universidad de Valencia
Ana Belén Campuzano Laguillo
Catedrática de Derecho Mercantil de la Universidad CEU San Pablo
Víctor Moreno Catena
Catedrático de Derecho Procesal de la Universidad Carlos III de Madrid
Francisco Muñoz Conde
Catedrático de Derecho Penal de la Universidad Pablo de Olavide de Sevilla
Jorge A. Cerdio Herrán
Angelika Nussberger
José Ramón Cossío Díaz
Héctor Olasolo Alonso
Catedrático de Teoría y Filosofía de Derecho. Instituto Tecnológico Autónomo de México Ministro de la Suprema Corte de Justicia de México
Owen M. Fiss
Catedrático emérito de Teoría del Derecho de la Universidad de Yale (EEUU)
Luis López Guerra
Juez del Tribunal Europeo de Derechos Humanos Catedrático de Derecho Constitucional de la Universidad Carlos III de Madrid
Ángel M. López y López
Catedrático de Derecho Civil de la Universidad de Sevilla
Marta Lorente Sariñena
Catedrática de Historia del Derecho de la Universidad Autónoma de Madrid
Javier de Lucas Martín
Catedrático de Filosofía del Derecho y Filosofía Política de la Universidad de Valencia
Jueza del Tribunal Europeo de Derechos Humanos Catedrática de Derecho Internacional de la Universidad de Colonia (Alemania) Catedrático de Derecho Internacional de la Universidad del Rosario (Colombia) y Presidente del Instituto Ibero-Americano de La Haya (Holanda)
Luciano Parejo Alfonso
Catedrático de Derecho Administrativo de la Universidad Carlos III de Madrid
Tomás Sala Franco
Catedrático de Derecho del Trabajo y de la Seguridad Social de la Universidad de Valencia
José Ignacio Sancho Gargallo
Magistrado de la Sala Primera (Civil) del Tribunal Supremo de España
Tomás S. Vives Antón
Catedrático de Derecho Penal de la Universidad de Valencia
Ruth Zimmerling
Catedrática de Ciencia Política de la Universidad de Mainz (Alemania)
Procedimiento de selección de originales, ver página web: www.tirant.net/index.php/editorial/procedimiento-de-seleccion-de-originales
EL RÉGIMEN JURÍDICO DE LA REGULARIZACIÓN URBANÍSTICA
MANUEL MORENO LINDE
Profesor colaborador del área de Derecho Administrativo de la Universidad de Málaga. Abogado
Valencia, 2016
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© Manuel Moreno Linde
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ABREVIATURAS AATS Autos del Tribunal Supremo C.c. Código Civil (Real Decreto de 24 de Julio de 1889) CE Constitución española Cfr. Confróntese Cit. Citado F.J. Fundamento Jurídico LFOTUN Ley Foral 35/2002, de 20 de diciembre, de Ordenación del Territorio y Urbanismo de Navarra LJCA Ley 29/1998, de 13 de julio, reguladora de la Jurisdicción ContenciosoAdministrativa LOTRUSC Ley 2/2001, de 25 de junio, de Ordenación Territorial y Régimen Urbanístico del Suelo de Cantabria LOTULR Ley 5/2006, de 2 mayo, de Ordenación del Territorio y Urbanismo de La Rioja LOTUPCV Ley 5/2014, de 25 de julio, de la Generalitat, de Ordenación del Territorio, Urbanismo y Paisaje, de la Comunidad Valenciana LOUA Ley 7/2002, de 17 de diciembre, de Ordenación Urbanística de Andalucía LOUPMRG Ley 9/2002, de 30 de diciembre, de Ordenación Urbanística y Protección del Medio Rural de Galicia LOUSB Ley 2/2014, de 25 de marzo, de Ordenación y Uso del Suelo de las Islas Baleares. LRBRL Ley 7/1985, de 2 de abril, reguladora de las Bases del Régimen Local LRJPAC Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y Procedimiento Administrativo Común LRSV de 1998 Ley 6/1998, de 13 de abril, de Régimen de Suelo y Valoraciones LS de 1956 Ley de 12 de mayo de 1956, de Régimen de Suelo y Ordenación Urbana LSM Ley 9/2001, de 17 de julio, de Suelo de la Comunidad de Madrid LSOTEX Ley 15/2001, de 14 de diciembre, del Suelo y Ordenación Territorial de Extremadura LSRB Ley 6/1997, de 8 de julio, de Suelo Rústico de las Islas Baleares LSUPV Ley 2/2006, de 30 de junio, de Suelo y Urbanismo del País Vasco LUCyL Ley 5/1999, de 8 de abril, de Urbanismo de Castilla y León Nº Número Pág. Página Págs. Páginas RAAP Revista Andaluza de Administración Pública RAECM Reglamento de la actividad de ejecución del Texto Refundido de la Ley de Ordenación del Territorio y de la Actividad Urbanística de Castilla-La Mancha, aprobado por Decreto 29/2011, de 19 de abril RAP Revista de Administración Pública
Abreviaturas
RDU Revista de Derecho Urbanístico RDU de 1978 Reglamento de Disciplina Urbanística, aprobado por Real Decreto 2187/1978, de 23 de junio RDUA Reglamento de Disciplina Urbanística de Andalucía, aprobado por Decreto 60/2010, de 16 de marzo RDUCM Reglamento de Disciplina Urbanística del Texto Refundido de la Ley de Ordenación del Territorio y de la Actividad Urbanística de Castilla-La Mancha, aprobado por Decreto 34/2011, de 26 de abril RDUG Reglamento de Disciplina Urbanística de Galicia, aprobado por Decreto 28/1999, de 21 de enero RDUMA Revista de Derecho Urbanístico y de Medio Ambiente REDA Revista Española de Derecho Administrativo REDC Revista Española de Derecho Constitucional RGDA Revista General de Derecho Administrativo RGESPUC Reglamento de gestión y ejecución del sistema de planeamiento urbanístico de Canarias, aprobado por Decreto 183/2004, de 21 de diciembre RLFOTUN Reglamento de desarrollo de la Ley de Urbanismo de Aragón, aprobado por Decreto Foral 85/1995, de 3 de abril RLUC Reglamento de la Ley de Urbanismo de Cataluña, aprobado por Decreto 305/2006, de 18 de julio ROTUA Reglamento de Ordenación del Territorio y Urbanismo del Principado de Asturias, aprobado por Decreto de 278/2007, de 4 de diciembre RPLUC Reglamento de Protección de la Legalidad Urbanística de Cataluña, aprobado por Decreto 64/2014, de 13 de mayo RPUCM Reglamento de Planeamiento Urbanístico de Castilla-La Mancha, aprobado por Decreto 248/2004, de 14 de septiembre RPUEX Reglamento de Planeamiento Urbanístico de Extremadura, aprobado por Decreto 7/2007, de 23 de enero RSRCM Reglamento de Suelo Rústico de Ordenación del Territorio y Urbanismo de Castilla-La Mancha, aprobado por Decreto 242/2004, de 27 de julio RUCyL Reglamento de Urbanismo de Castilla y León, aprobado por Decreto 22/2004, de 29 de enero SSTC Sentencias del Tribunal Constitucional SSTJCE Sentencias del Tribunal de Justicia de las Comunidades Europeas SSTS Sentencias del Tribunal Supremo SSTSJ Sentencias del Tribunal Superior de Justicia STC Sentencia del Tribunal Constitucional STS Sentencia del Tribunal Supremo STSJ Sentencia del Tribunal Superior de Justicia TRLOTAUCM Texto Refundido de la Ley de Ordenación del Territorio y la Actividad Urbanística de Castilla-La Mancha, aprobado por Decreto Legislativo 1/2010, de 18 de mayo TRLS de 1976 Texto Refundido de la Ley sobre Régimen de Suelo y Ordenación Urbana, aprobado por Real Decreto 1346/1976, de 9 de abril
Abreviaturas
TRLS de 1992 Texto Refundido de la Ley sobre el Régimen de Suelo y Ordenación urbana, aprobado por Real Decreto 1/1992, de 26 de junio TRLS de 2008 Texto Refundido de la Ley del Suelo, aprobado por Real Decreto Legislativo 2/2008, de 20 de junio TRLSM Texto Refundido de la Ley del Suelo de la Región de Murcia, aprobado por Decreto Legislativo 1/2005, de 10 de junio TRLUA Texto Refundido de la Ley de Urbanismo de Aragón, aprobado por Decreto Legislativo 1/2014, de 8 de julio TRLUC Texto Refundido la Ley de Urbanismo de Cataluña, aprobado por Decreto Legislativo de 1/2010, de 3 de agosto TROTENPC Texto Refundido de las Leyes de Ordenación del Territorio de Canarias y de Espacios Naturales Protegidos de Canarias, aprobado por Decreto Legislativo 1/2000, de 8 de mayo TROTUA Texto Refundido de las disposiciones legales vigentes en materia de Ordenación del Territorio y Urbanismo de Asturias, aprobado por Decreto Legislativo 1/2004, de 22 de abril
NOTA PRELIMINAR El presente trabajo tiene, aunque con las debidas modificaciones y actualizaciones, su base fundamental en mi Tesis doctoral, dirigida por el profesor Doctor D. Diego Vera Jurado, que defendí el día 13 de diciembre de 2013 en la Facultad de Derecho de la Universidad de Málaga y por la que obtuve la calificación de sobresaliente cum laude por unanimidad. El Tribunal estuvo formado por los profesores Doctores D. Germán Fernández Farreres, D. José María Baño León, D. Estanislao Arana García; D. José María Souvirón Morenilla y Dña. Eva Desdentado Daroca. Agradezco muy sinceramente a los miembros del Tribunal las valiosas recomendaciones que me aportaron con ocasión de la defensa de la Tesis. Éstas han determinado una nueva y mejor estructura del trabajo y han suscitado una serie de reflexiones que igualmente han sido incorporadas a esta obra. Especialmente deseo expresar mi más profundo agradecimiento al director de mi Tesis, el profesor Diego Vera. La amistad que nos une desde hace años y el apoyo que me mostró desde el primer momento facilitaron la decisión de iniciarme en la actividad investigadora universitaria en una coyuntura general y personal que no era, desde luego, la más propicia. Asimismo, sus sabios consejos de todo orden —no estrictamente académico— especialmente en momentos que resultaron difíciles para mí, constituyeron una ayuda decisiva para continuar y a culminar el trabajo. Sólo espero seguir contando con ese apoyo y amistad durante el resto de mi vida profesional. Málaga, mayo de 2015
PRÓLOGO 1.- El territorio y la ciudad, como realidades susceptibles de análisis jurídico, no dejan de ofrecer materia suficiente para la investigación, la reflexión y la propuesta. Y aunque en algún momento tengamos la sensación de que los temas se agotan, que se ha dicho casi todo, inmediatamente surgen nuevos problemas, nuevos planteamientos y, por tanto, la necesidad de respuestas. Sería absurdo pensar que la incorporación de nuevos atributos, actores y elementos al territorio ha concluido, que todas las piezas del inmenso puzzle han encajado y que el debate está cerrado. Y ello porque, como rápidamente se pondrá de manifiesto, la propia existencia de la ciudad —la utilización del territorio en su conjunto— conlleva el conflicto en sí mismo y, consecuentemente, la búsqueda incansable de soluciones jurídicas y no jurídicas. La ciudad, como obra compleja del hombre, no deja de estar asistida por la contradicción y por la lucha de intereses, por los viejos y los nuevos mecanismos de poder. En el territorio y en la ciudad se produce un claro reflejo de los intereses económicos concurrentes, de los sistemas de producción y de las estructuras sociales y culturales que imperan en cada lugar del mundo y en cada momento de la historia. Cada ciudad y cada territorio responden a unos mecanismos de crecimiento y desarrollo diferentes que están condicionados por multitud de factores, algunos evidentes y otros camuflados de modo tal que resultan irreconocibles a primera vista. Con toda coherencia y claridad se puede afirmar que no ha existido un cambio histórico significativo que no haya configurado una nueva forma, más o menos compleja, de utilizar el territorio y entender la ciudad. De la misma manera que se puede afirmar que los diferentes modos de interpretar el territorio y concebir la ciudad han generado cambios sociales, políticos y económicos durante toda la historia. Sin ir más lejos asistimos en el presente momento a una profunda transformación (en etapas) —como ya ocurrió con la revolución industrial— que incorpora nuevos escenarios y que, irremediablemente, nos obliga a realizar nuevos planteamientos sobre lo que creíamos definitivo: la revolución digital. Cuando Lewis Mumford en su indispensable obra “la Ciudad en la historia”1, afirmaba que la vida humana se mueve entre dos polos: movimientos y asentamientos, estaba pensando en una realidad dicotómica que ya no existe. Estaba
1
Para una visión general de la evolución de la ciudad véase la obra, ya clásica, “La ciudad en la historia” de Lewis Mumford, publicado por primera vez en 1961, y cuya última edición es de 2012 (editorial pepitas de calabaza).
Diego J. Vera Jurado
reflexionando sobre una función de la ciudad y una función del territorio que se han visto superadas. Ahora, en este momento, hay que redefinir nuevamente el concepto de asentamiento, el concepto de ciudad, incluso el concepto de movimiento. En nuestro mundo presente se puede vivir incomunicado en una ciudad y, paralelamente, interactuar globalmente desde el más apartado lugar del territorio. El centro y la periferia pueden intercambiar sus atributos como nunca lo han hecho, y ello, sin duda, es un cambio sustancial. 2.- Es fácil de entender, así las cosas, las dificultades que el Derecho ha tenido y tiene para ofrecer una respuesta estable y razonable a los problemas territoriales y urbanísticos. No es fácil construir una normativa estable para una realidad tan compleja y mutable como ésta. Ahora bien, la afirmación anterior no nos debe llevar a pensar que todas las dificultades que el Derecho ha tenido y tiene a la hora de ofrecer una respuesta eficaz y lúcida vienen motivadas por la complejidad y mutabilidad de la realidad objeto de regulación. En efecto, siendo este un escenario complejo de regular, son otros muchos los factores que condicionan la “singularidad” que presenta este amplio cuerpo normativo, no exento de excentricidad y contradicción, al que denominamos Derecho urbanístico. Podrían referirse muchos ejemplos en este sentido, pero dos pueden ilustrar la situación de manera suficiente. Uno, la utilización en el ámbito urbanístico de los instrumentos jurídico públicos —tradicionales y menos tradicionales— ha degenerado en una situación difícilmente comprensible, en la que aquellos terminan sirviendo a objetivos para los que no estaban concebidos inicialmente. Parecería que el funcionamiento de las técnicas, potestades e instrumentos de Derecho público se alteran sustancialmente cuando tienen que regular la materia urbanística. Así, bajo la cubierta de lo que algún autor ha calificado ya como Derecho público de excepción se ampara un funcionamiento anómalo, impensable en otros ámbitos del ordenamiento jurídico, y cuyos efectos resolutivos son de baja intensidad. Figuras e instrumentos como los convenios, los contratos, el restablecimiento de la legalidad, la regularización, la expropiación, la caducidad, entre otras muchas, desarrollan en el Derecho urbanístico un contenido de excepción, desenvolviéndose de manera forzada, casi ortopédica, y generando un escenario jurídico de difícil comprensión en muchos casos. Como segundo ejemplo podemos aludir al estructural incumplimiento de la normativa urbanística, especialmente aquella vinculada a la disciplina urbanística. En efecto, uno de los principales problemas de nuestro sistema urbanístico está vinculado al alto déficit de ejecución de las normas urbanísticas. Durante un amplio periodo de tiempo el control de las licencias, sanciones, restablecimiento de legalidad e inspección han tenido un complicado desarrollo y un nivel de eje-
Prólogo
cución más que cuestionable lo que ha generado una acumulación de problemas de difícil solución Además, y paradójicamente, este bajo nivel de ejecución se ha visto acompañado de una proliferación de normas urbanísticas que intentan solucionar en cada momento los problemas generados por el incumplimiento de su antecesora, llevando el sistema a una situación difícilmente manejable desde el punto de vista jurídico. El convencimiento, muchas veces artificial, de que la creación de normas urbanísticas es garantía suficiente para que los problemas se solucionen, termina generando a la postre un cuerpo normativa inmanejable y, en muchos casos, una ausencia de seguridad jurídica. 3.- Pero no solo es importante subrayar el alto déficit de ejecución normativa que aquí se plantea, también es importante resaltar la deliberada ambigüedad que el sistema ha tenido a la hora de establecer los principios generales básicos que sustentan el modelo territorial y urbanístico. En este sentido, es necesario recordar dos ideas. Por una parte, insistir que la ciudad no es el único elemento del territorio. Nadie duda del significado y relevancia que tiene la ciudad en si misma, pero tampoco se puede dudar de que en el territorio existen otros intereses, valores e elementos que no pueden ser ignoradas y que, junto con la ciudad, forman un sistema territorial. Se puede asegurar, en este sentido, que el territorio es un sistema integrado en el que cualquier modificación de una de sus partes no limita sus efectos a la parte que lo provoca sino que repercute en el conjunto del territorio. Por otra, el crecimiento de la ciudad es algo más que el consumo de suelo y la creación de ciudad en extensión, y es posible tener políticas urbanas de crecimiento consumiendo poco suelo. En este sentido la ciudad y su crecimiento no debe ser un fin en si mismo sino el resultado de un conjunto de circunstancias diversas. Es un grave error convertir el crecimiento de la ciudad en un objetivo en si mismo. A partir de aquí es necesario plantear un modelo de crecimiento de las ciudades y utilización del territorio y responder a preguntas como ¿queremos crecer?, ¿vamos a crecer?, ¿de qué manera?, ¿qué desequilibrios habrá que corregir?, ¿cuál será el soporte económico y de actividad de este crecimiento?, ¿dónde?, ¿con que densidad de usos?, etc. Por ello, conocer las demandas reales y no confundirlas con las tensiones especulativas de la ciudad permite establecer opciones de crecimiento más razonables y sostenibles. El modelo de crecimiento establecido desde el municipio (desde la planificación urbanística) no siempre ha evitado esa confusión, probablemente por la estrecha relación —no siempre satisfactoria— que la actividad urbanística y la financiación municipal han tenido durante un largo periodo de tiempo. Saber determinar, por tanto, la demanda potencial de vivienda, el consumo lógico de suelo para nuevas actividades o servicios, permite definir las estra-
Diego J. Vera Jurado
tegias de crecimiento y de modelo de territorio y ciudad. Crecer o reformar, crecer y no reformar, no crecer y reformar, no reformar y no crecer son formas simplificadas de expresar los trazos del modelo que se concretarán cualitativa y cuantitativamente por las calificaciones del suelo y sus usos correspondientes. Habrá que tener en cuenta que cada opción precisa unas estrategias de programación, de una actuación pública y privada, de un marco normativo y de una gestión diferenciada. No se debe afirmar, en consecuencia, que la determinación del modelo, de sus líneas estructurales, queda abierto a cualquier opción, más bien al contrario. La propuestas que el planeamiento urbanístico y territorial puedan realizar en el presente momento en el ámbito de la Unión europea están condicionadas en muchos casos por requisitos normativas y principios básicos, y muy especialmente en lo que a los límites del crecimiento y ocupación del territorio se refiere. 4.- La Unión europea —cuyo protagonismo es indiscutible en este y otros temas— ha establecido una serie de líneas de actuación en relación con el crecimiento de las ciudades que no plantean muchas dudas, y aunque no tiene competencias directas en materia de urbanismo, territorio, suelo y vivienda, sí las posee en otras materias que inciden directamente en el modelo de ciudad (sostenibilidad, infraestructuras, medio ambiente…). Sea por una vía o por otra, la UE viene trabajando en atención a conseguir que en los diferentes Estados se actúe y legisle de conformidad con un uso más sostenible del suelo y una ordenación más racional del territorio2. Con la creación en 1999 de la “Estrategia Territorial Europea”3 se inicia el desarrollo territorial de la UE, y la implantación de los conceptos e ideas que, con más o menos éxito, han imperado en la última década en gran parte del continente. La Estrategia Territorial Europea implica, en cualquier caso, la superación de la perspectiva propia de las políticas sectoriales para asumir la de la situación global del territorio europeo y sus diferentes oportunidades de desarrollo. Se trata de que la colaboración interterritorial produzca la cooperación entre las políticas sectoriales y, por tanto, el abandono de mecanismos independientes y poco armonizados. Consiste la estrategia, por tanto, en la consecución de tres metas: la cohesión económico-social, la conservación del patrimonio natural y cultural y la competitividad del territorio. 2
3
Es necesario desatacar, asimismo, algunas propuestas de carácter internacional que, con incidencia indirecto, intentan incidir sobre el crecimiento urbano. Es el caso, por ejemplo, del Protocolo de Kioto de 16 de febrero de 2005. La Estrategia es el resultado de una serie de acuerdos y reuniones que se inician en 1989 y se prolongan hasta 1999: Nantes (1989); La Haya (1991); Lisboa (1992); Lieja (1993); Corfú (1994); Leipzig, Estrasburgo y Madrid (1995); Venecia (1996); Noordwijk (1997); Glasgow (1998) y, finalmente, Potsdam y Tempere (1999).
Prólogo
Con este planteamiento la Unión europea lleva años insistiendo en la propuesta de un modelo de ciudad europea compacta, advirtiendo además de los graves inconvenientes de la urbanización dispersa, difusa o desordenada. Entre estos inconvenientes se destaca el impacto ambiental, la segregación social, la ineficiencia económica derivada de los elevados costes energéticos, de construcción y de mantenimiento de las ingentes infraestructuras y de prestación de los servicios públicos. Pero no es solo la Estrategia Territorial Europea la que marca las líneas de actuación indicadas. En la misma línea, y como documentos claves para entender la importancia de las ciudades en la búsqueda de un desarrollo equilibrado y sostenible del territorio, podemos destacar la Estrategia Europea de Desarrollo Sostenible y la Estrategia Temática Europea de Medio Ambiente Urbano, entre otros. Más recientemente la Carta de Leipzig sobre la Ciudad Europea Sostenible, aprobada en la Reunión Informal de Ministros de Desarrollo Urbano y Cohesión Territorial celebrada en Leipzig en 2007, supuso otro paso adelante al plantear dos objetivos concretos: la necesidad de incluir enfoques integrados en las políticas urbanas, y de prestar especial atención a los barrios desfavorecidos, apostando nuevamente por desarrollar políticas integradas y verdaderamente multisectoriales, mediante la coordinación horizontal y vertical, la creación de espacios públicos de calidad, la modernización de las redes de infraestructuras, la mejora de la eficiencia energética, la innovación preactiva y las políticas educativas, el fomento del trasporte urbano eficiente y asequible, etc. El proceso se prolongará con la Agenda Territorial de la Unión Europea para 2020 (“Hacia una Europa integradora, inteligente y sostenible de regiones diversas”)4, que ofrece orientaciones estratégicas para el desarrollo territorial. En cualquier caso, y a la luz de los diferentes documentos expuestos, debe de quedar claro que la Unión europea impone un desarrollo de las ciudades y, por tanto, una ordenación del territorio que se guíe por los siguientes criterios: a) Evitar el crecimiento desmesurado, evitando las bajas densidades urbanas; b) Evitar el crecimiento disperso y no en continuidad; c) Asegurar un urbanismo de usos de suelos mixtos; d) Recuperar el suelo urbano, excluyendo de las prioridades el desarrollo de los suelos urbanizables; e) Limitar el consumo injustificado de suelo, entendido como recurso natural. Es innecesario recordar que estos criterios no constituyen simples propuestas de ordenación. Más bien al contrario, el Estado y, especialmente, las comunidades autónomas tienen la obligación de desarrollar de manera concreta los diferentes objetivos marcados por las instancias comunitarias. 4
L. Parejo Alfonso: “La construcción del espacio: Una introducción a la ordenación territorial y urbanística”, Editorial Tirant Lo Blanch, Valencia, 2013, pág. 34.
Diego J. Vera Jurado
El Estado, aunque tampoco disfruta de competencias formales en materia de urbanismo y ordenación del territorio, ostenta importantes competencias transversales que le permiten incidir en estas políticas territoriales. En este sentido, los documentos estratégicos del Estado español no dejan lugar a dudas. Así, el “Libro blanco de la sostenibilidad en el planeamiento urbanístico español”5, que contiene las líneas propuestas sobre el desarrollo urbano deja claramente diseñada la opción de un modelo de ciudad compacta y, consiguientemente, el impulso de la rehabilitación y readaptación del patrimonio inmobiliario existente. Y ello porque las crecientes necesidades de agua, energía y materiales y sus secuelas de deterioro ecológico han venido a demostrar la insostenibilidad del modelo actual. Como bien recalca el citado documento, en España primó, durante el período de auge inmobiliario, el desarrollo urbano disperso, frente al de carácter compacto, con muchos metros cúbicos de edificación sobre antiguos cinturones verdes y áreas residenciales o de servicio con escasa densidad. Al lado de estos nuevos desarrollos se sitúa frecuentemente la realidad de un espacio periurbano en el que existen piezas de ciudad que se alojan en puntos alejados, atraídos por los grandes ejes del viario, en operaciones muchas veces ajenas a lo que cabe entender como un planeamiento territorial integrado, porque este fenómeno de la urbanización dispersa separa piezas y funciones urbanas que sólo se conectan mediante medios de transporte motorizados, desentendiéndose de la conservación y mejora de la ciudad, y de ésta como un verdadero proyecto de vida colectivo. Finalmente, afirma que la construcción es una actividad muy exigente en energía y materiales con una gran incidencia territorial y medioambiental, directa e indirecta. Además, los modelos de desarrollo territorial, urbano y constructivo difuso, con su estilo de vida asociado, resultan ser mucho más exigentes en recursos y más pródigos en residuos y en daños ecológico-ambientales. Pero el Estado no se ha limitado a realizar propuestas y documentos meramente indicativos. Así, en un contexto jurídico diferente, hay que aludir a un conjunto normativo en el que quedan reflejadas de manera precisa las indicaciones y líneas de actuación propuestas por la Unión europea. Sin agotar todos los supuestos normativos, podemos destacar tres ejemplos significativos. En primer lugar, el Texto Refundido de la Ley de Suelo aprobado por Real Decreto-Legislativo 2/2008, de 20 de junio, que consagra el desarrollo territorial y urbano sostenible como un principio fundamental y básico de la actuación pública. Para garantizar este principio se propone, entre otros medios, la evaluación y el seguimiento de los efectos que los planes urbanísticos puedan tener sobre la economía, el medio ambiente y la calidad de vida de los ciudadanos.
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Publicado por el Ministerio de la Vivienda, 2010.
Prólogo
Junta a la Ley de Suelo, el Estado ha puesto en marcha la Ley 8/2013, de 26 de junio, de rehabilitación, regeneración y renovación urbanas. Esta norma constituye la respuesta a la limitación impuesta al crecimiento externo de las ciudades. En efecto, si se limita la creación de nueva ciudad y se impone la intervención en la ciudad consolidada era necesario establecer una normativa que potenciara la rehabilitación edificatoria y la regeneración y renovación urbanas, eliminando trabas actualmente existentes y creando mecanismos específicos que la hagan viable y posible. Asimismo, establecer un marco normativo idóneo para permitir la reconversión y reactivación del sector de la construcción, encontrando nuevos ámbitos de actuación, en concreto, en la rehabilitación edificatoria y en la regeneración y renovación urbanas. En esta norma se vuelve a dejar en evidencia que la tradición urbanística española se ha volcado fundamentalmente en la producción de nueva ciudad, descompensando el necesario equilibrio entre dichas actuaciones y aquellas otras que, orientadas hacia los tejidos urbanos existentes, permiten intervenir de manera inteligente en las ciudades, tratando de generar bienestar económico y social y garantizando la calidad de vida a sus habitantes. Por último, Ley 2/2011, de 4 de marzo, de Economía Sostenible recoge una serie de principios de acción de los poderes públicos que están en la base de su acción sobre el modelo de crecimiento económico y su desarrollo, tanto mediante la obligación de impulsar determinadas finalidades en la actuación propia y de los particulares, desde el ahorro y la eficiencia energética, la promoción de las energías limpias a la racionalización de la construcción residencial, como mediante deberes de mantenimiento de un entorno público eficiente para el desarrollo económico. De manera concreta, el Capítulo IV de esta norma se dedica al impulso de la recuperación del sector de la vivienda mediante una serie de reformas centradas en el impulso a la rehabilitación y la renovación urbanas. En definitiva, el Estado se implica de manera clara y directa, y en continuidad con el discurso planteado por la Unión europea, en la limitación de los límites del crecimiento urbano y en el establecimiento de los criterios de planificación territorial y urbanística. Pero son, sin duda, las comunidades autónomas las que tienen un protagonismo competencial más destacado en la configuración de este escenario. La mayoría de los factores que en el presente momento justifican el crecimiento urbano, así como sus efectos y consecuencias, tienen una interpretación en clave supramunicipal, excediendo con mucho a las posibilidades del municipio para interpretar y dar respuesta a este complejo fenómeno. No son pocos los argumentos que avalan esta afirmación. Uno de ellos, probablemente el más evidente, se refiere al hecho de que la mayoría de la población se sitúa en zonas de conurbación costera o áreas metropolitanas (cerca del 80% en nuestro país), lo que implica que el crecimiento de cualquier núcleo de población incide en las posibilidades
Diego J. Vera Jurado
y formas de crecimiento del resto de los núcleos de población con los que queda sistemáticamente vinculado. La idea de considerar un territorio más amplio que la propia ciudad, con el objeto de abordar la planificación urbanística, no es algo nuevo, aparece en los años veinte del pasado siglo como una forma más precisa de interpretación. Se es consciente de la necesidad de una visión más integrada de los problemas urbanos y de la resolución de los mismos desde una escala diferente. Es a partir del actual sistema de distribución de competencias cuando las comunidades autónomas han asumido los principales mecanismos normativos para controlar la ordenación del territorio y, por tanto, el crecimiento de las ciudades. Son diversos los modelos que están utilizando las comunidades autónomas para conseguir estos objetivos. En unos casos se establece limitaciones al crecimiento urbano en superficie, en otros al crecimiento de población, incluso se combinan ambas formas de limitación. Es a través de los diferentes instrumentos de ordenación territorial como las comunidades autónomas llevan acabo esta función limitadora6. 5.- Muchas de estas reflexiones forma parte de este libro que tengo el placer de prologar. Y lo hacen tomando como línea argumental “El régimen jurídico de la regularización”. Cuando Manuel Moreno, siendo ya un consolidado jurista, me propuso como posible objeto de su tesis doctoral el estudio de la regularización urbanística, le transmití sin reservas que me parecía una elección plenamente atinada, por referirse a un fenómeno que comenzaba a tomar impulso de manera inquietante y que, sin duda, iba a constituir otro elemento más de la excentricidad y singularidad que caracteriza a nuestro Derecho urbanístico. No hay duda que la regularización urbanística es la respuesta a una serie de problemas generados en el ámbito del urbanismo que necesitaban de una solución eficaz. Pero, sin embargo, no es una solución primaria o inicial, sino la solución a los problemas generados por el incumplimiento de las soluciones previas que se habían buscado a los mismo o parecidos problemas. Los grandes procesos de regularización se han venido rigiendo generalmente por criterios de puro oportunismo político. Así, los instrumentos adoptados han respondido normalmente a la coyuntura y no a la pretensión de generar soluciones estables, atemporales y sustentadas en unos criterios sustantivos a partir de los cuales afrontar todos los casos de regularización que se vayan planteando.
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Véase el completo trabajo de A. Salom Parets: Las limitaciones al crecimiento poblacional y espacial establecidas por la normativa territorial y urbanística, INAP, Madrid, 2011.
Prólogo
El punto del que el autor parte es la verificación de la gravedad de la generalización del fenómeno de la ejecución de actuaciones urbanísticas ilegales en España; fenómeno que no constituye el objeto único o exclusivo de la regularización, pero sí un elemento importante de ésta, así como de la observación de que las medidas previstas hasta hoy para afrontarlo no han sido todo lo eficaces que sería deseable. Como factor determinante de la generación del problema el autor señala la pasividad que durante mucho tiempo han mostrado los poderes públicos en el ejercicio de las potestades de disciplina urbanística, lo que ha permitido la consolidación de un amplio panorama de actuaciones ilegales en el conjunto del territorio nacional. No se trata, de ninguna manera, de abrir la puerta a la legalización de actos irregulares-ilegales, sino de reglamentar de forma más precisa los mecanismos regularizadores, con el objeto de evitar una inadecuada regulación del problema que permita atajos que al final favorezcan la legalización sin límites de actos ilegales. Y las soluciones, como decimos, deben alejarse de la rigidez y tratar de dar cobertura a la enorme diversidad de supuestos que pueden plantearse. En todo este relato conceptual el autor ha querido y ha sabido dar protagonismo a los principios generales del derecho. Aquellos, en cuanto expresivos de los valores materiales básicos del ordenamiento jurídico, que pueden proporcionar criterios a partir de las cuales articular soluciones de regularización justas y con vocación de permanencia. Como el autor expone de manera brillante en la segunda parte del trabajo, los principios se encuentran en el ordenamiento jurídico, forman parte de él y, consecuentemente, la Administración puede acudir a ellos siempre que haya de resolver sobre una cuestión que presente especial complejidad y respecto de la que el articulado de las normas no faciliten una solución clara. En este sentido, es frecuente la invocación de los principios de proporcionalidad y de la buena fe del tercero adquirente como elementos en los que apoyar la pretensión de legalización de actuaciones ilegales. En cualquier caso, para que los principios puedan constituir la base sobre la cual se edifique un régimen cierto y estable de la regularización, es preciso que éstos se traduzcan en una serie de pautas o criterios que, por su grado de concreción, sí resulten verdaderamente útiles en orden a la configuración de soluciones a los muy diversos conflictos que se generan en relación con las actuaciones urbanísticas disconformes con el ordenamiento urbanístico. Manuel Moreno Linde aborda con mucho rigor todos estos temas en una clara demostración de que la solución a muchos problemas, o al menos a parte de ellos, está más cercana de lo que pudiera parecer. Es necesario conocer el or-
Diego J. Vera Jurado
denamiento jurídico y saber interpretarlo, como es el caso del autor, sin tener que acudir a soluciones excéntricas que responden a objetivos que en muchos casos poco tienen que ver con el Derecho.
DIEGO J. VERA JURADO
Catedrático de Derecho administrativo
Málaga, Mayo 2015
INTRODUCCIÓN I. PUNTO DE PARTIDA DEL PRESENTE TRABAJO El presente trabajo versa sobre el régimen jurídico de la regularización urbanística en España. El punto del que se parte es la verificación de la gravedad de la generalización del fenómeno de la ejecución de actuaciones urbanísticas ilegales en España; fenómeno que no constituye el objeto único o exclusivo de la regularización —concepto que será aclarado más adelante, dentro de esta misma introducción— pero sí un elemento importante de ésta, así como de la observación de que las medidas previstas hasta hoy para afrontarlo no han sido todo lo eficaces que sería deseable. Como factor determinante de la generación del problema ha de señalarse la pasividad que durante mucho tiempo han mostrado los poderes públicos en el ejercicio de las potestades de disciplina urbanística, lo que ha permitido la consolidación de muchísimas actuaciones ilegales en el conjunto del territorio nacional. Así las cosas, no es de extrañar que desde las instituciones comunitarias se haya llamado la atención sobre la cuestión a través de documentos como el denominado Informe Auken —en referencia al nombre de la ponente— que si bien constituye una durísima crítica, en general, al modelo de crecimiento urbanístico español, contiene asimismo referencias expresas al fenómeno de la construcción ilegal y a la responsabilidad que en el surgimiento del problema han tenido las autoridades públicas. En esta tesitura, se estima del todo conveniente definir unos mecanismos con los que afrontar una realidad que los instrumentos preventivos recogidos en las leyes urbanísticas —exigencia de licencia u otros títulos como requisito para la ejecución de actos urbanísticos— no han hecho desaparecer. Ciertamente, la legislación urbanística incorpora técnicas represivas de control de las actuaciones ilegales —imposición de sanciones y obligación de restablecer la legalidad urbanística— con los que reprimir estas conductas, pero lo cierto es que esas medidas no impiden que sigan consolidándose en el tiempo aquellas actuaciones, en parte por la pasividad mostrada por la Administración en su persecución, como se ha dicho antes, y en parte por la insuficiencia de los medios de que dispone para detectar todas las irregularidades que se cometen, al menos en los plazos que marca la Ley para actuar contra ellas. Así pues, las instituciones públicas no pueden cerrar los ojos al problema y, sin perjuicio de la necesidad de reforzar los mecanismos de inspección que permitan localizar y castigar los actos urbanísticos ilegales y reponer la realidad física alterada, ha de definir instrumentos que
Introducción
permitan, cuando concurran determinadas circunstancias, dotar de un régimen jurídico —regularizar— a dichos actuaciones que se hayan consolidado. No se trata de abrir la puerta de par en par a la legalización de actos irregulares. Evidentemente esa solución no será posible en relación con supuestos que comporten una transgresión especialmente grave del ordenamiento urbanístico, respecto de los cuáles, además, los plazos para ejercitar medidas de restablecimiento de la legalidad urbanística no caducan. Pero no todas las actuaciones ilegales merecen ese tratamiento, siendo así que las situaciones de contravención que pueden originarse son enormemente variadas. En este sentido, no puede compararse la ejecución de una vivienda en suelo protegido por sus valores ambientales con el simple cerramiento de una terraza. De este modo, es preciso reglamentar de forma más precisa los mecanismos regularizadores, no para posibilitar la legalización de actos irregulares en todo caso, sino justamente para evitar que una inadecuada regulación del problema —o la ausencia de regulación— permita atajos —como de hecho sucede actualmente— que al final favorezcan la legalización sin límites de actos ilegales. Y las soluciones, como decimos, deben alejarse de la rigidez y tratar de dar cobertura a la enorme diversidad de supuestos que pueden plantearse. En los últimos años los poderes públicos parecen haber ido adquiriendo conciencia del problema y han comenzado a adoptar medidas —no necesariamente en el plano estrictamente urbanístico— para afrontarlo. Además de las feroces críticas vertidas desde la Comunidad Europea, varias circunstancias han contribuido a ello. Los primeros factores se encuentran vinculados a la coyuntura económica. En el actual contexto de crisis económica se asiste a una paralización de la construcción. Ello ha coadyuvado a que promotores y poderes públicos, en lugar de atender fundamentalmente a los nuevos crecimientos de las ciudades, hayan comenzado a fijarse en lo ya ejecutado, incluidas las actuaciones realizadas al margen de la legalidad urbanística y que, en consecuencia, se haya acrecentado el interés en dar solución a éstas mediante instrumentos regularizadores. Y ese interés, en un momento en que las haciendas locales se encuentran vacías, se ve incrementado, asimismo, por la posibilidad que ofrecen los mecanismos ligados a la regularización de obtener ingresos con los que paliar la drástica disminución de los que los municipios venían percibiendo a través de su participación en la gestión de los nuevos desarrollos urbanísticos y en concepto de tasas por licencias para la ejecución de nuevas actuaciones. En efecto, la gestión de la regularización facilita en muchos casos el embolso de cantidades con las que financiar actuaciones públicas de dotación o infraestructura —si no son ejecutadas o costeadas directamente por los titulares de las propiedades sujetas a los procesos de regularización— y de recuperar las plusvalías del suelo no percibidas