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DEMOCRACIA CONSTITUCIONAL EN MÉXICO Las Acciones de inconstitucionalidad del Partido de la Revolución Democrática 1996 - 2021

COMITÉ CIENTÍFICO DE LA EDITORIAL TIRANT LO BLANCH María José Añón Roig

Marta Lorente Sariñena

Ana Cañizares Laso

Javier de Lucas Martín

Catedrática de Filosofía del Derecho de la Universidad de Valencia Catedrática de Derecho Civil de la Universidad de Málaga

Jorge A. Cerdio Herrán

Catedrático de Teoría y Filosofía de Derecho. Instituto Tecnológico Autónomo de México

José Ramón Cossío Díaz

Ministro en retiro de la Suprema Corte de Justicia de la Nación y miembro de El Colegio Nacional

María Luisa Cuerda Arnau

Catedrática de Derecho Penal de la Universidad Jaume I de Castellón

Carmen Domínguez Hidalgo

Catedrática de Derecho Civil de la Pontificia Universidad Católica de Chile

Eduardo Ferrer Mac-Gregor Poisot

Juez de la Corte Interamericana de Derechos Humanos Investigador del Instituto de Investigaciones Jurídicas de la UNAM

Owen Fiss

Catedrático emérito de Teoría del Derecho de la Universidad de Yale (EEUU)

José Antonio García-Cruces González

Catedrático de Derecho Mercantil de la UNED

José Luis González Cussac

Catedrático de Derecho Penal de la Universidad de Valencia

Luis López Guerra

Catedrático de Derecho Constitucional de la Universidad Carlos III de Madrid

Ángel M. López y López

Catedrático de Derecho Civil de la Universidad de Sevilla

Catedrática de Historia del Derecho de la Universidad Autónoma de Madrid Catedrático de Filosofía del Derecho y Filosofía Política de la Universidad de Valencia

Víctor Moreno Catena

Catedrático de Derecho Procesal de la Universidad Carlos III de Madrid

Francisco Muñoz Conde

Catedrático de Derecho Penal de la Universidad Pablo de Olavide de Sevilla

Angelika Nussberger

Catedrática de Derecho Constitucional e Internacional en la Universidad de Colonia (Alemania) Miembro de la Comisión de Venecia

Héctor Olasolo Alonso

Catedrático de Derecho Internacional de la Universidad del Rosario (Colombia) y Presidente del Instituto Ibero-Americano de La Haya (Holanda)

Luciano Parejo Alfonso

Catedrático de Derecho Administrativo de la Universidad Carlos III de Madrid

Consuelo Ramón Chornet

Catedrática de Derecho Internacional Público y Relaciones Internacionales de la Universidad de Valencia

Tomás Sala Franco

Catedrático de Derecho del Trabajo y de la Seguridad Social de la Universidad de Valencia

Ignacio Sancho Gargallo

Magistrado de la Sala Primera (Civil) del Tribunal Supremo de España

Elisa Speckmann Guerra

Directora del Instituto de Investigaciones Históricas de la UNAM

Ruth Zimmerling

Catedrática de Ciencia Política de la Universidad de Mainz (Alemania) Fueron miembros de este Comité: Emilio Beltrán Sánchez, Rosario Valpuesta Fernández y Tomás S. Vives Antón Procedimiento de selección de originales, ver página web: www.tirant.net/index.php/editorial/procedimiento-de-seleccion-de-originales

DEMOCRACIA CONSTITUCIONAL EN MÉXICO Las Acciones de inconstitucionalidad del Partido de la Revolución Democrática 1996 - 2021

JOSÉ ROBERTO RUIZ SALDAÑA

tirant lo blanch Ciudad de México, 2023

Todos los derechos reservados. Ni la totalidad ni parte de este libro puede reproducirse o transmitirse por ningún procedimiento electrónico o mecánico, incluyendo fotocopia, grabación magnética, o cualquier almacenamiento de información y sistema de recuperación sin permiso escrito de los autores y del editor. En caso de erratas y actualizaciones, la Editorial Tirant lo Blanch México publicará la pertinente corrección en la página web www. tirant.com/mex/

DISTRIBUYE: TIRANT LO BLANCH MÉXICO Av. Tamaulipas 150, Oficina 502 Hipódromo, Cuauhtémoc CP 06100, Ciudad de México Telf: +52 1 55 65502317 infomex@tirant.com www.tirant.com/mex/ www.tirant.es ISBN: 978-84-1130-854-0 MAQUETA: Disset Ediciones Si tiene alguna queja o sugerencia, envíenos un mail a: atencioncliente@tirant.com. En caso de no ser atendida su sugerencia, por favor, lea en www.tirant.net/index. php/empresa/politicas-de-empresa nuestro procedimiento de quejas. Responsabilidad Social Corporativa: http://www.tirant.net/Docs/RSCTirant.pdf

A Hans Kelsen, in memoriam

Artículo 133. Esta Constitución, las leyes del Congreso de la Unión que emanen de ella y todos los tratados que estén de acuerdo con la misma, celebrados y que se celebren por el Presidente de la República, con aprobación del Senado, serán la Ley Suprema de toda la Unión. Los jueces de cada entidad federativa se arreglarán a dicha Constitución, leyes y tratados, a pesar de las disposiciones en contrario que pueda haber en las Constituiciones o leyes de las entidades federativas. Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos

Índice Prólogo.....................................................................................................

Introducción..............................................................................................

1. Período de Andrés Manuel López Obrador...........................................

2. Período de Amalia Dolores García Medina............................................

3. Período de Rosario Robles Berlanga......................................................

4. Período de Leonel Godoy Rangel..........................................................

5. Período de Leonel Efraín Cota Montaño...............................................

125

6. Período de Guadalupe Acosta Naranjo..................................................

163

7. Período de Jesús Ortega Martínez.........................................................

187

8. Período de José de Jesús Zambrano Grijalva..........................................

309

9. Período de Carlos Navarrete Ruiz.........................................................

409

10. Período de Agustín Francisco de Asís Basave Benítez...........................

459

11. Período de María Alejandra Barrales Magdaleno................................

485

12. Período de Ángel Clemente Ávila Romero...........................................

517

13. Período de la Dirección Nacional Extraordinaria................................

521

14. Período de José de Jesús Zambrano Grijalva........................................

545

Conclusiones.............................................................................................

555

Bibliografía...............................................................................................

556

PRÓLOGO La obra que me honro en prologar ofrece una importante aportación al análisis de la vida democrática del país en los últimos 25 años desde una perspectiva muy particular. Esto, a través del recuento minucioso que lleva a cabo el autor, Doctor y Consejero del Instituto Nacional Electoral José Roberto Ruiz Saldaña, de las acciones de inconstitucionalidad (AI) promovidas de 1996 a 2021 por un partido político nacional, el Partido de la Revolución Democrática, respecto de diversa normativa en materia electoral, y de las resoluciones emitidas sobre el particular por la Suprema Corte de Justicia de la Nación (SCJN) en su carácter de Tribunal Constitucional del Estado mexicano con competencia exclusiva para conocer y resolver dichos procedimientos de control constitucional, en términos de lo previsto en los artículos 99, párrafo primero, y 105, fracción II, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos (CPEUM). De ahí la plena justificación del título general de la obra -Democracia constitucional en México- pues la misma presenta de manera sistematizada y en orden cronológico diversos aspectos relevantes de la evolución de la vida democrática del país que, materializados en un importante número de reformas a la normativa electoral, en su momento y circunstancia fueron sometidas al conocimiento de la SCJN -vía la promoción de AI- para su estudio, valoración y control efectivo de constitucionalidad y, en una última etapa, también de convencionalidad. Como es sabido, en el ámbito de la justicia constitucional o derecho procesal constitucional las AI han sido identificadas principalmente bajo dos ópticas: a) Como una herramienta procesal útil y eficaz que sirve de límite al principio de las mayorías, pues a través de las mismas las minorías parlamentarias pueden controvertir las decisiones adoptadas por las mayorías en la aprobación de normas, de tal manera que, vía dichas acciones, la democracia representativa y plural compensa el peso de las decisiones mayoritarias plasmadas en normas con la consulta que formulan las minorías sobre su constitucionalidad, y b) Como un mecanismo procedimental a través del cual se controla la regularidad constitucional de las normas generales, esto, mediante la revisión que a instancia de parte lleva a cabo un

Lorenzo Córdova Vianello

tribunal constitucional con el fin de constatar que las normas impugnadas expedidas por el legislador ordinario se apeguen a lo previsto en la Constitución, es decir, la ley fundamental, suprema y vinculante del Estado. En este sentido, las AI tienen como objetivo revisar la calidad constitucional de las normas ordinarias materia de impugnación y, con ello, llevar a cabo un control abstracto de las mismas al valorar en sus propios méritos su contenido, con independencia de posibles actos concretos de aplicación. De esta manera, al resolver una AI, nuestro tribunal constitucional puede determinar la validez y plenos efectos jurídicos de las normas bajo estudio, cuando éstas son congruentes con la Constitución; o bien, declarar que dichas normas son inválidas e incluso determinar su exclusión del sistema normativo, si se estiman inconstitucionales. Sobre la temática específica del presente trabajo académico del Consejero Ruiz Saldaña, es importante precisar que si bien las AI fueron establecidas en nuestro sistema jurídico con la reforma constitucional del 31 de diciembre de 1994, al adicionarse la fracción II del artículo 105 de la CPEUM, y posteriormente con la publicación el 11 de mayo de 1995 de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, fue hasta la reforma política de 1996, plasmada en cambios constitucionales y legales de 22 de agosto y 22 de noviembre de esa anualidad, cuando se previó la procedencia de las AI en materia electoral, otorgando legitimación activa para promoverlas a los partidos políticos nacionales (en contra de leyes electorales federales y locales) y a los partidos políticos con registro estatal (para impugnar leyes electorales locales). En consecuencia, teniendo presente dicha vigencia de las AI en materia electoral, podemos afirmar que la obra del Dr. José Roberto Ruiz Saldaña comprende la totalidad del lapso en que dicha figura procesal constitucional ha operado; en la especie, a través de su ejercicio -por parte de uno de los principales partidos políticos nacionales- desde su creación en 1996 a 2021. Como es natural, dada la amplitud del contenido de la obra donde se hace un minucioso recuento de 25 años de ejercicio y resolución de AI en materia electoral, se advierte una gran diversidad de temáticas abordadas en la misma, todas ellas de gran relevancia. A manera de

Prólogo

ejemplo, como destaca el mismo autor, respecto a aspectos de federalismo y respeto a la libre configuración legislativa local; sub y sobre representación; financiamiento; recuentos parciales y totales de votación en sedes administrativa y jurisdiccional; elección de autoridades electorales locales; calendarios electorales; género y candidaturas independientes, entre muchos otros. Considero que la glosa de dichos casos específicos y su desarrollo, tanto como conceptos de invalidez propuestos en sus demandas de AI por el Partido de la Revolución Democrática como en las consideraciones expuestas por la SCJN en sus respectivas ejecutorias y criterios jurisprudenciales, rebasan el propósito de las presentes líneas, dejando al público interesado su consulta directa y valiosos comentarios particulares. Por otra parte el estudio del Dr. Ruiz Saldaña permite evidenciar cuales han sido las preocupaciones que han sido controvertidas constitucionalmente por parte del partido político de izquierda con mayor antigüedad dentro del actual espectro político, el PRD. Es decir, el análisis de los asuntos que han sido llevados ante la consideración de la SCJN a través de la interposición de AI, nos permite hacer una reconstrucción de las inquietudes que ha tenido ese partido a lo largo de los 25 años que aborda el presente trabajo. Al respecto, estimo importante destacar dos precisiones que hace el autor sobre la metodología y los criterios de exposición que aplicó en el desarrollo de ”Democracia Constitucional en México. Las acciones de inconstitucionalidad del Partido de la Revolución Democrática. 1996-2021.”; metodología y criterios que, entre otros objetivos, pretendieron proveer a la obra de la mayor objetividad posible para ofrecer a las personas lectoras la posibilidad de formular sus propias conclusiones, máxime al tratarse de temáticas político/electorales que en su momento y circunstancia fueron sometidas al conocimiento e interpretación de nuestro tribunal constitucional. En efecto, como explica el Dr. Ruiz Saldaña, al desarrollar su trabajo de investigación académica decidió observar dos aspectos relevantes: por una parte, que cada una de las AI hablara por sí misma a través de los planteamientos del partido político actor y lo resuelto por la SCJN, por lo que en forma deliberada el autor evitó expresar comentarios sobre las mismas; por otra parte, estimó desarrollar la obra bajo un riguroso criterio cronológico, agrupando la exposición

Lorenzo Córdova Vianello

de las AI conforme a su momento de presentación por parte de cada una de las diferencias dirigencias del citado partido político, de 1996 a 2021, con lo cual se pretendió, esgrime razonablemente el autor, que el período de cada dirigencia también hablara por sí mismo, distinguiendo además cada uno de los momentos políticos del partido. En ese contexto, la obra ofrece una valiosa recopilación de todos los planteamientos (conceptos de invalidez) expuestos en su momento y en cada caso por el partido político actor; así como las consideraciones jurídicas, constitucionales y legales, desarrolladas por la SCJN y el sentido final de sus resoluciones, sobre la validez o invalidez de las normas controvertidas. En consecuencia, la persona lectora tiene en sus manos una visión objetiva, integral y al mismo tiempo fundada y motivada por parte del más alto tribunal de la Nación, sobre los tópicos abordados en la evolución normativa de nuestra vida democrática y electoral. Por otra parte, no es un esfuerzo menor por parte del autor el hecho de que la obra se desenvuelve a través de un lenguaje fluido y accesible que ayuda al mejor entendimiento de diversos aspectos en ocasiones técnicos y complejos, haciéndolos comprensibles incluso para las personas que, sin tener necesariamente formación jurídica, se encuentran interesadas en conocer los temas específicos planteados en las multicitadas AI y las respectivas sentencias de la SCJN. Desde la perspectiva del suscrito, a través de la presente obra se constata de manera evidente la importancia de consolidar al Estado constitucional y democrático de derecho, mediante el respeto absoluto al contenido de nuestra Ley Fundamental. Esto, como se desprende de los casos contenidos en el presente trabajo académico, al llevar al ámbito del derecho los legítimos y naturales diferendos políticos existentes en la sociedad y, de manera específica, al marco de la Constitución, entendida ésta como el instrumento jurídico que tiene entre sus principales objetivos la organización y el control del ejercicio del poder político, e igualmente, como la expresión del máximo pacto político de convivencia civilizada y norma jurídica garante de nuestros derechos fundamentales, en la especie, los de índole política/electoral. A través del trabajo del Dr. Ruiz Saldaña se puede corroborar, pues, la trascendencia de someter las decisiones político/electorales plasmadas en normas, al conocimiento de un tribunal constitucio-

Prólogo

nal que, como órgano del Estado mexicano y bajo las garantías del debido procedimiento y los principios de autonomía, independencia, imparcialidad, legalidad, certeza y profesionalismo, conoce y resuelve los diferendos propios de una sociedad plural y diversa, siempre con apego absoluto a las normas y principios contenidos en la Constitución que, como decisiones fundamentales asumidas por el pueblo soberano, sirven para recrear la convivencia democrática con pleno respeto y tolerancia en la diversidad. Por todo ello, estoy convencido de que la obra “Democracia constitucional en México. Las acciones de inconstitucionalidad del Partido de la Revolución Democrática. 1996-2021”, representa una valiosa aportación al estudio informado sobre la construcción y evolución colectiva de nuestra vida democrática en clave constitucional. Concluyo estas palabras agradeciendo al autor, Dr. José Roberto Ruiz Saldaña, por la distinción que me ha dispensado al prologar su texto. Asimismo, dejo constancia de reconocimiento y felicitación por el trabajo académico que ahora culmina con la publicación de este libro.

LORENZO CÓRDOVA VIANELLO Junio 2022

INTRODUCCIÓN La génesis de este libro -como creo no podría ser de otra formafue el deseo de conocer. Por una parte, sobre las Acciones de inconstitucionalidad en materia electoral y, por otra, sobre la aportación del Partido de la Revolución Democrática (PRD), en cuanto partido de izquierda, al control del poder. Aunque concebí esta obra en 2009, a mi regreso de la estancia de investigación en Turín, Italia, y la comencé a escribir a principios de 2014, cuando había disminuído la carga de trabajo en la Sala Regional ahora Ciudad de México, siendo Secretario de Estudio y Cuenta, la concluí entre 2021 y 2022 en medio de mucho trabajo como Consejero Electoral del Instituto Nacional Electoral. El tiempo transcurrido para completarla ha jugado a favor pues he podido reconstruir veinticinco años de control de constitucionalidad desplegado por el PRD. La reconstrucción de las Acciones de inconstitucionalidad que ofrezco, podrá advertirse, muestra no solo la valiosa aportación de ese instituto político al desarrollo de la democracia constitucional, sino que es en sí un fragmento de historia político-electoral en México. Así, en esta obra se revisan, en orden cronológico, las Acciones de inconstitucionalidad interpuestas por las dirigencias nacionales de Andrés Manuel López Obrador, Amalia Dolores García Medina, Rosario Robles Berlanga, Leonel Godoy Rangel, Leonel Efraín Cota Montaño, Guadalupe Acosta Naranjo, Jesús Ortega Martínez, José de Jesús Zambrano Grijalva, Carlos Navarrete Ruiz, Agustín Francisco de Asís Basave Benítez, María Alejandra Barrales Magdaleno, Ángel Clemente Ávila Romero, la Dirección Nacional Extraordinaria y nuevamente José de Jesús Zambrano Grijalva. Un primer objetivo de la presente obra es mostrar momentos de la vida constitucional electoral en que ha transitado la democracia mexicana, centrándome en la comprensión de temas, problemas y planteamientos que ha ofrecido el Alto Tribunal. Asimismo, he pretendido reivindicar la revisión precisamente constitucional de la materia electoral pues estoy convencido que las personas usuarias de ésta nos hemos detenido en la aplicación administrativa de la norma y, acaso, en la específica interpretación y decisión judicial, pero no

José Roberto Ruiz Saldaña

tanto en el análisis en abstracto de su validez. En tercer término, por supuesto, dados los tiempos en que se concluye y ofrece, la obra persigue el objetivo de contribuir en la defensa de la democracia constitucional en México. Observar en perspectiva lo logrado permite valorar la institucionalización de la revisión de las reglas por la disputa por el poder y apreciar, también en términos valorativos, la pluralidad intrínseca en nuestra transición democrática. Las y los lectores se preguntarán por qué no comentar o glosar cada una de las Acciones de inconstitucionalidad. Se trata de una decisión consciente: que éstas hablen por sí mismas y se advierta naturalmente lo planteado por el partido accionante y lo resuelto por la Suprema Corte de Justicia de la Nación de modo que cada quien haga su propio juicio. Seguramente, también las y los lectores se preguntarán sobre el sentido de la agrupación de las Acciones de inconstitucionalidad. De igual manera fue una decisión consciente: que cada período de cada dirigente hable por sí mismo y se distingan los momentos políticos que ha tenido ese instituto político. Expreso mi agradecimiento al Dr. Lorenzo Córdova Vianello por haber aceptado escribir el Prólogo y, con ello, dejar testimonio en esta obra de sus reflexiones y aprecio por los valores de la democracia constitucional. También por supuesto agradezco nuevamente a la editorial Tirant Lo Blanch por acoger ahora esta obra.

JOSÉ ROBERTO RUIZ SALDAÑA

Ciudad de México, junio de 2022.